关于征用土地的法律法规范文

导语：如何才能写好一篇关于征用土地的法律法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】土地征收；利益分配；法律保障；补偿方式多元化

一、我国农村土地征收补偿制度现状

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。依据我国现行的土地征收法律法规征收具有以下特征：

（一）依照土地原有用途制进行补偿

依据《土地管理法》第四十七条之规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。” 《物权法》第四十二条都规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”通过具体法条我们看到，在土地征收上是以土地原有用途作为补偿依据。

（二）“产值数倍法”弥补农民损失

依据《土地管理法》第四十七条第二款的规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算……但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这种“产值数倍法”在实践中，显现出明显的不合理性和不公平性，不同地域的农业生产结构不同，农业产值也存在很大差异，通过制定产值标准虽然可以解决地方政府在产值标准上的随意性问题，但却偏离了“产值数倍法”对农民损失的土地收益补偿的本来意义。

（三）由行政机关依据土地所有权来确定补偿对象

依据《土地管理法实施细则》第二十五条、第二十六条之规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。”根据实施细则，在土地征用补偿方案是行政审批的方式，农民并不享有前期参与的权利。并且补偿费是下发到村集体，由村集体管理和使用。在安置补偿上，或是交付安置单位或是支付被安置人的保险费用。接受统一安置的才能领取安置补助金，实际上农民获得的仅仅是地上附着物补偿费及青苗补偿费。

二、我国农村土地征收补偿存在的问题

（一）政府主导下“公共利益”界定范围不明确

《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但何为“公共利益”，宪法并没有明确规定。大量营利性商业项目，都以公共利益的名义强制征用土地，从而引发农民的群体性上访和干群冲突，严重影响农村的社会稳定和发展。我国的土地征收前提“公共利益”的判定机关与征收执行机关都是“政府”。实质上在我国土地买卖的一、二级市场上政府形成了“垄断”。

（二）补偿局限于直接经济损失，且行政救济局限性大

2004年，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》对农民最关注的征地补偿作了新承诺；土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。但是在现实的执行中仍然是仅保障最基本的生活，而且补偿的范围也仅仅是直接的经济损失，对于因征地产生附加损失的补偿却鲜有关注。

（三）土地流转承包之后补偿费分配不到位

土地在租用后，为了形成规模生产，转化为现代农场模式经营，会有大量的资金投入。再者流转后的土地在使用性质上发生变化。经过改良由低产变为高产，由旱地变为水田，这些改良的基础是大量资金、技术、人力等方面的大量投入。然而在现行的土地征收补偿对象是单一的，对于这种新产生的所有权、使用权分离的情况缺乏保护与关注。在征收补偿上对这部分投入如何补偿没有规定，水田、旱地的改变后增值部分的收益如何分配，也是缺乏制度的约束。如果立法与政策无视这种新型关系，必将极大的损害的农民的生产积极性，严重阻碍农业现代化的进程。

三、完善土地征收补偿分配政策、健全土地征收法律法规

（一）土地征收严格区分“公共利益征收”与“商业征收”

土地作为稀缺资源，现行仅仅允许“公共利益受益”的制度不能满足经济发展的需要。将商业征收纳入到合法的增收途径中更有利于对土地的利用与保护。在立法的思路上可以将“公共利益征收”与“商业征收”严格区分开来，让政府在土地征收的问题上回归到宏观调控与监督保障的轨道上去。为失地农民谋取更多的社会保障，以政府力量保障失地农民的基本生活水平。

（二）明确征收补偿原则，法律保驾护航

明确土地征收补偿基本原则，用土地征收补偿基本原则作为补救具体法律法规不足。在法律法规缺失具体规定的情况下，法官可以依据基本原则的精神做出判决，确定当事人权利义务及各方责任划分。

（三）土地承包经营权流转后，明确征地补偿的归属与分配

最高法院关于《农村土地承包法》司法解释第22条涉及到青苗和附着物的补偿分配，但对于土地补偿费以及安置补助费却没有明确规定。对于这一问题应该依照土地流转的性质做出不同的区分，保障农村经济发展，保护农民切身利益。

总而言之，在很长一段时间内，农民土地权利的状态是不稳定和不确定的。基于在征地补偿中的问题，笔者认为应该改革征地补偿分配政策，规范土地征用法律法规。以实现以下两个目的：首先，明确征地补偿各项基本原则。在分配土地补偿款上的规定，应符合我国基本国情，切实反映被征地农民的生存和社会保障的价值。其次明确征地补偿方案的内容，通过一套合理的土地征用程序，合理的救济途径，以及各种法律责任的规定，并监督政府的行为，为了征地补偿制度在保障农民利益方面的实体内容和程序内容相一致。

参考文献

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关键词：征地拆迁；补偿安置；农民失地

随着农村工业化、城市化进程不断加快，大量农村土地被占用，大批的农民私有住房被夷为平地，拆迁量连年上升，由此引发的矛盾也日趋突出，农民反映拆迁的上访有增无减，损害农民利益的恶性事件也时有发生。在推进城市化进程中征地拆迁是一项十分重要的前期工作，直接关系到国家、集体、个人三者利益，关系到社会稳定和政治安定的大局，征地拆迁矛盾已危及农村社会的稳定和经济的发展，是当前社会的热点和政府工作的难点。据国家权威部门估算，改革开放以后，通过低价征用农民土地最少使农民蒙受了20000亿元的损失。利益分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满，政府公信力也因此受到影响。

征地拆迁与城市房屋拆迁的区别

征地拆迁是指集体土地征收或征用中的房屋拆迁，适用《土地管理法》有关征地补偿安置的规定。《土地管理法》第四十七条规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，《征用土地公告办法》第八条规定“征地补偿安置、方案公告应当包括地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式”。这里所指的地上附着物就包括房屋等建筑物。城市房屋拆迁是国有土地地上建筑物的拆迁，指因城市建设项目的需要，取得房屋拆迁许可证的拆迁单位(拆迁人)与被拆迁房屋的所有人(被拆迁人)订立拆迁补偿安置协议，按照协议实施房屋拆迁的行为，适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定。城市房屋拆迁活动主要是一种民事行为，同时也有一定的行政性质。

征地拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动，各自遵循不同的程序和规则来实施。土地行政主管部门是征地拆迁主管机关，而房屋拆迁管理部门是城市房屋拆迁的主管机关。

征地拆迁中存在的问题

1、法律法规的缺失

长期以来，农村房屋拆迁处于无法可依的状态，对农民房屋的私有财产权，一直采取忽略或放任态度，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质。地方政府在办理农村房屋拆迁补偿事宜时主要参照国有土地上的城市房屋拆迁补偿办法进行，有的甚至连参照的资格都没有，农民公平受偿权利在法律上受到了不当的限制，把本该由上位法保护的农民的合法财产权，移位于下位法，由地方性法规、规章及其以下的规范性文件擅自处分农民的财产。这种法律的移位，不能不说是我国法律的一大缺憾。

2、政府行为和职能出现偏差

征地拆迁与城市房屋拆迁有很多不一致，不能按照城市房屋拆迁的规定来实施，更不能由土地行政主管部门以外的其他部门按照城市房屋拆迁的有关规定来实施征地拆迁。征地拆迁存在的问题与政府工作的职能和方式有着密切关联。征地拆迁中的权力约束机制和利益平衡机制的缺乏使政府行为失范和政府自利性膨胀。由于拆迁情况纷繁复杂，政府及其受托人在集体土地房屋拆迁过程存在着许多非规范的行为。(1)拆迁许可证颁发程序不规范；(2)私定房屋评估机构；(3)擅用自由裁量权，使农户间补偿不平衡；(4)强行拆迁时有发生。不管农民对拆迁补偿是否满意，有些地方对不愿拆迁的农民采取强制拆迁。

