土地承包制度改革范文

导语：如何才能写好一篇土地承包制度改革，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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论文关键词：帕累托改进；农村土地承包；经营权流转；社会保障

十七届三中全会提出在保证土地承包经营权长久不变的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索土地承包经营权的流转。政策允许农民承包经营权的流转，其目的在于引导农业逐步向规模化、集约化发展，提高农业效率，推动农业的现代化进程。

1土地承包经营权流转的帕累托改进效应及经营权流转的前提条件

帕累托改进是建立在帕累托最优的基础上的概念，帕累托最优是指在一个完全竞争的、一般均衡的市场体系中，资源配置的任何改变都不可能使一个人的境况变好而不使别人的境况变坏，即在不损害一方福利的情况下，就不能增进其任何他人的福利。帕累托最优是现代福利经济学判断一个社会的资源配置是否达到最优状态和社会福利最大化的标准之一。

过多的劳动投入与过少的资本和技术投入的均衡是传统农业资源配置的特点，这显然是农业发展的低阶均衡，农业的高阶均衡应该是资本、技术的投入与农业产出的均衡。传统的农业要发展起来必须打破低阶均衡，使剩余劳动力流出农业部门，而资本与技术等要素流人农业部门。要想逐步改进我国农业的低阶均衡的状况，进行土地规模化经营是一个可行之路，规模化经营必然要求资本与技术的大力投人。

实现土地规模化经营涉及到完善土地流转制度问题。美国和日本分别采取租用别人土地、出台促进流转土地的法律和政策及采取措施扩大农场规模。我国可以模仿美国和日本通过土地租赁实现规模经营扩大的经营模式，这对于我国实现农业现代化所需要的规模要求是适用的，这就需要流转土地承包经营权。

土地承包经营权可以进行流转的一个重要的前提条件就是土地的产权是清晰的，在保证土地所有权归农村集体所有外，土地的使用权、经营权是归农民个人自由支配的(但不能改变土地的农用耕地用途)。

市场是配置资源的基本形式，任何有限经济资源的利用，如果不通过市场机制进行配置将缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源更不能例外。而清晰的产权是市场发挥作用的前提，产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高经济效率(Coase，1937，1960；North，1990；张五常，2002)，可见，制度约束对于农地市场的作用和经济的效率具有显著影响。只要产权是排他性的和可转让的，不同的合约安排就意味着不同的资源配置效率(张五常，1996)。我国目前的产权具有不完全的排他性，所以不同的合约安排(包括形式和时间)都影响着资源的配置效率。

2我国农村土地承包经营权流转的现状、存在问题及其改进

以来，实现了我国农村土地所有权和经营权的分离，农村逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是对农村土地制度的重大创新，极大的解放了农村生产力，推动了农村经济的快速发展，可以说是我国农业改革发展的第一次飞跃。

2．1农村土地承包经营现状及存在问题

随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，的局限性也逐渐暴露出来，影响和制约着农民增收和农业、农村的进一步发展。农村土地制度需要进行新的改革，实现我国农业改革与发展的第二次飞跃，客观上要求农村土地必须走规模经营、集约发展的道路。政策允许农民土地承包经营权流转，无疑将有助于促进我国土地生产要素市场的发育和建立，加快农业生产要素市场化配置的进程，为实现土地适度规模经营、提高农业综合生产能力奠定坚实的基础。

农村土地承包经营权的流转，即在保持农村土地集体所有权不变、不改变土地用途和不损害农民承包权益的前提下，拥有土地承包经营权的农户按照依法自愿有偿的原则，通过转包、出租、互换、转让和股份合作等形式流转土地承包经营权，实现土地承包经营权在不同市场主体之间的转移和流动。现阶段土地流转的主要方式是转包式流转，指土地承包方自愿将一定期限内的承包权转包给他人，实现土地承包经营权的流转，转包的期限和转包金额及其支付方式由双方自行约定。

这项制度尚处于初期的探索发展阶段，存在一些问题也是在所难免的，重要的是要正确的认识问题之所在，积极探索其解决之道。

农村土地经营权流转过程中，比较普遍的问题是流转中的“五多”和“五少”。所谓“五多”，即农民自发流转的多，零星流转的多，口头协议的多，债权不清的多，隐性问题的多；所谓“五少”，即有流转服务的少，有秩序流转的少，有操作规程的少，有规范合同的少，有档案管理的少。

