审核与审批区别范文

导语：如何才能写好一篇审核与审批区别，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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皮毛一体是指利用动物的皮毛所制成的服装，皮毛一体顾名思义就是动物皮和毛一起取下来，这种处理方式，使得皮毛更加的柔软、透气，保暖效果佳。常见的毛皮有羊，兔子，狐狸等，主要以羊皮毛居多。动物御寒保暖就是靠脂肪和皮毛，所以将动物皮毛做成服装这样来达到保暖效果。

羽绒服是指内充羽绒填料的外套，填充材料多为鸭绒或者鹅绒。羽绒服的保暖效果是通过填充物产生空气来阻隔外界寒冷空气的方式实现的。相较于一般固体或液体，空气是热的不良导体，也就是说，空气是相对隔热的，能隔热，就能阻止体温的流失，自然也就觉得暖和了。

（来源：文章屋网 ）

篇2

关键词：石化项目设计变更工程签证

一、设计变更和工程签证的区别

在工程建设中，设计变更、工程签证的共同结果就是工程成本的增减，从表面上看，并无明显区别。但从提出的角度、原因、费用的责任归属来看，两者又是有明显区别的。明确二者的定义对于判断费用承担责任是非常重要的。

1.设计变更

1.1定义

设计变更是由设计单位提出的对承包合同之设计资料做出的补充、完善、优化，及根据发包方要求的功能改变而做出的相应变更。

1.2类型

在建设单位组织的有设计单位和施工承包商参加的设计交底会上，经施工承包商、建设单位提出，各方研究同意而改变施工图的做法，都属于设计变更，为此而增加新的图纸或设计变更说明都由设计单位或建设单位负责。具体类别有如下几种：

（1）施工承包商在施工过程中，遇到一些原设计未预料到的具体情况，需要进行处理，这类设计变更应注明工程项目、位置、变更的原因、做法、规格和数量，以及变更后的施工图，经三方签字确认后即为设计变更的依据之一。

（2）工程开工后，由于某些方面的需要，建设单位提出要求改变某些施工方法，设备参数调整进而导致基础尺寸发生变化，在征得设计单位的同意后出设计变更。

（3）施工承包商在施工过程中，由于施工方面、资源市场的原因，如材料供应或者施工条件不成熟，认为需改用其他材料代替，或者需要改变某些工程项目的具体设计等引起的设计变更，经双方或三方签字同意可作为设计变更的依据。

1.3产生原因

（1）修改工艺技术，包括设备的改变；

（2）增减工程内容；

（3）改变使用功能；

（4）设计错误、遗漏；

（5）提高合理化建议；

（6）施工中产生错误；

（7）使用的材料品种的改变；

（8）工程地质勘察资料不准确而引起的修改，如基础加深。

由于以上原因所提出变更的有可能是建设单位、设计单位、施工单位或监理单位中的任何一个单位，有些则是上述几个单位都会提出。

2.工程签证

2.1定义

由承包人根据承包合同约定而提出的关于零星用工量、零星用机械量、设计变更或局部功能变化所引致返工、合同外新增零星工程量的确认。一般由承发包双方代表就施工过程中涉及合同价款之外的责任事件所作的签认证明。

2.2分类

（1）在设计院的变更出具前已经施工，如果按后出具的设计变更去施工需要返工、拆除、利旧或更新，这时承包商需要与发包方、施工监理确认现场工程量时就要用到“工程签证”；

（2）没有改变原设计图纸，而是受甲方委托在该工程范围内增加或改进功能需要投入合同外的人工及材料设备等，也需要办理工程签证。

二、如何有效对工程变更进行管控

2.1建章立制―管理体系和制度建设

（1）在管理体系中对约定变更和签证的目标、地位等内容；

（2）在企业制度/项目制度中，制订专项制度和流程，约束变更和签证的管理权限、审批额度、工作流程等内容。

2.2动态管控―项目实施阶段的实时管理

（1）事前管控：项目策划和规划设计阶段，采取各种方法和措施，基于项目经营和使用要求的基础上，尽量明确项目范围和内容。

（2）事中管控：尽量在施工图设计阶段进行变更，避免施工阶段的变更；合同执行过程中，严格以合同为依据进行变更和签证管控；变更和签证审批应严格经费控工程师同意，并明确费用出处后方可向申请单位批复。

（3）事后管控：在对变更和签证进行最终结算时，应确保单价的合理性和对变更和签证工程量的审核。

三、工程变更与费用控制的动态关联

3.1费控的基本思路：严格单项概算控制；以合同额为基础，进行日常费控；超单项概算后，项目公司变更和签证的审批权限降低；所有费用均需明确动用来源和依据。

3.2变更和签证台账的建立是与费控关联的基础。

3.3变更和签证应及时审批、结算（或预估），并按月计入费控月报，并以单项概算是否超概确定项目公司的审批权限，以及超概后的变更和签证的费用出处。

3.4控制依据：合同+变更+签证+索赔≤±10%，并在单项概算内。

四、如何在“严格变更和签证审批管理”的情况下，对其有效管控

4.1设计变更的签发原则

设计变更无论是由哪方提出，均应由建设单位会同设计单位、监理单位、施工单位协商，经过确认后由设计部门发出相应图纸或说明，并由建设单位文控人员办理发放手续，下发到有关部门付诸实施。但在审查时应注意以下几点：

（1）确属原设计不能保证工程质量要求，设计遗漏和确有错误以及与现场不符无法施工非改不可。

（2）一般情况下，即使变更要求可能在技术经济上是合理的，也应全面考虑，将变更以后所产生的效益(质量、工期、造价)与现场变更往往会引起施工单位的索赔等所产生的损失，加以比较，权衡轻重后再做出决定。

（3）工程造价增减幅度是否控制在总概算的范围之内，若确需变更但有可能超概算时，更要慎重。

（4）设计变更应简要说明变更产生的背景，包括变更产生的提出单位、主要参与人员、时间等。

（5）设计变更必须说明变更原因，如工艺改变、工艺要求、设备选型不当，设计者考虑需提高或降低标准、设计漏项、设计失误或其它原因。

（6）建设单位对设计图纸的合理修改意见，应在施工之前提出。在施工试车或验收过程中，只要不影响生产，一般不再接受变更要求。

（7）坚决杜绝内容不明确的，没有详图或具体使用部位，而只是增加材料用量的变更。

4.2设计变更的实施与费用结算

4.2.1设计变更实施后，由监理工程师签注实施意见，并需注明以下点：

（1）本变更是否已全部实施，若原设计图已实施后，才发变更，则应注明。因牵扯到原图制作加工、安装、材料费以及拆除费。若原设计图没有实施，则要扣除变更前部分内容的费用。

（2）若发生拆除，已拆除的材料、设备、或已加工好但未安装的成品、半成品，均应由监理单位联系建设单位组织回收。

4.2.2由施工单位编制结算单，经过造价工程师按照标书或合同中的有关规定审核后做为结算的依据，此时也应注意以下几点：

（1）由于施工不当，或施工错误造成的，正常程序相同，但监理工程师应注明原因，此变更费用不予处理，由施工单位自负，若对工期、质量、投资效益造成影响的，还应进行反索赔。

（2）由设计部门的错误或缺陷造成的变更费用，以及采取的补救措施，如返修、加固、拆除所生的费用，由监理单位协助业主与设计单位协商是否索赔。

（3）由于监理单位责任造成损失的，应扣减监理费用。

（4）设计变更应视作原施工图纸的一部分内容，所发生的费用计算应保持一致，并根据合同条款按国家有关政策进行费用调整。

（5）材料的供应及自购范围也应同原合同内容相一致。

（6）属变更削减的内容，应按上述程序办理费用削减，若施工单位拖延，监理单位可督促其执行或采取措施直接发出的削减费用结算单。

五、二级企业（项目公司）与上级单位（部门）的变更审核思路

二级企业（项目公司）应严格执行上级单位（或部门）（下文简称为上级单位）的变更审核思路和要点，具体如下：

5.1设计目标重大调整

项目建设单位应严格按照上级单位核准后的基础设计（初步设计）进行后续设计和建设，不得自行更改建设规模、建设范围和建设标准。应报相应职能管理部门、工程管理部门和其他相关部门审核，报上级单位最高职能管理部门核准后实施。

5.2单项重大工程设计变更

（1）央企的二级单位一般对工程建设项目实行单项工程概算控制。在其核准基础设计（初步设计）概算后，与相关部门会商明确该建设项目的各“单项工程”、“单项费用”及其概算。