3、行政补偿的缺失

现行的征地补偿额度是与市场无关的政策性价格，过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。《土地管理法》规定征地款含安置补偿、土地补偿和青苗补偿三部分。前两项的补偿标准为该耕地前3年平均产值的6至10倍和4至6倍，两项之和最低为lO倍最高为16倍，特殊情况也不得超过30倍。按此规定计算，每亩土地补偿费也就是5万左右，仅仅相当于一个公务员一两年的工资收入。虽然国土资源部于2004年11月出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，各省可根据当地的实际情况来确定征地补偿标准。但由于我国现行法律的规定，没有明确农民集体和农民个人在处理土地时，执行主体的界限和地位，从而使征用土地后补偿分配存在弊端，往往大头的土地补偿由集体占有，由集体统一支配；小头的其它补偿，归农民个人。而集体在分配土地补偿的过程中，乡(镇)、村、组又层层截流，结果到最后大部分农民得到的只是有限的利益，远远不能弥补失地损失。

4、补偿安置的标准不够完善

由于拆迁时间、区域的不同，特别是随着城市建设，开发区和工业园区的开发建设和社会各项事业的发展需要，地方政府对农民建房先后分批进行了控制，造成了农民建房的占地面积、建筑面积相差悬殊，同时造成乡与乡、村与村、户与户的农民得到补偿价格、安置房面积相差悬殊，贫富差别越来越大。搭建违章建筑、拖延拆迁时间等情况比较突出。目前拆迁中普遍存在农民一旦得知要拆迁消息，第一件事就是突击装修和突击搭建，不仅在室内室外的墙面和墙壁上动脑筋装修，有院子的更把院子搭建成房子，房屋能够向空中发展的，就想尽一切方法抬楼，还有部分拆迁户甚至采取改变原房屋用途，临时用作店面、厂房等非住宅，他们的目的就是希望在补偿安置中得到更多的优惠，当愿望不能满足时，就有人与拆迁人打持久战拖延时间，讨价还价迫使拆迁人做出让步，这些因素的存在，均使拆迁补偿难以平衡。

征地拆迁问题的解决对策

1、制定法律法规，确保拆迁农房有法可依

农房拆迁相关法律缺失，政策供给又落伍是造成农房拆迁矛盾突出的重要根源。目前所见的行政法规、规章的适用范围均是国有土地上的城市房屋拆迁补偿规定，而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚无规定，致使农村集体房屋拆迁在现实中遇到许多难以解决的问题。因此，规范征收土地行为，保护当事人合法权益，尽快制定一部关于集体土地上房屋拆迁补偿安置法律十分必要。我们要根据宪法的原则精神，对涉及农房拆迁的一些具体政策和实际问题进行分析和研究，把成熟的经验和做法，用立法的形式固定下来，制定出合乎民意的法律法规，规范农房拆迁行为。

2、深入宣传政策，规范拆迁行为

实践证明，只要及时做好政策宣传工作，就能得到广大群众的理解和支持，许多矛盾都可以得到预防和解决。一是应及时向被拆迁人宣传相关法律法规及政策，告知他们享有的权利及如何维护自己的合法权益不受损害。同时，告知他们应尽的义务，引导农民依法办事，重德为人，服从国家建设需要，配合拆迁，是拆迁工作顺利进行。二是要建立透明的拆迁工作制度。怎样拆迁、如何安置补偿和依据的相关法律法规政策都应该向被拆迁户公示，主动接受公众监督，给被拆迁人一个平等的权利。三是完善拆迁程序，规范拆迁具体操作行为。在拆迁安置具体操作中要坚持公开、公正、公平原则，以公开促公正，以公正保稳定，做到合情、合理、合法，使拆迁工程成为政府和被拆迁人的共赢工程。

3、拆迁房屋权属的确定

对拆迁房屋的权属的确定要严格依照国家有关规定。被拆迁房屋产权证载明的建筑面积，是确定拆迁安置补偿面积的法定证据。被拆迁房屋有合法权属证书的，按证书上记载的建筑面积签订补偿安置协议，被拆迁房屋没有合法的产权证，但持有合法的批准文件，如规划许可证等，则应当根据有关政策，可以补办产权证的予以补办，不能够补办产权证的，应有区别与违章建筑予以处理。对于农民擅自搭建的违法住宅，没有任何合法证明，则应送规划部门进行年限查证，待查证结果出来后，如符合规划且在宅基地指标范围内的，可考虑依法补办有关土地审批和规划审批手续。对不符合规划要求或没有宅基地指标的违法建筑，应依法予以拆除，也可以适当给予人性化的补偿，保障城市规划的顺利实施。

4、安置政策的合理进行

对被拆迁房屋安置政策有两种，即产权调换和货币安置。对集体土地征用中房屋拆迁，一般也采用这两种政策，可根据不低于原来水平的原则，按房屋原有建筑物的结构类型和建筑面积的大小给予合理的补偿，或由政府统一筹建安置房或农民公寓、有条件的附近安排宅基地等进行合理安置。一些地方更是采取了相当优惠的政策，如被拆迁农户的建筑楼层未达到三楼，签订安置补偿协议时，均按三楼的建筑面积计算，实践证明，这项惠民政策的实施，切实地维护了农民的权益，有力地推进了拆迁进程。

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一、检查的重点和内容

这次专项检查的重点是1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》修订实施后，经国务院和省政府批准的征用土地方案中确定的征用农民集体所有土地补偿费的管理和使用情况。具体内容为：

（一）我县制定的有关征地补偿的政策与国家法律法规和政策是否一致，不一致的是否进行清理并修改或废止。征地过程中是否存在少批多征、无偿占用农村集体土地的问题，各类开发区是否存在大量征用集体土地、征而不用的问题，土地储备中心是否存在收储大量农村集体土地问题。

（二）是否严格遵守国家关于实行征用土地方案公告、征地补偿安置方案公告和征地补偿登记制度的规定。

（三）征用农民集体所有土地补偿费的核算和支付情况，包括我县是否制定统一的征地补偿标准，各类征地项目的征地费是否统一，是否存在随意调整征地标准的问题；有关部门和单位是否按照依法批准的征地方案核算补偿费；应支付给村集体经济组织和发放给农民个人的征地补偿安置费是否及时足额到位，用地单位是否存在拖欠征地费问题，各乡镇政府及相关部门、村是否存在截留、挪用征地安置补偿费用的问题。

（四）村集体经济组织对征用农民集体所有征地补偿安置费用的分配、使用和管理情况，包括征地补偿费是否纳入村集体财务并实行专项管理和监督；村集体财务是否实行民主理财、财务公开；支付给村集体经济组织的征地补偿安置费用是否按规定在村集体和农民之间进行合理分配。被征地农民的权益是否得到保障；村集体经济组织所得的土地补偿费是否在管理和使用中存在违法违纪问题。是否建立了被征地农民以基本生活保障为主的保障制度。

（五）纠正拖欠、截留和挪用征地补偿费问题的情况，包括各乡镇政府对征地补偿费用的管理和使用有无监督措施；对拖欠、截留和挪用征地补偿费的情况是否进行了全面清理；对截留、挪用征地补偿费用的行为是否予以纠正，对有关责任人是否依法依纪作出处理。

二、检查的方法和步骤

这次检查采取自查自纠与抽查相结合的方法，分两个阶段进行：

（一）自查自纠阶段（8月22日前）。县属有关部门、各乡镇按照这次检查的内容和要求，从征地项目入手，对征地补偿费的管理使用情况进行全面的自查自纠。

（二）重点抽查阶段（8月底前）。县里将组织力量，对乡镇自查自纠工作情况进行检查，检查面不小于乡镇总数的30%。同时，将检查结果和自查自纠工作情况报市有关部门，迎接省、市的专项检查。

三、工作要求

（一）统一认识，加强领导。征用农民集体所有土地补偿费管理和使用情况的专项检查工作政策性强，涉及面广，各乡（镇）政府及有关部门要从实践“三个代表”重要思想和执政为民、依法行政的高度，充分认识做好这项工作的重要意义，增加政治责任感和工作紧迫感。各乡（镇）政府、各有关部门主要负责人要亲自抓，分管领导具体抓，切实加强督促检查，及时解决工作中存在的问题。要深入实际，及时总结典型经验和做法，指导和推动检查工作顺利开展。

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关键词：土地资源，法律制度，耕地保护，土地登记

 

一、我国耕地资源面临的严峻形势

（一）耕地整体素质下降

随着工业化和城市化过程的加快，耕地总量的增加是困难的，相当长的时期内还会减少，更糟的是耕地整体素质趋于恶化：优质高产农田在减少，劣质低产农田在增加。论文格式。根据国家土地管理局的资料，中国位于城镇郊区和村镇周围的耕地减少2/5，有些地方甚至超过3/5，这些区位的耕地通常都属于优质高产田。

