深化农村土地制度范文

导语：如何才能写好一篇深化农村土地制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词农村；土地制度；改革

中图分类号F321文献标识码A文章编号 1007-5739（2013）12-0338-02

DiscussonDeepeningReformofRuralLandSystem

ZHANG Zhen-peng 1ZHANG Zuo-yi 2ZHANG Xiao-li 3

（1 Xiji Land Resources Bureau in Guyuan City of Ningxia Hui Autonomous Region，Xiji Ningxia 756200； 2 Agriculture and Animal Husbsndry Water Authority in Xixia District of Yinchuan City； 3 People′s Government of Zhenbeibao Town in Xixia District of Yinchuan City）

AbstractIn rural areas，the land is not only the most basic production material，but also the most reliable of the social security for farmers. At the present stage，our rural land system is the core of the rural land problem. The land requisition system reform for the first time listed in the report of the Communist Party of China in the eighteenth big meeting，reflected the determination of the Communist Party of China and the government strictly the land requisition system，deepen the reform and protect the interests of the farmers. Through in-depth analysis of the current our country faced with the problems and challenges about the rural land system，this paper put forward some suggestions on further deepening the rural land system reform.

Key wordsrural area；land system；reform

1我国农村土地制度基本情况

在建国后60余年的发展过程中，我国农村土地制度经历了比较曲折的变革。1949—1957年和社会主义改造阶段，建立了农民土地所有制，按人口平均分配土地，实现了“耕者有其田”，农民集所有者与经营者于一身，集所有权与经营权于一体，土地产权可以自由流动，允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为，国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理；1958—1961年化运动阶段，对土地实行集中劳动，集体经营，“产品按需分配”，取消了按劳分配原则，土地所有制从集体所有制向全民所有制过渡；1962—1978年“三级所有，队为基础”的农村经济体制和土地制度的确立阶段，土地由公社、大队、生产队3级所有，土地使用是在生产队为基本单元的框架下由农民统一劳动，生产队集中表现为不完全的土地所有者和经营、使用主体，劳动报酬按劳动工分分配；1978年至今实行土地家庭承包责任制阶段，实行土地集体所有、家庭承包的基本经营制度，把土地使用经营权发包给农民，实行以农户家庭为单位的分户承包经营，调动了农民的生产积极性，促进了农业和农村经济的快速发展[1]。

2农村土地制度改革面临的问题

2.1农村土地产权主体模糊不清

近年来，农村土地产权制度改革的主要内容是确权登记颁证，但这项工作进程缓慢，还没有建立起完善而系统的农村土地地籍档案，构建统一的建设用地市场缺乏基础，不能正确反映集体建设用地的真正价值，最重要的“还权赋能”问题也没有真正解决，农村土地集体所有制是一种虚化的土地所有制，集体成员、集体经济组织都没有法律上的界定，“农民集体”法律地位模糊，“集体所有”规定不明，而对土地的实际管理一向都是国家土地管理部门的行政职能，行政权侵犯所有权、代表权侵犯所有权的现象时有发生，承包经营权代替了使用权甚至所有权，集体土地用益物权受到严格限制，使各权利主体对土地的权利、义务、收益和责任不能明确。

2.2农村土地征用和补偿制度不完善

我国土地管理法规定，除农村集体兴办乡镇企业、基础设施、公益事业以及村民建设住宅外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，政府可行使土地征用权。尽管法律有明确规定，但现实中征收集体土地，并未区分公益性还是经营性建设用地，使得征地范围难以缩小[2-3]。此外，未充分考虑土地转性后的增值收益，对农民的征地补偿不到位，大量农民不能凭借土地权利分享工业化和城镇化的利益，不仅导致对农民土地利益的侵害以及失地农民问题，而且加剧了对土地资源的乱占滥用现象以及腐败滋生问题。

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关键词：土地制度改革；农村经济发展；城乡统筹发展

农业供给侧结构性改革下，农村不仅仅是为了城乡统筹发展，而是以城乡统一发展为导向建立一系列农村建设用地，立足我国农村土地的实际情况，坚持问题导向，保持底线思维，兼顾效率与公平的基本原则，夯实农村集体的土地权能，从而兼顾国家、集体与个人的利益，建立起以土地增值为目的的收益分配机制，切实维护好农民土地的一切权益，保障农民分享土地所带来的增值收益。

一、建立农村试点，完善土地征收制度

不同的地区、地理条件下的方案不一，要将农村地区进行分类，在高山、丘陵、平原等分别建立农村试点，逐渐完善土地征收制度。其一，应准确农业供给侧结构性改革的正确方向，紧扣全会内容，为农村建立明确的土地制度改革任务，坚守改革的基本底线，采取试点先行的方法，在“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的基础上大力创新农村土地制度，坚持“把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点”作为土地制度改革的基本原则，循序渐进，在有条件的情况下根据一定的程序与步骤审慎稳妥地推进农村土地制度改革，并促使农村土地制度改革试点地区大胆探索，在保护生态环境下协调好土地制度改革与农村经济发展之间的关系，从而形成改革合力为农村土地制度改革注入活力。其二，应建立健全土地征收制度，结合农村经济发展实际情况确保土地征收制度向“程序规范、补偿合理、保障多元”的方向发展，确定好征地范围，完善被征地农民保障机制，尽可能地缩小农村试点中的土地征收范围，制定一系列土地征收目录，界定好农村的公共利益用地范围，从而在健全的社会稳定风险评估制度下减少因土地制度改革不合理而造成的矛盾和纠纷，并形成一系列矛盾m纷调处机制，确保土地征收信息的公开性，充分赋予被征地农民的一切权利，形成合理、规范、多元化方向的土地保障机制。

二、以农业发展为导向落实土地的确权工作

土地是重农固本、安民之基，只有结合农村经济形势的发展，将土地制度改革提上农村经济发展的重要日程中，以农业发展为导向落实土地的确权工作，才能全面深化和推进农业供给侧结构性改革，不断攻坚克难，为彰显农村新一轮的新局面注射动力。其一，做好土地分离经营权的工作，有序推动农村土地流转，结合农村土地发展和利用现状开展并创新多种形式的规模经营，逐步引导农村向现代农业方向发展。其二，落实土地的确权工作，农村土地制度改革的过程中农村土地流转占有重要的位置，需要在保留承包权的基础上转让经营权，在一定程度上是农村经济发展到了一定阶段所形成的产物，也是我国农村家庭承包经营制度的延伸，则必须结合土地流转和适度规模经营方向，有方向地进行土地制度改革，以发展现代农业为方向，切实优化我国农村各地区的土地资源配置，在缓解人地矛盾的基础上，尽可能地强化农村土地制度改革提高农村劳动的整体生产率，从而有效地增加农民收入，逐渐完善一系列农业经营制度。

三、统筹推进农村集体经营性建设用地、农村宅基地管理制度改革

应结合农村土地制度改革的目标导向，建立明确的农村产权交易平台，统筹推进农村集体经营性建设用地、农村宅基地管理制度改革。其一，应解决好农村资产、资源交易分布广泛等问题，有针对性地完善农村集体资产承包制度，循序渐进，建立健全农村土地租赁、出让管理制度，在土地开发和利用的过程中维护好农村集体与农民的切身权益，在确保生产要素自由流动的基础上，激发农村土地资源的潜能，完善农村集体经营性建设用地的入市制度，在统筹规划和用途管制的条件下，赋予经营性土地出让、租赁、入股等权利，将其摆在与国有土地同等的位置，确保同等入市，同权同价，形成以农村集体经营性建设用地为核心的土地产权流转制度。其二，应结合农户真实需要逐渐完善农村宅基地管理制度，在农村宅基地分配方面提供一系列政策与制度保障，赋予农户充分的宅基地用益物权，慎重稳妥地推进农村土地制度改革，形成农民住房财产权的一系列保障，在抵押、担保与转让农民住房财产权的时候，采取增减挂钩试点工作方案，确权登记颁证，全面深化农村土地制度改革。

四、结论

综上所述，应站在农村经济发展的大方向，建立农村试点，完善土地征收制度，以农业发展为导向落实土地的确权工作，并统筹推进农村集体经营性建设用地、农村宅基地管理制度改革，形成农村土地制度改革与农村经济发展协调发展的一系列制度性保障。

参考文献：

[1]刘磊.城乡关系视野下中国农村土地制度改革的道路选择[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015（06）

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关键词：农村土地；资产管理；挑战；政策建议

中图分类号：F301 文献标识码：A DOI编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修订日期：2013-06-17