（2）在变更涉及的“单项工程”其费用预计（计入了该变更影响）超过概算前，对于调增或调减金额达到该单项工程概算的1%，且超过50万元的每个工程变更，项目建设单位应提交包括变更动因、变更内容、变更预算和工期影响的变更方案报相应职能管理部门和工程管理部审批，获准后才可以实施。

（3）在变更涉及的“单项工程”其费用预计（计入了该变更影响）超过概算后，对于调增或调减金额达到该单项工程概算的0.2%，且超过10万元的每个工程变更，项目建设单位应提交包括变更动因，变更内容、变更预算和工期影响的变更方案报相应职能管理部门和工程管理部审批，获准后才可以实施。

5.3工程签证

（1）单项工程签证涉及金额应较小，超概算前且不动用预备费时，单次工程签证费用超过10万元的，需向集团职能部门报批。

（2）超概算前且需要动用预备费的，单次工程签证费用超过5万元的，需向集团职能部门报批。

（3）超概算后，单次工程签证费用超过2万元的，需向集团职能部门报批。

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摘要：中国的经济体制改革依旧如火如荼地进行着，国库集中支付制度的推行吸引了社会各界的关注，文章探讨了在这样的制度下单位执行预算应该做出的改变，虽为一家之言，但期望为单位在国库集中制度下有效执行预算提供参考。

关键词 ：国库集中支付；预算执行；影响

一、引言

如果观察市场经济国家的国库管理制度，不难发现，诸多发达国家都不约而同地采取了国库集中支付制度来实现政府支出的“集权”，这是与我国过去的分散支付方式截然相反的一种支付制度，二者在支付指令下达的主体上有着本质区别。所谓分散支付即是由单位上报预算，申请财政资金，资金由国库划拨至其账户之后，各单位便享有自主支付的权利，所以呈现出“分散”的形式。在国库集中支付制度下，所有的政府收支都在国家的掌控之中，各单位的资金使用自主性降低，目前，国库集中支付制度下采取财政直接支付与授权支付两种方式，区别在于下发支付指令的是财政部还是经授权的单位，最终仍是由银行完成款项的划转，可以看出，在国库集中支付制度下，单位上报的预算直接与其实际支付挂钩，毋庸置疑，这会对单位预算执行产生不小的影响，所以，各单位不得不思考在国库集中支付的制度下，预算执行应该如何调整，如何转变才能更好地适应新制度，这将直接影响单位预算的编制和执行效果，最终对单位的工作效率产生影响。

二、“新兴制度”下预算执行的调整

（一）准确编制预算、认真执行预算

支付大权统归“中央”之后，收敛了单位对资金的自主使用权，所有的支付变得更加正式，预算金额便成了支付金额的重要依据，从这个立场出发，预算必须精准才能保证预算支付顺利进行，同时也保证预算项目的实施。单位编制的预算如果没有足够的准确性，不仅对款项顺利支付造成一定的影响，而且会影响单位的工作效率，因而提高单位预算的准确性十分必要，这也是保证预算顺利执行的先决条件。

在国库集中支付制度下，预算得到审批之后就由国库完成支付，因而预算的执行更像一个刚性目标，目标的不易更改势必要求各个单位增加对预算的执行力度，对于审批的每个项目都要严格按照计划来执行，不得随意更改用款的时间和用款的项目，否则就可能导致资金支付与实际情况脱节。另一方面，预算的编制基础从以资金性质为依据转为以部门为基础，这样的转变无疑也会要求单位加强对预算的执行力度，如果哪个部门没有认真执行预算将会在财务信息系统中得到直接的反映，可能影响单位下一年度的预算编制和审批。

可以说，国库集中支付制度的推行的对预算编制准确性的一次挑战，准确合理的预算表是预算执行的根本，而后单位各部门和员工要严格执行预算，稍有松懈或者在执行预算时太过随意性都可能导致预算项目无法顺利进行。

（二）综合多方因素规划资金使用

在国库集中支付制度下，单位的款项“支付权”不在自己手里，那么为了更好地执行预算，对用款进行合理规划十分必要，这样才能保证用款项目的款项支付实际进度步伐一致。

鉴于国库集中支付制度下的两种支付方式略有不同，单位进行用款规划时的需要对此加以考虑。一般说来，对于支出时间和金额较为固定，同时又是采取财政直接支付的款项，单位可以根据实际情况直接生成预算，对于可通过财政授权方式支付的用款项目，由于单位可以根据实际情况签发支付令，有一定的自主性，因而可根据预算指标自动生成或者由人工编报预算，对款项进行规划，对于历时较长的用款项目，单位就需要仔细分析项目的进度，结合款项支付的方式，对用款进行合理规划，尽量保证支出的发生与款项支付的一致性，否则容易出现支出的发生与支付步调不一致的现象，甚至导致部分阶段无钱可花，但部分阶段又花钱不断的现象，这无疑对保证项目质量无益，所以，单位需要对项目的用款进行合理规划，同时单位还可对现金流量进行分析，检测现金流量走向是否具有合理性，将事前的规划和事中的监测结合起来，这样才能保证预算的有效执行。

此外，在进行项目用款规划时，单位也需要注意一个问题，上报的预算经人大审批直至形成正式文件需要一定的时间，一般完成此过程是在每年的3、4 月，在审批尚未完成之前单位是无法完成款项支付的，所以要将此“时间差”纳入用款计划的考虑中，综合多种因素，尽量保证用款计划的合理性。

（三）在资金流入前后加强监测

“支付权”集中收归中央增加了政府对各单位预算支出的监控力度，也增强了对预算执行的监管力度，纵观现行两种支付方式的清算流程，都需要多部门经手审核，那么为了提高预算执行的效果，单位加强对支付的审核、提高支付效率十分必要。

在国库集中支付制度下，每一笔款项的“流通”路径都是固定的，财政资金的流转本身就存在着过程长、流转耗时的特质，如果单位的支付审核不严格将增加支付退回的风险，增加预算资金“在途”的时间，而在现有支付制度下，每笔预算资金都是专款专用，支付审核不严无疑会降低支付的效率，同时会影响项目款项的支付，因而单位必须加强支付审核，明确相关人员的职责，对于每笔款项的支付都要进行核实，重点在于关注支付内容、金额以及支付对象，为了进一步保证审核的质量，单位也可考虑完善考核体系，将对支付的审核也纳入其中，以此来加强资金流出前的审核、监测，一方面提高资金支付的效率，另一方面也可提高预算执行的效果。

此外，在集中支付制度下，单位的支出都留下了“轨迹”，因而资金的流向也趋向公开透明化，同时为单位实时监测资金的使用提供了可能，为了更好地执行预算，单位可以考虑对资金的流向、结余等进行监测和分析，及时发现执行预算过程中出现的问题并进行处理，反过来也会对提高预算执行效果大有裨益。

从资金的“流转”角度来说，加强支付审核是针对资金流出前期的掌控，而对资金的使用进行实时监测、及时发现并处理出现的问题则是在资金流出后进行把关，二者相辅相成，共同作用才能协助单位更好地执行预算。

三、结语

不可否认，推行国库集中支付制度是经济发展到一定程度的产物，财政体制的变革也势必会颠覆各单位原有的预算执行方式，为了提高预算执行的效果，对集中支付制度下的预算执行进行深入的思考十分必要，虽然在集中支付的制度或多或少增加了单位执行预算的难度，也提高了执行的要求，但是，各单位也必须迎难而上，仔细分析执行预算所面临的问题，解决问题，才能提高预算执行的效果，提高工作效率，同时也为财政体制改革奠定基础。

参考文献：

[1]查铭.事业单位国库集中支付下预算执行存在的问题及对策[J].行政事业资产与财务,2013(20).

