农村集体土地征收办法范文

导语：如何才能写好一篇农村集体土地征收办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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依法规范和加强农村集体土地征收补偿资金监管，是落实党和政府强农惠农政策、改善和发展民生、构建和谐社会的重要任务及工作要求。各有关部门和基层组织以及各级干部要提高认识，以高度的责任感和扎实的工作作风，学习掌握法律法规及相关政策规定，充分尊重群众意愿，坚持以人为本，依法依规履行职责，认真负责地做好农村集体土地征收补偿资金监管工作，切实把这件惠及广大农民群众的民生实事办好办实，确保农村集体土地征收补偿资金按时足额到位，确保资金安全和合理使用，确保社会和谐稳定。

二、明确农村集体土地征收补偿资金管理的主体责任

农村集体土地征收补偿资金的管理主体是拥有土地所有权的农村集体经济组织，由全体成员行使管理权，并接受村（居）委会和政府职能部门的监督。原则上以村（居）民小组建制调整前的农业社为管理核算单位，但若原农业社全体成员讨论同意以现建制村（居）民小组管理核算的，必须召开建制调整后的村（居）民小组成员会议或户主代表会议予以确认。

三、稳妥确认农村集体经济组织成员资格

（一）农村集体经济组织成员资格确认的主体

农村集体经济组织成员资格的确认主体是该集体经济组织。区级职能部门和新区管委会、各乡镇人民政府、街道办事处要做好检查指导工作，既不能放任不管，也不能越俎代庖。

（二）农村集体经济组织成员资格确认的程序

本人申请并提供相关资料，经农村集体经济组织成员代表初审后，提交成员会议或户主代表会议审议通过，张榜公示一周无异议，最后予以登记造册。

（三）农村集体经济组织成员资格确认的依据

《市征地补偿安置办法》（市政府令第55号）、府发〔〕138号等规范性文件，对集体经济组织成员资格的确认作了相关规定和解释，各地结合实际对照执行。超出办法及文件规定范围的情形，经集体经济组织全体成员会议讨论同意可以确认其集体经济组织成员资格。

四、严格规范农村集体土地征收补偿资金的管理、使用及分配

（一）基本原则

1．依法办事与实事求是相结合的原则。现行法律法规和政策有明确规定的，严格从其规定办理；现行法律法规和政策规定不明确、不具体或没有规定的，应依据有关政策法规的基本精神，结合历史因素和现实情况，尊重合法的村规民约和民风民俗，公正、公平、合理、合法地办理。

2．村民自治与接受监督相结合的原则。农村集体土地征收补偿资金的使用、分配，由农村集体经济组织民主决定，任何单位和个人不得非法干预。农村集体经济组织使用、分配集体土地征收补偿资金情况应定期公开，接受群众监督，接受村（居）委会和上级职能部门的监督检查。

3．保障生活与发展经济相结合的原则。农村集体土地征收补偿资金使用、分配要统筹兼顾，妥善处理集体与个人的利益关系，既要维护好被征收土地农户的利益，保障其生活水平不下降，又要着眼于发展壮大集体经济，实现个人与集体双赢。

（二）资金管理

1．资金专户存储。农村集体土地征收补偿资金全额存入新区、各乡镇街道统一设立的农村集体资金专户，由新区管委会、各乡镇人民政府、街道办事处批准成立的农村集体财务服务中心落实专人管理。资金划拨、使用、分配必须通过专户结算。农村集体财务服务中心要严格按规定管理专户及资金，并以农村集体经济组织为单位进行分户核算，结算利息。严禁农村集体经济组织直接与用地单位进行资金结算。

2．委托记账。农村集体土地征收补偿资金收入、支出情况纳入统一账内核算，委托农村集体财务服务中心记账。农村集体财务服务中心严格按府发〔〕74号文件规定进行专户核算，按时向农村集体经济组织成员公布资金划拨、使用、分配和结余情况，接受群众监督；按时向有关职能部门报送资金划拨、使用、分配和结余情况，接受部门监督。

3．实行专项审计。新区、各乡镇街道纪检机构定期组织经发办、财政办、国土所等单位，对农村集体土地征收补偿资金的使用、分配情况进行专项检查，检查结果作为村（社区）干部考核的依据。区审计局、监察局要对各工业园区、重点工程征收农村集体土地补偿资金落实情况及群众反映的突出问题，进行专项审计或检查，全力维护群众的合法权益。

（三）资金用途

农村集体土地征收补偿资金包括土地补偿费、安置补偿费、青苗和地上构（附）着物补偿费。土地补偿费是对集体土地所有权的补偿，依法属于农村集体所有，用于发展集体经济、兴办与群众生产生活相关的公益事业、改善被征地农户或其他成员的生产生活条件等；安置补偿费是对农村集体土地家庭承包户因失去土地后就业安置的补偿，必须专款用于被征地农户的就业安置；青苗和地上构（附）着物补偿费是对地上附着物和青苗投资人或所有权人的补偿，按谁投资、谁所有原则归有关农户或集体所有，归集体所有的部分并入农村集体土地征收补偿资金进行统一管理使用。

（四）使用程序

1．拟定方案。农村集体经济组织负责人组织成员代表，在村（社区）纪律监督小组监督下，拟定《土地征收补偿资金使用、分配方案（草案）》，明确资金用途。若向农村集体经济组织成员分配资金，要按有关规定进行清人分类，明确分配对象及标准。

2．议定公示。《土地征收补偿资金使用、分配方案（草案）》经农村集体经济组织民主理财小组审查、成员会议或户主代表会议讨论通过，张榜公示7天。

3．审核报批。将经农村集体经济组织成员会议讨论通过的《土地征收补偿资金使用、分配方案》报所在村（居）委会、村（社区）纪律监督小组和新区、各乡镇街道监管部门审核。大额资金使用和分配应报新区管委会、各乡镇人民政府、街道办事处领导核准。

4．支取资金。农村集体经济组织负责人、成员代表、村（社区）报账员，凭核准通过的《土地征收补偿资金使用、分配方案》，到农村集体财务服务中心办理资金支取手续。

5．使用资金。在农村集体经济组织民主理财小组监督下，按《土地征收补偿资金使用、分配方案》使用资金，办理资金使用手续或凭据。未使用完的资金必须及时存入统一的农村集体资金专户。

6．结算报账。农村集体经济组织负责人、村（社区）报账员将资金使用手续和凭证，分别送农村集体经济组织民主理财小组、村（居）委会、村（社区）纪律监督小组、新区及乡镇街道经发办、新区管委会或乡镇人民政府、街道办事处领导审核签字，交农村集体财务服务中心办理资金结算和报账手续。

7．跟踪监督。新区及各乡镇街道经发办、农村集体财务服务中心财务人员、村（社区）纪律监督小组、村（社区）报账员，要跟踪集体土地征收补偿资金使用情况，发现违规行为或改变资金用途行为，立即收回资金存入统一的农村集体资金专户，向集体经济成员通报，并向新区管委会、各乡镇人民政府、街道办事处报告。

五、认真落实农村集体土地征收补偿资金监管的保障措施

（一）加强组织领导

加强农村集体土地征收补偿资金监管工作是区级有关部门、新区管委会、各乡镇人民政府、街道办事处的重要职责，主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓，并安排具体机构和人员承担相关工作。区监察局、财政局、国土资源局、农委、审计局等部门要认真履行职责并建立协作机制。新区管委会、各乡镇人民政府、街道办事处要认真做好本地农村集体土地征收补偿资金的监管工作，指导农村集体经济组织健全集体土地征收补偿资金管理制度，为其提供会计核算和资金代管服务，经常性开展资金使用情况检查，及时纠正资金管理中存在的问题，严肃查处非法侵占补偿资金的行为，帮助解决矛盾和纠纷，切实维护农民合法权益和农村长期稳定。

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第一条为进一步加强和规范征地管理工作，保护被征集体土地单位和农民及建设用地单位的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《省实施(中华人民共和国土地管理法)办法》等法律法规和有关配套政策规定，结合我县实际，制定本办法。

第二条全县范围内征收集体土地适用本办法。

国家重点工程项目征收土地的补偿标准和安置办法另有规定的，从其规定。

第三条县人民政府依法对本辖区内农民集体所有土地实行统?征收，(以下简称征地)并以货币方式支付征地补偿费用。其他任何单位和个人，不得以任何形式进行征地。

第四条县国土资源部门负责征地的审查报批、组织协调与监督管理工作，乡(镇)人民政府承担辖区内征地的具体实施工作。县工业园管委会、临江产业园建设工作筹备指挥部、县城东北片区开发建设指挥部会同乡(镇)人民政府共同做好辖区内征地工作，确保征地工作的顺利进行。

县发改委、公安、财政、住建、人社、农业、林业、水利、民政、统计等县政府有关部门按照各自职责，配合做好征地工作。

第五条被征地的农村集体经济组织或者村民委员会(社区)和农民应当服从经济社会发展对建设用地的需要，积极做好征地相关工作。

第二章征地工作程序

第六条征地按下列程序办理审批手续

(一)在征地依法报批前，县国土资源部门应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等,以书面形式告知被征收土地的集体经济组织。

(二)县国土资源部门组织对拟征地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，并由拟征土地所在乡(镇)人民政府配合国土资源部门对调查结果与被征地的农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人予以共同确认。同时通知县人力资源和社会保障部门，共同对被征地地类，耕地面积涉及人口数量及征地前后被征地农民人均耕地面积等，进行调查确认并会同征地所在乡镇、村、社区填报相关材料表格。农村集体经济组织或者村民委员会应当召开村民代表会或者村民大会，形成会议纪要。

(三)在履行上述程序的基础上，县政府授权乡(镇)人民政府与被征地农村集体经济组织草签征地协议，县国土部门予以配合。

(四)在征地依法报批前，应按照有关规定履行听证的告知程序。当事人在被告知5个工作日内对县国土资源部门拟订征地补偿标准、安置途径有异议的，以书面形式提出申请听证，县国土资源部门应当按照《国土资源听证规定》组织听证，附具听证笔录材料上报，不需要听证的由村集体经济组织负责出具不需听证的书面材料上报。

被征地农民就社会保障问题要求听证的，县人社部门要派员参加听证会议，并在听证回证上签字。

(五)县国土资源部门负责拟定征收土地方案并报有批准权的机关批准。

第七条征地经依法批准后，按下列程序实施补偿安置工作

(一)征地批文下发后15日内，由县人民政府将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。

(二)被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，提供土地权属证书或者其他有效权属证明资料，由当地集体经济组织汇总后到公告指定的单位、地点办理征地补偿登记。