（二）后备耕地资源不足

从合理开发的角度看，在0.35亿公顷成片荒地中，约有0.133亿公顷可作为耕地用，按垦殖率60%计，可净得耕地800万公顷，后备耕地严重不足，甚至难以弥补现有耕地的损失已基本成为事实。并且宜耕地0.133亿公顷主要集中在西北地区和东北地区，极易受风蚀、沙化、盐渍化和潜育化影响，开发利用难度较大。

（三）耕地总量和人均占有量较小

建国50多年来，中国耕地统计面积累计减少4273万公顷，扣除开荒造田的2633万公顷，耕地净减少1640万公顷。随着经济发展和人口增长，耕地占用不可避免，加之后备耕地资源十分有限，中国耕地总量和人均量在相当长的时期内都将进一步下降，中国耕地总量和人均量在相当长的时期内持续减少，必将加重本已紧张的人地、人粮矛盾，直接影响中国的现代化进程。

二、耕地资源恶化的原因

（一）认识原因：

认识到耕地保护重要性的主要以学术界和中央有关部门为主，许多人并没有真正认识到它的迫切性，更不知道保护耕地同计划生育、环境保护一样是我国的基本国策。论文格式。值得注意的是，也存在不少政府管理部门的领导干部将发展城市经济和保护耕地对立起来，缺乏保护意识。另外，我国的耕地还承担着社会保障功能，对农民来说，失去耕地，就意味着失去一切，在我国还不能将失去耕地的农民很好安置的情况下，现在的征地补偿不足以让农民安身立命，社会成本很高。考虑耕地的这许多功能，将包括生态服务功能、社会保障功能和它的产出价值都算在征地成本中去，提高征地的经济成本，从而保护耕地。

（二）深层次原因：

（1）我国国土资源管理的法律、法规还不够完善。与新《土地管理法》相配套的各种单行法律还欠缺或不够翔实完善，使全国土地管理工作缺乏很好的法律依据，对各级领导部门、单位和个人的约束力不够，不能很好指导操作。如根据我国《土地管理法》的规定，农用土地所有权的主体是集体经济组织，既可以是村农业集体经济组织，也可以是村民委员会，还可以是乡镇农民集体等等，这种土地所有权产权界定不明晰，产权主体模糊的直接后果，会造成土地保护、监督上的乏力，集体对耕地保护非不为，而是不能为，无权为；如仍缺乏土地征用方面的专项法律、法规，致使征地权力的滥用并以低廉的价格征用农用土地用于非农建设，导致耕地大量损失。（2）地方政府的政绩观念。现在衡量政府官员政绩的标准是经济增长、城市扩张，而不是从可持续发展的标准来衡量，政府官员的耕地保护的积极性难以提高。 三、关于我国土地资源可持续利用的法律思考

我国对耕地进行保护的主要法律有《环境法》、《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《耕地占用税暂行条例》等。这些法律法规更多是从经济利用、土地管理、土地利用、土地规划及土地的权属问题进行规定。但对具体实施则比较笼统。如新修改的《土地管理法》中对耕地保护的一些特殊制度如基本农田保护制度、土地用途管制与审批、节约用地与耕地、土地整理与开发生产区相结合制度等，只规定了制度而对具体的实施没有应对措施，这在很大程度上形同虚设，因此要进一步制定和完善与《中华人民共和国土地管理法》相配套的各种单行法律，如土地管理部门的职责、权利、土地利用规划、土地登记、土地征用、耕地保护、土地保护、土地租税、土地监察等方面的法律法规，并且这些配套法律应目的明确，针对性强，条目内容详细，便于实际操作。一旦这些土地法律法规颁布实施就应作为全国土地管理工作的依据，成为约束全国各级领导部门、单位和个人的统一法律、法规。同时要加快土地管理立法工作，建立以新《土地管理法》为核心的市场经济下的土地法律体系。

四、完善耕地资源可持续利用的法律制度

（一）完善土地征用制度

我国是一个人均耕地资源十分紧张的国家，当前，我国的经济又处于高速发展阶段，经济的发展必然导致城市数量的增加和城市规模的不断扩大对土地的需求不断增加。征用土地是土地管理的一个经常性工作，尽管《土地管理法》对我国的土地征用制度进行了进一步的修改，但修改后的土地征用制度在征用目的、补偿标准、征地程序等方面还有待于进一步界定、补充和完善。论文格式。因此，征用制度完善的主要内容之一就是以农地基准地价为基础测算征地补偿，提高征地补偿安置费用标准，调整征地过程中政府、用地单位和农村集体组织和农民利益分配关系，加上规划、计划等行政管理措施，有利于建立保护耕地，高效利用土地的制约机制。

（二）完善土地整理制度

在有利于生态环境优化的前提下，土地整理力争数量的增加和质量的提高并重，保证补充的耕地质量不下降并有较大幅度的提高，使耕地总量的动态平衡不仅仅是数量的平衡，而是数量和质量的双平衡，首先，国家有关部门应能制定出相应得可操作的土地整理质量标准，使土地整理质量的提高有章可循；其次，应对整理增加的耕地进行地力鉴定，凡是对整理对象的土地其适宜性评价不宜用耕地的土地，政府部门不应投资对其进行整理；凡是通过土地整理用作补充耕地的地力或耕地的总生产能力与已占用的耕地不相对等的，政府部门在验收时坚决不予验收合格。

（三）污染综合防治制度

污染综合防治制度强调队土壤的综合治理与保护，这实质上是一项严格的许可准入制度，要求利用先进的污染防治技术，洁净的原材料和有效的污染防治手段，同时对生产者的生产实行严格的许可证制度，对耕地保护最大的一块是农村土壤的污染防治和保护，这要求对耕地生产者实施严格的管制，特别是对农药化肥的生产者进行控制，鼓励支持企业提高技术，生产无害得制品，鼓励农村发展生态农业，因此加强“三废治理”，提高农业科学技术，防止农田污染是实现耕地可持续利用必不可少的措施（四）建立检查考核制度

加强中央和省级政府土地管理职能，强化土地的集中统一管理，特别要加强各级土地利用规划管理的职能，树立规划的权威性，省级土地管理部门每年要将本地区实现耕地总量，动态平衡的情况向国务院土地行政管理部门报告，要实行耕地总量动态平衡的领导责任制，把完成耕地保护和节地挖掘指标的情况作为考核政府工作和干部政绩的主要内容之一。

参考文献：

[1]郝晓辉，《中西部地区可持续发展研究》，经济管理出版社，00年，174页

[2]叶枕，《完善土地管理法律制度，走城市化与耕地保护并重之路》，载民主法制综合网

[3]钟京涛，《我国土地立法评价》，载于《国土资源管理与科技》，03-07-05

[4]戈华清，《西部地区土壤保护法律制度分析》，2002年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集

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征地法律制度层面存在的问题

从2008年浙江省政府征地补偿标准争议协调裁决办公室办理的案件来看，被征地农民与当地政府的矛盾化解难度大，原因是多方面的，不仅有法律制度层面的因素，也有政府征地政策落实不到位的执行层面因素。

首先，从国家立法层面看，土地管理法律法规确定的补偿标准偏低。《土地管理法》尚没有摆脱计划经济时代的“以农补工，’传统理念束缚，第47条规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。即使以前三年平均年产值为1500元／亩来计算，征收一亩土地的补偿费用最多就是4.5万元，这点补偿费用从当前的社会经济发展和生活消费水平来说确实太低了。虽然国务院下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》(即31号文件)明确要求“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”，但是“原有生活水平不降低、长远生计有保障”标准含糊，缺乏可操作性，因此各地仍然以《土地管理法》规定的标准来执行，更有甚者是以法定的最低标准来确定补偿标准。

其次，国家重点项目预算中的征地补偿标准偏低。国家重点工程项目征地的补偿标准比浙江省区片综合价低得多，而地方政府在实施国家重点工程项目征地时，缺乏补足两者之间差价的动力，这就直接导致国家项目和省内项目同地不同价，吃亏的被征地农民因此就会上访，征地矛盾无法缓解。