另外，流转机制的不健全导致土地承包经营权流转混乱。多数地方没有土地承包经营权流转、租赁的市场，有些地方客观存在土地承包经营权流转市场，但市场往往具有隐蔽性、无序性、地域性强、市场狭小的特点。各地虽然均存在土地承包经营权流转的现象，但是没有形成统一规范的土地承包经营权流转市场，影响了土地承包经营权流转的公平。因此，中国的农村土地流转市场仍然只是具有雏形，尚处于非常初级的阶段，且发育缓慢，需要政府的引导和相应的政策措施的支持。在我国农村非政府组织或者说是民间组织不是很发达的情况下，政府的官方认证、支持和引导就显得至关重要了。

2．2完善农村土地承包经营机制

针对这些问题，政府应在这几方面着手：一是清理和完善农村土地承包手续，保证土地产权的界定清晰。按照十七届三中全会《决定》的要求，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。二是完善法制体系，制定或完善相关法律法规，细化原则性的条款规定。《农村土地承包法》有许多是原则性的条款，应将其进一步的细化，以便在实际的操作中有可依的具体规定，减少在执行过程中自由裁量过大而带来的不良影响。三是提高农民素质，加大对农民教育和培训的投入。土地承包经营权流转的主体是农民，农民素质的提高有利于土地流转市场的形成和完善，同时，也对资本技术投入增加后所实施的规模经营提供人力资源的支持。

3农村土地承包经营权流转与农村社会保障制度的建设与完善

土地是传统农业社会中最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。在当前中国农村，社会保障体系尚未建立和健全，土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，是农民的基本的社会保障，对于大多数参与土地流转的农民来说，失去土地，投身于城市化、工业化进程将面临很大的风险。所以，推进土地承包经营权的流转，要建立在积极而稳定地推进农村社会保障制度改革的基础上，逐步将农村的社会保障由依靠土地转为依靠社会和制度，包括养老、医疗、生育等保障。解决好农民自身的保障问题，解除他们的后顾之忧，降低农民对土地的依赖程度，土地的流转自然就会加快。地方政府在开展土地流转工作的过程中，应积极推进失地农民的社会保障体系建设，可以采取地方政府、失地农民和土地受让方各拿一点的方式，为失地农民建立起最基本的社会保障，既可解决失地农民的后顾之忧，也可为我国社会稳定打下坚实的基础。

3．1农村社会保障制度建设与完善

3．1．1建立和健全农村最低生活保障制度，为农民提供最低生活保障

财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组(2007)认为，在市场化、工业化和城市化背景下，构建新型农村社会保障体系应该是一个正确的发展方向。农村低保是农村社会保障体系的“基石”，健全和完善农村社会保障体系应该是也必须是从这里起步。而且，建立农村低保制度，也是对传统的社会救济制度的改革和完善。建立规范化、科学化和法制化的农村低保制度来丰富和完善农村社会救助体系，是健全农村社会保障体系的迫切需要。

最低生活保障制度是对公民生存权的保障。是“最后的安全网”。作为一种制度，农村最低生活保障制度的建立是具有重要意义的，它不是以前那种随意性的临时救济，不是一种施舍性的行为，是人们保证自己生存权的一种应有的权利。基层政府应当重视农村低保工作，为农民的生存提供基本的保障，具体的低保政策由各地政府根据当地经济发展的情况来制定，要保证其有可行性。目前，在我国农村，因病致贫、因教育致贫等现象是比较严重的，如果没有低保来兜底农民的基本生存，后果不堪设想。贫困是动荡的主要诱因，贫困特别是大面积人群的贫困具有明显的负的外部效应，纠正这种负的外部效应，避免动荡，维护社会稳定是政府的应尽职责。

3．1．2健全农民合作医疗体系，保证其病有所医

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。自2003年新型农村合作医疗制度(简称新农合)试点推广以来，全国各地已经取得了较多制度建设和基金扩面成效。截至2007年9月底，全国已开展新农合的县(市、区)有2448个，占全国总县(市、区)的85．53％；参加新农合人口达到7‘26亿，参合率达到了85．96％，已有9．2亿人次享受到新农合补偿，共补偿资金591亿元。