(三)县国土资源部门根据经批准的征地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告并送达至被征地农村集体经济组织。听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。被征收土地的所有权人和使用权人对征地补偿安置方案有异议的，应当在公告之日起10个工作日内以书面形式提出，在该期限内没有提出的，视为无异议。县国土资源部门应当根据被征收土地的农村集体经济组织或者村民委员会和农民对公告拟定的征地补偿方案提出书面意见，在不违背有关法律、政策规定前提下修改完善征地补偿安置方案，报经批准后组织实施。

(四)在征地补偿安置方案批准后的3个月内，被征地农村集体经济组织拟定发放名单，经所在地方乡镇人民政府审核后，报县财政和国土资源部门审定后按规定程序发放。属补偿农村集体经济组织的，拨付给农村集体经济组织；属补偿被征地农民的通过“一卡通”直接发放给被征地农民；属被征地农民社会保障费用的，在填报《县被征地农民社会保障措施落实情况说明表》之前由县人社部门核定及时足额直接拨付至社保基金专户。

(五)被征地的土地所有权和使用权人应当自征地补偿费用付清之日起30日内交付被征收的土地。

第八条在征地过程中，对征地补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调解决，协调不成的，可向批准征地机关申请裁决。征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。

第三章征地补偿安置

第九条在全县范围内征地按照省政府政[]132号文公布的补偿标准进行征地补偿。

第十条被征收土地上的青苗和房屋等附着物补偿标准，按照县人民政府《关于公布县征收土地上青苗和房屋等地上附着物补偿标准的通知》(政[]8号)执行。

违法建筑(含构筑物等)和在征地通知下发后抢种的树木、农作物或者抢建的设施等，一律不予补偿。

第十一条征地补偿费按下列规定进行支付和使用。

(一)土地补偿费的70％以上和安置补助费的全部要支付到被征地农民个人帐户，不得克扣和挪作他用。被征地单位应动员需要安置人员参加被征地农民养老保险，在征得需安置人员同意后，安置补助费可用于支付其被征地农民养老保障费用。

(二)青苗及地面附着物补偿费支付给所有者或依法对此享有权利的人。

(三)留用被征地集体经济组织的征地补偿费用的收支情况应上墙公布，并由当地政府和国土资源、财政、审计等部门监督使用，不得以任何形式私分、挪用或截留。任何部门不得将征地补偿费用于代扣或偿还与征地无关的债务。

第十二条建立被征地农民养老保障制度。由乡镇人民政府提供被征地农民名单，按规定程序参保申报。对被征地单位征收耕地达到80％及以上的，可全部参加被征地农民养老保障。对未达到80％耕地被征收的，按安置的农业人口数实行即征即保，需要安置的农业人口数，按照被征耕地(以下简称耕地)数量除以征收前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。

建立全县征地调节资金，实行专款专用。资金按土地出让金的5％及财政安排专项经费等渠道筹措。征地调节资金主要用于征地补偿资金的平衡，被征地农民参加养老保障的财政补助支出，被征地农民劳动技能培训支出。

第十三条征收城市规划区内集体土地涉及房屋拆迁安置的，实行实物套房安置或货币补偿安置方式。征收城市规划区外集体土地涉及房屋拆迁安置的，在符合土地利用总体规划和集镇、村庄建设规划的前提下，实行统建安置或货币补偿安置，但项目区征地范围内一次性拆迁总数5户以下(含5户)可安排宅基地实行自拆自建安置。

第十四条对被征地的村级集体经济组织安排被征土地中农用地面积的5％用于发展村级集体经济。在城市规划区(含临江产业园)的建设用地范围内征收集体土地，安排的用地位置由县人民政府(或乡镇人民政府)确定。在城市规划区以外征收集体土地实行一事一议。安排的用地必须由集体经济组织依项目进行申报用于除住宅(含商品房开发)外的二、三产业，不得分配给个人使用，并支付不低于工业用地基准价格的土地出让金。

第十五条被征地单位的耕地被全部征收后，原农业人口经县公安局、县国土资源局审核，可转为非农业人口；原属于集体所有的其他土地，依法转为国有土地，并进入县土地储备中心统一管理。

第十六条因工程施工等需要临时用地的，经批准后，根据临时用地影响范围，按征收土地的统一年产值标准逐年补偿。使用期满后，应当及时恢复土地原状，退还给原使用单位，并增付一年补偿，弥补恢复后造成的减产。

在使用过程中造成无法恢复土地原状的，应依法予以征收。

第十七条大中型水库的征地补偿安置应按《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定执行。

第十八条使用农林场等国有农用土地进行建设的，土地补偿费支付给国有农用地单位，安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费支付给个人。

第十九条土地被征收后，被征地单位应按规定办理农村集体土地所有权证、农村集体使用权证、农户土地承包经营权证变更或收回。

第二十条征地拆迁工作经费按照每亩2400元支付给实施征地工作的乡镇人民政府包干使用。

第四章法律责任

第二十一条违反土地管理法律、法规，无故拒交土地的，由县国土资源主管部门责令限期交出土地；逾期拒不交出土地的，由县国土资源主管部门申请人民法院强制执行。造成严重后果构成犯罪的，依法追究刑事责任。依法移送司法机关征地过程中，有阻挠妨碍国家机关工作人员依法执行职务行为的，由公安机关依照有关法律法规予以处罚。

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关键词：人的城镇化；立法现状；补偿制度不足；完善补偿制度

征地补偿制度是社会主义制度下的重要制度，对于加快城镇化的发展、完善基础设施等都有重大影响，征地补偿制度作为我国征地制度的最主要问题，是我国现行征地制度备受的焦点，同时也是我国现行征地制度改革的难点。“人的城镇化”是一项系统工程，须统筹推进，须循序渐进，在此背景下，土地征收更需要弥补不足、完善制度。

一、集体土地征收补偿制度的立法现状

2004年宪法修正案颁布以前，我国土地征收补偿的概念比较模糊。直到第四次对1982年宪法进行修正以后，才对土地征收和土地征用作了区分。

在宪法层面，在2004年以前的宪法中，并没有区分土地的“征用”和土地的“征收”，而且在现实实践中，“征用”与“征收”的程序与补偿方面也不同，所以这就意味着土地征收补偿问题存在很大的不确定性。直到2004年《宪法修正案四》对宪法第10条第3款进行了突破性的修改，而该宪法修正案使土地征用与土地征收的区分第一次在我国的宪法层面上得到了明确，从而为我国在处理征收补偿问题时提供了宪法基础。

从行政法规、部门规章及他规范性法律文件层面来看，第一、《决定》第3节的第12条至第15条的规定体现了国家对土地征收补偿制度中的重点和核心内容的重视。第二、国土资源部2004年的《意见》中，关于征地补偿标准的描述对统一年产值标准的制定、统一年产值倍数确定、征地片区综合地价的制定以及土地补偿费的分配也做出了意见；同时对被征地农民的安置途径、征地工作程序、征地实施监管方面也做出了明确的指导意见。

二、集体土地征收补偿制度中的不足

1.征地的补偿方式不科学

第一，补偿的标准不科学。目前来说，我国土地征收的补偿标准，土地的补偿费用都是按照前三年的平均年产值倍数计算出来的。但是每亩地前三年的平均年产值统计起来很困难，第二，土地的使用性质不相同，比如在土地上种蔬菜和种粮食产值肯定不同。因此在算补偿数额的时候按照全乡平均年产值计算是非常不科学的。第三，省、自治区、直辖市政府规定的对地上附着物和青苗补偿费补偿标准，也使得补偿费用低、补偿标准不统一。

土地是农民的根，那些失去土地的农民，因为市场配置劳动力，文化程度低的农民想要找到一份工作十分困难，对于他们来说，补偿费用就是他们的唯一生活来源，而那些微薄的补偿只会使他们的生活更加贫困。

2.征收补偿过程中的监督缺位

如今我国的征地补偿监督流于形式。基本全靠行政权力的自我约束，而没有司法程序的监督保障。相关的法律法规中，虽然做了一些规定，例如如果征地的单位不按征地的批准用途使用土地，农村集体经济组织经批准可以行使他们对土地的回收权，但是这一规定仅说明了未按批准用途使用的后果，对于怎么监督和如何确定责任却没有做出明确的规定。即使农村集体经济组织成员行使了监督权，农村集体经济组织不闻不问，而法律有没有给他们相应的权利。更何况，在实际生活中，农民参与监督少之又少，对征地补偿的监督就只能是表面工作罢了。

3.补偿标准的标准低、范围小

根据《土地管理法》第47条的相关规定内容，如今国家对农民用地进行严格的控制，但市场对土地的需求量却很大。供求关系的失衡必定造成土地抬价，而以年产值作为计算征地补偿标准的方法却没有考虑过土地的市场价格，补偿标准低是其必然结果。

三、集体土地征收补偿制度的完善

1.明确合理的征收补偿制度

我国可以采用目前各国通行的做法，不但考虑土地原有用途，也要对土地的附着物进行补偿。对被征收的土地进行市场评估，然后再提出补偿办法。此外，对于土地征收补偿数额的标准，也应该修改先前所规定的依照产值倍数的计算标准。过去国家的征地补偿国家意志体现的太强，如今土地的，土地的价格市场价值的标准已经确立，随之市场的变化改变征地标准也会使得其更加的合理，公平。

2.建立多元化的土地征收补偿方式

如今我国主要靠货币来补偿，除了货币补偿，其他的补偿方式也许可以更好的保障农民的利益，如替代补偿、债券补偿、留地补偿或股权补偿等。替代物补偿主要针对被征收人重要生活资料的安排。而留地补偿就是给被征地农民集体留下一定土地，让他们自己进行第二三产业的开发利用，这种方式可以很好的解决被征地农民的后顾之忧。称股权补偿或债券补偿是指对于一些有稳定收益的公共事业项目，可以取将被征收土地折价入股的方式进行补偿，对于解决农民的生活问题不失为一种很好的办法。