第三，从地方制度层面看，2009年1月1日起浙江省新的区片综合价开始实施，但是新标准提高的幅度与五年来的社会经济发展速度还是有一定差距，与群众的心理预期相距甚远。浙江省大多数市县政府制定区片综合价是在2003年左右，而2003年至今，浙江省经济取得了飞速发展，经济总量以每年两位数的速度增长，农民人均纯收入五年来快速增长，农产品的价格也持续上涨，但是绝大多数地方的区片综合价却并未随着耕地年产值、经济生活水平和物价的上涨而提高。即使按照新的区片综合补偿标准，也与政府征地后的出让土地价格有天壤之别。被征地农民心理落差太大，导致征地越来越难。即使征下来，后续的纠纷却不断，政府又不得不花费大量的人力、物力去做善后工作。

第四，市县政府未按照法律规定的内涵制定征地区片综合补偿标准。一些地方无论被征收土地上种植的是什么作物，均按照青苗费标准来补偿，一些地方对多年生经济作物不区分种类和种植年限，统一规定补偿标准，这直接导致种植多年生高收益经济作物、名贵中药材、绿化苗木的被征地农户前期投入严重亏损。这些有关青苗费的补偿标准违反了《物权法》有关保护公民合法产权的规定，同时违反了《浙江省实施(土地管理法)办法》第二十六条“被征用土地上的青苗补偿费按照当季作物的产值计算；被征用土地上的树木和建筑物、构筑物、农田水利设施等的补偿费，按照其实际价值计算”的规定。

市县政府制定的区片综合价标准偏低与文件制定过程缺乏有效监督、审查是密不可分的。从目前情况来看，区片综合价文件的制定权在市县人民政府，一般来说，市县政府的区片综合价文件标准是符合《土地管理法》规定的标准的，我们无法也不能对文件启动合法性审查程序。但是，文件却可能违背国务院31号文对补偿标准提出的合理性要求，即补偿标准无法确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。此时对文件合理性审查应由谁来进行以及如何审查等，在法律上却是空白，这样就使国务院31号文能规定无法得到有效贯彻落实。

第五，失地农民的社会保障体系不完善。浙江省较早开始探索建立被征地农民的社会保障体系，以解除被征地农民的生活后顾之忧，但是目前的社会保障政策仅是失地农民的基本养老保险，对于科些失地又无固定生活来源的尚未达到领取基本养老保险年龄的青壮年农民，目前并未建立任何最低社会保障。而这个年龄段人群是失地农民中的主力，最低社会保障政策如果无法解决好这部分人群失地的后顾之忧，则构建和谐社会的努力将大打折扣。

《物权法》的实施给征地带来新要求

一是《物权法》首次以法律形式确立了征收集体土地时“保障被征地农民生活”的补偿原则，这为其他法律规定补偿范围和标准是否合理合法提供了原则性的判断标准。如何在保持政策连续性基础上，对土地征收补偿制度进行改革和创新，并体现保障被征地农民生活的原则，是各级人民政府在征地过程中面对的新课题。

二是《物权法》规定了土地用益物权人、土地承包经营权人的物权主体地位及补偿原则。《物权法》第121条规定了用益物权人的财产被征收可获得相应补偿，第132条则是关于对土地承包经营权人的补偿规定。该条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第40条第2款规定获得相应补偿”，这是对农村土地承包经营权用益物权自身价值的补偿，而非支付给承包经营权人有关地上青苗附着物的补偿，充分体现了用益物权的独立财产价值。

那么，按照现行土地管理法律法规的规定，征收集体土地政府需要支付土地补偿费、安置补助费和青苗等地上附着物补偿费给被征地集体经济组织和农民，但是这三项补偿费用中的哪一项应该属于对土地承包经营权人的补偿呢，目前法律并没有明确。《物权法》第121条和第132条的规定体现了用益物权具有优先于所有权效力的特征。长期以来，我国并没有明确集体土地承包经营权的性质，对于土地承包经营权属于债权还是物权有不同的意见，导致农民个人的权益不稳定，无法以独立权利主体的地位参与到政府征地程序中来。《物权法》实施后，农民可以直接以其承包经营权对抗土地征收行为，从而保障其合法权益，这给征地中如何维护被征地农民的合法权益带来新的课题。

三是土地管理法律法规如何与《农村土地承包法》相衔接。为了维护承包方在承包期提高土地生产能力的积极性，《农村土地承包法》第26条第4款规定，“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”。依此规定，在承包期内，承包地被国家征收，承包方将承包地交回时，承包方可以依法要求对其在承包地上提高土地生产能力的投入进行补偿。对于如何补偿，目前土地管理法律法规对此并未予以规定，在征地实践中容易产生矛盾。此类矛盾多见于

土地承包权流转后获得承包经营权的转包方、承租方与实施征地的当地人民政府之间。随着十七届三中全会后，各地兴起农村土地承包权流转热潮，此类矛盾必将日渐增多，这是今后修改土地管理法律法规必须面对的问题。

政府执行层面存在的问题

一是各市县政府的征地补偿标准争议协调裁决机构尚未建立。市县人民政府的征地补偿标准争议协调裁决工作基本处于停滞不前的状态，这导致被征地农民投诉无门，无法及时行使申请协调裁决的法定权利。即使有的市县人民政府收到争议协调申请，因为征地已经实施、用地项目已经动工，对征地补偿标准争议的处理积极性不高，经常出现推诿、拖延，严重侵犯被征地农民的合法申诉权。

二是多数地方政府“重征地审批、重供地、轻征地管理监督”。大多数地方政府十分重视征地审批，以便尽快供地使项目上马，而对征地实施过程的监督管理则重视不够。有的地方政府为了缓和与被征地农民之间的矛盾，或者为了缓和被征地农民对征地补偿标准偏低的不满情绪，公然将补偿标准过低的责任推卸到省级政府等有权批准征地机关，推卸自己做好征地实施后续工作(如征地补偿标准争议协调、做好被征地农民思想工作、补偿款分配发放等)的责任。

三是征地过程中，“确认”程序不到位，侵犯被征地农民的知情权，直接导致征地补偿争议协调裁决无从下手。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条明确规定，“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认……要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。而现实中，多数市县政府嫌“确认”工作繁琐，怕麻烦，为了快速完成征地报件的组件工作，往往忽略“确认”程序，对拟被征土地的地块地类、面积、种植了什么农作物、农作物数量、应适用的农作物补偿标准等内容未经过被征地农户确认，直接导致对地上附着物种类和数量、对青苗种类和数量等产生难以协调的分歧。这使得政府日后在进行裁决或者处理时无从下手，一方面对于被征地农民的漫天要价无法从证据上予以驳斥，另一方面对政府侵犯农民合法权益的行为又无法证明并纠正。

四是市县人民政府及其国土资源管理部门未在征地公告和征地补偿安置方案中告知被征地农村集体经济组织和被征地农民有申请协调裁决的权利。这导致被征地农村集体经济组织和被征地农民申请协调裁决的权利时效处于延续状态，不利于征地实施完毕后新的法律关系的稳定。

五是征地补偿款发放的程序不规范。征地补偿款的发放应当由市县人民政府的国土资源管理部门实施。实践中，有些地方为了工作方便和调动乡镇协助征地工作的积极性，将征地补偿款交给乡镇、街道发放。一旦乡镇、街道出现截留或者拖延发放，被征地集体经济组织或者被征地农民就误以为征地补偿标准被降低，容易引发争议。

还有些地方因为青苗补偿费标准采取一刀切的政策，加之地上附着物、青苗的确认工作不到位，为了支付方便直接将被征地农民的青苗补偿费打蛰村集体经济组织的账户里，由村里来发放。一旦村里发放的数额与按照被征地块上实际农作物计算的地上附着物或者青苗补偿费不一致，被征地农民就会以为补偿标准降低了，引发补偿争议。

对策与建议

一是修改《土地管理法》中有关征地补偿熟定。为了确保被征地农民长远生计有保障，要在征地补偿费用标准中大幅度提高安置补助费标准，对建立被征地农民社会保障资金来源、组成等作出详细规定。建立被征地农民的社会保障体系不仅要考虑被征地农民的养老保险、失业保险，还要考虑建立既失地又失业的农民的最低生活保障制度。