新型农村合作医疗制度应进一步的完善，政府财政尤其是中央财政对这部分的投入支出要加大，保证这项制度的健康运行有稳定持续的资金支持。2009年，全国财政收入61316．9亿元，比2008年增加9995．12亿元，增长19．5％，这说明，我国现在的财政收入是完全可以支撑新农合所需资金的。

3．1．3养老保障可借鉴日本的农民年金制度

在农民达到一定年龄后，规定他们必须对土地的承包经营权进行转让，政府给予这部分农民足以保障其生活的补贴，这种做法相当于给了农民退休金，采用农民年金制度会促进整个社会的福利水平的提高。这样就使农民的晚年生活有了保障，同时也极大减轻土地的社会保障负担，促进土地承包经营权的流转。在农民养老方面，也要发挥原有的家庭养老的作用，多给老人们精神上的慰藉，让社会养老和家庭养老能很好的结合起来，让农民也能安享幸福的晚年。

3．2农村土地承包经营权流转与城乡社会保障体系一体化建设

从另外的一个角度来看，不仅仅是农村社会保障的建立和完善有助于土地承包经营权的流转，促进农业的集约化和适度规模经营，同时，农村土地承包经营权的流转也为我国向城乡一体化的社会保障体系迈进，提供了一个很好的契机。

我国现阶段的城乡二元体制是由我国的二元经济模式导致的，从西方发达国家来看，二元经济模式并不是经济发展中必须要经历的阶段。但是，现阶段的发展中国家基本上都存在着二元经济结构，发展中国家的二元经济结构与其所处的经济大环境及采取的经济政策是密切相关的。在和平发展的世界环境中，发展中国家要推动本国的经济发展就要积极地进行工业化，而工业化所需的原始资本积累已显然不能像西方发达围家那样通过殖民掠夺来实现，由此，发展中国家只能在本国范围内进行，硬性的、人为的划分农村和城市，通过政府的政治强制权力来保障城市工业发展所需的资源、资本等，在这其中最典型的应属前苏联的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大规模的全国公有制与高度中央集权的计划经济。全国公有制的本质，是国家掌控资源；高度中央集权的计划经济本质，是国家配置资源。其目标指向，是加速苏联的工业化进程，并倾斜于重工业化与军工化。计划经济条件下，政府掌控经济的发展，为了给社会主义工业化进行原始积累，政府利用行政手段切断农民与市场的自然、自发联系，剥夺其自由进出市场并依据市场价格信号决定自己经济行为的权利，人为压低农产品的价格，以低价收购或强制征收的方式，通过“剪刀差”来获取工业发展所需的资金。政府以自己规定的远低于市场价的价格强制收购农副产品的途径，来为国家进行工业化积累巨额资金。

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关键词 土地权 土地流转制度 改革 发展

中图分类号：D922.3 文献标识码：A

土地权是指有关土地财产的一切权利的总和。在当前全面建设小康社会的号召下，加快农村土地承包经营权流转制度的实施不仅仅是广大人民群众的殷切希望，更是我国政府努力发展的方向，这点从我国政府颁布的政策方面不难看出。因此研究土地权与流转制度的改革具有非常重要的意义。

一、加深对土地流转的认识

土地流转是指在家庭承包制度基础上实施土地经营流转权，将原有的家庭土地承包制度融入现代化的经营思想，使农村建设工作跟上现代经济快速发展的大步伐，实现现代化、经济化农村建设。

现行的土地流转制度主要有：土地拥有人（承包人）通过入股的方式将自有的土地转让、出租或委托给其他人。通过这种方式入股转让、出租、委托的土地必须为国家认定的经营性土地的建设用地，凡符合政府总体土地利用规划要求的，合法拥有土地权的均可采用以出租、转让的方式获得供给他方土地有偿使用权和以宅基地换商品房、社保等形式的流转。

目前我国土地流转主要归农业部门和国家土地部门管理，属于农业用地的流转归农业部门集中管理，非农业性质的土地流转则归国家土地部门管理。

二、正确处理农村土地流转与农业适度规模经营的关系

我国是农业大国，但随着现代社会的高速发展，越来越多的耕地被占用，而我国亦是人口大国，地大物博说的是总体面积，分摊到每个人身上则变成了人多地少，所以我国农民压力大、责任重。