3.加强对征地补偿费用收支情况的监督

《土地管理法》第49条比较原则规定被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受成员监督。但是对于如何实行监督等细节方面都未进行规定，《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等也没有做出细节的规定，如果在立法中做出对入如何实施监督以及监督的时间地点等的规定，就能很好的避免监督流于形式。同时规定如果农民的补偿款受到截留，可以通过法律救济来保障自己的权利。除了以上两点，由于土地行政主管部门是征收集体土地的主管部门，法律法规应当赋予农民更多的对征收土地补偿费用收支情况监督的权利。

（作者单位：河南省新乡市河南师范大学）

参考文献：

[1] 李集合著：《土地征收征用法律制度研究》，中国政法大学出版社2008年版。

[2] 王太高：《行政补偿制度研究》，北京大学出版社2004年版。

[3] 孙鹤汀：《征地纠纷的政治学分析》，知识产权出版社2012年版。

[4] 周其仁著：《产权与制度变迁――中国改革的经验研究》，北京大学出版社2004年版。

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关键词：农村土地； 土地流转； 流转原则； 流转方式

一、农村土地流转的相关概念界定

（一）农村土地

对于农村土地流转问题的研究首先需要界定农村土地的内涵，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村土地指农民集体和国家所有但依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的各类土地。范围主要有:农民集体所有的农业用地与国家所有依法归农民集体使用的农业用地。

（二）土地流转

土地流转包括两种情况：土地所有权的流转和土地使用权的流转。土地所有权的流转包括土地的买卖、赠与、征收等。在我国目前土地流转的实践中，所有权的流转基本上是从集体所有流向国家所有，即只允许农村集体所有的土地转变为国家所有，主要是国家进行征地时土地的所有权由集体所有转变为国家所有。

（三）农村土地流转

农村土地流转是农村集体土地所有权的转让和农村集体土地使用权的转让。农村土地所有权的转让主要是国家通过征收的程序将农村集体土地转变为国有土地。农村集体土地使用权的转让主要是土地承包经营权的流转，因为我国现行立法原则上不支持宅基地使用权和农村集体建设用地使用权流转1。土地承包经营权流转是土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式进行流转。

二、农村土地流转的原则

农村土地流转的原则是指在农村土地流转过程中，贯穿于整个流转过程的总的指导思想和基本准则，在土地流转中，发挥着指导、约束、和补充功能。

（一）农村土地所有权流转的原则

农村土地所有权流转的原则主要是土地征收过程中应该遵守的原则。主要包括依法原则、合理补偿原则。

1、依法原则

我国现行《宪法》第十条明确规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿"，同时，在《土地管理法》第二条中规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

2、合理补偿原则

我国宪法明确规定对土地实行土地征收的要给予补偿，我国《物权法》第四十二条明确规定"征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用。"《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对补偿的标准作出了具体的规定。

（二）农村土地承包经营权流转的原则

1、依法原则

依法原则指土地流转必须依照法律、法规的规定，主要是依照《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规。依法原则要求流转的期限合法、流转的用途合法、流转的程序合法。

①流转的期限合法。

《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规对土地承包经营权流转的期限都做出了硬性规定。这就要求流转双方在协商土地承包经营权流转的期限时，不能超过承包期的剩余期限。也就是说，土地承包经营权流转最长的期限：农地为三十年，草地为三十年至五十年，林地为三十年至七十年。

②流转的用途合法

对于流转的土地，流入方必须遵守法律、法规的规定，《物权法》第一百二十本条规定：未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。这就要求：流转的土地，非经法定程序批准，不能用于非农业生产。

③流转的程序合法

流转的程序合法主要是指流转必须履行法定的程序，流转双方应该签订书面的流转合同，以转包、出租、互换、或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案，以转让方式流转的，应当事先向发包方提出申请。受让方再次流转的，必须取得原承包方的同意。

2、意思自治原则

《农村土地承包法》第三十三条规定，土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。本条所体现的就是土地承包经营权流转的意思自治原则。

3、坚持有利发展、稳步推进的原则

在坚持农村基本经营制度不变的前提下，适应当地经济社会发展要求，积极稳妥推进土地承包经营权依法流转，对农村劳动力转移较充分的村，鼓励整体集中连片流转;对农村劳动力转移还不够充分的村，鼓励农户相互流转，有条件的地方可以发展专业大户、农业专业合作社等规模经营主体。

三、农村土地流转的方式

农村土地流转的种类根据人的主观意愿，土地流转可分为主动的土地流转和被动的土地流转。

（一）主动的土地流转

主动土地流转指在平等的基础上，根据本人的意愿将其所有的土地所有权、承包权和使用权，遵循一定的程序转让给他人占有、使用、收益和处分的行为。我国农村土地的主动流转主要是土地承包经营权的流转，其可以分为：低层次的土地流转、市场行为的土地流转和资本化的土地流转。

1、低层次的土地流转

低层次土地流转主要发生在农户与农户之间，是比较初级的土地承包经营权流转类型形式，主要包括互换、代耕代种。

2、市场行为的土地流转

市场行为的土地流转是指通过市场手段，将土地承包经营权转让给他人从而得到一定的收益的行为。目前我国主要有四种类型：一是出租，二是土地使用权买卖，三是土地信托，四是反租倒包2。

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【关键字】：农村集体土地调查撤村撤队 资产量化

Abstract: The original collective ownership of the land after withdrawal of the system of village team defined; rural collective land ownership survey is not dismantling the village is not restructuring, dismantling the village restructuring, dismantling the village is not the restructuring of three casesKeywords: rural collective land survey, dismantling the village withdraw team quantify assets

中图分类号：G812.42文献标识码：A 文章编号：

为落实中发（2010）1号文件及国土资发（2011）60号文件精神，加快推进农村集体土地确权登记发证工作，实现“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”的工作目标，全面查清全市农村地区集体土地所有权状况，本市从2010年6月起开展全市的农村集体土地所有权调查。

由于上海作为一个建设经济繁荣的国际大都市，其快速的城市化发展建设导致部分郊区的城镇化走向，城乡发展、区域发展快速，撤村撤队现象频繁，例如闵行区、宝山区等。村民小组及村集体经济组织的撤销，有利于加快工业园区和城市化建设的进程，有利于农民向市民转变、村宅向社区转变，有利于以人为本、科学发展，有利于经济发展和社会进步。在此次农村集体土地所有权调查中，撤村撤队的现象也成为我们重点关注的一项内容。

按照沪府发（1996）34号文《上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法》及沪府发（1998）55号文《上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法补充意见》规定，生产队和村建制撤销必须满足一定的条件。

村民小组（生产队）撤制条件包括：

（一）村民小组所属集体土地被全部征收（用）或征收（用）土地后剩余的实际耕地面积按实际农业人口计算人均不足二分或农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的。

（二）村民小组已经合法程序制定集体资产处置方案。

村民委员会撤制条件：

（一）村民小组全部撤销；

（二）16周岁以上人员全部落实社会保障；

（三）农业人口全部转为非农业户口；

（四）村民委员会已经合法程序制定集体资产处置方案；

（五）完成农村旧宅基改造（或已有农村旧宅基改造计划）；

同时符合以上条件的村，可以撤销村民委员会的建制。

对于已经撤村撤队的，还涉及到其集体资产的处置，撤制村、队集体资产包括集体所有的土地，集体土地所有权调查的主要任务是全面查清集体土地所有权的权属和界线情况，所以对撤制村队后原集体土地的所有权需进行界定。

(1)生产队建制撤销后，原生产队集体用地、零星土地界定为村集体资产，所有权归村集体经济组织。

(2)村建制撤销后，原村集体用地、零星土地由镇及镇以上单位集体使用但不支付土地使用费的，界定为镇集体所有。

(3)撤制村集体资产以股权形式分配，原村集体使用的土地仍界定为村集体资产。这部分土地在撤村资产处置时暂不评估作价，由村改制公司经营使用。

(4)撤制村集体资产以现金形式分配的，原集体所有资产采取整体出让或镇集体经济组织托盘等多种形式全部变现，原村集体使用的土地应办理征用、出让手续，这部分土地产出的变现收益，在非农化增值标准以内的部分纳入量化分配净资产总额。超过非农化增值标准的部分，界定为镇集体资产。

(5)撤制村动迁安置用地由建设单位办理征地手续的，所有权属于国家，使用权归镇集体经济组织。由镇、村集体经济组织办理用地手续的，所有权、使用权均归镇集体经济组织。村建制撤销时，动迁安置用地尚未开发使用或已落实指标但未落实具体地块的，由镇集体经济组织统一规划使用。

综上所述，按集体资产的处置方式的不同，对于已经撤村撤队的，存在撤村改制与撤村未改制两种情况。撤村改制是指撤销村建制后，可以量化的村集体资产，镇政府出资整体量化给村民，按照“谁投资、谁所有” 的原则由镇集体资产管理部门予以产权界定。其剩余的集体土地应归镇集体所有。撤村未改制是指撤销村建制后，尚未完成资产量化工作，其剩余的集体土地仍归原村集体所有，也可由撤村资产处置方案中明确的集体土地资产管理方行使集体资产所有权，一般情况下为村实业公司或村经济合作社所有。

本次农村集体土地所有权调查按“申报-调查-确认”的程序进行。闸北区彭浦镇的撤村撤队现象比较突出，彭浦镇共有7个村，未撤村未改制的村1个（彭浦村），撤村未改制的村2个（白遗桥村、塘南村），撤村改制的村4个（万荣村、庙头村、龙潭村、幸福村），虽然大部分都已撤村，但仍有剩余集体土地。现以闸北区彭浦镇为例，探讨所有权调查登记的具体操作方法。

未撤村未改制

按村立项，村民委员会对本村的集体土地所有权界线进行申报，结合申报的情况，利用收集的各类权属证明材料，梳理村范围内的国有和集体土地使用权状况，初步确定国有和集体土地所有权范围。

按《村民委员会组织法》及村民自治章程召开村民会议，推举1-2名指界人，根据土地所有权指界图，由界线双方指界人共同到现场指界，确认界线位置。

利用集体土地所有权调查系统，按村立项作业，形成调查成果。经检查合格的调查成果，应征询相关土地权利人或管理部门的意见后，对征询成果无异议的，可提交成果至成果管理部门，审核无误后，以村为单位实施数据成果入库。

土地所有权人召开村民会议，形成同意签署土地所有权界线协议书的决议后，双方签署协议书。

根据所有权调查成果，由相关登记机关完成登记发证工作。

二、撤村改制

按镇集体立项，对原村内的集体土地所有权界线进行申报，结合申报的情况，利用收集的各类权属证明材料，梳理村范围内的国有和集体土地使用权状况，初步确定国有和集体土地所有权范围，一般这种情况剩余的集体土地已经不多，大部分都是漏征的零星集体土地。