二是做好土地管理法律法规与《物权法》、《农村土地承包法》等的衔接协调。要在征地过程中充分体现出集体土地承包户的物权人地位，规定征地前草签协议必须有集体土地承包人作为利害关系一方参加、集体土地承包人作为征地听证会的当然参加听证人员、细化征地补偿费用中的哪―项或者哪几项为集体土地承包人所有、征地补偿费用中应当体现承包方对提高土地生产能力投入的补偿、确定集体土地承包人作为征地纠纷救济权利主体地位等。

三是完善区片征地综合补偿标准。在土地管理法律法规没有作出修改之前，我们必须从以人为本理念出发，按照近年来经济社会发展速度等情况，适时对区片征地综合补偿标准作必要的提高或完善，以确保被征地农民充分享受到经济社会发展带来的成果。同时，要进―步明确区片综合价的内涵和外延，将需要按照实际价值补偿的内容排除在外。

四是加强对调整区片征地综合补偿标准工作的审查监督。制定政策措施加强对区片征地综合补偿标准调整工作的领导和监督，依职权组织听证，加大对区片征地综合补偿标准的合法性审查和合理性审查工作力度，从源头上减少征地补偿争议的发生。

五是加快市县政府征地补偿标准争议协调裁决职能的落实和机构的建立，防止推诿拖延履行协调职能的事件发生。只有建立起履行协调裁决职能的机构，才能全面推行征地补偿标准争议协调裁决工作，才能引导被征地的农村集体经济组织和农民通过法定渠道化解征地补偿矛盾和纠纷。

六是完善征地程序，做好征地纠纷的事前预防和事后监督工作。

规范“告知”的内容。目前征地获批后，各地对“两公告”工作基本上能够到位，但是对于在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民的工作各地进展不一，听证会也不是很规范。

做好、做细征地“确认”工作。通过完善程序来预防实体争议的产生，为征地批文执行过程中对地上附着物、青苗等的补偿标准的确定、补偿款的发放以及为地上附着物、青苗等的补偿标准争议的解决提供翔实、准确的数据资料，减少因“确认”不到位引发的补偿标准争议案件。

规范征地补偿款的发放。要明确发放主体、发放对象。发放主体应当是市县人民政府的统一征地部门，而不应转交给乡镇、街道发放。发放对象视款物种类不同而分别处理：对于土地补偿费必须直接发给被征地农村集体经济组织。安置补助费的发放则视安置方式的不同而不同，如果是自谋出路的，则安置补助费直接发给需要安置的被征地农民；如果是村集体安置的，则交给村集体经济组织；如果是企事业单位安置的，则发给该企事业单位。对于青苗等地上附着物的补偿费，则应当是直接发给地上附着物的所有权人。

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关键词:林木采伐管理；林地；非林地；审批权限；适用范围

《中华人民共和国森林法》（2020版）（以下简称新法）自2020年7月1日实施以来，进行了多方面的修订[1]，本次也修订了林木采伐许可管理制度。已有的研究主要是对我国林木采伐许可制度的发展、采伐管理制度中存在的问题、国内外林木采伐管理制度的异同等方面进行分析和研究[2]。本文主要以国内已有的林木采伐管理政策文件和新法林木采伐内容为基础，从地类划分、林木采伐管理等方面分析了审批流程、审批权限的划分，明确审批机关，分析存在的问题，以期为更好地进行采伐管理提供便利。

1两类林地的划分

在森林经营方面，新法本次修订的主要方向是严格贯彻分类经营管理制度[3]。在采伐管理制度方面，本次修订的主要方向是两类林地分类管理制度，对林业部门管理的林地（即林地）实施严格的采伐管理，对非林业部门管理的林地（即非林地）逐步放活采伐管理。对比来看，旧的《中华人民共和国森林法》（2009版）（以下简称旧法）规定了采伐林木必须办理采伐许可证，这一强制性规定指出，采伐林木必须办理采伐证。新法规定，采伐林地上的林木应当申请采伐许可证[4]。这一改变在加强林地林木采伐管理的同时，也科学放活非林地林木的采伐。这为林业的更好发展提供了法律保障。

2林木采伐管理

2.1零星林木的采伐。新法规定了农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木归个人所有，城镇居民在自有房屋的庭院内种植的林木归个人所有。这一规定明确了自留地、房前屋后林木的所有权归属，为农村居民自留地和房前屋后林木所有权的取得提供了有力保障。同时，新法规定农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木，不需要申请采伐许可证。这部分林木多为非林地林木，是林农种植的薪炭柴、自用材，与人们的生活密切相关。从方便群众生活的角度出发，放开这部分林木采伐管理，能激活林农植树造林的积极性，可有效提高房前屋后、自留地土地的利用率，保证自用材的供给。2.2农田防护林的采伐。农田防护林在自然生长达到一定的树龄后，其生态防护功能会逐步退化，因而要根据实际生长情况，合理有序地进行采伐更新管理。已有的法律法规对采伐限额的管理、采伐更新标准、采伐许可证的管理、采伐更新等都做出了明确的规定。这些规定对规范农田防护林的更新采伐提供了保障。2.3护路林的采伐。对于护路林的更新采伐，已有法律法规指出，护路林的采伐应当严格执行采伐限额管理有关规定。由公路部门组织营造、管护，权属属于路政部门的护路林，其更新采伐由公路主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证；非公路主管部门组织营造、管护，林木权属不属于路政单位，其不是公路用地上的护路林，更新采伐由林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。2.4护岸护堤林的采伐。针对护岸护堤林的更新采伐，已有法律法规指出，河道、湖泊管理机构营造和管理的，采伐应当按照《中华人民共和国防洪法》规定，在征得河道、湖泊管理机构同意后，办理采伐许可手续。但是，采伐集体经济组织营造和管理的、不属于河道湖泊管理机构营造和管理的护岸护提林木，不适用《中华人民共和国防洪法》第二十五条相关规定，应当按照《中华人民共和国森林法》规定，办理采伐许可证。2.5城镇林木的采伐。城镇林木的更新采伐应当按照《城市绿化条例》规定的经营单位进行管理。同时，城镇林木的更新采伐应按照规定，必须经城市人民政府城市绿化行政主管部门批准，并按照国家有关规定补植树木或者采取其他补救措施。2.6退耕还林地林木采伐。退耕还林地在实施退耕还林、享受退耕还林补助后，其耕地属性依法转变为林地，并依法履行土地用途变更手续，发放林权证，同时退耕还林者享有退耕还林地的林木所有权。在采伐管理方面，退耕还林地可以依法申请采伐，但应满足以下几个条件：一是退耕还林地必须在原政策补助期满后申请采伐，在享受政策期间的退耕还林地不能申请采伐；二是应满足相应的技术规程，控制单次采伐面积和采伐强度，制定严格的采伐作业设计方案；三是采伐后要及时更新造林，应当在采伐当年或者次年完成更新造林工作；四是在采伐过程中应明确申请采伐的原因，做好政策宣传，防止采伐后借机复耕复垦的行为发生，避免破坏退耕还林成果。2.7古树名木的采伐。针对国家保护古树名木和珍贵树木，禁止破坏古树名木和珍贵树木及其生存的自然环境。已有的法律法规规定，古树名木的保护是不区分原生地天然生长还是人工种植的，二者都应严格保护，禁止破坏，不得随意移栽砍伐，即便是已经死亡的古树名木，也应当依法办理林木采伐手续，并查明死亡原因，做好档案记录。同时，有关规定还指出，生长在私人宅院、房前屋后的古树名木和珍贵树木也要做好保护宣传，不应按照一般树木管理，应按照珍贵树木进行管理，认真保护，防止古树名木被随意破坏、采伐。2.8珍贵树木的采伐。珍贵树木应该认真保护、严格管理，未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准，不得采伐和采集。对管理不到位、存在违法行为的，应当依法查处。在采伐管理方面，珍贵树木与古树名木的管理不同，列入《国家重点保护野生植物名录》[5]，但属于人工培育的树木，可按照一般树木进行采伐利用管理。采伐、采集列入《国家珍贵树种名录》[6]国家一级保护野生植物中的树木时，除应当依法办理国家重点保护野生植物采集证外，还需要凭国家重点保护野生植物采集证依法申请办理林木采伐许可证。在审批管理方面，珍贵树木与普通树木采伐许可证的办理也有所不同，如云南省规定禁止任何单位和个人采伐珍贵树种，挖取珍贵树种树根，采集其枝叶、果实、种子，剔剥其活树皮。因科研、教学、人工培育种植、国家建设项目和对外交流等特殊需要的，按照以下规定报批：国家一级珍贵树种，由云南省林业行政主管部门报国家林业行政主管部门批准；国家二级和本省珍贵树种，由云南省林业行政主管部门批准。2.9征占用林地的林木采伐。在基层实践中，林地的永久占用或临时占用，均改变了林地的现状和用途，林地和林地上的附着物作为一个整体，同时被改变，因而应该依法依规办理相应的手续，即林地占用手续和林木采伐手续。国家林业和草原局有关法律法规也规定，申请采伐占用征用重点公益林地的林木，如果已经获得使用林地审核同意书，并经国土资源管理部门批准占用征用土地的，县级以上人民政府林业主管部门依据国土资源部门批准占用征用土地的文件核发林木采伐许可证。云南省法律法规也规定，采伐被占用、征收、征用或者流转林地上林木的，应向所在地县级以上人民政府林业主管部门申请办理林木采伐许可证，未经批准不得采伐。