基金项目：国家科技支撑计划项目（2012BAJ22B00）

作者简介：王静（1988—），女，河南信阳人，在读硕士生，主要从事土地利用与国土规划方面研究。

通讯作者简介：邱道持（1947—），男，重庆巴南人，教授，博士生导师，主要从事国土资源管理与区域开发方面研究。

为了解农村土地资产管理状况和需求，笔者于2012年以重庆市忠县、开县、江津区等地的农民、大学生村官和资产评估专业人士三个群体为调查对象，通过实地走访、座谈调研等方式，发放和回收调查问卷594份（其中农民316份、大学生村官180份和资产评估协会98份）（表1）。本研究在分析调研数据的基础上，阐述了加强农村土地资产管理的必要性，揭示了当前农村土地资产管理存在的突出问题，提出了加强农村土地资产管理的建议。

1 加强农村土地资产管理的必要性

1.1 加强农村土地资产管理是切实维护农民土地合法权益的必然要求

据联合国粮农组织给出的2010年数据显示，中国农业土地资产比例最高达54%，远高于机器10%、农业设施12%、牲畜24%。全球农业土地资产比重，中国14%居第二位，仅次于美国16%。然而，我国农村土地资产产权建设和价值实现机制滞后，导致农村土地资产“流转率低、流转方式单一、土地规模化经营程度低、土地资产流转风险高”的现象普遍存在。长期以来，这笔巨大的财富由于法律和管理制度的约束，除用于满足农户自身生产生活需要外，无法像城市土地资产那样在市场中有序流动。农村土地只凸显其基本的社会保障功能，却不具备融资担保和增值等功能，阻碍了农村经济发展和农民收入增长。

在中国，土地是农民的根本。对于农民而言，土地产权既是一种生存权利，又是一种发展权利。农民的土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地依法享有的各种财产性权利[1]。农民的财产性收入，指农民对自己所拥有的财产，通过行使对财产的占有权、使用权、受益权、处置权等物权，而获得的相应收益，即农民对所拥有的财产通过出租、转让、入股分红和投资等方式所取得的资产增值收益。农民的财产额度在一定程度上直接影响着财产性收入的多少[2]。据调查，受农村经济社会发展水平和传统观念的影响，现阶段我国农户的财产主要集结在其拥有的土地和住宅上。以重庆市璧山县为例，该县农户的房屋价值占其家庭财产价值总量的62.6%，该地区农民的财产性收入比重严重偏低，平均不到其总收入的1%。一般而言，一个地区越富裕，其居民的财产性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民财产性收入的多少，成为衡量一个地区是否富裕的重要标志。

1.2 加强农村土地资产管理是发展社会主义市场经济的必然要求

社会主义市场经济制度是我国基本的经济制度，它要求市场在资源配置中发挥基础性的作用。农村土地资产管理体制机制直接影响土地资源配置效率，关系到农村经济发展和社会的和谐稳定。我国农村土地管理制度形成于计划经济时代，当时国家的建设规模有限，对农民的影响并不大。随着我国市场化的深入发展，政府依然凭借垄断权力，操控农村土地市场。以成本价征用农民土地，再以市场价出让土地，失地农民只获取土地市场价值的小部分，而政府获取了高额的垄断利润，使国家赋予政府的土地垄断权成为权利寻租的动力[3-4]。政府过度介入经济生活，对市场经济的持续健康发展产生不良作用。现行的农村土地资产管理体制机制落后于时代的发展，违背了社会主义市场经济发展规律。

党的十明确提出，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。我们要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，应当着力完善农村土地资产管理体制机制，推进农村土地资产市场化，培育农村土地资产市场体系。

1.3 加强农村土地资产管理是统筹城乡发展的必然要求

解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。加强农村土地资产管理有利于坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

改革开放以后，中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，主要得益于城乡二元体制下劳动力、资金、土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果[4]。显然，这种“城乡二元”结构体制下，形成城乡分割的土地市场。从土地市场体系构建来看，城市建设用地转让、出租交易市场经过20多年的发展已经比较完善，但是农村土地市场体系尚未真正建立起来，土地收益分配方式不清晰。政府以强制手段，侵害农民的土地权益，导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一。同时，城乡分治体制下，土地要素流动性不足在很大程度上也限制了资本和劳动力要素的自由流动，影响了要素与资源的进一步整合[5]。土地权属限制导致集体建设用地和国有建设用地出现同地不同价，农村土地资产的价值没有真正显现出来。因此，深化农村土地资产管理改革，确保城乡之间在资源配置和利用方面拥有平等的权利和机会，实现真正意义上的公平和正义。有序推进农村土地资产管理，促进农村土地资产化，也是实现城乡统筹发展的必然要求，对于构建和谐社会也具有特别重要的意义。

2 农村土地资产管理存在的问题

2.1 农村土地资产管理制度不健全

中国农村的土地归农民集体所有，这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等法律中都有明确的规定。但是农村集体组织是谁，法律是否赋予农村集体组织行使土地所有权，法律规定含糊。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇农村集体经济组织经营管理。显然，法律赋予农村集体组织的是经营管理权，并未明确农民集体所有土地的所有权由农村集体组织代表农民集体行使。

“集体产权”（Collective Property Right）或“集体所有制”的概念是一个没有得到严格界定的概念。在实践中，作为主体的“集体”是谁？“集体”对土地的管理和监督的程序和形式，法律并无明确规定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排。由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位。笔者在对重庆江津区、开县和忠县农户走访调查并回收有效问卷316份，结果表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权概念是很淡薄的。其中28%农户认为，集体就是国家；36%的农民认为集体是干部（村干部、乡镇干部），认为集体是村民小组占15%；剩余21%的农民表示不清楚或是不关心。

周诚在《土地经济学》中提出了“五权结构”，即所有权、占有权、使用权、收益权和处分权[6]。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重不足。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利，产权缺乏有效的实现途径和保护机制。

造成这种主体缺位的原因主要有3个方面：一是现阶段随着家庭承包经营的发展，农民集体经济组织在大多数村内是不存在的，村一级并没有真正的土地所有权主体；二是下，土地被细化经营，虽然满足了农户的土地私化经营愿望，但是小农意识下的农民并不关心土地的所有权主体是谁；三是在对农村集体土地进行处分时，各级政府介入十分严重，普遍的形成政府“代民做主”的现象。

2.2 农村土地资产管理机制失灵

现行农村土地资产管理机制体现于行政干预土地产权配置，这种管理机制造成各项权利主体对土地的权利、义务难以明确，这是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源[7]。农村土地经济关系多重矛盾集中反映在：一是国家对农村土地权利的控制，表明土地的最终归属权属于国家，但国家并不是农村土地的所有权主体，国家却可以通过强制手段实际操纵和决定农村土地所有权交易并且参与所有权收益分配；二是农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，主体地位处于虚置状态[8]，土地权益受到多方侵蚀；三是集体土地的经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况[9]。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、社集体经济组织或村民小组。他们既是一个经济组织，负责经营管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，具行政管理色彩，形成农村版“政企不分”。

长期以来，我国实行的征地制度存在弊端，其土地资产补偿机制不符合市场经济体制。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。征地补偿标准未包含土地的增值部分及未来的收益部分。农用地一经征用后，其用途改变会导致地价高涨，而这部分巨额增值收益农民并没有权力享受即形成实际上的“增值归公”。从征地补偿办法看，长期以来，中国农民对土地的所有权基本上未得到地方政府的承认或尊重。在现行征地制度下，农民拆迁安置所得比例极低，土地收益分配明显是向政府、城市、非农部门倾斜[10]。近年来，全国各地越来越多的失地农民上访、投诉媒体等维权抗争活动以及其与地方政府和开发商之间发生的严重冲突事件影响了社会稳定和经济发展。

2.3 农村土地资产管理平台薄弱

农村土地资产是发展农村集体经济实现农民富裕的重要物质基础，应依据法律规定对农村集体经济组织的资产产权、资金运作和资产经营状况进行系统检查、评估。调查发现，农村土地资产管理在确权、统计和评估方面存在滞后性，农民主体意识和权利意识模糊，不少地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使农村土地资产管理混乱、资产处置随意等问题[11]。