集体土地的指界人由镇政府指定并授权，该指界人单方确认本集体经济组织的土地所有权界线位置。

利用集体土地所有权调查系统，按镇集体立项作业，形成调查成果。经检查合格的调查成果，应征询相关土地权利人或管理部门的意见后，对征询成果无异议的，可提交成果至成果管理部门，审核无误后，实施数据成果入库。

对于类似这种已撤村改制的，完成集体土地所有权调查后，不对其进行登记发证。

三、撤村未改制

按集体土地资产管理方（原村民委员会）立项，对原村内的集体土地所有权界线进行申报调查。

根据《上海市集体土地所有权调查技术方案》中的规定，已撤销村建制但存在剩余集体土地的，集体土地的指界人由撤村资产处置方案中明确的集体土地资产管理方指定并授权。一般情况下为村实业公司或村经济合作社授权合法指界人。

其余工作程序与撤村改制的情况一致。对于类似撤村未改制的，完成集体土地所有权调查后，也不对其进行登记发证。

上海市农村集体土地所有权调查已进入全面铺开阶段，对撤村撤队问题的深入研究有利于理顺农村土地产权关系，加强土地权属管理，是解决农村土地问题，加强农村土地管理的突破口。通过此次所有权调查，明确集体土地产权主体，明确国家、集体之间的权属界线，明确集体土地的权利义务，将有助于农村土地管理工作的全面到位，保证各项管理手段的充分落实。

【参考文献】

《土地管理法》

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【关键词】城市化；失地农民；土地补偿

一、失地农民土地补偿存在的问题

（1）土地补偿标准过低。目前，我国现行土地征用补偿标准是依据《中华人民共和国土地管理法》四十七条规定，“土地补偿费和安置补助费均按照土地被征收前三年平均年产值补偿，且二者之和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”若土地征用前三年平均产值每亩1000元，补偿标准则不超过3万元，显然这个标准很低。而且并没用考虑到土地的区位和土地供求状况，也没有考虑到土地征用后的用途和市场价值，更没有考虑到失地农民的发展。事实上，政府拍卖征用的土地，价值翻了好多倍，远高于补偿价格。对农民而言，长远的生活保障无从谈起。（2）土地补偿方式单一。在征地补偿方式方面，虽然政府规定了多种安置补偿方式，如货币安置、用地单位安置、社会保险安置、留地安置等。但是，由于用地单位安置补偿对失地农民的年龄、知识技能有要求，安置的岗位工资待遇比较低，而且安置能力有限，这对失地农民没有吸引力。社会保险安置方式中，由于社保基金少，社保领取标准低，又加上失地农民有些参加了“新农合”和“新农保”，失地农民对这种补偿方式也没有兴趣。留地安置补偿中，一般情况下，留给失地农民的土地比较偏远或交通不便或土质比较贫瘠，采取这种方式使农民既失去土地，又失去钱，农民更不愿采取这种补偿方式。相比较而言，失地农民更倾向于货币补偿方式，这样就造成了土地补偿方式的单一性。这种单一的货币补偿方式，虽然有利于政府和开发企业的征地活动，但是从长远看，并不利于失地农民的利益。（3）土地补偿分配不合理。征地过程中，由于农民处于被动地位，参与征地的一般为地方政府、开发商、村集体，事实上农民没有参与权、决策权，甚至有些项目农民连知情权都没有，这一局面导致土地补偿款分配混乱，暗箱操作、弄虚作假，寻租现象十分严重。从政府到农民，补偿款时常被随意克扣、截留征地补偿款现象严重，最终到农民手中的只有一小部分。据有关部门资料调查显示，被征土地的收益分配为：征地企业占40％，地方政府占30％，村级组织占20％，失地农民仅占10％左右。土地从成本价到出让价之间的资本巨额增值收益，大部分被征地企业和地方政府拿走，农民所得补偿费用相当有限。

二、失地农民土地补偿问题的原因分析

（1）土地管理和征收制度存在缺陷。我国土地所有制，包括国家所有制和集体所有制。对国家所有的土地，法律对集体所有的土地没有明确说明由谁来代表集体行使，只在法律上被定义为“农民集体所有”，个体农民承包集体土地，仅享有使用权、收益权而不享有处分权，也就不能真正享有所有权。集体土地的交易中农民是被动的，政府垄断了土地市场的购买与销售，个体农民在集体土地的出让中没有定价权，只有被动地接受政府规定的价格，而政府也有自身的效用函数，如把土地收入作为其“第二财政”，只有压低集体土地价格才能实现自身效用最大化，这样农村集体土地补偿价格就不会高，其价值远远低于其在自由市场出售的价格。可见，我国土地管理制度和土地征收制度的缺陷是失地农民土地补偿问题产生的主要原因。（2）农民作为社会政治角色的权利被忽视。长期以来，由于农民缺乏自己的组织代表，缺乏利益表达机制，造成了现行征地制度下，农民的政治民、政治平等权、政治参与权和政治监督权被忽视甚至被剥夺了。具体表现在：一是属于农民集体的土地是否可以被征用，农民没有足够发言权，更没有决定权和监督权。二是对于土地征用的价格，农民至今没有与买方平等谈判的权利，也就是说农民对于法定属于自己的物品在出售时，价格也完全由政府和买方决定，从而造成对农民利益的严重损害。因此，忽视农民作为社会政治角色的权力是失地农民权益得不到保障重要原因。

三、完善失地农民补偿制度的政策建议

（1）完善农村集体土地产权制度。国家多项法律法规都对农村集体土地产权归属有了明确规定，即农村集体土地归农民集体所有。但是，个体农民没有支配土地的权利，这样，看上去是规定了集体土地产权的归属，但存在与现实脱节，事实上我国农村集体产权是虚置的。总理曾多次说过，要保障农民享有集体土地财产权。但现有制度安排使农村集体土地所有权并不完整，即农民对集体土地没有处置权，农民无法完全享有集体土地的财产权。那么，由农民土地产权所派生出来的各种权益也就无法得到有效保障。要切实解决好失地农民社会保障问题就必须从实际出发，切切实实的严格、明确的规定集体土地产权。在当前，就是要加强集体土地制度建设，用法律法规来明确集体土地产权归属，即赋予农民对集体土地的“物权”性质，这就要尊重农民对承包土地的占有权、处分权、使用权、利益享有权等权益，这是让失地农民拥有获得合理补偿费的基本前提。（2）完善征地补偿制度，提高征地补偿标准。首先，土地补偿不能搞“一刀切”，补偿金的标准，一方面要考虑土地征用前的原有的经济价值，还要考虑土地的性质、用途、位置的远近和土地的肥沃程度等，对于高产的土地要提高补助标准，对于接近城市的土地要按照市场规则进行招标，提高土地的补偿标准，使征地补偿能够基本体现土地真实的“市场价格”。其次，政府在征地时，应该根据征用目的不同，执行不同补偿办法，要明确公共目的与其他目的征用的区别。公共目的的土地征用的补偿可以由法律或者政府定价，在缺乏农地买卖市场而没有土地市场价格形成的情况下，被征用土地本身的赔偿应该根据其最高层次和最佳用途进行合理估价，尽可能接近真实的土地价值；对于其他目的的农地征用，特别是用作商业开发的土地，则应该更多地引入竞争机制和谈判机制，从而使得农村土地所有者的土地收益权在征用过程中得到有效的保护。再次，还要根据当前经济的发展形势、物价指数等因素，定期调整补偿标准，以确保失地农民的生活水平不低于原有水平，保障失地农民的权益不受侵害。（3）实行多样化补偿方式。在征地补偿方面，目前我国大多地区均采取一次性现金补偿方式，失地农民拿到补偿金后，同时就失去了对土地的经营权。这样做，虽然有利于开发企业的征地活动，但是并没有考虑到失地农民的长远利益。2006年国家曾出台相关政策指出，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，在符合土地利用总体规划的前提下，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。这些多样化的补偿方式，除了现金补偿外，还包括农民以土地入股、留地安置补偿、替代补偿等。虽然以上几种补偿方式各有其优点和缺点，但总的原则就是既要解决失地农民眼前的社会保障问题，还要确保失地农民的长远利益。（4）确保征地补偿款透明、及时足额支付。长期以来，征地补偿款的发放采取层层下拨的办法，这样做留下了截留、克扣补偿款的机会。因此，要确保征地补偿款透明、及时足额支付。首先，征地补偿标准要对失地农民公开，以减少寻租行为的发生。其次，要减少中间环节，禁止包干征地的行为，避免层层截留、克扣征地补偿款行为的发生。最后，发放补偿金时，要按照征用土地的失地人数予以补偿，实行实名支付制度，而且支付征地补偿款时，还必须实现补偿款直接送达被征用土地农民的手里。

参 考 文 献

[1]陈光荣．长沙市郊区失地农民社会保障问题研究[D]．湖南农林大学硕士学位论文．2010

[2]陈俭．失地农民权益保障问题及对策[J]．河北经贸大学学报．2012（2）

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关键词：城市化；留用地；入市流转；权益保障

中图分类号：F127文献标识码：A

一、引言

我国实行土地国家所有和集体所有的土地管理制度，从名义上看两种所有权相互对等，但实际上集体土地所有权其实是一种被虚置和弱化的土地所有权，国家通过征地制度和规划调控公权力，将用途变更引致的土地增值收益牢牢把握在政府手中。但是，在征地制度框架下，国家允许返还被征地单位一定数量的土地作为征地返还地使用，其土地性质为集体所有，用途为工商发展用地（基本为工业和商业办公），年期为无限期，入市流转无需缴纳地价，集体拥有征地返还地的所有权、使用权、收益权、占有权和处分权。留用地的数量以及其产权权利内涵直接决定了在高度城市化地区，快速城市化、工业化背景下，农村集体可以获得的权益以及权益相对应实现的经济利益，是一项最基本的涉及集体土地的产权制度安排。