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关键词：化工园区；封闭管理；数字化平台；安全生产

随着化工企业集聚式发展，化工园区有限的地理空间承载了大量的危险化学品、危险化学工艺甚至重大危险源。为避免进入园区的人、车、物等干扰企业正常生产运行，化工园区实施封闭管理，加强对外来风险的排查管控十分必要。同时简单依靠物理封闭的方式，将影响大部分园区正常交通运行，也不能做到对进入园区风险的实时跟踪。建设化工园区数字化封闭管理平台，打造外部风险源分类、分级、全过程监管体系，提高园区风险预防和应急管理能力。

1.封闭管理难点

(1)园区规划不足弊端明显我国部分化工园区由于企业投产建设较早，在当地是先有大型企业、后有园区规划。因此，在园区规划范围内可能仍阶段性的存在居民区、省道国道等穿越园区的现状[1]。大量的人流、车流每天穿梭在园区内，给企业安全生产带来重大隐患，也为园区封闭化管理带来了难度。部分化工园区规划滞后和早期遗留问题，使得实施封闭管理存在“先天性”缺陷。(2)基础设施信息化程度低园区基础设施信息化的程度，是园区数字化封闭管理的建设基础。园区建设初期常常重视传统基础设施提升，对数字化管理考虑不足。数字化封闭基于对园区路网、建构筑物、危险源等基础数据的精准掌握。园区内危化品运输路线的合理布置、危化品停车厂的智能化管理程度等，都制约着危化品运输车辆智能监管水平。另外，园区内企业智能化管理能力，例如企业门禁管理系统和人员定位管理系统的建设，决定了封闭管理能否深入企业区域。(3)封闭管理需要持续投入化工园区实施数字化封闭管理，在建设物理围栏、周界监控设备、道路卡口、视频监控、门禁设备、智能分析软件等内容的基础上，还面临着持续的维护投入来确保设施稳定运行。同时，也离不开适用的管理制度、成熟的管理人员和高效的组织管理。化工园区实施封闭管理需要设置系统运维人员、窗口办证人员、卡口门禁保安、巡查人员、宣传培训人员等。因此封闭管理有成本，建议结合园区实际情况有区别的设计封闭方案。

2.平台总体设计

化工园区数字化封闭管理平台对进入园区的人、车、物进行精准区别管控，按照“分类控制、分级管理、分步实施”的原则，以化工园区封闭管理办法为基础，采用物联感知层、通信网络层、数据层、基础支撑层和业务应用层的五层架构体系，按照统一的建设标准和接口服务进行系统设计。平台整体架构如图1所示。利用物联感知设备打造前端实时感知网络，通过布设视频监控、电子标签、射频识别、门禁管理、GPS车载定位仪、电子道闸、光纤入侵监测仪等传感设备，建立全方位监测信息感知能力，实时获取人员车辆进出园区信息、园区内危化品车辆位置和轨迹信息、重点区域内人员和车辆信息等。通过标准物联网通讯协议REST/HTTP、MQTT、DDS实现数据采集传输，提供物联网设备标准接入服务。按需使用1:2000或1:5000的地形数据、数字高程数据、矢量要素数据、航空影像数据、建构筑物三维模型及属性数据等，提供基础地图服务[4]。对园区企业信息和门禁信息，重点危险化学品、重点危险化学工艺和重大危险源信息，多种物联网设备监测信息和视频监控信息进行管理。采用关系型数据库管理软件对各类数据资源进行管理，Hadoop分布式存储和计算、Tensorflow深度学习平台和Kubernetes容器化调度等实现数据治理。搭建基础支撑层，提供二三维地理信息服务、感知设备统一接入服务、视频智能分析、大数据算法分析服务等，为业务管理提供支撑。建设数字化封闭管理平台，通过基础信息管理系统对进入园区的人员、车辆和危化品进行分类管控，建设周界区域管理系统对园区不同功能区进行分级管控，建设重点动态跟踪管控系统对核心生产区人员、危化品运输车辆、危险化学品进行全程动态跟踪管理。

3.平台具体内容

(1)基础信息管理系统对进入化工园区管控范围的人、车、物进行分类控制。人员可分为常驻人员和外来人员，其中外来人员又分为园区内各单位访客，施工、检查等工作人员和其他。常驻人员信息直接由园区各单位上报维护管理，园区管委会审核统一备案后，发放园区日常通行卡；企业已经建有门禁系统的，园区系统可以与企业门禁系统直接进行信息共享。外来人员需经其到访单位审批后方可入园，并报园区管委会备案管理。车辆可以划分为园区内部车辆、外来车辆。园区内部车辆由园区各单位统一填报本企业常驻园区车辆信息，园区审核备案后，发放日常通行证。企业已经建有门禁系统，且已经录取本单位常驻车辆信息的，与企业门禁系统实现内部车辆信息共享。外部车辆由到访单位审批入园，并报园区管委会备案管理。同时按照车辆类型不同，可以划分为一般车辆、危化品运输车辆和其他工程车辆。危化品运输车辆作为移动的危险源，单独纳入危化品运输车辆管理系统管理。通过危化品运输单对企业进入园区的危化品进行管理。企业通过系统填报本单位的危化品运输计划，同时申报负责运输的危化品运输车辆，园区管理部门跟踪管控。外来访客管理支持外来人员和车辆入园在线预约申请，预约申请必须选择到访单位，单位接受申请、园区审批通过后，外来访客方可入园，系统且能对外来访客进行区域授权和黑名单管理等功能。个人访客需要填报姓名、身份证号、来访企业、来访时间、来访原因等信息，如果开车入园，同时填报入园车辆信息。信息审核通过后，系统将审批结果通过短信和线上进行反馈。危化品车辆申请入园需要填报车牌号、车型、运输的物品及物品属性、驾驶员信息、运输申报、去往企业等信息。系统提供危化品运输单管理功能，园区企业需将危化品运输计划以运单的方式上报园区，包括危化品种类、数量、承运车辆信息。系统在申请运输的时间段内，对已备案的外来危化品运输车辆自动核实、放行。(2)区域周界管控系统对园区不同功能区进行分级管控。以园区规划周界为边界，按照区域功能不同，在空间地理区域上将园区划分为核心控制区、关键控制区和一般控制区[2]。核心控制区指园区内重大危险源、重点监管危险化学品工艺、重点监管的危险化学品集中的高风险区域。对该区域要求实现物理封闭，并开展全域覆盖式监控、区域人员动态跟踪管理。利用生产区域精细三维模型数据，结合全域视频覆盖监控，对区域内违规作业行为进行智能分析预警，包括违规集聚、吸烟、未带安全帽等。设置区域电子围栏，对非法越界入侵自动检测报警，设置门禁系统，执行严格的核心区进出管控。通过识别生产人员佩戴的智能安全帽、定位标签等智能设备，实现人员精准定位管理。关键控制区指核心控制区以外的化工生产功能区、危险品运输车辆停车厂、化工管廊等风险较高区域。对进入该区域的人、车、物进行统计管控，规划边界入侵报警、门禁管理系统等。整合企业生产区视频资源，进行安防管控。鼓励企业建设生产区二道门管理系统，对各企业关键控制区落实门禁管理、人员定位管理，实现进出生产区的人员、车辆清晰管控。布设化工园区公共管廊边界防入侵设备，对非法越界进入管廊重点区域的行为进行监控预警。开展危化品停车厂管理系统，实现“一车一杆”管控、停车位管理和车辆数量统计等功能。一般控制区指园区内核心控制区和关键控制区以外的行政办公区、公辅设施区等风险较低区域。对该区域主要开展公共场所安全视频监控、办公场所门禁管理。整合园区安防、交通管理的视频监控资源，对一般公共区域进行视频监管，园区发生紧急事件时，可以利用人脸设别技术、车辆识别技术等智能分析方法进行快速分析。建议在重点办公场所设置门禁系统，方便进行人员分布情况分析。周界管理主要是对园区的规划边界进行人、车、物的进出管控，条件允许的园区可以考虑物理封闭模式。对于主要公路穿越园区或其他特殊情况的园区，可以考虑分区封闭管理。针对周界出入路口，通过安装道闸、人脸识别、车辆识别等设备，自动识别进入园区的人员、车辆信息。对于已经完成常驻人口、内部车辆备案的，系统自动放行并记录其当天进出园区情况；已经完成访客登记审批的人员和车辆，系统自动放行、记录其进出园区情况；对于未完成访客登记审批的，禁止入园；对于特殊情况放行入园的人员和车辆，在园区路口处补充填报临时信息，系统自动列入重点跟踪排查名单。针对园区周界外物入侵，优选布设高空瞭望、红外射频、一般视频监控等设备，应用电子围栏技术，对违规闯入园区封闭管控范围的人、车、物自动识别预警。(3)动态跟踪管理系统危化品运输车辆动态跟踪，是利用车载GPS跟踪定位、视频、卡口等数据，实时掌握进入园区危化品运输车辆信息、位置和数量，实现危化品车辆信息统计、车流量分析、违章查看、实时车辆定位监控、轨迹追踪等功能。人员分区分级统计跟踪，是通过对门禁系统和访客系统的数据统计，进行园区人员数量统计分析。可实时自动生产区域员工、外来施工人员、访客等的数量、位置信息，并在地图上显示不同区域内的人员数量。

4.结语

化工园区数字化封闭管理平台建设，是一种对外部风险因素的高效管控方法，有助于减少外部风险对园区安全生产的影响，达到对进入园区范围内人、车、物全域精准管控目标。但是化工园区推行封闭管理模式的效果，受园区管理水平、企业信息化程度、基础设施建设、资金持续投入等因素影响，大多数园区很难通过一次建设达到最理想的封闭状态。建议园区根据自身发展情况，有侧重、有区别的推进封闭管理各项建设内容。

【参考文献】

[1]贾琳.对我国公路穿越化工园区的封闭化管理方案研究[J].化学工业,2018,36(05):52-56.