以我国目前的发展形势来看，大面积的集中土地用以农用来响应农业适度规模经营短期内是不太可能的，所以需要因地适宜，集合当地的发展形势、民风民俗，根据当地人们的思想观念，选择适宜的地区通过引导指引当地农民依法自愿流转土地以实现农业适度规模经营。要知道农民家庭承包经营不仅与农业适度规模经营不相互矛盾，而是相辅相成。我们要选择合适的方法将农村土地流转与农业适度规模经营结合起来，做到既能国家的响应，又能满足人民群众的需求，将农村家庭承包经营与现代农业化大生产结合起来，这就需要我们在实行现行的土地流转制度的同时，在实践中探求方法，探索出一条多元化的适合我国国情的既能实现农业规模经营布局又能满足农民需求的现代化发展道路。

三、土地承包入股问题

一切投资活动都伴随着风险，土地流转制度是将原有的家庭承包制度融入现代化的经营管理思想，结合企业股份制度的管理，将土地以入股的方式出租、转让给他人，这就意味着农民也将承担一部分经营风险，如果经营亏损农民很有可能失去土地所有权。国家为了保护农民的利益，为了防止这种事情的发生，专门颁布了相应的法律法规，规定农民可以将自有的土地以入股的形式以出租等方式租借给他人经营，如果经营失败农民可以收回自己的土地，不承担相应的风险，以此保证了广大农民的根本利益；但法规也规定农民不得将土地用作风险投资，钻国家法规的漏洞谋取暴利，其根本目的也是为了确保农民群众不失去土地。

四、正确认识工商企业租赁和经营农户承包土地问题

目前我国土地流转制度的实施还在探索和发展的阶段，首先一批入驻的企业大都是各个行业的龙头企业，他们自身拥有着雄厚的经济资本、现代化的经营管理模式、先进生产的技术和稳定的市场供求关系……这些都可以为农产品的供销带来保障，为农民带来了更多收益，同时带动了当地的发展。

所以我们要把这种良好的双赢协作关系长期的维持下去，并推广开来，因此工商企业在进入农村一定要遵守以下几条原则：（1）坚持实行农民自愿化，企业在和农民进行商讨的过程中，要尊重农民的意愿，由农民自愿流转，任何组织或个人都不得强制农民进行土地流转。（2）坚持维护家庭承包制度，充分尊重农民自身的合法权利，让农民有自主发言、决定的权利。（3）确保农民的土地收益，企业在与农民进行商讨的过程中要确实考虑农民的根本利益，目的在于给农民带来真正的实惠，为企业带来更好的发展，不改变土地用途，只改变经营管理方式，以获取更大的利益。

五、政府在农村土地流转中的作用

政府在土地流转制度改革的过程当中起着引导监督的作用。制定土地流转改革制度，使土地流转标准化、力度化；大力宣传土地流转制度，实施优惠政策，号召更多的企业入驻农村，带动农村发展；对进入农村发展的企业进行监管督查工作，确保企业按照相应的法律法规进行操作，切实保障农民的合法权利，使农民真正受益。

以河南省为例，湛河区政府在土地流转方面做得就很好，为企业、农民做好了引导服务工作。湛河区彭庄村目前正在引进外资，做大型家庭农场的工作，政府监督指导企业严格做到国家提出的要求，农户每亩地每年可领取900斤小麦或等值现金；经营者不得改变土地性质，按市场行情招聘本村及附近农民到田里工作。既提高了农民受益，又为当地提供了更多的就业岗位，为当地土地流转政策的实施起到了很好的带动作用。

六、结束语

长期以来，我国城乡发展速度表现出了严重的差异，城市发展飞速，而农村却发展缓慢，农村土地流转制度改革的成功与否是是否能实现农村快速发展，提高农民收益的关键所在。我们应大力支持土地流转制度改革，坚决遵守国家规定的法律法规，工商企业依法入驻农村，实现农村适度经营规模建设。