3存在的问题

3.1零星林木的界定。新法对零星林木的数量尚未做出明确界定。非林地上个人所有、具有一定数量的林木采伐管理无法确定，对于这一问题现阶段的基层实践主要存在2种不同观点。第一种观点：一是新法已经对不需要办理采伐证的情形做出了明确说明，对具有主管部门的非林地林木采伐管理也进行了说明，除此之外的采伐应该严格纳入林木采伐管理；二是一定数量的采伐可能存在商品易行为，在取消木材运输许可制度的情况下，林木采伐许可证成为木材的唯一合法凭证。因此，将采伐数量超过零星林木限定的上述非林地上个人所有的林木采伐纳入采伐限额管理，并依法办理采伐证具有必要性。第二种观点：应该按照本次新法修改的主要意图和“放管服”改革精神，放开非林地林木采伐的管理，由市场调节，逐步与市场需求对接，由经营者自主经营、自主采伐，对于非林地林木采伐，无须办理林木采伐许可证，且不纳入限额管理。总的来说，围绕上述问题，现阶段基层存在的2种不同看法，亟须有关部门作出法律解释，这与基层执法过程中合法与非法、罪与非罪的认定等密切相关，对于基层执法是一个非常重要的问题[7]。3.2非林地特殊用途林木采伐管理。新法规定，非林地上的农田防护林、防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木等的更新采伐，由有关主管部门按照有关规定管理。本条款的先决条件是针对非林地，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证，但对比有关部门已有的法律法规，其也存在着一些不契合的情况。旧法中有关部门采伐的规定主要是从主管单位出发作出规定，对两类林地的划分并不突出。对农田防护林、防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木等的更新采伐主要以“谁管理，谁审批”的原则办理审批手续，并纳入采伐限额管理。但是，新法主要从林地和非林地的角度出发做出规定，突出了两类林地的划分。已有的法律法规指出，非林业用地上的林木采伐不需要办理采伐证，不纳入采伐限额管理，林业用地上的林木继续实行采伐限额管理。云南省在“十三五”期间采伐限额管理工作通知中也指出，采伐非林地上的林木和经依法批准占用征收林地上的林木不纳入采伐限额管理；同时也指出，铁路、路政、农垦等部门森林资源纳入所在县（市、区）进行编限的，由有关主管部门依照有关规定审核同意后向资源所在地林业主管部门提出采伐申请，并在下达限额内依法办理采伐许可证。可以看出，二者在是否纳入限额管理方面存在一定的矛盾，这主要是旧法在制定理念和新法的理念已经有所不同。因此，在现阶段的基层林业执法过程中，执法人员对有关部门旧法进行参考的同时，有关部门也应当对涉及林木采伐的相关条款进行修订、更新，使其更好地与新法相协调。

4结语

我国作为一个森林资源数量有限的国家，林木采伐许可管理制度可对有关林木采伐许可证的申请主体、范围、审核、监督管理等一系列内容进行规范，严格控制林木采伐量，保证林木有序采伐、持续更新，使林木资源得到永续利用。林木采伐管理制度在林业经济发展和环境保护方面都发挥了重要的作用。本文结合已有法律政策对林木采伐许可管理制度进行了分析，同时从林木采伐许可证审批机关角度出发，对林地与非林地采伐管理中存在的问题进行分析，可更好地帮助基层林业工作者理解禁止采伐、按照许可证采伐、无须许可证采伐的情况。

参考文献

[1]马瑞杰.新《中华人民共和国森林法》探析[J].现代农业科技，2020（12）：163-164.

[2]周兆林.论我国林木采伐许可证制度的改革[D].武汉：华中科技大学，2016.

[3]国家林业和草原办公室.实行分类经营管理实现森林资源永续利用—新森林法解读（三）[J].浙江林业，2020（8）：22.

[4]国家林业和草原办公室.完善林木采伐制度深入推进“放管服”改革—新森林法解读（六）[J].浙江林业，2020（9）：13.

[5]唐宇，高华，谢玉利.新版《国家重点保护野生动物名录》正式公布北京14种陆生野生动物被列入“国家一级”[J].绿化与生活，2021（3）：33-34.

[6]张玉山.国家珍贵树种名录[J].大自然，1993（1）：39-41.

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1.土地流转行为缺乏规范

在土地流转过程中，很多农民没有想到或采用法律手段、走法律的程序，致使已经实现流转的土地程序不规范，手续不健全，很多是以口头方式来进行转让与托付，没有书面的协议或合同。即使有一些签署了有关的协议和合同，也缺乏必要的公证等手续，很不规范，这都是产生土地承包纠纷的缘由。部分乡镇涉农机构违规操作，在未经农民允许的情况下，自行将集体土地转让给企业经营或者放任经营者改变土地农用性质而不去追究，土地流转经费不完全透明。部分土地经营者钻合同的漏洞，在经营不善时违约逃避责任，给农民造成重大损失。同时，过去由于很多地区土地流转处在摸索和尝试阶段，配套政策措施尚未出台，没有具体的操作办法，土地流转费不好界定，土地流转无章可循，导致在土地流转过程中容易出现竞相压低租金，损害农户利益，阻碍土地流转的行为。

2.农村土地规模流转难度大

一是规模流转涉及的农户多，每个农户的想法不一致，意见不统一，又不能强求，协调难度大。二是租金与农民自种收益有差距，由于特殊的地理位置，特别是专业蔬菜地、公路沿线的好土良田，农民不愿流转。三是由于国家征地等原因，人均耕地普遍偏少，农民恋土情结较为严重，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，甚至撂荒，也不愿将土地流转出去。四是种养大户偏少。农村缺少具有现代经营理念的致富带头人，真正懂经营、善管理、有带头作用的能人少，也有的因受资金、技术等限制影响规模经营的发展。

3.土地流转市场功能不健全

在土地流转过程中，由于信息传递平台或手段相对落后，土地供求信息不能高效准确的在农户和业主之间传递，更多的依靠自发进行和政府推动，但是分散经营的农户不可能为了出租或转让几亩土地而主动寻找大规模需求土地的业主，而投资规模较大的业主对土地的需求数量通常比较大，也不可能主动与每个农户进行谈判。造成这种现象的原因主要还是信息不对称，农民和业主之间的沟通没有有效的中介机构进行衔接，大部分的信息往往都是通过邻居或是周边村民散发出去的，传递过程中也会造成信息失真，从而导致双方需求信息不能很好地传递，而某些地区虽然已经配置了中介机构，但是因为缺少相应的服务手段和调控能力，缺乏必要的经济利益刺激机制，导致有部分农户有转出土地意向却无法找到合适的业主立即转出，而业主有土地的需求但却无法找到合适的卖家同时存在。