加强农村土地资产管理，首先应该清楚农村土地资产的存量，明细到村、组、户。其次，应该清楚农村土地资产的市场价值。抽样调查忠县269个农户，98%的被调查农户知道自己承包地的数量、位置，但是他们不知道自己承包地资产的市场价值；抽样调查忠县、开县等180名村官，95%的被调查者能正确回答本村的土地面积、用地结构，但是他们不知道本村土地资产的市场价值。我国农村广大基层干部和农户对农村土地资产认知程度低，究其原因有以下几点：一是农村土地产权遗留的历史问题。农村集体土地产权虚置，“三级所有，社为基础”的农村土地资产管理体制名存实亡。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，农村土地界限存在争议。二是农村土地资产评估的特殊性。由于农村土地资产本身存在的特性，如产权特征、资产属性、市场条件等，在进行土地资产评估的时候，存在一定的障碍[12]。

对重庆市资产评估协会98名专业人士咨询结果显示：98%的受访者认为，加强农村土地资产管理平台建设是十分必要的，健全严格规范的农村土地管理制度必须进行农村土地资产评估，同时也表达了对现行农村土地资产评估状况的不满；92%受访者建议农村土地资产评估的原理和方法参照土地流转市场定价法；超过半数的受访者认为，农村土地资产评估需要完善法律制度来支持。

2.4 农村土地资产管理效益低

目前，农村土地资产管理不善形成种种弊端，影响到广大农户财产性收入增长。劳动是财富之父，土地是财富之母，这是政治经济学的一个基本论断。农民拥有土地，就拥有巨大财富，就应该拥有更多的财产性收入。中国城乡居民收入结构统计结果（表2）表明，城镇居民没有土地所有权，却有更多的财产性收入，农村居民拥有土地所有权，但财产性收入较少。这个现象发人深省，农村土地资产管理效益几何。

据调查，农村土地资产管理不善影响到土地资源的可持续利用。第一，对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的乱占滥用现象[13]。特别是在城市近郊区和乡镇企业发达的沿海地区，农村集体非农用地大量进入市场已成为客观的事实，且主要以买卖、有偿有限期出让、出租、入股联营、联建分成和抵押等方式进入市场。这种现象影响到耕地资源的保护，也造成土地资产收益流失[14]。第二，随着经济的不断发展，在城郊地区，农村土地资产增值空间迅速提升，但是由于存在相关土地法律和政策的严格限制，在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场，农民以不合法方式争取自身利益的行为，导致了土地资产管理失控、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等突出问题。第三，由于农地占用成本低，土地粗放式利用现象十分普遍。统计数据显示，1996—2010年间全国农村人口减少了1.49亿，但农村居民点用地总面积不但未降反而净增6.13万hm2，农民人均农村居民点用地面积也从193 m2增加到218 m2，超过国家规定的建设用地标准，形成许多所谓“空心村”，乡镇企业乱占滥用耕地现象也十分普遍。

3 加强农村土地资产管理的建议

3.1 强化农村土地资产管理主体

党的十报告明确提出，必须坚持人民主体地位。基层群众自治是我国的基本政治制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在发展农村集体经济，加强农村政权建设中具有十分重要的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日）中明确提出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。各地农村经济社会改革发展的经验证明，优化资源配置是村民委员会履行职责的保障。发挥村民委员会的积极作用，加强村民委员会管理农村集体土地资产的职能，是农村集体土地资产管理制度创新发展的必然趋势，也是壮大村级集体经济的客观要求[15]。我们要坚持生产力与生产关系相互适应的科学发展观，深刻认识农村集体土地所有权主体发展的客观规律，与时俱进，推进农村集体土地所有权主体创新发展。建议积极推进地方立法，赋予村民委员会更加充分、更有保障的土地物权，强化村民委员会的土地所有权和土地用益物权。改“三级所有，社为基础”为“三级所有，村为基础”。

3.2 开展农村土地资产清产核资

开展农村股份合作、推进“三权抵押”和“地票交易”，必然要求科学评估农村集体土地资产价值，严格明晰农村集体土地资本结构。城市的每一个单位、每一个家庭都能说出自己的资产价值，农村的每一个单位、每一个家庭都搞不清楚自己的资产价值。农村集体土地资产价值都搞不清楚，又如何能壮大农村集体经济，切实维护农民土地权益[16]？因此开展农村集体土地清产核资，显化农村集体土地资产价值是壮大村级集体经济、切实维护农民土地权益的客观要求。据调查，全国加快了农村土地确权登记发证工作，农村集体土地所有权确权登记发证已近完成，宅基地使用权和村民住房所有权确权登记发证率达到90%。建议政府以第二次土地大调查成果和农村土地确权登记发证工作成果为平台，推进农村土地管理制度创新，开展农村集体土地清产核资登记，摸清每一个村民委员会的农村集体土地资产规模、结构、价值，为加强农村集体土地资产管理提供决策依据，为壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益提供公共服务。保障村民委员会和农户的土地权利在经济上得到有效实现，创造条件让村民委员会和广大农民拥有更多的土地财产和财产性收入。

3.3 建立农村土地资产收益分配机制

《中华人民共和国物权法》（2007年3月）明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足，严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。国有土地所有权收益已上万亿，农村集体土地所有权收益又有几何。政府既要加强城市国有土地所有权收益管理，也要加强农村集体土地资产所有权收益管理。建议加强社会调查、理论研究和政策分析，深刻认识农村集体土地所有权收益的地位、作用和性质，科学构建农村集体土地所有权收益的实现路径和方式，合理评估农村集体土地所有权收益，统筹考虑农村集体土地所有权收益分配方案。建议加大制度创新和制度供给，保障农村集体土地所有权在经济上得到实现，为加快农村集体经济发展、加强农村基层政权建设夯实经济基础。

3.4 建立农村土地资产评估服务体系

价格是市场的灵魂，如何评估农地资产价格，是推进农村集体土地资产管理的关键环节。国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法，但对农村土地资产价值认识不足，农地定级估价基本上还是空白。如何建立适应社会主义市场经济体制，符合统筹城乡改革发展要求的农村集体土地资产定价机制，需要深化研究。与发达的城市土地评估机构相比，农村土地价格评估机构和专业评估人员极为缺乏。调查发现，当前在推进农村土地流转、推进农村股份制改革中，土地资产价值评估难，制约了农村集体土地资产管理的有序推进。政府为城市国有土地资产管理提供了公共服务，也应当为农村集体土地资产管理提供公共服务，做好相关服务工作，推进农村集体土地资产管理。针对集体土地资产管理中存在的信息不畅通、价格不合理、服务体系薄弱等问题，迫切需要建立农村土地权属登记、资产评估、法律援助等服务体系。合理的价格不仅能充分体现土地的价值，而且可以引导土地资源的优化配置。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。政府土地行政主管部门应当适时制定符合社会主义市场经济体制，适应农村集体土地资产管理的农村土地定级估价规范，建立农村地价评估机构，培训农村集体土地资产评估专业人员，开展农村集体土地定级估价，合理确定农村集体土地资产价格，壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益。

3.5 培育农村土地资产市场

党的十报告明确提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。健全现代市场体系，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。发展多层次资本市场，建立公共资源出让收益合理共享机制。市场是活化资产的平台，培育发展农村土地资产市场，是深化农村土地、林权等制度改革，促进城乡要素双向流动的客观要求。我们必须坚持中国特色社会主义市场经济体制，坚持统筹城乡改革发展道路，活化、显化、实化农村土地资产。建议培育发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，开展农村土地、林权等生产要素抵押和涉农保险试点质押。建议积极推进地方立法，赋予农民更加充分、更有保障的土地权利，强化土地用益物权和土地发展权。有序推进集体建设用地使用权抵押贷款，使农村集体建设用地和城市国有建设用地拥有同样的用益物权，使农民的土地资产与城市居民的土地资产具有同等市场价值和平等市场地位，释放沉睡多年的农村土地资产融资功能[18]，允许农民以土地资产作为财产抵押。农村土地资产权利是国家法律赋予农民的权利，属于用益物权性质，农民依法享有占有、使用、流转和收益等权利，不得剥夺和非法限制。建议积极开展政策研究，推进地方立法，培育农村土地市场，完善社会主义市场体系。

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篇4

徐绍史在报告中表示，5年来，通过推行“局部试点-政策完善-政策储备-全面推行”的“渐进式”改革，国土资源部创新了“1+8”组合政策、地质找矿机制和执法监察体系等。

“1+8”组合政策中，“1”代表土地供应增量计划，“8”代表增加土地供应的具体策略：农村土地整治、增减挂钩试点、低丘缓坡开发、工矿废弃地复垦、城镇低效用地再开发、闲置土地处置、科学围填海造地和未利用地开发。

徐绍史还在报告中明确，创新地质找矿机制，将立足于“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”，目标是形成国家层面的找矿突破战略。