（作者：郑州大学旅游管理学院，研究方向：土地资源管理）

参考文献：

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【关键词】农地承包权 退出机制 农村改革

【中图分类号】F321 【文献标识码】A [文章编号]1004-6623（2013）04-0026-04

随着我国工业化和城市化进程快速发展，大量农村劳动力向城镇和非农产业转移，这为减少农村人口，提高农村人均耕地面积创造了条件。然而，由于缺乏农地承包权退出机制，已经转移就业的农民仍无法摆脱土地的束缚。在坚持农村基本经营制度，保持现有土地承包关系长久不变和解决好社会保障问题的前提下，逐步建立健全农村土地承包经营权退出机制，实现农民从农村有序退出，具有重要的意义。

一、农地承包权退出机制缺失所造成的现实困境

1 快速发展的工业化与相对滞后的城市化之间的矛盾。工业化与城市化是现代国家经济社会发展中两个密切关联、互为影响的重要命题。工业化进程通常伴随着农业人口向城镇的迁移，从而推动城市化的发展。然而，由于缺乏农地承包权退出机制，农民难以真正从农村退出，加之存在着城市落户障碍，从而导致我国特有的半城市化现象。2011年，我国工业化率达到46.8%，城镇人口达到6.9亿人，占总人口比重首次超过50%，达到51.3%。如果工业化率按非农劳动力占全部劳动力比重算，城市化率按照居住人口算，城市化率为48%，工业化率为70%。无论是哪种计算方法，都充分说明当前我国的城市化水平严重滞后于工业化水平。数以亿计的农民工无法真正退出农村，也就难以真正融入城市。

2 农业生产规模化需求与农地承包细碎化现状之间的矛盾。农村土地，极大地激发了广大农民的生产积极性。为我国经济的发展做出了巨大贡献。这种农地分配模式所呈现出的细碎化特征适应当时农村户小人少、投入有限和生产工具落后的社会现实。但随着科技进步和社会环境变化，农业生产规模狭小已成为制约农业发展和农民增收的重要因素。稳定扩大农业生产规模。提升农业生产效益，必须有效减少农村人口，实现农民从农村有序退出。毋庸置疑，农地承包权退出制度的缺失加剧了当前农地承包权分散化、细碎化的状况。阻碍了农业生产规模化经营的进程。

3 人户分离所引发的人口管理和治安管理困境。据资料介绍，目前中国有1.28亿农村人口在城市居住，长期处于人户分离状态。这不仅影响到农业生产和粮食安全，也给人口管理和治安管理带来诸多不便。在农村，管理对象虚化和监督管理困难；在城市，管理信息缺乏和管理抓手缺失。这种人户分离的状态也给农民及其家庭成员在社保、就医、子女教育等问题上带来诸多不便。

4 村庄内部人地不均而导致的农村治理困境。我国大部分农村地区曾进行过两轮土地承包，第二轮承包至今多数已达25年，很多农村已出现严重的人地不均状况。由于缺乏农地承包权退出机制，导致离开农村的农民工无法退出耕地。农村的新增农民也无法获得耕地。按照“增人不增地，减人不减地”的政策，农村出现了“人少地多”和“人多地少”并存的局面。人地矛盾日益突出。这种人地不均的状况已经成为影响农村社会和谐发展的重要因索，也使得当前的农村理工作变得更具复杂性和艰巨性。

二、农地承包权退出机制的价值功能分析

1 有利于推动城市化进程，实现城市化与工业化协调发展。以户籍和农地标准来衡量，我国城市化实际水平只有30%左右。过于低下的城市化水平势必会制约工业化进程，最终影响国家的现代化进程和经济社会发展步伐。以建立农地承包权退出制度为突破口，促进农村土地制度改革和户籍制度改革，有利于推动我国城市化水平的大幅提升，从而实现城市化与工业化的协调发展。

2 有利于解决目前农地承包权极度分散化问题。推动农业规模化、产业化、现代化和集约化进程。目前一些地方推动的农地流转。主要是经营者获利，而作为拥有农地承包权的农民却无法从农地流转中获得更高的回报，从而造成大部分地区的农民并不具有很强的农地流转意愿，这也就注定农地流转不可能成为未来农业规模经营的主要方式。退一步讲，即使农地流转成为农民工的普遍选掸。由于流转出农地的农民以及上轮农地承包后的新增农民都拥有在下轮农地承包时的承包权，农村人多地少的困境并没有从根本上得到解决，农地承包权极度分散化和细碎化的现状也难以得到实质性改变。由于农地流转的期限必然少于农地承包期，使得农地流转的稳定性将远低于农地承包制本身。因此，实现稳定的农业规模化经营必须建立在农地承包权退出的基础上。