[2]施志荣.化工园区封闭化及安全管理模式研究[J].化工安全与环境,2021(19):7-12.

[3]曲堂东.物联网背景下的化工园区封闭化智慧管理平台研究[J].化工管理,2020(07):5-6.

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关键词：消防大队 监督执法 问题及对策

中图分类号：D631.6 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）04（b）-0228-01

近些年来，我国相继制定出一些有关消防的法律法规、技术标准和规范，消防法律体系逐渐完善，该体系的出现加强了消防执法工作的力度，推动了火灾隐患预防工作的进一步发展，但随着社会结构体系的不断变化，出现了一些问题，这些问题的出现严重阻碍了消防监督执法工作的进一步深化，所以消防工作人员必须予以重视。

1 出现的问题

1.1 没有完善的配套规章制度

我国消防法中规定当地政府需将与消防站、消防的安全布局、供水、通信、装备及车道等相关的内容纳入到当地整体规划中，并组织相关部门进行实施。但在实际生活中，很少有能做到这一点的政府机构。

1.2 没有合理的前置条件

我国消防法中的很多条例都已规定出违法行为的前置条件，所谓前置条件实际上就是消防部门发现违法违规行为后，对违法违规人员进行处罚前，应规定一定的时间让他们自行改正，如果他们在一定的时间内无法改正，才能对其实施处罚。这种处罚和教育并存的处罚原则，虽然理论上比较合理，但在实际过程中存在很大的困难，对建筑项目而言，我国消防法中明确规定，必须对消防设计进行审核，若一些单位未经审核或者审核不符合标准，就私自施工，必须严肃处理，强制停止施工，情况严重可以罚款。但在实际操作过程中很难实现，这是因为强制停止施工无法通过法律文书明确表述，存在歧义，是强制停止施工还是强制间断施工使其在一定的期限内申报消防进行审核，往往令相关部门摸不着头脑。

除此之外，我国消防法律中对违法行为的处罚力度较弱，起不到很好的惩戒效果。我国消防法中规定机关团体和企业的事业单位必须履行消防安全责任，但在实际过程中，消防机构只能给出处分建议，无法做出最后的处罚决定，更无实施之说。

1.3 现行的管理模式无法满足新形势的要求

我国目前消防大队现行的监督管理模式主要有以下两个经济特征：一是保姆式。受我国经济模式的长期影响，我国消防监督单位和相关工作人员往往采用全能消防及保姆消防的管理模式，在整个消防工作中职责过多，无法充分发挥消防监督的重要职能。例如在工程的建设过程中，从工程的可行性分析到最后的工程验收，各个环节都要经消防机构的审批，消防部门贯穿整个企业基本建设及日常的管理活动中，这就使消防部门承担了很多本不应由它承担的责任，消防部门俨然成为企业安全保姆。二是审批式。消防审批中一项很重要的手段就是审批式管理的实施。这种形式的形成是我国消防部门多年发展的结果，具有很强的重复性，工作程序过滥，从而很大程度上降低了审批效力，影响了社会经济的发展，甚至还会扰乱审批程序、滋生腐败、乱收费等现象。

1.4 各地消防监督工作存在很大的差异，监督力度各异

当地经济实力的好坏直接影响了政府对消防工作投入的力度，这是因为经济是消防的重要后盾，完善的消防监督体系需要经济的支持，同时在一些经济比较发达的地区，市民的消防意识也会随之提高，所以，生活质量的提高会增强人们的忧患意识。

通常情况下，市郊是城市消防比较容易出现失控漏管现象的交叉区域，同时也会对城市消防安全造成严重威胁。主要原因为：随着我国经济机制的不断改革，市场经济的高速发展，市郊越来越受经济实体的青睐，逐渐成为各大企业的聚集地，但有些政府为了获取更多的经济利益，忽略了安全和生产间的重要关系。

目前在我国如何做好农村的消防工作仍然困扰着消防行业。由于我国消防工作发展时间不长，受国情制约严重，消防监督职能无法充分发挥，消防设施也大量缺乏。随着农民生活水平的不断上升，其经济收入不断增加，农村逐渐趋向城镇化，但目前消防行业的发展却与农村经济发展速度存在很大的差距。

2 几点对策

2.1 建立符合经济发展的监督管理模式

为了能够充分发挥消防监督职能，必须建立与经济发展步伐相一致的监督管理模式，使其由传统的行政管理模式逐渐趋向依法监督的方向，要想实现该目标，可以从以下两点入手：一是加强对消防监督工作的力度，使监督内容更加规范化、标准化及公正化。并根据具体的要求，建立工作标准，从而最大程度上避免执法随意性现象的出现，为实现公正执法创造良好的环境；需进一步健全消防监督的检查体系，对日常监督工作进行规范和统一。

2.2 不同地区实施不同政策

随着消防业的不断发展，其地区差异也逐渐出现在人们的面前，这是因为各地经济发展情况的不同导致的，所以，消防部门必须采取不同的政策区别对待。主要以以下四点为依据：一是强化对责任的追究制度，从而加强政府对消防安全的重视。二是以当地经济发展的情况为主要依据，对各个地区实施各自的地方政策，加以区别，特别是要注意不能盲目地将消防监督中所提的要求与当地消防法规进行统一。三是建立起消防基金，此基金的主要来源是市场，及通过市场募集的方式增加消防整体的资金投入。四是针对农村中出现的一些消防安全问题，可以组建一支村级的义务消防队，当地政府需对这支队伍进行培训和指导，只有这样他们才能顺利的开展消防监督工作。

2.3 建立完善相应的法律法律

要想做好消防工作，依法治火是其基本方略，但依法治火有一个前提条件，就是必须在科学完善的法律法规下进行。目前我国有关消防法律法规与世界发达国家相比差异明显，如何完善相应的法律法规已成为消防工作人员重视的焦点。我们可以从以下几点入手：一是尽快修订好消防法，抓住重点分析研究，根据相关制度和权限，明确各部门的职责及前置条件。二是制定颁布一些消防法的配套法律解释，并对消防实践进行指导。三是按照消防法，对一些在消防法中模糊不清的事项进行补充，加以明确，从而增强消防法的可操作性。

3 结语

总之，目前由于受各种因素的影响，我国消防大队在监督执法过程中出现了很多问题，相关部门必须对这些问题予以重视，加快处理脚步，只有这样才能充分发挥消防监督的重要职能。

参考文献

[1] 俞猷敏.浅析消防监督执法的现状及完善[J].商场现代化，2012（28）.

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关键词：药品采购；规范化；管理措施

药品是医院为了保证医疗活动正常开展而储存的必不可少的特殊商品，是医院资产的重要组成部分，药品质量的优劣，直接关系到患者的身体健康乃至生命安全。也影响到医院的经济效益及健康发展。而加强药品的采购管理，规范药品的采购行为，是保证药品质量安全有效的前提。现就医院药品采购的规范化管理作一初步探讨。

一、药品采购管理组织规范化

医院根据《药品管理法》、《医疗机构药事管理规定》等法律法规建立健全药品采购管理的各项规章制度，成立药品采购管理组织，由分管院长负责，成员包括药剂科、纪检、财务科、审计科及临床科室主任等，负责药品采购计划、新药引进、供货公司评价、药品品种、价格，采购合同及付款等环节的审核、监督。制定了新药引进、药品采购、储存、出库、药品调剂及临床科室的药品管理使用工作制度及操作规程。明确各岗位职责、权限，强化各流程的监督和制约，使各项管理制度合法、适用，全面系统，保证药品工作安全有序。