早在2011年，中央就要求将国土资源工作提到战略性、全局性、根本性的高度；2012年，十报告中提出“五位一体”、“四化同步”，对国土资源工作又提出了诸多显性和隐性的要求。这些迹象表明，国土资源管理“已经逼近重大变革的临界点”。

舆论认为，从社会民生的要求看，征地、保障房建设、基层土地管理等，社会对国土资源管理和服务的时代要求，已经超越原有行业管理的边界，国土资源创新社会管理面临着迫切的要求。

为此，会议报告中明确提出，2013年，国土部要“以改革创新新突破，释放更多制度红利”。下一步，国土部将在坚持和完善“1+8”组合政策的基础上，按照总结、扩大、深化、新设一批的要求，深入推进多项“具有突破意义”的改革试点。诸如：在加快农村土地管理和使用制度改革方面，提出了包括深化农村土地产权制度改革研究和探索，征地制度改革，出台集体经营性建设用地流转指导意见，开展宅基地制度改革试点，总结推广农村土地股份制改革经验和做法在内的农村土地管理制度改革“年度任务清单”；在推进城市土地使用制度改革方面，提出加快推进国有经营性基础设施和各类社会事业用地有偿使用，推进工业用地出让弹性年期制和租赁制，探索存量工业用地退出机制。

特别值得注意的是，报告提出，不回避、不搁置涉及所有制的农村土地产权制度，遵循土地管理的规律，以改革勇气求真务实，将农村土地市场的基础性问题提上日程，或将加快土地资源市场化配置和高效利用的进程。

此外，报告主要提及土地利用计划管理的差别化，表示初步考虑2013年新增建设用地计划指标原则上不低于2012年，在此基础上加大对西部欠发达地区特别是集中连片特殊困难地区倾斜的力度；优先安排农村建设用地，首次要求各省必须单列这部分计划指标，对符合“一户一宅”的农民宅基地应保尽保；重点保障基础设施、民生工程和鼓励发展的产业用地，深入开展矿业、战略性新兴产业、旅游业等用地差别化管理，研究支持现代农业、养老、文化等产业发展的用地政策等。

报告还提出，“下放审批权利和责任，调整监管管理程序。鼓励和尊重地方探索创新。部重点抓调控监管、政策指导和制度建设，地方重在积极探索、具体落实。这是今后职能转变的重要方向”。

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【关键词】农地承包权 退出机制 农村改革

【中图分类号】F321 【文献标识码】A [文章编号]1004-6623（2013）04-0026-04

随着我国工业化和城市化进程快速发展，大量农村劳动力向城镇和非农产业转移，这为减少农村人口，提高农村人均耕地面积创造了条件。然而，由于缺乏农地承包权退出机制，已经转移就业的农民仍无法摆脱土地的束缚。在坚持农村基本经营制度，保持现有土地承包关系长久不变和解决好社会保障问题的前提下，逐步建立健全农村土地承包经营权退出机制，实现农民从农村有序退出，具有重要的意义。

一、农地承包权退出机制缺失所造成的现实困境

1 快速发展的工业化与相对滞后的城市化之间的矛盾。工业化与城市化是现代国家经济社会发展中两个密切关联、互为影响的重要命题。工业化进程通常伴随着农业人口向城镇的迁移，从而推动城市化的发展。然而，由于缺乏农地承包权退出机制，农民难以真正从农村退出，加之存在着城市落户障碍，从而导致我国特有的半城市化现象。2011年，我国工业化率达到46.8%，城镇人口达到6.9亿人，占总人口比重首次超过50%，达到51.3%。如果工业化率按非农劳动力占全部劳动力比重算，城市化率按照居住人口算，城市化率为48%，工业化率为70%。无论是哪种计算方法，都充分说明当前我国的城市化水平严重滞后于工业化水平。数以亿计的农民工无法真正退出农村，也就难以真正融入城市。

2 农业生产规模化需求与农地承包细碎化现状之间的矛盾。农村土地，极大地激发了广大农民的生产积极性。为我国经济的发展做出了巨大贡献。这种农地分配模式所呈现出的细碎化特征适应当时农村户小人少、投入有限和生产工具落后的社会现实。但随着科技进步和社会环境变化，农业生产规模狭小已成为制约农业发展和农民增收的重要因素。稳定扩大农业生产规模。提升农业生产效益，必须有效减少农村人口，实现农民从农村有序退出。毋庸置疑，农地承包权退出制度的缺失加剧了当前农地承包权分散化、细碎化的状况。阻碍了农业生产规模化经营的进程。

3 人户分离所引发的人口管理和治安管理困境。据资料介绍，目前中国有1.28亿农村人口在城市居住，长期处于人户分离状态。这不仅影响到农业生产和粮食安全，也给人口管理和治安管理带来诸多不便。在农村，管理对象虚化和监督管理困难；在城市，管理信息缺乏和管理抓手缺失。这种人户分离的状态也给农民及其家庭成员在社保、就医、子女教育等问题上带来诸多不便。

4 村庄内部人地不均而导致的农村治理困境。我国大部分农村地区曾进行过两轮土地承包，第二轮承包至今多数已达25年，很多农村已出现严重的人地不均状况。由于缺乏农地承包权退出机制，导致离开农村的农民工无法退出耕地。农村的新增农民也无法获得耕地。按照“增人不增地，减人不减地”的政策，农村出现了“人少地多”和“人多地少”并存的局面。人地矛盾日益突出。这种人地不均的状况已经成为影响农村社会和谐发展的重要因索，也使得当前的农村理工作变得更具复杂性和艰巨性。

二、农地承包权退出机制的价值功能分析

1 有利于推动城市化进程，实现城市化与工业化协调发展。以户籍和农地标准来衡量，我国城市化实际水平只有30%左右。过于低下的城市化水平势必会制约工业化进程，最终影响国家的现代化进程和经济社会发展步伐。以建立农地承包权退出制度为突破口，促进农村土地制度改革和户籍制度改革，有利于推动我国城市化水平的大幅提升，从而实现城市化与工业化的协调发展。

2 有利于解决目前农地承包权极度分散化问题。推动农业规模化、产业化、现代化和集约化进程。目前一些地方推动的农地流转。主要是经营者获利，而作为拥有农地承包权的农民却无法从农地流转中获得更高的回报，从而造成大部分地区的农民并不具有很强的农地流转意愿，这也就注定农地流转不可能成为未来农业规模经营的主要方式。退一步讲，即使农地流转成为农民工的普遍选掸。由于流转出农地的农民以及上轮农地承包后的新增农民都拥有在下轮农地承包时的承包权，农村人多地少的困境并没有从根本上得到解决，农地承包权极度分散化和细碎化的现状也难以得到实质性改变。由于农地流转的期限必然少于农地承包期，使得农地流转的稳定性将远低于农地承包制本身。因此，实现稳定的农业规模化经营必须建立在农地承包权退出的基础上。

3 有利于解决流动人口“人户分离”的尴尬状况。农村土地制度的改革必然要引起户籍制度的相应变革。如果能够以建立农地承包权退出制度作为突破口。推动农村土地制度和户籍制度的联动创新，保障农民在通过合理程序退出农地承包权的同时。能够通过合适途径获取城镇户口，则可以实现“户随人走、人户不分”的局面，进而实现对人口和社会治安的有效管理。

4 有利于化解当前农村普遍存在的人地不均问题，降低农村社会风险。在保持农村土地承包权长期稳定的前提下，建立合理有序的农地承包权退出制度，既符合实事求是、因地制宜的原则。也能够有效解决当前农村普遍存在的人地不均问题。减少农村社会矛盾。降低农村社会风险。促进农村社会和谐。

三、农地承包权退出机制的框架设计

（一）确立土地承包权退出的基本原则

首先是统筹管理原则。土地是农业之本，是国家赖以存在和发展的基础要素之一。在农村土地退出和利用方面，要总体设计、统一管理、分类规划、合理利用，严防各类不当用地或浪费土地现象。其次是依法自愿原则。农村土地退出应当符合法律法规规定，在合法的前提下充分尊重农民的真实意愿。农民依法拥有是否退出土地承包权的自由，也依法享有选择土地承包权退出方式的自由。采用强迫、欺诈等非法手段，或依靠某种优势地位施加影响，使农民违背本人真实意思表示的行为都是无效行为。最后是等价有偿原则。在现行体制下，农民主动退出土地承包权是一种无偿行为，既不能从农村集体也不能从地方政府那里获得任何补偿。在社会保障制度尚不完善、户籍制度改革尚不到位的情况下，农民无偿退出农地承包权将会面临巨大的生存风险。等价有偿原则既符合市场经济的规则，也符合法治国家的精神，更能降低农民退出承包权后的风险，这对于提高农民退出土地承包权的积极性，加快我国城市化进程具有重要意义。