4.农村土地流转信息公布不及时

有的村级土地愿意流转而找不到承租方，有的承租人不知道到什么地方承租土地；建议政府应及时建立土地流转信息平台，以行政村为单位，公布土地流转的面积，土地所属位置，土地质量的等级，土地流转的时限等信息，让人们及时了解准备流转土地的实际情况。

5.加大农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益

由于农村普法的大力宣传，广大农民对我国的土地政策和法律法规有了充分了解，懂得了自身的权利和义务，懂得如何维护自身的合法权益。基层干部就更应当提高法律意识，因此应当组织基层干部认真学习土地管理的相关法律法规，提升他们的法律意识，做到依法执政，确保相关政策、路线以及方针的落实到位。在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制通过不法途径进行土地流转和违反合同的行为。在坚持稳定和健全农村土地承包经营制度的前提下，遵循有偿、自愿和依法的原则，努力探索土地流转的新机制。

6.加快农村金融改革，促进土地流转健康发展

以农业部为主导，各级主管部门要加大科技培训力度，提供技术服务；加强农田基本建设，引进科学农业化生产，提高农业产量。同时鼓励农民创业，对于全部转出土地的农户给予一定政策和资金上的补助；鼓励农业产业化龙头企业通过租赁和入股等多种形式参与土地流转，建立生产基地，对于规模经营的业主要从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予优惠；涉农金融机构要加大信贷服务创新力度，积极开发农村土地经营权抵押贷款方式，满足土地流转双方的合理资金需求。

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理论意义：土地是人类社会最重要的财产，土地征收权力作为国家或政府为了实现公共利益而被赋予的一种强制性取得土地的行政权力，实践中其侵犯行政征收相对人，即被征地人权利的现象屡屡发生。为了充分保护被征地人的权利，许多国家都对土地征收的条件、补偿、程序进行了严密规定，并建立了充分、高效的争议解决机制。笔者的研究旨在探讨土地征收的理论基础，在分析集体土地征收中存在的问题，借鉴其他国家和地区的土地征收制度，对集体土地征收的问题提出解决方案。

现实意义：随着我国城市化的发展，大量的集体土地被征收。虽然经过多年的发展，征收制度逐渐完善，随着《国有土地上房屋拆迁和补偿条例》的出台，完善了城镇土地征收，但是在农村地区，集体土地征收依然存在许多问题。今年，xx在xx届三中全会会议上提出：城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。现阶段，我国现有法律制度与经济社会发展脱节，尤其是今年来公益征收的范围被不加节制的扩大，暴力征收现象层出不穷，导致了农民的合法权益遭到了严重侵害，引发了失地农民的不满。所以笔者认为，修改现有集体土地征收制度迫在眉睫。

二、文献综述(目前同类课题在国内外的研究状况、发展趋势以及对本人研究课题的启发等方面)

集体土地征收是指国家为了公共利益，根据法律所规定的程序和审批权限，把农民集体所享有的土地收为国有，并对其作出一定的补偿行为。现阶段我国关于集体土地征收的法律规定主要体现在《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城乡规划法》等法律法规中，以上法律虽然相对具体，但是与时展需要相脱节。众所周知，西方国家虽然没有如我国一样的“集体土地”说，但土地征收制度理论却由来已久发展至今，其中英国、德国和美国的征地制度是当今世界比较完善和先进的制度体系。英国的土地征用的目的也强调是为了公共利益，但它并没有公共利益用地的目录，而且没有通过强制购买征地必须是为了狭义的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年颁布的《规划和强制购买法》中，对于地方当局通过强制购买实施城市开发的目的的规定更加具有弹性，只要符合下列要求，地方当局就可实施强制购买：促进或者改善该地区的经济福利，促进或者改善该地区的社会福利，促进或者改善该地区的环境福利。美国自建国初就在联邦宪法中规定：只有为了公共目的，而且必须要给予土地所有者合理的补偿，政府及有关机构才能行使征地权。德国关于土地征收的规定也相当完善，主要体现在《德国基本法》中包含了严格的限定，对征收的条件、程序、补偿及其他各方面均作出了详细的规定。

我国土地征收制度是与每一时期我国国民经济发展需要和发展水平、农民集体土地所有权变革情况相适应的。在计划经济时期,经济发展较为落后,百废待兴,农村土地实行农民集体所有制,土地征收权力运用较为频繁,当时的国家建设大多是国家投资的军事国防、基础设施等,与公共利益是相一致的。在社会主义市场经济时期,投资体制、用工制度、供地制度等发生重大变化,用地主体不再局限于国家投资主体,供地制度也逐步实现市场化,但是农村土地坚持集体所有,土地征收制度依然是农村土地转为国家建设用地的唯一合法渠道,具有高度垄断性。长期以来被征地农民的土地权利弱化、残缺,农村土地和城市土地在权利、使用和管理上一直存在着严重的分立和割据。农民土地权利的这些特性造成我国当前土地征收制度存在不少问题。如土地征收条件概念不清,土地征收补偿标准不科学、过低,土地征收程序不完善,争议解决机制不足等,导致政府滥用土地征收权力,被征地农民权利被严重损害。

通过对国内外理论和现存制度的研究笔者得到了很大的启发，笔者认为我国集体土地征收中存在问题的解决从根本上来讲还是应该从立法角度完善土地征收的制度，当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的政府裁决。最后我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。另外在签订土地补偿合同时应该由征地单位和土地所有权人或土地承包人依法签订土地征收补偿合同，而在操作过程中显得很混乱，如新乡市东开发区在征收延津县农用地时先是延津县国土局和土地被征收的村民委员会所在的乡政府签订一份合同，然后再由乡政府和村民委员会签订一份合同，至于承包土地的农民任何合同都没有。

笔者认为：首先应先界定公共利益的范围(必须具备公共性、合理性、正当性、补偿性);其次加强农民对征地的参与;最后健全集体土地征收争议裁决制，将征收主体和裁决机构分开，完善集体土地征收行政与司法救济。

三、研究的理论依据、研究方法及主要内容

研究方法主要以行政法学理论和正在修订的《土地管理法》和《土地管理实施条例》，通过与老师指导和探讨，以文献研究为主，大量搜集、阅读报刊文献资料，同时借助媒体网络，广泛收集与集体土地征收的有关的资料。理论和实践相结合，思辨和实证相互运用，重在实证研究，在文章中提出自己的见解。研究的主要内容是有关集体土地征收制度的进一步完善的问题。

四、研究条件和可能存在的问题

主要是通过阅读有关集体土地征收方面的论文、书籍，并结合具体的实例进行研究;同时本论题所依据的材料和获取的信息主要来自期刊、相关报道，因此免不了会在信息方面有一定的瑕疵，自己的知识储备的相对贫乏和研究能力低下也会造成这次研究的瑕疵。

五、预期的结果

通过自己的研究，给《土地管理法》提供一个视角，完善相关的立法，更好的保护农民的权益，为不断涌现的土地征收方面的群众性事件提供一个解决问题的途径。

六、论文提纲

浅议集体土地征收存在的问题及其解决方案

(一)引言

(二)提纲

一、 集体土地征收的相关理论问题

(一)集体土地征收的概述

(二)集体土地征收法律制度的历史沿革

(三)集体土地征收的理论基础

二、外国土地征收法律制度的借鉴

(一)外国土地征收的法律简介

(二)英国、台湾土地征收制度的可借鉴之处

三、我国集体土地征收法律制度现状

(一)我国集体土地征收法律制度的相关规定

1、《宪法》

2、《物权法》

3、《土地管理法》，《土地管理法实施条例》，《城乡规划法》

(二)我国集体土地征收法律制度的缺陷

1、公共利益认定的模糊性

2、征地利益分配不平等、不合理

3、农民缺乏对征地活动的知情权、监督权

4、争议裁决及救济机制不完善

(三)我国集体土地征收法律制度缺陷的成因

1、城乡二元土地所有权划分与城市化发展的矛盾

2、集体土地所有权不完整

3、征地中农民的土地所有权主体地位被虚化

4、重人治、轻法治的传统思想

四、完善我国集体土地征收法律制度的几点建议

(一)健全公共利益征收模式

1、合理界定公共利益

2、明确区分公益征收和其他征收

(二)完善集体土地征收补偿措施

1、补偿标准市场化、方式多样化

2、对失地农民提供完善的社会保障

(三)健全集体土地征收法律程序

1、确立征收的正当程序原则

2、加强农民的参与权

(四)完善土地征收中的争议解决及权利救济

1、健全集体土地争议裁决机制，将征收主体和裁决部门分离

2、完善救济制度

(1)加强行政救济，将该争议纳入行政复议受案范围

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为进一步加强对**市区范围内建设征收（收回）渔业水域工作的规范管理，切实维护渔民合法权益，保护渔业水域环境和资源，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等相关法律法规规定，结合**市区实际，现将征收（收回）渔业水域的补偿安置标准公布如下：