3 有利于解决流动人口“人户分离”的尴尬状况。农村土地制度的改革必然要引起户籍制度的相应变革。如果能够以建立农地承包权退出制度作为突破口。推动农村土地制度和户籍制度的联动创新，保障农民在通过合理程序退出农地承包权的同时。能够通过合适途径获取城镇户口，则可以实现“户随人走、人户不分”的局面，进而实现对人口和社会治安的有效管理。

4 有利于化解当前农村普遍存在的人地不均问题，降低农村社会风险。在保持农村土地承包权长期稳定的前提下，建立合理有序的农地承包权退出制度，既符合实事求是、因地制宜的原则。也能够有效解决当前农村普遍存在的人地不均问题。减少农村社会矛盾。降低农村社会风险。促进农村社会和谐。

三、农地承包权退出机制的框架设计

（一）确立土地承包权退出的基本原则

首先是统筹管理原则。土地是农业之本，是国家赖以存在和发展的基础要素之一。在农村土地退出和利用方面，要总体设计、统一管理、分类规划、合理利用，严防各类不当用地或浪费土地现象。其次是依法自愿原则。农村土地退出应当符合法律法规规定，在合法的前提下充分尊重农民的真实意愿。农民依法拥有是否退出土地承包权的自由，也依法享有选择土地承包权退出方式的自由。采用强迫、欺诈等非法手段，或依靠某种优势地位施加影响，使农民违背本人真实意思表示的行为都是无效行为。最后是等价有偿原则。在现行体制下，农民主动退出土地承包权是一种无偿行为，既不能从农村集体也不能从地方政府那里获得任何补偿。在社会保障制度尚不完善、户籍制度改革尚不到位的情况下，农民无偿退出农地承包权将会面临巨大的生存风险。等价有偿原则既符合市场经济的规则，也符合法治国家的精神，更能降低农民退出承包权后的风险，这对于提高农民退出土地承包权的积极性，加快我国城市化进程具有重要意义。

（二）确定农地承包权退出的基本条件

应包括以下四个方面：首先，要以家庭为单位提出农地承包权退出申请。我国现行的农村土地制度是集体所有的，无论是在制度层面还是实践操作领域，家庭都是实施农地承包行为的法定主体。当然家庭也应该是申请农地承包权退出的合格主体。其次，申请主体退出农地承包权的意思表示要真实有效。意思表示是法律行为的核心要素。土地承包经营权人退出土地承包经营合同，放弃其拥有的土地，是一种民事合同行为，其意思表示应该是真实且自愿的，否则就属于有瑕疵的行为，不产生法律效力。再次。应当征得农村集体经济组织的同意。根据《宪法》和《农村土地承包法》等相关法律规定，农村土地的所有权属于村集体，农户是基于集体成员的身份，与村集体签订农地承包合同而获得土地的承包权。自然，农户退出农地承包权也应当征得土地发包方即农村集体经济组织的同意，这也是农地承包权退出合同得以成立并生效的必要条件。最后，非经法定程序不得擅自改变退出农地的用途。对于退出承包权的农村土地，任何主体非经法律授权并经法定程序，不得擅自改变其农业用地的基本性质，否则应追究其法律责任。

（三）制定农地承包权退出的合理程序

合理的程序是实现特定目标或解决特定问题的有效途径，作为一项探索性工作，农地承包权退出应规定合理的程序。首先是退地农户向集体经济组织提出书面申请。申请材料应包含退出承包地的事由、退出承包地的面积、全体家庭成员是否同意放弃承包经营权等内容，并同时提供农村土地承包经营权证和迁出地区县（自治县）公安机关出具的转户确认通知书。其次村集体经济组织对退地行为及拟补偿情况进行公示。公示的内容应该包括所退土地的位置、面积、补偿方式及金额等。最后是退地农户与村集体经济组织签订正式书面协议并获取退地补偿。补偿金首先应当由村集体经济组织支付，如村集体经济组织确实无力支付的，可以经审批程序后由县区一级专门设立的退地管理机构代为支付。在获取退地补偿金后，农户应当主动及时上交土地承包经营权证书。