（二）确定农地承包权退出的基本条件

应包括以下四个方面：首先，要以家庭为单位提出农地承包权退出申请。我国现行的农村土地制度是集体所有的，无论是在制度层面还是实践操作领域，家庭都是实施农地承包行为的法定主体。当然家庭也应该是申请农地承包权退出的合格主体。其次，申请主体退出农地承包权的意思表示要真实有效。意思表示是法律行为的核心要素。土地承包经营权人退出土地承包经营合同，放弃其拥有的土地，是一种民事合同行为，其意思表示应该是真实且自愿的，否则就属于有瑕疵的行为，不产生法律效力。再次。应当征得农村集体经济组织的同意。根据《宪法》和《农村土地承包法》等相关法律规定，农村土地的所有权属于村集体，农户是基于集体成员的身份，与村集体签订农地承包合同而获得土地的承包权。自然，农户退出农地承包权也应当征得土地发包方即农村集体经济组织的同意，这也是农地承包权退出合同得以成立并生效的必要条件。最后，非经法定程序不得擅自改变退出农地的用途。对于退出承包权的农村土地，任何主体非经法律授权并经法定程序，不得擅自改变其农业用地的基本性质，否则应追究其法律责任。

（三）制定农地承包权退出的合理程序

合理的程序是实现特定目标或解决特定问题的有效途径，作为一项探索性工作，农地承包权退出应规定合理的程序。首先是退地农户向集体经济组织提出书面申请。申请材料应包含退出承包地的事由、退出承包地的面积、全体家庭成员是否同意放弃承包经营权等内容，并同时提供农村土地承包经营权证和迁出地区县（自治县）公安机关出具的转户确认通知书。其次村集体经济组织对退地行为及拟补偿情况进行公示。公示的内容应该包括所退土地的位置、面积、补偿方式及金额等。最后是退地农户与村集体经济组织签订正式书面协议并获取退地补偿。补偿金首先应当由村集体经济组织支付，如村集体经济组织确实无力支付的，可以经审批程序后由县区一级专门设立的退地管理机构代为支付。在获取退地补偿金后，农户应当主动及时上交土地承包经营权证书。

（四）明确农地承包权退出过程中的监管责任

监管应注意以下几点：首先要防止当事人采用隐瞒、欺骗、编造等非法手段获取补偿或谋取不正当利益。这就要求相关职能部门严格审查上报材料的真实性，必要时进行实地勘察走访。一旦发现弄虚作假、把关不严或隐瞒欺骗行为，尚未支付补偿金的要停止支付，已经支付的要依法追回，同时要严肃追究当事人的法律责任。其次要防止有关职能部门、集体或个人利用职权，中饱私囊或截留、挪用农户退地补偿金，以至于农户退地之后不能领取补偿金，从而侵害退地农户的合法权益。对于损害退地农户利益的集体和个人，必须严惩不贷。最后要防止撂荒和擅自变更所退农地用途行为出现。土地、农业、财政、审计、监察、司法等部门在农地承包权退出监管中，既要分工明确，又要互相配合，如此才能保障农地承包经营权合理有序退出。

四、推进与农地承包权退出机制密切关联的配套制度改革

关于户籍制度改革。农地制度改革和户籍制度改革是密切关联的两个问题。在城乡二元分割体制下，农民退出农村土地就意味着要放弃农村户籍，换言之。这就意味着必须取得城镇户籍。当前过于严格的户籍制度将大量在城市务工的农民拒之门外，既影响了城市化进程，也影响了农业规模化、现代化进程。农村土地制度改革，必然对户籍制度改革形成倒逼机制，推进户籍制度进行改革。相反，如果没有户籍制度的配套改革。农地承包权退出制度也无法彻底建立。当务之急，应以建立农地承包权退出制度为契机，深化户籍制度改革，消除户籍迁移障碍。实现农地承包权退出与户籍迁移之间的无缝对接。

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关键词:农村；土地流转；承包权；经营权；利通区

2014年，宁夏利通区按照“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿”的土地流转机制，建立与社会主义市场经济体制相适应的农村土地产权流转交易市场。积极培育壮大龙头企业、农民专业合作社、种植大户等新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，提升土地规模经营水平和农业产业化水平，加快了利通区农业现代化发展进程。

一、利通区农村土地承包经营权流转现状

1、基本情况利通区现有家庭承包经营耕地面积202953亩，农户51526户，参与土地流转农户21138户，签订规范土地流转合同21138份，全区土地流转面积达82900亩，流转面积占农村承包土地总面积的41%。从流转的形式看，利通区农村土地流转主要以出租和股份合作为主，多以出租形式进行，出租流转面积为37130亩，占流转总面积的43%；从流转的去向看，土地流转面积中流入企业26739亩，流入专业合作社20800亩，流入经营大户24350亩，流入散户3299亩；从流转后的土地用途看，新增流转土地重点集中用于粮食种植。2、土地流转的形式（1）转包型劳力缺乏或者外出务工人员，以口头约定方式，将自己的承包土地交由他人代耕代种，耕种期限、费用等由双方口头约定，一般不签订书面流转合同书。（2）出租型新型经营主体（专业大户、合作社、企业）租赁农户的承包土地，进行设施农业、优质粮食生产。（3）委托发包型由村组牵头，在征得承包农户同意的情况下，与农户签订租赁协议书后，把承包农户弃耕土地集中连片后，对外发包。（4）股份合作型农民将承包地作价入股加入合作社，每股每年保底租金600-800元，到年底结算，按盈余情况实行二次分红。

二、存在的主要问题及原因

1、土地分配分散，规模流转难度大1998年，二轮承包时，各乡镇缓减矛盾纠纷，要对当地的良田、差田进行合理调整、分配，使每个农民拥有的田地比较分散，难以实施土地集中流转。就农民的角度来说，分散的土地承包过程比较麻烦，以及承包期太长，逐渐消减其承包的积极性；就承租人而言，为了承包到集中的土地，就需要与多户农民进行协商，导致所承包的土地无法有效进行，进而加大规模流转难度。2、土地流转方式为有偿流转，流转价格差距大随着土地流转工作的推进，各乡镇土地流转的价格不统一，从300元到1000元不等，流转价格基本都在每亩800元以上。3、规模经营主体融资难，制约农业产业化发展经营主体承包经营土地面积大，一次性投入较高，农机具投入、基础设施投入、人工成本等费用不断上涨，每年还要支付土地流转金。同时，农村信贷渠道不畅，手续复杂，贷款金额小，农田无法抵押，多数种粮大户根本享受不到银行贷款，使得规模经营主体不敢大开发、大投入，在一定程度上制约了农业产业化发展。4、农村土地流转登记制度缺位，产权缺乏公信力目前，利通区农村土地承包经营权登记工作还没有完成，关于土地流转仍缺乏相应的规范制度，缺乏中介服务平台，导致土地流转信息不畅、空间狭窄，严重影响土地成规模化流转。

三、对策建议

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土地一直以来都是农民的主要收入来源，是农民的“命根子”，农村土地承包经营权确权是对农民的土地进行法律性保护，从而促进农村土地更好的利用，充分实现土地的价值。因此，对农村土地承包经营权确权登记颁证是十分必要的。

1农村土地承包经营权确权登记颁证及其意义

农村土地承包经营权确权登记颁证，是依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规，由县（市、区）农村土地承包管理部门协同项目实施单位，在二轮土地承包经营权的基础上，通过一定比例尺对现有承包土地进行航拍、制作工作底图，参考二轮土地延包台账、承包合同、经营权证等相关资料，查清每块地的名称、坐落、面积、四至、权属、土地种类和经营方式；摸清农户家庭土地承包状况，对土地承包人的地块信息进行收集、归纳、整理核对；经张榜公示无异议后确权登记，由县（市、区）人民政府核发农村土地承包经营权证书。并建立农村土地承包经营权资料档案和信息管理系统。从而解决承包地面积不准、四至不清、位置不明、登记不全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到农户，依法赋予农民更加充分且有保障的土地承包经营权。