二、基本概念及内涵扩展

（一）基本概念。征地返还制度是国家早有政策要求、但基本上只在广东省得到重视并普遍执行的制度。早在1993年，在广东省政府出台的《广东省征地管理规定》（粤府［1993］94号）文就明确规定，国土部门在实施征地时，应对被征地单位发展经济和改善生活所需的用地作出统筹安排，一般可按不超过所征用土地面积的10%留出土地。之后，征地返还地的比例被逐步提高。2005年省国土资源厅出台的《关于开展征地改革有关问题的通知》（粤国土资发［2005］51号）将征地返还用地的比例提高到10%～15%；2007年3月，省政府出台的《转发省国土资源厅关于深化征地制度改革意见的通知》（粤府办［2007］29号）再次强调，应按不少于征地面积的10%的标准安排留用地。可见，留用地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地集体经济组织用于发展生产的建设用地；从广东省的大范围上来讲留用地和征地返还地的内涵是一致的。

（二）内涵扩展。在快速城市化过程中，深圳分别在1993年和2004年市政府通过特区内统征和宝安龙岗两区城市化转地工作，实现了全市域土地的全部国有，成为了全国第一个没有农村建制的城市，但农村集体土地的利用现状、方式和形态都将在很长一段时间内存在，也就是说，土地的二元化特征并没有根本消除，反而因为城市化的不彻底，遗留了大量的城市化征、转地历史遗留问题。基于深圳高度城市化的背景，留用地的内涵因部分土地管理政策设计而有所扩展，但与广东省所规定的留用地的政策初衷一致。首先，深圳市作为广东省政府的管辖城市，执行广东省征地返还地制度，构成留用地的来源之一，但由于受项目征地数量的多少以及土地安置和经济补偿的相互替代作用，征地返还地的比例在深圳各社区的数量分布不均衡；其次，深圳在实现土地所有权转换的过程中，分别出台了《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府［1993］283号）和《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府［2004］102号），规定按照一定标准划定非农建设用地给原农村集体经济组织继受单位。具体标准为，截至城市化村建制转变之日的户籍数和人口数，按照100平方米/人划定工商用地；户均100平方米划定居住用地，建筑面积不超过480平方米；户均200平方米划定道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所等公共设施用地。居住用地、工商用地和公共设施用地的综合构成留用地的来源之二。但值得注意的是，由于国家对宅基地和农村公共基础设施用地流转的限制，对于原农村集体土地权益的实现基本体现在征地返还地和非农建设用地工商用地两方面。此外，深圳市政府并没有对留用地的土地用途做特殊限制，土地用途从工业和商业用地扩展为工业、商业以及商品房开发。可见，基于深圳快速城市化和全市域土地国有化的背景，深圳的留用地概念内涵被扩展为征地返还用地和非农建设用地，是特定使用权人使用的建设用地。

三、产权经济学分析

（一）产权设定。产权经济学认为完整产权是指资产拥有者对其资产有排他的使用权、收益的独享权以及自由的转让权，完整的产权有利于交易费用的降低以及交易的有效进行。产权残缺是指对一种物品、资产或资源的控制权与收益权相分离的现象。按照一般理解，产权包含所有权、使用权、收益权、转让权等四个方面，其中所有权、使用权和转让权合称为控制权。从经济功能的角度看，产权并不是一般的物质实体，也不完全是法律意义上的权利界定，而是指人们对物的使用所引起的相互认可的行为关系。它用来界定人民在经济活动中如何受益、如何受损，以及他们之间如何进行补偿的规则（科斯等，1994）。

《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办［2009］41号）第二条规定：“留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有”。根据产权经济学的理念以及留用地相关政策规定，留用地作为原农村集体的安置用地，有排他的使用权和收益的独享权，以及自由的转让权，并且随着国家对集体建设用地流转的日益松绑，实现集体土地与国有土地的“同地、同权和同价”，留用地产权的完整性更加得以稳定。因此，对于原农村集体经济组织而言，留用地是一种完整的产权。

（二）产权保障。产权能否有效保障，主要在于产权对应的收益是否归产权主体所有，而权益包含现在的权益和未来的权益。在这里，我们不得不重点探讨土地发展权这一概念。土地发展权是指改变土地现状用途和强度等利用方式，进行建设开发的权利，该权利直接关系到城市化土地开发过程中动态的权利归属和利益分配；发展权是一个定量可转让的财产权，是一项目的性、功利性非常强的制度安排。物质形态改变的同时是土地经济价值的变化（一般为增值），土地发展权既可以用土地利用物质形态变化的具体内容来表示，也可以用土地经济价值的变化量（增值量）来表示，这是土地发展权量的规定性。

留用地的制度安排充分体现了政府原农村集体土地权益的保障。首先，在城市化过程中，政府通过留用地安置、货币补偿以及将原村民纳入城市社会保险范围（包括医疗、养老保险等），全面解决原农村集体接受单位及原村民的长远发展问题。其中，非农建设用地的划定保障了原集体和原村民的生产、生活及发展需求，原农村集体获得了非农建设用地工商用地的使用权、收益权和开发权。由于非农建设用地制度设计的合理性，各社区人均非农建设用地指标分布较为平衡，是一项公平、公正的制度安排，切实保障原农村集体的产权权益。其次，从法律意义上而言，政府完全可以通过经济补偿的方式，依托于征地制度，由政府对一级市场垄断，但政府通过留用地的方式让集体合法合理参与土地一级市场的供给，获得利益，这是对土地产权权益现状的保障。再次，为了保证原农村集体经济组织的长远发展，政府要求必须保留30%的留用地自用后，剩余70%的留用地方可进入土地一级市场，并遵循政府的城市规划、土地利用总体规划和年度土地利用计划（农转用实施计划），在这个过程中，集体作为留用地的所有者，实际上和国家土地所有权处于同等地位。需要特别说明的是，30%的自用留用地使用年期为无限期，集体可以根据政府法定规划编制和实施，改变土地用途、容积率和开发强度，收益归集体所有，事实上，政府为有效保障原农村产权权益，对其留用地的规划也会充分照顾，可见，这种做法充分体现了政府对集体留用地未来权益的保障。

（三）产权实现

1、制度构想。产权权益的实现关键在于权益实现的途径是否合法存在和畅通。近年来，加强农村集体建设用地流转，实现与国有土地的“同地、同权、同价”是农村产权制度改革的主要方向。中央重要文件、重大战略课题研究均提出，要加强农村集体建设用地流转管理，规范集体建设用地入市行为，逐步建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。《中国土地市场研究报告》中也提到要尽快研究出台《农村集体建设用地管理条例》，进一步将集体建设用地使用权细分为集体划拨、出让和出租使用权，构建与国有土地产权外在形式相一致、内在权益相同的、完整的土地产权制度，建立城乡统一的土地市场。虽然从法律层面，集体建设流转并没有被认可，但实际上，中央不仅默认了集体建设用地流转的合理性，而且也在一些成熟的地区进行了有益探索，从2002年开始，国土资源部先后在安徽、江苏和广东等地开展农村建设用地流转试点，为制度的顶层设计打基础。此外，重庆城乡统筹土地制度改革、海南土地制度改革以及深圳等重点城市的土地制度改革内容均涉及到对农村土地权利设置和产权权益内涵的完善，以及集体可以通过招标、拍卖、挂牌以及入股等公开合作的方式流转集体建设用地。

2、地方探索。2005年6月，广东省政府正式颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，明确集体建设用地使用权作价入股（出资），以与他人合作、联营等形式共同兴办企业，视同集体建设用地使用权出让。这意味着，农村集体非农建设用地将视同国有土地，可以合法入市流转。这便打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，代之以一个征地制与农村集体非农建设用地直接入市制并存的新时期，被专家学者们誉为“一项探索性立法，开创了全国的先河”。从广东省出台的关于集体建设用地入市流转的政策来看，实际都是肯定了集体建设用地入市流转的合法性，并鼓励在符合条件的情况下予以流转。

深圳所执行的非农建设用地指标划定从数量和产权定性的角度进一步规范了集体建设用地流转，可以说是快速城市化或者全部国有化地区，对原农村土地产权制度有益的积极探索。留用地土地利用规则是产权得以实现的主要途径。早在2001年《深圳市土地交易市场管理规定》（100号令）就规定原农村集体征地返还地可以采取协议方式出让，为原集体留用地的合作开发和转让奠定了基础；紧接着《关于加强土地市场化管理进一步搞活和规范房地产市场的决定》（深府［2000］94号）第六条第四款规定：“原农村征地时留用的工商发展用地进入市场的，按照建筑面积收取市场地价的10%”。值得注意的是，非农建设用地工商发展用地进入市场的地价标准并没有明确规定，但实际征地返还地和非农建设用地中的工商发展用地，同为原农村集体经济组织的安置用地，其土地权属性质和产权权益基本相同，在实际的执行中，非农工商发展用地合作建房地价收取标准参照征地返还地的地价返还标准执行。

2009年广东省国土厅41号文第十条第二款规定：“留用地使用权出让、转让、出租或作价入股、出资与其他人合作、联营等形式用于经营型项目和工业用地的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。”也就是说，留用地可以通过公开出让的方式实现产权权益。

值得说明的是，深圳在留用地入市流转缴纳10%的基准地价标准，主要是用于市政基础设施建设费用。此外，根据国家、省市关于建设用地使用的相关规定，农用地、未利用地转为建设用地的，应当缴纳新增建设用地有偿使用费，占用耕地的，应当缴纳耕地开垦费，即农村集体所有土地转为国有建设用地需要支付一定的成本，而这部分成本在城市化的过程中均由市政府进行了支付。同时，考虑到对城市化后土地增值收益的调节，对深圳所采取的留用地入市流转时缴纳10%的基准地价，政府认为是合理的。

四、存在的问题

（一）留用地与违法建筑相互交织。尽管政府要求在城市化的过程中，尽快落实非农建设用地指标的划定工作，但实际上，仍然存在政府应予安排但尚未安排的留用地，也构成了城市化历史遗留的主要问题之一。究其原因，并非政府历年不予落实，而是社区实际使用土地的数量要远远大于政府合法安排的留用地数量，在土地用途、空间分布上，很难将合法与违法用地进行区分，如何将政府尚未落实的留用地与社区的违法建筑的处理结合起来，是政府面临的难题之一。

（二）留用地土地利用效益低下。“出租经济”是原农村集体经济组织土地利用地的主要方式，是社区经济发展的原生状态。由于缺乏政府的产业政策引导和政策扶持，社区自建工业厂房的容积率普遍小于1，空置率在50%左右，受区位影响租金单价保持在6元～10元/平方米，长期处于政府产权和管理的真空状态。“出租经济”的弊端决定了留用地的利用方式在空间上呈现出无序扩张、低效开发等特征，收益空间极为有限，对原农村集体经济组织资本的原始积累极为不利，也不利于社区的长远发展。