二、采购程序规范化

1、供货方的规范化管理医院根据药品供应情况及医疗需求，按照药品集中招标采购工作制度等有关规定，建立合格供方管理制度、首营企业及首营品种审核制度供货公司的业绩考核制度等，确立药品采购主渠道，合理选择供货方。药剂科将供方的资料汇总整理，上报药品招标采购办公室，对供货方进行选择、评价。评价、选择的准则为：药厂及经销商的生产、经营资质齐全，提供公司的营业执照、生产或经营许可证，GMP或GSP证书，授权委托书、身份证复印件等相关资质证明。对供方的质量管理体系进行评价。所提供药品符合国家标准对供方提供药品的历史情况、质量状况、及其他使用者的经验，自身的顾客满意度水平、发生重大质量问题时的情况等信息进行评价。对供方的履约能力、财务经营状况、价格及售后服务和支持能力如遇有药品近期发生不良反应等情况时供方的应变能力等条件进行评价。经过评价、选择后，确立合格供方，并签订相应的采购合同。建立合格供方档案，药剂科留存备查。建立《合格供方名录》并由院长审批后生效，由药剂科负责合格供方的动态管理，每年对合格供方供货业绩进行评价，将供货不能满足规定要求的，报院长审批后，取消合格供方。根据供货需求及合格供方选择评价方法增补新的合格供方。

2、采购药品规范化

（1）建立药品采购审批制度医院药品采购由药剂科专职采购员进行采购，其他任何部门和个人不得行使采购权。普通药品的采购授权由药库保管根据各部门申请及库存情况，每周制定采购计划，交采购人员报药剂科主任审核分管院长审批后，根据医院的采购政策进行采购。新药的采购按照《新药引进管理制度》，由临床科室主任根据业务的开展情况填写新药申请表，报药剂科统一汇集整理，报医院药事管理委员会讨论通过，由药剂科组织采购，临床急需、特殊需要药品由临床科室主任填写急、特需药品申请单，报药剂科主任审核、分管院长审批后采购员方可采购。特殊管理的药品采购，包括麻醉、精神、毒性药品，易制毒药品、疫苗的采购等按照相关管理制度采购。

（2）制定科学的采购计划，保持合理库存药品采购在保证药品及时供应的同时，要加速药品周转率，合理控制库存。降低药品采购成本，提高药品占用资金的使用率。我们探索制定合理的采购模式，制定科学的采购计划。每周制定采购计划，一般按照一月用量采购，对于一些有效期比较短、用量较为波动，采用少购勤购的原则，特需药采购为一次采购量，新药采购根据临床申请少量采购，并做好用药调查，及时与临床科室沟通，掌握新药的临床使用情况。对用量使用正常的新药进入医院药品基本用药目录常规采购。对半年用量很少的新药上报药事管理委员会淘汰使用，不再采购。

三、采购药品帐物管理规范

1、药品验收入库管理对购进药品严格执行入库验收制度，由药库保管员及采购员根据药品随货通行单及发票核对通用名、剂型、规格、批号、批准文号、数量等，特别注意核对效期、数量、产地等，对进口药品保存《进口药品检验报告书》及《进口药品通关单》，对需冷藏的药品检查是否符合运输的标准。对实行批签发的生物制品核对《生物制品批签发合格证》及《生物制品检验报告书》，验收合格后填写相关验收记录，签字确认，交由药品会计入库。

2、规范化药品的出库管理。在药品的出库管理中，要根据各科室的医药使用情况而定，规范药品出库单的填写情况，不容许有错别字，填写正确的日期，在出库数量和金额上采用大写形式，在药品的发放中，要采用近期先出的原则，出库单要一式三联，科室一份，出库管理员和发药人员各一份，保证医药用品出库的规范性，同时也保证了计算机录入中原始数据的客观准确性。

3、做好药品储存的分区处理。在药品的储存管理中，同一种药品要根据生产日期与产地区别摆放，并且明确不同药品的储存方式，如适宜的温度、湿度、养护方式等。对于不同种药品要根据科室和药效来摆放分类，如治疗心脏病的一类药防治的一起，具有消炎功能的防治在一起。在医药的综合管理中，还要区分开不合格区域、进货区、退货区等，每日要根据摆放的形式进行盘点，并与自算计记录系统进行核实。

4、规范药品的采购记录。在药品采购中要根据采购环节和经办人的不同进行信息数据的记录，保证转接过程中的真实性与一致性。其中包括采购初期的购买计划单据、购买的单据、入库单据和出库单据等，在相关科室使用和后期的药品处理中，还要有科室的申请单、不合格处理单、药检单据与价格文件等，从而从药品的各个方面都落实了管理，保证了药品采购信息的完整性。

5、重视医药采购中的审计工作。审计是利用数据进行采购全过程的审核，是监督采购规范化进行了强制性保证，在审计中，工作人员要有认真、负责的工作责任感，对所有的单据进行复核，在签字无误后交给财务科进行下一步的管理。

结语：在经济和科技的发展带动中，我国的医疗事业取得了明显的进步，通过对先进设备和医疗药品的使用，保证了人们的生命安全。在现代化科学管理中，医院除了医疗技术需要得到重视外，还要注重药品采购等管理，通过对管理流程和内容的规范化处理，提高药品的使用安全性，同时也保障了医院的经济利益。在未来的发展中，还需要通过信息化系统的建立，简化工作流程与内容，促进规范化和科学化的双重构建，为医疗事业的健康发展提供基础保障。

参考文献：

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一、加强组织领导。县政府成立由分管负责同志任组长，县发改委、财政局、审计局、监察局等单位主要负责人为成员的县乡财经工作领导小组，领导小组办公室设在县财政局。领导小组原则上每旬召开一次会议，研究解决乡镇项目审批、资金需求等问题，确保乡镇将更多资金用到保障民生和发展社会经济上。

二、清理规范乡镇账户。根据财政部和省财政厅有关规定，进一步清理乡镇财政专户和银行账户，撤销违规设置的账户。从严控制预算单位设置实有资金账户，规范账户开设、变更的审批程序。在国库集中支付尚未成熟的情况下，乡镇账户管理暂按《关于进一步规范乡镇财政专户管理工作的通知》（五财库〔2011〕78号）文件执行；待条件成熟后，撤销乡镇实有资金账户，开设零余额账户，全部实行国库集中支付。

三、改变资金拨款方式。保持乡镇财力来源渠道不变，由县财政局统一清算，改变资金拨款方式。今后，除人员工资由县财政按月拨款外，各乡镇要严格控制经常性支出和项目支出，县乡财经工作领导小组根据各乡镇2009—2011年三年非生产性项目开支的平均数，统筹确定各乡镇2012年运转经费基数，由县财政局按月序时拨付。各乡镇10万元以上的生产性项目支出，均需经县乡财经工作领导小组审批。

四、强化财税收入征管。各乡镇要按照年初县政府下达的财政收入目标任务，早谋划、早启动，摸清本乡镇税源、财源。加大依法组织收入的力度，对各项非税收入做到应收尽收、及时入库，并全部实行收支两条线管理，严禁坐支留用和私设小金库等不良行为。县乡财经工作领导小组将在年底对各乡镇收入完成情况进行考核，对未完成任务的乡镇，将从其超基数收入中扣减。

五、严格基建项目管理。各乡镇要自觉规范基本建设支出的申报审批程序，完善项目建设手续，建立健全基建各项制度，确保规范和阳光操作，公开运行。各乡镇要严把工程质量管理关，按照工程概算和进度支付资金；县审计、财政等相关部门要严把项目决算关，对竣工后的基建项目进行审计和绩效评价，坚决杜绝不合规工程出现。

六、加强债权债务管理。各乡镇要积极主动清理债权债务，是债权的要采取有效措施，及时清收；是债务的要在锁定债务的基础上，区别不同债务情况进行处理和消化。对于确应由乡镇财政承担的到期、逾期债务，首先由债权人书面提出主张债权的申请，经乡镇党政联席会议集体审核研究后，附与债务相关的依据（如法院判决书、借据、审计报告、合同书、协议书、预决算、货物验收单、财务会计账册与凭证等），报县乡财经工作领导小组审批后，履行偿还手续。今后，各乡镇不得以任何理由发生新增债务，切实为财政减负做贡献。

七、坚持厉行节约原则。各乡镇在安排支出时，要坚持“厉行节约、统筹兼顾”的原则，合理安排资金，既保证重点，又照顾一般。严禁违规操作，坚决反对铺张浪费、乱用财力安排项目、不讲效益的行为。从2012年起，县乡财经工作领导小组将对各乡镇重大支出项目，实施财政支出绩效评价，力促乡镇优化支出结构、强化支出责任，提高资金使用效率。

八、严格财政预算约束。各乡镇要按《预算法》及有关政策规定，将属于乡镇管理范畴的财政资金全部纳入到乡镇财政预算管理范围内。县乡财经工作领导小组严格审核乡镇超预算支出的项目，对不符合规定的，一律不予支付。

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关键词:募资变更;激励机制;制度诱因

Abstract:Since the establishment of China’s stock markets,plenty of listed companies have greatly changed the proclaimed usage of proceeds through IPOs. This paper is dedicated to discover the institutional causes of such behaviors. As a conclusion, the strengtheness of an Ex ante Incentive Mechanism constructs the institutional bases for the changing behavior.