2农村土地承包经营权确权登记颁证的必要性

2.1有利于土地承包关系稳定

做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是在现有的土地承包制度的基础上进行土地承包经营权的从新认定，并对经营权人及其土地承包经营的信息进行全面登记备案，有利于明确土地承包经营权归属，为调解土地承包经营纠纷、维护农民合法权益提供有力的法律依据，是对原来形成的土地承包关系的健全与完善，是依法维护农民土地承包经营权的重要举措。从而促进土地更好的处于良性的经营状态，促进土地承包关系的和谐稳定。

2.2有利于推动土地规范流转

做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，使土地承包经营权归属清晰，农民好比吃了“定心丸”，要外出务工经商的，或劳动力不足的农民就可以放心地把土地流转出去，既不会造成撂荒，还可以增加财产性收入。如若发生承包地纠纷，调解处理就会有据可查。可见，颁证后，土地流转将会更规范，土地权属人的合法权益将受到更好的保护。通过土地的规范流转，促进城乡资源要素的均衡配置、新型城乡关系的形成，是深化农村产权制度改革、增加农民收入的有效途径。

2.3有利于促进土地规模经营

通过土地的规范流转，促进土地适度规模经营，是发展现代农业的客观需要，在提高农民的组织化、专业化程度、增强农产品市场竞争力、增加农民收入等方面将发挥积极作用。目前主要体现在专业化合作社，如经济作物规模化生产、水产品规模化养殖等，这些都是在市场竞争中摸索出来的新的发展模式。因此，新型农业产业化的基础是集中的连片土地，这也显示出土地确权登记颁证的必要性。

2.4有利于扩大农民物权范围

做好农村土地承包经营权确权登记颁证，从而建立农村产权制度，完善农村市场经济制度，拥有明确的土地承包经营权，农民可以自主进行土地的出租、转包等形式的流转，从而获得更多的经济利益。土地物权归属不动产，农民还可以进行银行抵押贷款，缓解生产经营过程的资金不足，实现土地的保值增值，使得农村土地在权益用途范围上得到拓展。

3土地承包经营权确权登记颁证可能遇到的问题

确权登记颁证工作虽然有过试点，但宣传力度不足，干部群众缺乏认知；二轮土地承包的原始资料不完整或不准确，有的农户土地承包经营权证已丢失；土地面积变动较大，有被国家征用的，有因自然灾害损毁的，有被撂荒的，有改变用途的，这些都给航拍带来一定难度；有的原户主死亡、分家拆户，都须要变更承包经营权证；有的地块有争议。这些都会给确权登记颁证工作增加工作量和一定难度。

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关键词：小产权房；农地制度；农地产权制度

近年来我国征地规模不断扩大，失地农民日益增加，人地矛盾及由征地所引发的社会矛盾也随之不断恶化。尽管政府不断采取相关政策措施，强调保护土地资源，维护农民权益，但由此引发的一系列问题并未被遏制，反而愈演愈烈。而小产权房问题正是这些问题的突出表现之一。小产权房的兴起及蔓延现象的背后折射出我国土地制度的不完善，尤其是土地产权制度的残缺性。而土地产权制度又是农村土地制度的核心。现存的农村土地产权主体不清、产权界定不明晰、产权结构和制度不合理性是我国土地资源开发利用失控、农民基本权益得不到保护和农村土地纠纷不断增加的根源。因此，从构建和谐社会和更好地解决三农问题的高度出发，深入研究农村土地产权制度改革，积极探索农村土地集体所有制的有效实现形式，构建一种合理的农地产权制度，对充分合理利用与保护有限的土地资源，保护农民的土地权利和实现城乡统筹发展具有重要的意义。

一、小产权房对我国农村土地制度的考验

小产权房指的是在未经政府征用的集体土地上，由农民集体绕过政府，直接和开发商达成协议，兴建用于出售的房屋。目前，小产权房已成为社会广泛关注的焦点，其存在使得政府陷入两难境地，也成为在新农村建设进程中亟待解决的问题。尽管建设部了小产权房的风险提示，但最新的调查显示，小产权房风险提示未能抑制交易的火爆，从北京到地方，小产权房的交易依然供需两旺。根据现行的土地制度规定，凡农民耕种的农田都属于集体所有，不准买卖，也不准随便改作他用。若要改作他用，必须首先由政府征用，改为国有之后，才能入市交易。由此引起的问题是，一方面政府不允许农民将自己的集体所有制土地用于商品房开发；而另一方面却通过征收补偿的方式，将农村集体土地转为国有土地，出让给开发商用于商品房开发。这是一种典型的歧视性法律制度，是侵犯农民宪法上基本财产权利的制度性安排。所谓的小产权房，凸现出我国土地所有制度的缺陷，反映了我国在土地利用方面存在着的城乡不平等现象，这正是对我国现行土地制度不合理性的现实批判和否定。小产权房的现象充分说明，土地制度不但不利于三农问题的解决，而且对城市化的顺利进行也产生了障碍和扭曲。为了更好地解决三农问题和促进城市化的良性发展，要使政府尽早走出困局，避免与广大农民和城市中低收入者的对立，应接受市场经济运行的规律，改革与市场经济的内在要求严重冲突的土地制度，让农民充分实现对土地的权利。

二、我国农村土地制度的反思

目前引起人们广泛关注的小产权房问题深层次渊源于我国土地的“二元制”结构已不适应进一步深化改革与城乡统筹发展的需要。

（一）土地产权内涵的界定

对土地产权的涵义，人们有不同的理解。曲福田认为，土地产权就是指土地财产权利，它包括地所有权和由土地所有权派生的土地占有权、土使用权、土地收益权和土地处分权以及与土地所有权有关的其他权利。吕益民认为，土地产权是土地所有权和土地使用权等权能为基础并反映这权能转让和交易过程中所体现的个人或社会受益受损的权益关系。戚名琛等认为，土地产权是以土地所有权为核心的多层次的一系列土地财产权利组合。周诚认为，土地产权就是有关土地的一切权利的总和，土地所有权、使用权、收益等是土地财产权利的组成部分。从以上观点可以看出，大多数学者的意见是：土地产权以土地所有权和土地使用权为核心的一系列权利，包括占有、使用、收益、处分等权能。

（二）我国农村土地产权制度的残缺性

我国的土地分为国有土地和集体土地，集体土地产权相对于国有土地产权一直是一种弱化的、不完整的产权，特别是集体建设用地变为国有土地才能使用。在某种程度上形成了“农民有地无权，而集体有权无地”的状况。我国农村土地产权制度的残缺性主要表现在以下方面：

1、土地所有权主体不明确，所有权虚置。我国集体土地实行的是“三级所有，队为基础”的形式，《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格的意义的集合群体，这样一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权的虚置。

2、农村集体土地产权权能不完整。农民对土地的不具有自主处分权，而处分权又是产权的核心部分。事实上，农民并不拥有真正意义上的农地所有权，而具有的处分权也是非常有限的，现行法律对农地承包经营权虽然明确了可以转包、出租、互换、转让或其他方式流转的规定，但在程序上、许可上做了明确的限制。当农地非农化时，唯一的合法途径就是通过国家征收或征用。

3、土地产权制度缺乏法律法规的有效保护。目前，土地产权的法律法规仍然不尽如人意，存在许多不健全的地方，具体来说，可归结为以下三种情况：（1）有法不依，执法不严。有法不依：中央和政府制定了诸多的法律法规，但破坏土地产权的事件却屡屡发生。执法不严：违法情况的屡屡出现，同时也说明了执法机关对《土地管理法》的执行不得力。（2）无法可依。如有关农村土地产权的买卖以及地役权的界定和实施规则，就没有相应的法律法规。（3）法律法规内容笼统，不具有可操作性。虽然《农业法》中规定了土地承包权可以在发包方同意的条件下，允许有偿转让，但在转让过程中的一些具体规定却没有给出，在实际的操作中具有很大的任意性。另外《土地管理法》中所规定的农村土地集体所有权的主体不明确，这也对实际操作带来了困难。

三、和谐语境下重构农地制度的设想

（一）在坚持集体所有制的前提下，明确所有者主体，确保农民拥有真正的土地财产权

鉴于目前集体土地所有者位置虚化，农民土地产权不清，导致土地随意调整、政府随意征用、低价补偿等侵犯农民土地权利现象屡有发生，必须从法律上界定农村土地所有者的主体地位，明确农民土地财产权的实质拥有问题。在坚持农村土地集体所有制的前提下，把土地产权直接赋予农民，使农民享有明确、稳定、完整而有效的土地产权。农村土地产权制度改革的内容之一就是要确立农民作为土地产权主体对土地产权的排他性权威，从制度上保护农民的土地权益。