（三）指标分级分配导致收益的不完全获取。根据留用地管理政策，非农建设用地指标按照一定的比例在行政社区和自然村之间进行分配，一般一个行政社区包括若干个自然村，行政村有自己的经济发展公司，自然村有自己的经济合作社，虽然有隶属关系，但经济相对独立。行政社区不拥有集体人口，非农建设用地的收益也不作为股民的分红基金，而是用于社区计划生育、道路建设、绿化环卫、社会治安、幼托养老等社会公益事务等在城市化过程中本该由政府支付的社会公共物品提供。自然村股份合作公司也规定留用地收益的70%用于集体成员的分红。两级利益格局的分化，使得股民（原村民）也没有完全享受到本该完全享受的留用地收益。

（四）公开交易规则的不完善导致寻租空间的产生。留用地通过公开方式入市时，政府将开发商和原农村集体经济组织通过捆绑受让方实现土地的出让，由于没有将受让方从程序上加以规范，因此，可能会隐含政府将土地协议出让给开发商的风险。根据土地市场动态监测数据显示，2010年近1/3的居住用地为原农村留用地合作建房入市流转，10%的基准地价的成本，与深圳日益高涨的居住用地楼面地价形成了较大的差异，为开发商营造了利益寻租空间。

五、规范化管理政策建议

（一）产权界定，明晰权益。对社区合法用地的产权权益进行明细和细化是农村土地产权制度演进的方向，产权明晰是利益得以实现的前提。必须对留用地的使用、收益、占有和处分的权益通过规范性文件予以明确，才能真正得以保障原农村集体经济组织的合法产权权益。

（二）公开交易，规范市场。在公开的土地交易上进行出让，是广东省对留用地使用的明确规定。在公开交易市场上的招拍挂，可以有效地避免在合作开发过程中因捆绑受让方（集体和开发商）而导致对开发商产生的寻租空间。在公开交易前，要求原农村集体经济组织就留用地必须进行初始登记，将原农村集体经济组织作为受让方，签订土地使用权出让合同，确认产权后再入市交易。

（三）明确地价，明晰收益。留用地的入市流转过程涉及两个受让方和两种地价。首先，政府和原农村集体经济组织签订土地使用权出入合同后，要求原农村集体经济组织缴纳10%的基准地价，即政府首先将留用地协议出让给原农村集体经济组织；其次，通过招拍挂选择开发商后，招拍挂收益归原农村集体经济组织所有，通过分离受让方，分别明晰政府、原农村集体经济组织和开发商的权益。

（四）规范管理，深化产权。签订土地使用权出让合同后，按照国有建设用地的管理对留用地进行管理规范，包括合同监管、闲置土地的查处、建筑设计要点以及土地的收回、收购等二级市场交易以及存量土地的二次开发等，严格遵守政府的其他规定，不再享有特殊权益。鼓励原农村集体经济组织在政府的政策引导和扶持下，积极进行实业公司投资，将现代企业管理制度运用到原农村集体经济组织股份合作公司的体制上，通过政策扶持，帮助社区经济发展的转型，从而真正实现与城市融为一体。

六、结论

深圳市执行的原农村集体留用地制度是一项体现了集体土地发展权权益的公平合理的制度安排，虽然在土地利用方式和管理上存在数量多少、空间分布不平衡、利用效益低下以及指标分级分配不公平等问题，但并不影响原农村集体经济组织和原村民享有和发展留用地的权益。近年来，政府积极地对原农村集体留用地的各项权益进行明晰、规范市场建设和深化土地产权权益，更加保障了在城市化过程中原农村集体经济组织的产权权益。

（作者单位：深圳市城市规划发展研究中心）

主要参考文献：

[1]万举.转型中的土地产权冲突与融合.经济科学出版社，2010.

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【关键词】 集体土地房屋登记村镇居民 住宅

中图分类号：[F287.8] 文献标识码：A 文章编号：

当前，集体土地上的房屋流转成为大家热议的话题，而要使集体土地上的房屋流转就必须先进行房屋登记。物权法64条为集体土地上的房屋属于村镇居民的私人财产提供了明确的法律依据。物权法6条确立了以登记为核心的不动产物权公示制度。但同时《房屋登记办法》82条规定了集体土地上房屋登记的范围，即依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其他集体所有建设用地建造的房屋。结合《土地管理法》第四十三条的规定，集体土地范围内可登记的房屋分为两类：一是村镇居民住宅，包括宅基地上新建、改建、扩建和重建的房屋；二是经依法批准，由乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建造的房屋。据此在实际工作中，个人名下商业或工业用途的集体土地因不符合法律要求就不能办理房屋登记

一、集体土地上房屋登记具有其特殊性

1、《房屋登记办法》依旧将宅基地使用权视为一种带有身份性质的财产权，与集体经济组织的成员资格相联系。

为了确保房屋所有权人与宅基地使用权人一致，从源头限制宅基地和村镇房屋私下流转，第八十三条规定村民申请住宅所有权初始登记，须提供申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明和宅基地使用权证明。这样做的目的在于，限制集体土地上房屋非法流转。目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发，禁止集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外的成员销售。同时对集体土地上房屋转移登记做出了严格限制。房屋流转行为，如房屋买卖、赠与、交换、继承、受遗赠会导致权利主体在法律上的变化，因此第八十六条规定村镇房屋转移登记需提供宅基地使用权证明和农村集体经济组织同意转移的证明材料。如果当事人先办理房屋所有权转移登记后，再去办理宅基地使用权，有可能出现不符合取得宅基地使用权的情形，无法办理宅基地使用权变更，从而造成宅基地使用权主体和房屋所有权主体不一致。所以集体土地范围内村民住房转移登记以“先地后房”为原则，集体土地范围内的房屋交易过户先进行宅基地使用权变更登记，实际上将宅基地使用权的转移登记作为房屋转移登记的前置，借此将村镇房屋流转限制在农村集体经济组织的成员之间。为了使集体土地上房屋登记能明显区别于国有土地上房屋登记，《房屋登记办法》第八十九条规定，房屋登记结构对集体土地范围内的房屋予以登记的，应当在房屋登记簿和房屋权属证书上注明：“集体土地”字样。

2、宅基地使用权是村民安身立命的非常重要的社会保障

宅基地使用权对于依赖其生存的村民而言，既是“财产权”，也是“身份权”，还是“生存权”。农民一旦失去宅基地和住房，在农民社会保障制度还不成熟、不健全的情况下，将会失去最基本的生存条件，甚至会严重影响社会稳定。所以根据《物权法》184条之规定，现阶段还不允许办理村民住宅的抵押登记。我们房屋登记机构对集体土地范围内的房屋登记应慎之又慎，保障村民的宅基地使用权，对维护和谐稳定的社会秩序，有着非常重要的意义。二、目前房屋登记的基本情况及存在的问题

1、房屋登记的基本情况

在《房屋登记办法》出台之前，我们自1988年已开展了集体土地上的房屋登记工作，在多个乡镇进行了试点发证，取得了社会认可和当地农民群众的支持。在农村，许多农民要求办理房屋登记的要求是非常迫切的，其原因主要是：一是随着法律意识的增强，村民觉得如果自己宅基地上的房屋有房屋所有权证的话，面对政府拆迁征收将有更多话语权。二是经济的快速发展，使农村村民有较强的融资需求。广大农民要求发展经济、脱贫致富奔小康的愿望迫切。宅基地是他们最贵重的财产，应该让这些不动产充分发挥其增值创收的效用。三是村民房屋流转意愿较为强烈，宅基地上的房屋私下交易频繁。

但是，目前，农村集体土地上房屋登记工作进展缓慢，原因是多方面的。其一，农村房屋建设管理跟不上，违法建筑面广量大，少批多建、未批先建现象突出，再加上宅基地和集体建设用地登记发证滞后登记发证工作推进困难。其二，因国家土地管理制度导致集体土地上房屋流转、抵押受限，农民对房屋登记的内在需求受到抑制。其三，许多集体经济组织在自己经济组织土地上建设村民安置住宅楼，向非本集体经济组织成员出售，存在大量的所谓“小产权”房，集体土地上房屋登记的试点，也引起了对农村“小产权”房将逐步转正的猜测，再加上个别新闻媒体不负责任的报道，也为基层政府带来了解决“小产权”房问题的压力。

2、房屋登记中遇到的问题

有三类主体不具备集体经济组织成员资格，但在获得房屋时并未违反法律规定。即因子女上学导致户口迁出集体经济组织的原农村户口人员，因婚姻关系导致村镇房屋共有的非农村户口人员，因继承获得村镇房屋的非农村户口人员。这三类主体在实际获得村镇房屋时并未违反法律的强制性规定，如果为其办理房屋登记，但因其不具备集体经济组织成员资格，土地管理部门往往不为其办理土地登记，从而陷入光有房屋所有权证没有土地使用权的尴尬境地。

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关键词：土地征收;制度改革;征收补偿

Discussion on the system for land expropriation and requisition compensation procedure reform

Wu Yongwei

Abstract:Land is the people's livelihood, pregnant with human life and wealth. Along with our country the ceaseless development that economy builds, city development, construction land is increasing significantly, the government needs to implement land acquisition relates to the whole interests of the society, and the national economy is closely related to the development, at the same time directly affects the social progress and stability. Based on the land system reform and the expropriation procedure adjustment research, proposed that land expropriation is advanced smoothly, and that the long-term interests of the farmer gets ensuring, avoid impose cause social contradiction.