Key Words:changing use of proceeds,inventive mechnism,restrictive mechnism

中图分类号:F831.5 文献标识码:B文章编号:1674-2265(2010)05-0076-03

上市公司募集资金投向变更行为,是指上市公司发行股票所募集资金,没有按照招股说明书的有关承诺进行投资,而改变了原定的资金投向;包括投资项目的变更、投资项目的终止、投资项目结余资金变为其他用途、放弃或增加募集资金项目等。中国的股票市场上大规模、频繁地出现变更募资投向的情况,针对这一现象的原因,国内在这方面已有一定数量的研究成果。这些研究成果有的以某一年或某几年的上市公司为样本进行研究,有的侧重于探讨影响募资投向行为的某些因素,而对上市公司募资投向变更行为动因的研究缺乏逻辑上更为清晰的梳理。有鉴于此,本文考察了上海、深圳证券交易所建立至今所有变更过IPO募资投向的A股上市公司,并试图从股票发行制度的视角解释这一现象的根源。

一、募资投向变更行为的总体概况

本文的数据在1990―2009年①历年IPO公司的相关公告②的基础上得出,在1993―2009年的17年间,中国股票市场上累计有533家上市公司变更过IPO募资投向,占上市公司总数的46.59%;中国股票市场累计发生变更847家次,平均每年变更50家次;变更总金额达到1030亿元,占股市17年IPO募资总额的12.38%。中国股票市场IPO募资投向逐年变更情况如图1。

从上市公司公告的原因来看,首要的原因是“市场环境变化”,包括外部客观条件发生变化、产品市场状况不乐观、经济和商业周期引致市场供需状况的变化、利率和汇率波动导致投资成本的变化、生活水平的提高造成目标市场消失。排在第二位的变更原因是提高募资使用效率,包括避免重复建设、用闲置资金补充流动资金等等,占到总数的19.73%。11.32%的上市公司由于项目本身的原因要变更募资原定投资方向,这包括:项目审批周期长、银行配套贷款不到位、项目无法实施、项目运作问题、项目招商问题、竞价失败、投资项目专利权问题。由于多募集资金或资金募集不足、资金到账问题或者出现节余募资等资金本身的问题,造成变更的公司占到5.83%。由于政策变化、公司财务状况与战略调整、合作方变故与意外事件等其他原因而变更募集资金投向的公司占0.90%。

中国上市公司在首次公开发行股票之后产生了大规模、群发性的变更募资投向行为,尽管这些公司在相关的变更公告中申明了各种各样的理由,但在这些变更行为背后,有着复杂而深层次的原因。本文试图从股票发行制度的视角探寻引发上市公司募资投向变更行为的诱因。

二、股票市场发行审核制度的供给主导特性

股票发行审核制度的核心是股票发行决定权的归属。我国的股票发行审核制度无论从时间维度还是从空间维度均表现出显著的供给主导特性。

(一)时间维度的纵向比较

我国股票发行审核制度的演变,经历了“额度管理”(1993年―1995年)、“指标管理”(1996年―2000年)、“通道制”(2001年3月―2004年12月)和“保荐制”(2004年2月―至今)四个阶段,其中额度管理和指标管理属于审批制,通道制和保荐制属于核准制。

审批制的额度限制和二级复核表明监管机构对股票发行实行总量控制,这种发行制度完全是计划经济式的。在核准制下,虽然证券公司具有拟上市公司的推荐权,但是监管当局仍然会执行时紧时松的最后审核,可以对不同行业企业的上市区别对待,也可以通过拖延或加快批准企业上市申请的速度达到对股票供给的控制。所以中国股票发行制度变迁历史表明:尽管市场化是中国股票发行制度变迁的内在要求,但政府监管部门最终仍承担着股票发行的最终决定权,股票发行审核制度一直具有鲜明的政府主导特征。

(二)空间维度的横向比较

首先,对中国与美国股票发行审核制度进行比较,能够反映出核准制与注册制的区别。从发行权的获取来看:核准制下的股票发行权是通过证券审核机构的批准获得的,它体现了行政权力对证券发行的参与。注册制下,公司发行证券的权利是自然取得的,不需要政府的特别授权,只要注册文件符合法定的形式要件,政府无权予以拒绝。从审核发行申请的方式来看:核准制是实质性审核方式,注册制是合规性审核方式。核准制与注册制相比,政府部门对股票发行的干预更多,股票发行决定权的行政效力更大,具有更为显著的政府主导特性。

其次,对大陆与香港股票发行审核制度进行比较,能够反映出同为审核制却有明显差别。在香港,联交所负责对拟发行公司进行审核,证监会干预较少,且香港上市委员会的名单公开,主承销商及保荐人的资格认定由市场决定。大陆的核准制对要求上市公司的审核权集中于证券监督管理部门和中央及地方两级政府部门,股票发行受到行政控制;发审委委员名单保密,这种制度安排更加显示出发审委的重要性,在巨大利益的驱动下,不能排除由于发行人的寻租行为使审批者失去理性和公正的立场;主承销商资格是由行政审核批准的,这就导致主承销商在推荐股票上市时带有浓厚的行政色彩。由此可见,尽管大陆与香港都实行股票发行的核准制,但政府在大陆股票发行权的授予过程中所发挥的作用远远大于香港,现行制度的政府主导特性也因此可见一斑。

股票发审制度旨在确定应向哪些公司授予发行股票的权利,发行权的授受双方实际上就是这种权利的供给方和需求方;以政府为主导授予发行权的制度可被称为供给主导型股票发行制度,以市场为主导授予发行权的制度可被称为需求主导型股票发行制度。中国现行的股票发审制度,无论从历史变迁的角度还是从各国之间横向比较的角度考察,都表现出很强的政府主导特性,因而它实际上是“供给主导型的股票发行审核制度”;由于这种供给主导特性的存在,一旦供给出现了总量或结构的失衡,就会引起发行权“争夺”过程中的非理性甚至非法行为,这是上市公司IPO之后频繁变更募资投向的制度源头。

三、股票发行审核制度的项目主导特性

董屹(2006)对比了中美两家上市公司的资金使用计划,发现“中美上市公司募股筹资计划最大的差异是筹集的资金是服务于具体投资项目还是服务于公司全局的经营发展”。中国的股票发行审核制度以投资项目为核心,具有典型的项目主导特性。这种项目主导特性表现在以下几个方面:

第一,上市公司发行新股筹集资金完全是为了一个或几个投资项目;

第二,上市公司发行新股募集到的资金要建立专门账户进行管理;

第三,上市公司发行新股募集到的资金被严格限定用途。

股票发审制度的项目主导特性与股权融资的基本特性及投资决策的基本特性之间产生矛盾,成为造成上市公司群体变更募资投向的制度根源。

股权融资是向其他投资者出售公司的所有权,即用所有者的权益来换取资金,筹得的资金将用于旨在增加公司价值的资产,这是所有筹资行为的共性。公司使用股权融资获得资金的使用实质上是股东用自己的钱进行投资,在理论上,这种资金可以用于所有能够增加股东财富的用途,这是股权融资的基本特性。我国的股票发行审核制度要求拟发行股票的公司必须将募集资金限定在某些项目上,这与股权融资的基本特性相矛盾。

迪克西特和平迪克(1994)指出,投资决策具有三个基本特性:不可逆性、不确定性和时机选择性。D.G.Luenberger(1998)则提出了现代企业投资决策应当兼顾的三项基本原则:利润最大化,风险最小化和保持灵活度。上市公司公开发行股票募集到的资金的使用也应遵循投资的基本特性与基本原则。中国的股票发行审核制度在融资之前的层层审批和融资之后严格的投向限制既容易造成事实上的投资时机丧失,又违背了投资决策的灵活性原则。从这个角度而言,上市公司募资变更的群发行为,正是在项目主导的股票发行审核制度的重重压制下企业实施的商业决策和再决策行为。