一、征收集体所有渔业水域的补偿

国家建设需要征收集体所有的渔业水域（包括养殖内塘），按照《**市人民政府关于调整**市区征用土地补偿标准及有关问题的通知》（湖政发〔2003〕13号）文件规定标准补偿。

二、收回国有渔业水域的补偿

收回国有渔业水域，应对原使用水域的村集体经济组织进行补偿。补偿费用包括安置补助费、青苗补偿费及附着物补偿费。其补偿标准为：

（一）安置补助费

收回国有渔业水域的安置补助费，按照需要安置的渔业人口数计算。**中心城市、吴兴区和南浔区建制镇规划区内，每一个被安置渔民补助安置费38000元；非规划区内，每一个被安置渔民补助安置费28000元。

（二）青苗补偿费

青苗补偿费按湖政发〔2003〕13号文件规定标准补偿，其补偿范围为渔业村或个人养殖的渔业水域，未经渔业主管部门同意的养殖水域不作补偿。

（三）附着物（渔业生产构筑物设施）补偿费

1.网簖每条（只）补偿3000元，补偿数量以渔业行政主管部门核发的《捕捞许可证》年审核定的数量为准；

2.渔民座家船搬迁补偿标准为每艘5000元，每户补偿1艘，具体搬迁事宜由船主自行负责。

三、收回国有渔业水域安置渔业人口数的计算

无集体所有土地的渔业村，收回国有渔业水域需安置的渔民人数按照被收回的国有渔业水域除以收回前被收回渔业村平均每人占有国有渔业水域的数量计算；有集体所有土地的渔业村，收回国有渔业水域需安置的渔民人数按照被收回的国有渔业水域除以收回前被收回渔业村扣除集体所有土地上安置人数后剩余人员平均每人占有国有渔业水域的数量计算，集体所有土地的安置人数按每1.5亩安置一人计算；拥有太湖捕捞权的专业水产村，收回国有渔业水域需安置的渔民人数按被收回国有渔业水域除以市区各渔业村人均拥有国有渔业水域的数量计算。各渔业村所使用的国有渔业水域为定权发证（《水面使用证》或《养殖许可证》）的渔业水域和渔业增殖水域之和。

被安置人员的户口自安置基准日起由农业户口转为非农业户口。安置基准日以收回国有渔业水域的批准时间为准。

四、安置补助费的使用

安置补助费应用于被安置渔民的生产生活和基本生活保障，不得挪作它用。

年满18周岁以上（含18周岁）的被安置渔民按照《**市人民政府关于建立市区被征地农民基本生活保障制度（试行）的通知》（湖政发〔2003〕12号）规定参加基本生活保障制度，18周岁以下不符合参加基本生活保障条件的被安置渔民，一次性发给生活补助费13000元；其余安置补助费由渔业村集体经济组织自行统筹安排。

五、其它有关规定

（一）建设单位占用渔业水域进行水下爆破、勘探、施工作业对渔业资源有严重影响的，应按《中华人民共和国渔业法》的规定向市渔业主管部门申请办理有关手续。

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关键词:城镇;拆迁

中图分类号:D632 文献标识码:A 文章编号:1005-5312(2010)19-0184-01

近期,为加快城市化建设和促进地方经济发展,各地地方政府都在加大城市改造的工作力度,但在城市面貌焕然一新的同时,由于房价不断上涨等因素的影响,在房屋拆迁中不断遇到新情况、新问题,由此引发的矛盾日益突出,这些事件的发生直接影响项目拆迁进展和整个社会的治安稳定。

一、当前城镇拆迁改造过程中存在的主要问题

第一,当事人的知情权得不到尊重。不依法、不公正的拆迁行为中,一个较突出的问题是剥夺被拆迁人的知情权。房地产开发商为减少开发成本,随意降低补偿标准。被拆迁人希望知道拆迁补偿、安置的范围和标准,反对补偿安置的暗箱操作;第二,拆迁合同双方地位不平等。拆迁人可以随意设立合同内容,合同中关于拆迁人可能承担赔偿义务的条款常常使用“按照有关规定执行”等一类的模糊字眼,有意造成合同责任不明确,为日后不负责任或逃避责任埋下伏笔,从而侵犯被拆迁人的合法权益;第三,一些拆迁主管部门不依法行政,工作方法不当,行为粗暴,擅用强制措施;第四,补偿标准太低。对被拆迁者的利益补偿,一般只考虑“居有其屋”等最基本的物质层面,对被拆迁者潜在的利益损失关注不够,损害了拆迁户的利益。

二、产生这些问题的原因

(一)政府违法干预和插手。拆迁是公法行为,公权介入私权要有充足的理由。政府之所以有权征用土地和老百姓的房屋,不是基于它的土地所有权,而是基于行为。所以,政府征用土地必须是与行为有关的,而不应是经济目的。政府部门在拆迁工作中违法行政容易引发了群众不满,造成较大的社会矛盾。政府在城市拆迁中的角色失当表现为:其一、职能“错位”。有些地方的拆迁办公室既是行政机构,又是拆迁人,当运动员又当裁判员。其二、职能“越位”。有一些地方政府为追求城市发展速度而忽视法定程序,滥用拆迁行政许可权,导致违法拆迁。

(二)司法的失职。对公民生命、自由和财产的强制执行必须经过司法程序,这是法治社会的最基本的要求。在城市房屋拆迁过程中,拆迁户的合法权益遭受损害时,往往求助被视为维护正义最后一道屏障的法院。但面临诸多法律困扰以及受到现实环境制约,使司法部门在审理涉及拆迁纠纷的案件中处于比较尴尬的境地。由于司法的失职,使公民失去了权利的最后一个保障。

(三)操作不当。一是以公共利益之名行商业拆迁之实。目前的房屋拆迁立法没有将为公共利益的拆迁与为纯为商业利益的拆迁两者区别对待。在拆迁运作中,不少商业拆迁行为常常挂满“公共利益需要”的金字招牌,瞬时变得很冠冕堂皇。绝大多数的拆迁是出于谋利的商业目的,在一些地方,建商品房、影剧院甚至商业街也标榜是为了公共利益。公共利益演化为商业利益、政府利益甚至于政府官员的私人利益,并由此成为目前引发拆迁矛盾的一大问题。

三、解决之道

(一)构建第三方评估制度。拆迁虽然具有一定的公共利益色彩,但拆迁中对被拆迁人的补偿,说到底还是一个平等主体之间的财产关系问题,必须遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则。国家权力介入拆迁本身就不具有正当性。但是从维护公共利益角度,国家权力介入以补偿为对价的拆迁确是有必要的民事活动,无疑具有其正当性。但在现实中,维护公共利益往往成为损害公民合法权利的借口。强制拆迁也必须以对被拆迁人予以合理补偿为前提。对于被拆迁者来说,服从公共利益只意味着在合理补偿的情况下,同意拆迁,交换利益,而不意味着需要牺牲自己的利益。钉子户们的抗争,这是一种可贵的维权意识。但对补偿是否合理,开发商可能会有不同的看法。

(二)完善拆迁法律法规。目前,有关拆迁的法律主要有《物权法》,《城市拆迁管理规定》等等,而《物权法》对于拆迁这个问题新的主要规定就是在第42条,即“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益。征收个人住宅的还应该保障被征收人的居住条件”。这项条款的主要精神,体现在当拆迁户与开发商发生纠纷的时候,由法院“依法”进行调停,并给予拆迁补偿。

(三)确立认定公共利益的标准。在市场理性人的博弈下,无论是开发商,还是被拆迁户都会各自的利益