Key words: Land expropriation;System reform;Expropriation and compensation

一、土地制度改革的思考

土地问题的关键在于我国的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我国土地所有制结构不合理。在土地所有制结构改革方面，我们面临的最大问题是，土地资源的稀缺性和农村人口的不断增加之间存在着深刻的矛盾。虽然土地承包制最大限度地满足农民对土地使用权的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集体所有制处在一个极不稳定的状态。改变这种现状，可行的办法就是打破土地的二元所有制结构，统一实行土地的国家所有，然后再由国家根据社会收入分配，以转移支付的方式给农民以必要的补助。

在生产关系方面，建立统一的土地所有制形态，改变基于不同土地所有制关系而产生的不合理分配关系。在户籍管理制度不断改革，劳动人口频繁流动的今天，这样的改革更有现实意义。因为，在农村的劳动人口不断增加，而土资源十分有限的情况下，按照既有的土地承包制度设计，总有一天会出现人口的增加导致农村土地无法承载的情况。

二、我国目前农村土地制度改革的思路和理由

农村土地的国有化应当是我们未来改革的方向。其实，在现代社会，“民享”比“民有”更加重要，在土地国有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解决农民的社会保障问题，农村的贫困问题可能也就迎刃而解了。还有，在未来解决农村土地问题，要改变以下观念：

1、要改变农村土地集体所有有利于保护农民利益的观念，将虚拟的农村集体土地所有制改为国家所有制，建立统一的土地所有和土地管理制度。

2、要正视人口不断增加与土地资源稀缺之间的紧张关系，从动态的角度进行土地制度的科学设计。

3、在改变二元户籍制度之后，允许现在的农民自愿选择与国家建立新型的土地使用关系，打破许多地区单一的土地承包法律关系。

4、在土地的流转过程中，国家应当考虑征收土地税或者设立土地基金，服务于建立社会保障制度。

5、在改变土地所有制关系之后，国家应当根据不同地区生产力发展情况加大政府的财政转移支付力度。

在过去的20多年里，农村改革已经取得了很大的成效。但是，现在看来，从上个世纪的90年代到现在，农村改革缺乏制度创新，土地承包制度30年不变，固然为稳定农村的土地生产关系创造了条件，但由于土地承包制度无法应对农村经济不断变化的情况，因而在一些地区已严重变形，导致农民仅依靠土地生活普遍相对贫困的境地。

从目前的情况来看，全面改革土地承包关系条件尚不具备，政府部门应当在土地宏观调控的前提下，探索新的土地管理制度，并通过修改宪法和法律将农村的集体所有制土地逐步地转变为国家所有制土地，在实现产权明晰的基础上，根据不同地区土地资源颁布状况，分别实行土地转移、出租、承包和其他的经营方式，并通过合同的形式明确土地的用途。对从事农业生产经营的要进行合理的农业生产补贴，对那些不愿意进行土地经营的农民，要通过建立土地转移和流转机制以及生活保障制度，保证他们基本权利。

三、征收程序的完善

1、完善土地征收程序的相应法律法规或规章。我们国家也可以考虑制定专门的土地征收法律或行政法规，或者在现行的《土地管理法》中增加土地征收的章节，或者制定相应的规章。

2、明确规定申请、调查与认定程序，界定征收适用的范围。尤其是在土地征收的申请被批准以后，必须予以公告或个别通知被征收者，以保证土地征收程序的公开性和透明度。

3、完善土地征收的补偿程序。在土地征收补偿程序中，我们需要做的是首先要规定土地资产的调查与认定程序。对于土地价值的认定，政府土地管理部门要委托专门的土地评估机构来进行。同时要完善协商机制，听取意见、审查或调查、协商并签订补偿协议。

4、完善土地征收的申诉程序，应将司法审查引入土地征收补偿争端解决机制。无可置异，在我国土地征收是经常现象，行政机关不能直接和人民群众经常发生土地征收的冲突。我国宪法里已经加进依法治国。牵涉人民群众切身利益的，应该引导他们去法院，行政部门是相对强势的，人民群众是相对弱势的，会造成不公平协商的情况。所以,应当走司法程序解决，司法机关是专门解决这些矛盾的地方。

四、提高征地程序的透明度，完善征地听证制度

我国是一个法制国家，在涉及到征收公民财产权益的时候，必须赋予其充分的知情权、参与权和决定权，因此必须提高征地程序的透明度，完善征地听证制度，以减少或消除征收与被征收者之间的矛盾，也在一定的程度上防止权利的滥用。举行听证会，倾听大众的心声及解释为何要这样做，这不仅是民主的一种体现，更在消除政府与群众之间的误解起到了积极的作用，为政策的科学性及可行性提供依据。所以，完善我国征地的听证制度，在当前显得迫切而必要，政府可以通过听证会公布相关的政策依据,解释相关补偿制度，村民可以提出对项目的疑问和建议，通过这样的互动，在一定程度上消除征地的矛盾，为决策的合理性提供实在的依据。

五、土地征收补偿问题的完善

为确保被征收者可以获得合理的补偿，法律必须规定补偿的范围、标准、种类等条款。为了更好地维护农民权益，首先，对于土地征收的补偿标准而言，应采用公平的补偿方式，由征收双方以平等主体的方式对土地补偿费、地上附属物补偿费、劳力安置费等费用进行一系列的要约与承诺来完成，这种方式也最能充分体现土地所有者及使用者的权益，也很好地维护了谈判双方的利益，不仅包括土地的价格，而且青苗及附着物补偿费、新菜地开发建设、移民安置补助费等都应包括在补偿的范围内。其次，法律应该明确土地征收补偿的范围。再次，明确土地征收补偿的发放主体，尽管土地的所有权为农民集体组织所有，但土地征收也损害了农民的土地使用权，所以，土地补偿费用也应该分配给农民一部分，针对出现的农民坐吃山空的现象，农民此部分的收益可以通过社会保障的形式实现。集体土地征收对于农民而言，最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料，而非简单的财产权益的丧失。因此，集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值，更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。

六、提高对农村集体经济的补偿和优惠政策，并实行监督机制

在我国，土地征收不仅征收了土地的所有权，还连带地征收了附着于土地之上的土地承包经营权。前文已经分析到，由于我国集体土地所有权的先天缺陷，土地补偿费实际上掌握在少数管理者手中，如何合理使用，发展村集体经济，是保障农民利益的有效手段，政府对发展农村集体经济应给予一定的优惠政策，以最大限度的发挥其真正的作用，同时相关审计部门应对集体经济的合理使用进行跟踪，是否真正用到为农民办实事上，只有这样才能真正做到社会的和谐。

七、总结

随着工业化和城市化进程的加快，对土地的需求不断扩大，在城市现有土地存量不足的情况下，农村土地日益成为新增用地的主要对象。由于对农民集体土地所有权与使用权的限制，征收农村土地成为扩大土地规模的主要途径。通过分析我国集体土地征收中存在的问题，可以明确我们完善法律制度的方向，借鉴和吸收国外土地征收制度中的先进经验，可以规范集体土地向国有土地的转变，保护集体、农民的土地权益，缩小城乡差距，加速土地资源配置的市场化的进程，从而为经济的发展提供用地保障的同时，对保持农村经济可持续发展和社会稳定都具有重要意义。

参考文献

1、王洪友 邹丽萍.《论我国农村土地集体所有权的主体虚位性》，《经济与社会发展》，2005年第1期。

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1.1加强农村土地资产管理是切实维护农民土地合法权益的必然要求

据联合国粮农组织给出的2010年数据显示，中国农业土地资产比例最高达54%，远高于机器10%、农业设施12%、牲畜24%。全球农业土地资产比重，中国14%居第二位，仅次于美国16%。然而，我国农村土地资产产权建设和价值实现机制滞后，导致农村土地资产“流转率低、流转方式单一、土地规模化经营程度低、土地资产流转风险高”的现象普遍存在。长期以来，这笔巨大的财富由于法律和管理制度的约束，除用于满足农户自身生产生活需要外，无法像城市土地资产那样在市场中有序流动。农村土地只凸显其基本的社会保障功能，却不具备融资担保和增值等功能，阻碍了农村经济发展和农民收入增长。在中国，土地是农民的根本。对于农民而言，土地产权既是一种生存权利，又是一种发展权利。农民的土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地依法享有的各种财产性权利[1]。农民的财产性收入，指农民对自己所拥有的财产，通过行使对财产的占有权、使用权、受益权、处置权等物权，而获得的相应收益，即农民对所拥有的财产通过出租、转让、入股分红和投资等方式所取得的资产增值收益。农民的财产额度在一定程度上直接影响着财产性收入的多少[2]。据调查，受农村经济社会发展水平和传统观念的影响，现阶段我国农户的财产主要集结在其拥有的土地和住宅上。以重庆市璧山县为例，该县农户的房屋价值占其家庭财产价值总量的62.6%，该地区农民的财产性收入比重严重偏低，平均不到其总收入的1%。一般而言，一个地区越富裕，其居民的财产性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民财产性收入的多少，成为衡量一个地区是否富裕的重要标志。

1.2加强农村土地资产管理是发展社会主义市场经济的必然要求

社会主义市场经济制度是我国基本的经济制度，它要求市场在资源配置中发挥基础性的作用。农村土地资产管理体制机制直接影响土地资源配置效率，关系到农村经济发展和社会的和谐稳定。我国农村土地管理制度形成于计划经济时代，当时国家的建设规模有限，对农民的影响并不大。随着我国市场化的深入发展，政府依然凭借垄断权力，操控农村土地市场。以成本价征用农民土地，再以市场价出让土地，失地农民只获取土地市场价值的小部分，而政府获取了高额的垄断利润，使国家赋予政府的土地垄断权成为权利寻租的动力[3-4]。政府过度介入经济生活，对市场经济的持续健康发展产生不良作用。现行的农村土地资产管理体制机制落后于时代的发展，违背了社会主义市场经济发展规律。党的十明确提出，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。我们要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，应当着力完善农村土地资产管理体制机制，推进农村土地资产市场化，培育农村土地资产市场体系。

1.3加强农村土地资产管理是统筹城乡发展的必然要求

解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。加强农村土地资产管理有利于坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革开放以后，中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，主要得益于城乡二元体制下劳动力、资金、土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果[4]。显然，这种“城乡二元”结构体制下，形成城乡分割的土地市场。从土地市场体系构建来看，城市建设用地转让、出租交易市场经过20多年的发展已经比较完善，但是农村土地市场体系尚未真正建立起来，土地收益分配方式不清晰。政府以强制手段，侵害农民的土地权益，导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一。同时，城乡分治体制下，土地要素流动性不足在很大程度上也限制了资本和劳动力要素的自由流动，影响了要素与资源的进一步整合[5]。土地权属限制导致集体建设用地和国有建设用地出现同地不同价，农村土地资产的价值没有真正显现出来。因此，深化农村土地资产管理改革，确保城乡之间在资源配置和利用方面拥有平等的权利和机会，实现真正意义上的公平和正义。有序推进农村土地资产管理，促进农村土地资产化，也是实现城乡统筹发展的必然要求，对于构建和谐社会也具有特别重要的意义。