股票发行审核制度具有项目主导特性,本文把拟发行企业立项的投资项目分为“制度倒逼型项目”与“价值增加型项目”。前者是指拟发行股票筹资的企业为了在发行资格的争夺中获胜,主动地、有意识地拼凑甚至捏造一些原本没有或者并不适合投资的项目;后者是指根据立项时的市场环境所确定的能够为公司带来价值增值,能够增加股东财富的投资项目。发审制度的项目主导特性与股权融资和投资决策的基本特性之间的双重矛盾,造成了两种结果:其一,制度倒逼型项目决定了募资后变更投向行为的必然性,发行企业具有变更的主动性;其二,价值增加型项目因审批周期过长而丧失了立项时的市场环境,企业被动地将项目变更。

中国的股票发审制度具有显著的政府供给主导特性,这种政府主导的对股票的供给从总量到结构都呈现出一种“供不应求”的状态,加之制度具有的项目主导特性,使得拟发行股票的企业在争夺发行资格的竞争中,以项目作为唯一的核心指导企业的决策行为,从而形成募资变更行为事前强化的激励机制。

四、本文的结论

中国股票市场的发行审核制度从确立以来,虽然几经变迁,但仍表现出较强的政府主导特性和项目主导特性,这在股票市场发行资格供给不足的情况下,引发了企业为争夺发行的“入场券”而盲目选择甚至拼凑项目的行为,其结果是:在完成了发行、募资到位之后公告变更项目。募资变更行为事前强化的激励机制,形成了中国上市公司大面积变更IPO募资投向行为的制度根源。

上市公司募资的投向及其预期的收益,既是公司首次公开发行股票时重要的定价依据,也是投资者决策及公司二级市场定位的重要依据。普遍的募资投向变更行为,一方面使投资者预期的价值与募资项目真实价值之间产生偏差,在很大程度上破坏了股市的资源配置功能;另一方面,上市公司变更募资投向违背了招股说明书的承诺,难以体现公司的诚信,影响到广大中小投资者的信心。进行股票发审制度的重构以减少上市公司随意变更募资投向的行为,保护中小投资者的利益,这是我国证券市场进一步发展必须思考的问题。

注:

①本文的数据采集截止到2010年4月3日,2009年进行IPO的上市公司大部分观察期不到2年,因而2009年IPO募资投向变更的情况并未得到充分反映。

②这些公告包括:招股说明书、董事会决议公告、股东大会决议公告、监事会决议公告、公司募集资金投向变更公告、会计师事务所对某公司前次募集资金使用情况的调查说明以及上市公司年报。公告信息来源于国泰君安数据库、巨灵数据库、中国证券报数据库、中国证券网、金融界、全景网等财经网站。

参考文献:

[1]刘少波,戴文慧. 我国上市公司募集资金投向变更研究[J]. 经济研究,2004,(5).

[2]张为国,翟春燕. 上市公司变更募资金投向动因研究[J]. 会计研究,2005,(7).

[3]刘志杰,姚海鑫. 上市公司变更募集资金投向的动机及监管博弈分析[J]. 财经问题研究,2009,(1).

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一、关于细化审限阶段及审限责任问题。主要是一个案件从立案庭立案审查人员的审查立案及案件移送，到审判庭法官的庭前准备、开庭审理及评议，庭长或主管院长的监督审核，复议及判决、送达等几个阶段，均是应当细化和管理的重点。应该说，我们许多法院都制定了相关的落实审限责任的管理制度，但问题在于这些制度的执行和落实，缺少督办和审查追究机制。对一些严重超审限的人和事予以追究和通报固然是非常必要的，但是，仍然属于外在的事后追究和后果警示，并不等于内在机制上的规范和防范。尤其是涉及部门之间、上下级之间、庭前准备与开庭审批之间，因不同原因造成审限拖延上的矛盾等。笔者最近就遇到这样一个问题：最高法院发回重审的一个案件需要追加当事人，立案庭取回案件依法追加该当事人后，将案卷再转回审判庭时，这段期间做出没有注明或作说明登记。那么，这段时间应怎样计入审限或审限责任范围？如果二审办案法官审案发现，一审判决书尚未送达，而作退案补充送达处理的，除立案庭在立案审查阶段的责任外，这段时间的审限责任期间如何确定？是应该作为重新立案计算审限，还是应该自然扣除这段审限期间？

二、关于严格延长审限审批问题。在许多情况下，超审限问题往往与延长审限问题有密切关联。民事案件超审限问题的原因，一般有两种情况：一是办案法官审限意识不强，疏于对案件审理期限的关注，案件审理工作一开始就计划不周，抓得不紧，以至不知道已超期或审限将满。尤其是个别法官在审限即将届满时才发现问题，匆匆忙忙向院长提出审限延期申请，造成庭长、院长在审核或审批时间上的压力，没有充分的时间去审查申请原因或理由。二是办案法官对最高人民法院审限制度的规定疏于学习和掌握，往往注重于送达公告、委托鉴定等不计入审限期间的统计，而忽视了因当事人及其诉讼人申请通知新的证人到庭、调取新的证据、申请鉴定、或勘验（重新鉴定或勘验）等等不计入审限的期间。因此，有些审限尚未到期的案件被误认为即将到期而申请延期。此外，在延长审限的申请理由、庭长审查和主管院长审批上，一直存在着掌握宽松、把关不严的情况，庭长审查或主管院长审批时，有时基于对法官的信任，或审限将满的紧迫感而对已存在可不计入审限期间的情况未能查明而批准。

三、关于理顺审限统计问题。一是法官在庭前准备阶段和开庭审理阶段中，对发生的法定不计入审限的期间和事由，应当以书面形式确定并向庭长报告。庭长审核后交内勤登记，内勤书面通知负责审限统计管理的立案庭备案。立案庭登记备案，相应调整审限届满时间。二是办案法官提交的延长审限申请书，必须明确原审限期间，报请延长的理由，请求延长审限的具体时间。庭长审核和院长批准，同意或不同意延长该申请期间的，只需批注意见；如果确定不同意该申请时间的，则需明确应当批准的具体时间。审判庭登记后通知立案庭登记备案。理顺审限统计问题的目的，在于协调审限统计管理部门与各审判庭就案件具体审限变化情况的信息通畅、准确，保证审限问题上的统一性、准确性，避免出现矛盾或扯皮，发现问题能够及时解决，便于将审限的催办、督促和监督机制落到实处。

四、关于最高人民法院于《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，对各类案件（刑事、民事、行政、执行）的审限、审限的计算、延长审限的报批等，规定的比较明确。本文仅就该规定的第九条第（五）项规定，在审判实践当中如何理解和掌握，谈些个人看法：

1.该条款规定的不计入审限期间的四种情形或事由，都是应当基于当事人及其诉讼人的申请为前提。从规定的字面内容上看，并不包括人民法院根据案件的特殊需要依职权提起的情形。虽说当事人及其诉讼人申请，是提起新的证人到庭、调取新的证据、申请重新鉴定或勘验等的主要前提，但是人民法院根据案件审理的需要，依职权调查事实或调取新的证据等时间，也应该列入不计入审限的期间。例如，当事人虽无争议，但其实施的民事行为可能损害国家利益、社会公共利益或他人合法利益的情形，或涉及依职权追加当事人、中止诉讼等事项的，则也不能不查。有些调查的事项不可能在短期内完成。因此，笔者认为，根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第十五条规定的情形，也应当列入不计入审限的期间。因为，人民法院只有通过一定的调查取证工作，才能发现及确定有无可能损害国家利益、社会公共利益或他人合法利益的事实和相应的证据。同样，法院调查的证据也应当在“延期审理”的预备庭或庭审中交由当事人质证认可。

2.应当注意的是，该条款在规定当事人及其诉讼人申请通知新的证人到庭、调取新的证据、申请重新鉴定或勘验等情形或事由时，没有限定在案件的一审、二审程序在适用上有何区别。虽然该条款规定有调取“新的证据”等，但最高人民法院在《关于民事诉讼证据的若干规则》的第四十一条规定中，明确“新的证据”在一、二审程序中都会存在。因此，该条款的审限规定在一、二审程序的案件中，均可以适用。

篇10

 

由此可见，行政审批是作为审批的一个属概念存在的，审批包含行政审批和其他审批项目。

 

明确了审批和行政审批的区别之后，我们来看行政审批、行政许可、非许可审批的区别。

 

一、行政审批、行政许可、非许可审批的基本概念

 

1.行政审批

 