（二）实现国有土地与农村集体土地同地同权

应根据2004年国务院《深化改革严格土地管理的决定》中所提出的“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”以及2006年国土资源部《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村的建设的通知》中所要求的“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点”，遵循市场经济运行规律，在符合城市规划和区划的前提下，实现农地入市与国有土地同地同权。土地既然属农民集体所有，就应该与国有土地享有平等的权利。法治原则的要义在于法律必须平等的适用于政府与民众。学者秋风由此指出：目前禁止农民充分行使对农村集体土地所有权的法律法规不符合法治原则。

（三）从根本上改革城乡二元经济制度，这是农村土地产权制度改革的前提

农村土地产权制度的改革是一项综合性的社会经济体制改革。目前，影响农村土地产权制度改革的根本性制约因素是城乡分割的二元经济制度。因此，从根本上改革城乡分割的二元经济制度是推进农村土地产权制度改革的前提。首先，应建立和完善农村社会保障进行农地使用权流转机制创新，就要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。弱化土地的社会政治稳定功能，尽可能地发挥土地的经济功能。其次，改革户籍制度和就业制度，使农村劳动力能够自由迁徙、就业，与城市居民享有平等的就业权利和机会，是经济体制改革的当务之急，也是当前农村经济体制改革的重点和难点。

（四）调整产权结构，构建合理、有序的农地流转机制

在产权明晰的前提下，按照市场经济规律进行农地合理流转，是建立现代商品化农业以及进行农业规模经营的需要。为此，一方面应通过政策、法规的调整，较少对农地流转的种种限制；另外应加快农地流转的市场化进程，根据各地区的不同情况采用租赁等不同的形式的流转方式，建立合理的价格机制和补偿机制，减少目前农地流转过程中国家和地方政府的行政性色彩，培育从事农地流转的专门性中介机构建设，大力加强流转所需的各项经济、法律环境建设。

（五）完善土地征用法规，保障农民土地财产权

正当、公平、公正、合理的行政征用补偿原则是现代市场经济国家普遍遵循的原则。而现实中在一些地区一些部门以“公共利益需要”为旗号低价征用农民土地后再转让获取增值收益，实际上保护了一些企业、单位甚至个人的利益群体的小团体利益。不是以工补农、以城促乡，而是以农补工、以乡补城。因此，应明确界定公共利益、完善征地程序，确保在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权，把征用农民土地的过程变成一个平等财产权利主体交易的过程。合理分配政府、开发商、农民的利益，保障农民在征地过程中应获得的增值收益。

（六）完善法律制度，严格保护农村土地产权

依法治国是我们治理国家的基本方略。从长远来看，农村土地产权制度的有效性需要法律的保障才能体现。在农村土地产权制度改革的进程中，一方面，需要我们完善相关的法律法规；另一方面，要加大执法的力度，这对维护土地产权的运行秩序具有重要的意义。

参考文献：

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关键词：城乡统筹；农村；土地流转

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）27-0044-02

城乡统筹发展是科学发展观的主要内容，也是全面建设小康社会的重要决策。土地是农业发展中至关重要的因素，土地流转是发展现代农业、实现土地规模化、调整农村产业结构、增加农民收入的有效途径。目前，集中居住和集约经营成为农村农业发展的大趋势，城乡统筹发展必然带来农村住房环境建设和土地流转的重新建构，必然要求农村土地的加速流转。

一、城乡统筹与农村土地流转

1.城乡统筹。城乡统筹就是城乡互动发展，以实行城乡发展双赢为目的发展格局。城乡统筹是在中国特定的工业化和城镇化进程中，统一规划城市与乡村经济社会的发展，特别是针对城乡关系失调的领域，通过制度创新和一系列的政策，理顺城乡融通的渠道，填补发展中的薄弱环节，为城乡协调发展创造条件。城乡统筹发展的目标是实现城乡一体化。统筹城乡发展包含两个方面的内容：一是城市与乡村无障碍的经济社会联系，二是农村地区本身的发展。2003 年党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本、全面协调、可持续发展的科学发展观，五大统筹——统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人和自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。2004 年，国家又明确提出了“两个趋向”，即在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。

2.土地流转与城乡统筹发展的关联。城乡统筹发展首先要求通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的障碍，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。农村的发展是以农村产业的发展为依托的，中国农村土地的分散性影响其产业的发展。农村土地流转问题不仅成为中国解决三农问题的一个重要方面，也成为推动统筹城乡发展的重要途径和关键环节。中国的三农问题多年来迟迟未能得到实质性解决，症结在于一直未能实质性地解决土地权益以及与之相关的土地战略流转问题。而进一步规范与创新土地流转制度，无疑会极大地促进农村经济的发展，最终实现城乡协调，加快城乡统筹发展。

3.农村土地流转的界定。中国农村的土地属于农民集体所有。中国宪法第10条规定: 城市的法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。从土地用途上看，农村集体土地可以划分为建设用地（包括农村集体建设用地和宅基地）、农用地和未利用地。从土地形式上看，集体土地产权是一种使用权与所有权相分离的制度。因此，土地流转是一个内容较广的概念，主要包括土地归属关系的流转和土地利用关系的流转。本文中所称的土地流转指农村集体土地使用权的流转，主要包括土地承包经营权流转和宅基地流转。

二、影响土地流转与集中的制约因素分析

1.制度因素。农地流转和集中过程是农业资源的重新配置和组合优化过程。当前，由于产权的不完整，导致土地流转受到约束。首先表现在土地承包经营权流转问题上。1978年中国农村开始推行，2003年中国开始施行《农村土地承包法》。是一种小农式的家庭经营模式，其特点是农户拥有小面积的土地，耕作的方式是劳动密集型。也就是说稀缺的耕地，在现行的下，农地被“细碎分割”。农业的小规模经营，在一个户均几亩地的经营方式上不可能建立起高效发达的现代化农业。而农业发展不足，则农业现代化进程缓慢、农业效率损失。这一土地制度安排随着农村经济体制改革的深化和市场经济发展的要求，不能与农业现代化、产业化、规模化相适应，出现了不同程度的制度障碍。其次表现在宅基地流转问题上。按照中国《土地法》的规定，宅基地是在农村范围内分配给村民，由村民建造房屋供自己使用，但所有权归村民集体所有的农村土地。城镇居民禁止购买宅基地使用权房产。现行的宅基地管理制度一方面限制了宅基地向本集体经济组织以外成员流转，另一方面又缺失宅基地退出机制，难以适应中国当前城市化快速推进、农村人口向城镇大规模迁移及促进土地高效集约利用的新形势。

2.农民自身因素。农民是土地流转的主体。只有让农民从土地中解放出来，土地才能流动起来。但由于种种原因，制约了农民转让出土地。一是农民的社会保障问题。在中国，土地是农民的命根子。这凸显了土地的社会保障功能，而弱化了其本该显示的经济功能。目前，中国农村的社会保障体系还不健全，承包地和宅基地部分地承担着农民“有所养”和“有所居”的社会保障功能，这也决定了农民不太可能轻易地将土地转让出去。二是农民的认识问题。由于农民的文化素质低，对事物的认识不够深刻。承包地的流转主要局限于本集体经济组织内部，多是农户之间的流转，甚至很多是亲朋好友之间的流转。另外，随着农村人口的大量流出，农村劳动力越来越多地“离土不离乡”，许多地区都不同程度存在“空心村”、“一户多宅”、“土地抛荒”的现象，土地资源浪费严重。农村普遍存在农户之间通过口头协议私下流转土地的情况。三是城市生活成本因素。脱离农村到城市生活，成为“城市人”是大多数农民的愿望，这也是城乡统筹以及社会经济发展的目标之一。农民进城后，其土地必然流转。但城镇化进程中农民获得不了进入城市生活的资金。高额房价、衣食住行的成本以及生活习惯等的差异，造成农民进城成本较高，制约了农民流转土地。

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为深入贯彻《关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见》、《关于在“两新”工程建设中加强建设用地复垦扎实推进农村土地综合整治的实施意见》和《关于提升扩面“两分两换”全面推进“两新”工程建设的若干政策意见（试行）》、《关于进一步加大支持力度深化推进“两新”工程建设的政策意见（试行）》，深化完善“两分两换”、加快推进“两新”工程建设，现就在“两新”工程建设中加强建设用地复垦扎实推进农村土地综合整治提出以下意见：