2农村土地资产管理存在的问题

2.1农村土地资产管理制度不健全

中国农村的土地归农民集体所有，这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等法律中都有明确的规定。但是农村集体组织是谁，法律是否赋予农村集体组织行使土地所有权，法律规定含糊。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇农村集体经济组织经营管理。显然，法律赋予农村集体组织的是经营管理权，并未明确农民集体所有土地的所有权由农村集体组织代表农民集体行使。“集体产权”(CollectivePropertyRight)或“集体所有制”的概念是一个没有得到严格界定的概念。在实践中，作为主体的“集体”是谁？“集体”对土地的管理和监督的程序和形式，法律并无明确规定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排。由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位。笔者在对重庆江津区、开县和忠县农户走访调查并回收有效问卷316份，结果表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权概念是很淡薄的。其中28%农户认为，集体就是国家；36%的农民认为集体是干部（村干部、乡镇干部），认为集体是村民小组占15%；剩余21%的农民表示不清楚或是不关心。周诚在《土地经济学》中提出了“五权结构”，即所有权、占有权、使用权、收益权和处分权[6]。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重不足。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利，产权缺乏有效的实现途径和保护机制。造成这种主体缺位的原因主要有3个方面：一是现阶段随着家庭承包经营的发展，农民集体经济组织在大多数村内是不存在的，村一级并没有真正的土地所有权主体；二是下，土地被细化经营，虽然满足了农户的土地私化经营愿望，但是小农意识下的农民并不关心土地的所有权主体是谁；三是在对农村集体土地进行处分时，各级政府介入十分严重，普遍的形成政府“代民做主”的现象。

2.2农村土地资产管理机制失灵

现行农村土地资产管理机制体现于行政干预土地产权配置，这种管理机制造成各项权利主体对土地的权利、义务难以明确，这是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源[7]。农村土地经济关系多重矛盾集中反映在：一是国家对农村土地权利的控制，表明土地的最终归属权属于国家，但国家并不是农村土地的所有权主体，国家却可以通过强制手段实际操纵和决定农村土地所有权交易并且参与所有权收益分配；二是农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，主体地位处于虚置状态[8]，土地权益受到多方侵蚀；三是集体土地的经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况[9]。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡(镇)农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、社集体经济组织或村民小组。他们既是一个经济组织，负责经营管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，具行政管理色彩，形成农村版“政企不分”。长期以来，我国实行的征地制度存在弊端，其土地资产补偿机制不符合市场经济体制。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。征地补偿标准未包含土地的增值部分及未来的收益部分。农用地一经征用后，其用途改变会导致地价高涨，而这部分巨额增值收益农民并没有权力享受即形成实际上的“增值归公”。从征地补偿办法看，长期以来，中国农民对土地的所有权基本上未得到地方政府的承认或尊重。在现行征地制度下，农民拆迁安置所得比例极低，土地收益分配明显是向政府、城市、非农部门倾斜[10]。近年来，全国各地越来越多的失地农民上访、投诉媒体等维权抗争活动以及其与地方政府和开发商之间发生的严重冲突事件影响了社会稳定和经济发展。

2.3农村土地资产管理平台薄弱

农村土地资产是发展农村集体经济实现农民富裕的重要物质基础，应依据法律规定对农村集体经济组织的资产产权、资金运作和资产经营状况进行系统检查、评估。调查发现，农村土地资产管理在确权、统计和评估方面存在滞后性，农民主体意识和权利意识模糊，不少地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使农村土地资产管理混乱、资产处置随意等问题[11]。加强农村土地资产管理，首先应该清楚农村土地资产的存量，明细到村、组、户。其次，应该清楚农村土地资产的市场价值。抽样调查忠县269个农户，98%的被调查农户知道自己承包地的数量、位置，但是他们不知道自己承包地资产的市场价值；抽样调查忠县、开县等180名村官，95%的被调查者能正确回答本村的土地面积、用地结构，但是他们不知道本村土地资产的市场价值。我国农村广大基层干部和农户对农村土地资产认知程度低，究其原因有以下几点：一是农村土地产权遗留的历史问题。农村集体土地产权虚置，“三级所有，社为基础”的农村土地资产管理体制名存实亡。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，农村土地界限存在争议。二是农村土地资产评估的特殊性。由于农村土地资产本身存在的特性，如产权特征、资产属性、市场条件等，在进行土地资产评估的时候，存在一定的障碍[12]。对重庆市资产评估协会98名专业人士咨询结果显示：98%的受访者认为，加强农村土地资产管理平台建设是十分必要的，健全严格规范的农村土地管理制度必须进行农村土地资产评估，同时也表达了对现行农村土地资产评估状况的不满；92%受访者建议农村土地资产评估的原理和方法参照土地流转市场定价法；超过半数的受访者认为，农村土地资产评估需要完善法律制度来支持。2.4农村土地资产管理效益低目前，农村土地资产管理不善形成种种弊端，影响到广大农户财产性收入增长。劳动是财富之父，土地是财富之母，这是政治经济学的一个基本论断。农民拥有土地，就拥有巨大财富，就应该拥有更多的财产性收入。中国城乡居民收入结构统计结果（表2）表明，城镇居民没有土地所有权，却有更多的财产性收入，农村居民拥有土地所有权，但财产性收入较少。这个现象发人深省，农村土地资产管理效益几何。据调查，农村土地资产管理不善影响到土地资源的可持续利用。第一，对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的乱占滥用现象[13]。特别是在城市近郊区和乡镇企业发达的沿海地区，农村集体非农用地大量进入市场已成为客观的事实，且主要以买卖、有偿有限期出让、出租、入股联营、联建分成和抵押等方式进入市场。这种现象影响到耕地资源的保护，也造成土地资产收益流失[14]。第二，随着经济的不断发展，在城郊地区，农村土地资产增值空间迅速提升，但是由于存在相关土地法律和政策的严格限制，在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场，农民以不合法方式争取自身利益的行为，导致了土地资产管理失控、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等突出问题。第三，由于农地占用成本低，土地粗放式利用现象十分普遍。统计数据显示，1996—2010年间全国农村人口减少了1.49亿，但农村居民点用地总面积不但未降反而净增6.13万hm2，农民人均农村居民点用地面积也从193m2增加到218m2，超过国家规定的建设用地标准，形成许多所谓“空心村”，乡镇企业乱占滥用耕地现象也十分普遍。

3加强农村土地资产管理的建议

3.1强化农村土地资产管理主体

党的十报告明确提出，必须坚持人民主体地位。基层群众自治是我国的基本政治制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在发展农村集体经济，加强农村政权建设中具有十分重要的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日）中明确提出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。各地农村经济社会改革发展的经验证明，优化资源配置是村民委员会履行职责的保障。发挥村民委员会的积极作用，加强村民委员会管理农村集体土地资产的职能，是农村集体土地资产管理制度创新发展的必然趋势，也是壮大村级集体经济的客观要求[15]。我们要坚持生产力与生产关系相互适应的科学发展观，深刻认识农村集体土地所有权主体发展的客观规律，与时俱进，推进农村集体土地所有权主体创新发展。建议积极推进地方立法，赋予村民委员会更加充分、更有保障的土地物权，强化村民委员会的土地所有权和土地用益物权。改“三级所有，社为基础”为“三级所有，村为基础”。

3.2开展农村土地资产清产核资

开展农村股份合作、推进“三权抵押”和“地票交易”，必然要求科学评估农村集体土地资产价值，严格明晰农村集体土地资本结构。城市的每一个单位、每一个家庭都能说出自己的资产价值，农村的每一个单位、每一个家庭都搞不清楚自己的资产价值。农村集体土地资产价值都搞不清楚，又如何能壮大农村集体经济，切实维护农民土地权益[16]？因此开展农村集体土地清产核资，显化农村集体土地资产价值是壮大村级集体经济、切实维护农民土地权益的客观要求。据调查，全国加快了农村土地确权登记发证工作，农村集体土地所有权确权登记发证已近完成，宅基地使用权和村民住房所有权确权登记发证率达到90%。建议政府以第二次土地大调查成果和农村土地确权登记发证工作成果为平台，推进农村土地管理制度创新，开展农村集体土地清产核资登记，摸清每一个村民委员会的农村集体土地资产规模、结构、价值，为加强农村集体土地资产管理提供决策依据，为壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益提供公共服务。保障村民委员会和农户的土地权利在经济上得到有效实现，创造条件让村民委员会和广大农民拥有更多的土地财产和财产性收入。

3.3建立农村土地资产收益分配机制

《中华人民共和国物权法》(2007年3月)明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足，严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。国有土地所有权收益已上万亿，农村集体土地所有权收益又有几何。政府既要加强城市国有土地所有权收益管理，也要加强农村集体土地资产所有权收益管理。建议加强社会调查、理论研究和政策分析，深刻认识农村集体土地所有权收益的地位、作用和性质，科学构建农村集体土地所有权收益的实现路径和方式，合理评估农村集体土地所有权收益，统筹考虑农村集体土地所有权收益分配方案。建议加大制度创新和制度供给，保障农村集体土地所有权在经济上得到实现，为加快农村集体经济发展、加强农村基层政权建设夯实经济基础。

3.4建立农村土地资产评估服务体系

价格是市场的灵魂，如何评估农地资产价格，是推进农村集体土地资产管理的关键环节。国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法，但对农村土地资产价值认识不足，农地定级估价基本上还是空白。如何建立适应社会主义市场经济体制，符合统筹城乡改革发展要求的农村集体土地资产定价机制，需要深化研究。与发达的城市土地评估机构相比，农村土地价格评估机构和专业评估人员极为缺乏。调查发现，当前在推进农村土地流转、推进农村股份制改革中，土地资产价值评估难，制约了农村集体土地资产管理的有序推进。政府为城市国有土地资产管理提供了公共服务，也应当为农村集体土地资产管理提供公共服务，做好相关服务工作，推进农村集体土地资产管理。针对集体土地资产管理中存在的信息不畅通、价格不合理、服务体系薄弱等问题，迫切需要建立农村土地权属登记、资产评估、法律援助等服务体系。合理的价格不仅能充分体现土地的价值，而且可以引导土地资源的优化配置。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。政府土地行政主管部门应当适时制定符合社会主义市场经济体制，适应农村集体土地资产管理的农村土地定级估价规范，建立农村地价评估机构，培训农村集体土地资产评估专业人员，开展农村集体土地定级估价，合理确定农村集体土地资产价格，壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益。

3.5培育农村土地资产市场