行政审批包括内部行政审批和外部行政审批。内部行政审批依据《行政许可法》第三条第二款“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批……”是一种内部行政行为。外部行政审批是指行政机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。通常对三者概念的混淆主要是将“外部行政审批”同“行政许可”“非许可审批”混淆，因此下文中所说的“行政审批”若无特别说明则指“外部行政审批”。

 

2.行政许可

 

行政许可，依据《辞海》释义，“许可”有答应、准许、许诺的意思。依据《行政许可法》第二条“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。” 2001年，中国加入世贸组织为了适应入世要求采取审批制度改革，国务院成立审批制度改革领导小组对之前的行政审批项目作出清理，引入行政许可的概念，制定《行政许可法》。

 

3.非行政许可审批

 

非行政许可审批(下文简称“非许可审批”)这一概念据查阅最早是国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室主任、监察部副部长李玉赋在接受《瞭望新闻周刊》的专访时提回答经过改革后剩余的近1900项审批项目如何处理时说，“有约500多项审批项目，属于内部行政行为，涉及政府多方面的管理事务。这些项目尽管不在《行政许可法》的调整范围之内，但却是政府实施管理的必要措施和手段，其中有不少审批事项涉密程度高，政治性和政策性强，关系到国家安全和社会政治稳定。这部分项目拟以非行政许可的审批项目，以内部文件的方式予以保留”。从李玉赋当时的讲话看，非行政许可的审批项目指的应是内部的行政审批事项。

 

二、理论层面行政许可、行政审批、非许可审批的关联

 

以上的概念叙述，表面上看起来行政审批、行政许可、非许可审批三个概念之间似乎没有什么纠葛。

 

行政审批等同于行政许可，其成立都必须同时满足一下条件：1.主体是行政机关或者法律、法规授权组织;2.都是以当事人申请而进行的行政行为;3.存在的前提都是某事项被国家所限制。除此之外其所具备的特征以及在具体申办中的流程都大体相似，事实上在《行政许可法》制定之初，在行政许可与行政审批概念关系的众说纷纭之中，制定者也是采用了这一观点，一锤定音将行政审批和行政许可统一起来。

 

至于非许可审批，依据李玉赋在接受《瞭望新闻周刊》的专访时所言起就是一种内部行政行为，等同于我们上文所提及内部行政审批。

 

和上文中提及的审批和行政审批的关系结合起来，行政审批、行政许可、非许可审批几个概念之间的关系清晰明了，如图所示：

 

然而事实并非如此，在《行政许可法》的贯彻实施过程中，在《行政许可法》的实施和执行中，行政审批与行政许可两个概念之间出现了分离的倾向，大量的行政审批不断从行政许可中分离出来。同时，非许可审批一词的内涵和外延也不断得到扩大，已超越了期之前所说的内部行政审批的含义，甚至在某种程度上包含了一些行政审批同行政许可调整同一范畴。

 

除此之外需要说明的是，在日常时间中，通常会看到核准、批准、审核、同意、备案等一些词语，他们与行政审批或者行政许可的关系也时常迷惑大家。严格意义上说不能单凭字眼判断其是审批项目还是行政确认或者其他行政行为，在遇到此类字眼时，要结合其所规定项目的实质内涵来判定其性质。

 

三、行政审批、行政许可、非许可审批的混淆使用

 

从表面上看三者之间并无多大的纠葛，十分容易区分，其实不然。在实践中将其混淆使用的现状十分常见，就其原因主要有以下两点：

 

1.立法上的不规范

 

在《行政许可法》制定之时，制定者采取了行政许可等同于行政审批概念这一学说，试图通过《行政许可法》的制定平息这对概念的纷争。而然《行政许可法》实施之后一系列规章或者规范性文件的出台打破了这一局面。 《行政许可法》与2004年7月1日开始正式实施，紧接着国务院与2004年7月1日以及2004年8月2日下达了《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)和《国务院办公厅关于保留部分非许可审批项目的通知》(国发办[2004]62号)两个文件。这两个文件的下发打破了《行政许可法》所设定的最初理想状态。两个文件的主要内容类似总结归类大概为以下三层意思：

 

(1)由现行法律、行政法规设定的行政许可(行政审批)项目，依法继续实施。

 

(2)对于规范性文件设定的行政审批项目，确需保留并符合《行政许可法》规定，予以保留并设定许可共500项。

 

(3)对其余审批项目，根据现阶段的需求经国务院同意，将其中的211项设定为非许可审批主要是内部事项，暂予保留。随着经济发展逐步取消或调整。

 

有此看出：其一、之前国务院所属各部门的行政审批项目，一部分符合《行政许可法》划归为行政许可，这其中包括之前法律法规规定的以及规范性文件中规定的得到国务院肯定的审批项目;另一部分行政审批中涉及国家管理内部事务并得到国务院认可的211项审批项目称之为非许可审批，这样就还剩下一部分之前由法律法规定规定的但又不属于行政许可和非许可审批范畴的审批项目。其二、在《国务院办公厅关于保留部分非许可审批项目的通知》这一通知同所列的 211项非许可审批项目中包括：“重要行业、重要领域、重大项目和基本建立现代企业制度特大型企业集团(不含外商投资企业)的发展建设规划、专项发展建设规划审批”、“(流动人口)暂住证核发”等审批事项，而这些事项显而又不属于内部行政审批范畴，文件前后矛盾。

 

2.实践中标准不统一

 

实践中在立法层面上经常看到行政许可与行政审批混淆使用的文件还有很多，例如审批的字眼代替混淆适用“行政审批”和“行政许可”概念的现象，例如《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》(国发[2010]21)其内容中的一项却是“有关取消113项行政许可目录”。

 

原本行政审批、行政许可、非许可审批这三个概念就容易混淆，执法人员若不去深究很难弄清楚他们之间的内涵与外延，而目前立法上这种不统一的现状又更加加剧了这种局面的产生。一方面，《行政许可法》从法律的层面对审批项目作出规范，其设定和实施环节都较为严格，一些行政机关为了规避《行政许可法》的调整，将本应属于行政许可的项目以行政审批或非许可审批甚至备案、审核、认可等字眼取代;另一方面，由于目前没有一个较为统一的标准对三者作出区分，立法层面的混乱导致了一些行政机关将本应属于行政许可的审批误认为是行政审批或者非许可审批。

 

通过上述分析解读，将用图表来表示三者之间的关系：

 

四、混淆的法律后果

 

立法的不规范直接导致了实践中的不统一，这种混淆适用的现象带来的弊端无论从相对人角度还是从行政主体角度来看都是不可避免的。

 

1.当事人角度的法律后果分析

 

“审批”一般禁止为前提，以个别解禁为内容。即在国家一般禁止的前提下，对符合特定条件的行政相对方解除禁止使其享有特定的资格或权利，能够实施某项特定的行为。“审批”的直接后果就是赋予申请人某种权利，使得申请人能够在相对禁止的环境中从事某项活动。行政审批、行政许可、非许可审批三个概念的混用一方面使得相对人在申请的过程中权利受限，另一方面使得当事人在权利被侵犯时得不到有效的救济。

 

2.行政主体角度的法律后果分析

 

行政机关或者法律法规授权的组织作为实施主体，无论是故意的“混淆”即将“行政审批”“非许可审批”作为避风港逃避《行政许可法》的调整范畴，还是过失的“混淆”，都会或多或少的侵犯到相对人的合法权益，一方面会在诉讼中处于不利地位，另一方面不利于行政管理的实施。

 

五、当前形势下的应对

 

1.规范立法

 

《行政许可法》第十四条第十五条规定，只有法律、法规才可以设定行政许可，因此行政机关在设定“审批”“非许可审批”或者其所谓的“登记”“备案”等一些事项时，要严格遵守《行政许可法》，不可将本应属于行政许可范畴的事项变相处理。

 

2.严格执法

 

“行政审批”的适用领域非常普遍、适用范围非常广泛，其性质又不明确，既有内部行政审批又有外部行政审批，既有归为许可类的行政审批又有处于许可和非许可审批之外的审批项目，因此很难明确的说明某一个审批项目到底是属于行政许可、行政审批或者非许可审批。但是需要明确的是，无论是非许可审批还是处于行政许可之外的审批项目，都是一个过渡阶段，最终要走向行政许可统一的局面。这就要求行政主体在实施过程中，无论其属于哪个性质的审批，都从严执法，严格依照《行政许可法》的规定要求自己。这样既有利于保护相对人的权利又能规范自身的行为避免日后处于不利地位。

 

3.建立相对人监督机制