一、统一思想，充分认识农村土地综合整治和建设用地复垦在“两新”工程建设中的重要意义

深入开展农村土地综合整治和建设用地复垦，可有效解决工业化、城市化“缺地”、新农村建设“缺钱”、耕地保护“缺动力”、统筹城乡“缺抓手”问题，对于调整农村土地利用结构和布局、改善农村生活环境、拓展用地空间和规模、落实最严格耕地保护制度和节约集约用地制度，以及促进“两新”工程建设和城乡统筹发展等，具有十分重要的意义。各镇、街道和区有关部门要着力克服“重建新、轻拆旧”、“重用地、轻复垦”、“重数量、轻质量”等问题，进一步统一思想，深刻认识农村土地综合整治和建设用地复垦工作在“两新”工程建设中的重要地位，坚持一手抓新市镇、新社区建设，一手抓建设用地复垦，扎实做好农村土地综合整治工作。

二、切实加强建设用地复垦工作

当前，我区建设用地供需矛盾突出，耕地后备资源匮乏，己经成为制约经济社会发展的主要瓶颈。为此，必须牢固树立“要用地、先造地”的理念，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以城乡建设用地增减挂钩为平台，切实做好建设用地复垦工作，缓解我区建设用地供需紧张的矛盾。各镇、街道要对辖区内闲置或废弃的工矿企业、砖瓦窑、校舍、老村部、集体仓库场地、堆场、预制场、道路、建新未拆旧房屋等建设用地进行一次全面排摸，做到能复则复、应复尽复；对于搬迁后形成一定规模的老宅基地，须及时规划上报立项复垦。同时，对已进城就业，且具有稳定收入来源、在城镇拥有自住房的住户，鼓励其永久性放弃农村宅基地，对其房屋以及宅基地复垦给予一定补偿，补偿标准由各镇、街道自行制定。

三、扎实推进农村土地综合整治

农村土地整治要以行政村或镇、街道行政区域为单位，实施“田、水、路、林、村”综合整治，对区域内农用地、未利用地、建设用地进行“全域规划、全域设计、全域整治”，切实提高土地利用率和产出率。各镇、街道要抓紧编制完善镇（街道）级农村土地综合整治专项规划，统筹安排搬迁农户安置用地的选址，控制其规模，并纳入新一轮土地利用总体规划确定的允许建设区和有条件建设区。在此基础上，按照“农户自愿、先易后难、连片整组整村整镇推进”原则，结合2010～2012年全市农村土地综合整治项目及下达的目标任务，进行一次具体排摸，梳理出今年年内和明后年能竣工验收的农村土地综合整治项目区，并重新申报农村土地综合整治项目。科学制定农村土地综合整治项目年度推进计划，确保全区2010年新增耕地面积达到3100亩，确保全区年内竣工验收农村宅基地复垦面积不少于1400亩。项目区要选择一村为主，可幅射周边自然村组，各镇、街道今年年内要完成2个以上整组（村民小组）连片，明后年各完成3个以上整组连片的农村土地综合整治区，2012年底前完成今年批准立项的农村土地综合整治项目。明后年立项的项目，按立项期限完成好整治项目。

四、落实责任，确保工程质量

（一）提高农村土地综合整治和建设用地复垦质量。严格落实农村土地综合整治示范项目的选址、立项、规划设计、工程施工、竣工验收、后续管理等各个环节的工作责任；竣工项目须严格执行区级初验、市级验收、省级复核认定制度，层层把好质量关，确保基本农田和标准农田面积不减少、质量有提高。整治后建成的标准农田要达到70%以上，土地开发整理净增耕地面积达到4%以上。凡存在规划设计实施不到位、新增耕地面积不实、路沟渠不配套等问题的农村土地综合整治项目，一律不予初验。

（二）加强后续管理。农村土地综合整治和建设用地复垦项目竣工验收后，要将复垦后有条件的耕地划入基本农田保护区或基本农田整备区，并上图入库，按基本农田“五不准”、标准农田“四化”建设要求，加强后续管理，落实保护责任。有条件的农村土地综合整治项目要纳入粮食生产功能示范区和现代农业示范区建设，加快全区现代农业园区规划建设和经营管理，推动农业布局优化、规模集聚、产业融合、功能拓展，促进农业的可持续发展。

五、加大投入，拓宽资金渠道

(一)强化耕地保护资金保障。区政府将耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、用于农业开发的土地出让金和折抵指标有偿使用费净收益等资金，按规定专项用于耕地保护。

（二）实行宅基地复垦项目以奖代补。项目区宅基地复垦经省、市、区验收合格，省、市政府给予奖励的基础上，对农村宅基地连片整村整组复垦，且搬迁到市镇社区集聚的按照区政府办《关于鼓励农村宅基地整村整组连片复垦加快推进农民居住向新市镇集聚的实施意见（试行）》实行奖励。

（三）继续开展优质项目评选。依照2009年省级“十佳开发整理复垦”质量示范工程评选办法，对农村土地综合整治项目进行评优和奖励。

（四）整合使用相关涉农资金。按照“资金性质不变、管理渠道不变、统筹使用、各司其职、形成合力、各记其功”的思路，把村庄整治资金、农田水利建设和中低产田改造资金等相关涉农资金整合起来，用于扶持“两新”工程建设中的农村土地综合整治，发挥各项资金的叠加效益。

（五）严格执行工程资金专项审计。加强对“两新”工程建设和农村土地综合整治项目预算执行情况的监督检查和资金审计，项目竣工验收后工程建设承担单位必须编制项目竣工决算报告。审计部门负责工程资金专项审计，对资金使用有弄虚作假行为的要跟踪问责。

六、坚持统筹兼顾，加强节余指标管理

当前正在推进的农村土地综合整治，原有的建设用地一要复耕，二要通过空间置换方式优先用于农村基础设施建设和公共服务设施建设，三要留足农村发展用地、使农民有土地收益，最后节余土地通过城乡建设用地增减挂钩到城镇使用，土地级差收益要返还用于改善农村生产生活条件。节余的城乡建设用地增减挂钩指标由区建立指标交易平台进行市场交易，价格参照旧房搬迁补助、宅基地复垦成本、新房建造补助、新安置点的土地取得成本和“三通一平”等费用综合测算，在区内随行就市交易。经批准区内节余指标可在市级交易平台上公开交易。通过市场交易，显现指标市场价值，并最大限度地将土地级差收益返回农村和农业。今后，将视情逐步扩大指标交易比例。农村土地综合整治经验收确认的指标，由区复垦办建立台帐，统一管理，并由国土资源部门纳入年度用地计划。

七、加强组织领导，明确责任分工

（一）加强组织领导。为进一步加强对农村土地综合整治和建设用地复垦工作的组织领导，成立由区政府主要领导任组长，分管领导任副组长，区政府办、区委农办、区发展和改革局、区财政局、区规划与建设局、区农经局、区水利局、区审计局、区国土分局等部门和各镇人民政府、街道办事处主要负责人为成员的区农村土地综合整治和建设用地复垦工作领导小组（名单附后），负责指导协调和督查推进农村土地综合整治和建设用地复垦工作。各镇、街道也要相应成立工作机构。

（二）明确责任分工。区委农办（统筹办）负责研究制订相关政策、牵头组织协调工作。区财政局要整合项目区内的村庄整治、农房改造、现代园区建设、农业综合开发、河道清淤、绿化造林、农村联网公路等建设投入，制定落实支持农村土地综合整治的专项制度，切实做好耕地保护专项资金的计提和支付等保障工作，加大对农村土地综合整治的资金投入。区规划与建设局要突出“新市镇社区为主、原小集镇社区为辅、城乡一体新社区为补充”的1+X框架结构，负责做好“两新”工程建设项目的规划布局、项目选址及基础设施、公建配套等建设管理工作。区农经局要做好集体土地流转经营管理工作，平原绿化配套，参与复垦项目的验收，加强复垦土地质量管理与农艺技术指导，提高土地综合生产能力。区水利局负责农村土地综合整治中水利规划和填埋水域的审批，做好农村土地综合整治项目区块内路、沟、渠等配套设施的布局设计、施工管理，配合国土部门做好项目竣工后验收工作。区审计局负责做好农村土地综合整治的审计工作。区国土分局负责农村土地综合整治项目的立项审查、报批、竣工验收及上报复核等工作。各镇、街道作为实施农村土地综合整治的主体和责任单位，要全面负责项目的规划设计、立项申报、资金筹措、落实好工程招投标、工程监理、财务审计等工作，在项目立项时广泛宣传发动，通过项目论证会、村民（代表）大会、签字确认等形式，充分征求农户意见。其他有关职能部门（单位）也要严格把关，形成合力，扎实推进农村土地综合整治，加快“两新”工程建设。