（四）明确农地承包权退出过程中的监管责任

监管应注意以下几点：首先要防止当事人采用隐瞒、欺骗、编造等非法手段获取补偿或谋取不正当利益。这就要求相关职能部门严格审查上报材料的真实性，必要时进行实地勘察走访。一旦发现弄虚作假、把关不严或隐瞒欺骗行为，尚未支付补偿金的要停止支付，已经支付的要依法追回，同时要严肃追究当事人的法律责任。其次要防止有关职能部门、集体或个人利用职权，中饱私囊或截留、挪用农户退地补偿金，以至于农户退地之后不能领取补偿金，从而侵害退地农户的合法权益。对于损害退地农户利益的集体和个人，必须严惩不贷。最后要防止撂荒和擅自变更所退农地用途行为出现。土地、农业、财政、审计、监察、司法等部门在农地承包权退出监管中，既要分工明确，又要互相配合，如此才能保障农地承包经营权合理有序退出。

四、推进与农地承包权退出机制密切关联的配套制度改革

关于户籍制度改革。农地制度改革和户籍制度改革是密切关联的两个问题。在城乡二元分割体制下，农民退出农村土地就意味着要放弃农村户籍，换言之。这就意味着必须取得城镇户籍。当前过于严格的户籍制度将大量在城市务工的农民拒之门外，既影响了城市化进程，也影响了农业规模化、现代化进程。农村土地制度改革，必然对户籍制度改革形成倒逼机制，推进户籍制度进行改革。相反，如果没有户籍制度的配套改革。农地承包权退出制度也无法彻底建立。当务之急，应以建立农地承包权退出制度为契机，深化户籍制度改革，消除户籍迁移障碍。实现农地承包权退出与户籍迁移之间的无缝对接。

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一、建立土地流转新机制

虽然近十年中，农用土地流转也取得了一定成效和经验，各地区根据自身的特点摸索出一些经验，如转让、互换、租赁、反租倒包以及用土地入股合作等多种流转形式。但从整体而言，各地方受经济发展缓慢情况的不同而不同。黑龙江省大多数地区土地合理流转情况差异较大，流转交易面小、范围窄、问题较多。目前，国家还没有形成可操作性的土地流转长效机制。因此，建立农用土地合理流转规范管理机制，有利于农村经济客观发展的需求。是对我国农村土地制度的必要补充和完善。对待农村土地流转问题，因循守旧只会错失发展的良机。应该是一切从实际出发，根除固有的与实际不相符的思想意识，与时俱进，转变观念，大胆探索，创造条件，在时机适宜的情况下积极推进农村土地流转健康发展。

探索建立通过市场调节土地流转的长效机制。针对目前黑龙江省土地流转的实际情况，迫切需要建立土地流转机制和市场中介组织，使土地资源按照规范程序合理流动。这样既有利于土地承包关系的长期稳定，要有利于推动土地流转进入市场。一是建立开放的按照市场经济规律运作的土流转机制，鼓励土地进入市场，通过市场机制形成合理的土地转让价格。同时引入竞争机制鼓励土地向生产能手集中，促进规模经营。二是培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织，稳步发展民间中介组织。三是借鉴先进地区的经验，允许有条件的地方开展农村土地入股试点工作，及时总结经验，相关部门适时出台有关农地入股的文件，规范农地入股行为，保障农户的合法权益。

二、建立市场经济相适应的农地征用制度

目前，我国对农用土地的征用从法律上还不完善，而且在社会主义市场经济条件下的土地使用原则、补偿安置等也存在着一定的缺陷。因此，建立完善的市场经济适应的土地征用制度，既能满足农村土地进入市场的内在需求，还能适应我国保护农业用地的需要。

（一）以市场经济原则建立征地补偿机制，征地补偿应遵循市场原则，土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径

只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。对于被征收的土地，以土地的市场价格对其进行补偿，保障原土地所有人与土地使用人的利益。征地补偿费的计算应体现市场经济规律，应对农地先行评估，以评估的农地所有权、使用权价格为依据进行补偿。农地所有权、使用权价格评估，主要根据我省农地的生产力、农业用途的未来纯收益及农地对农民的保障作用来确定。

（二）为失地农民创造良好的社会环境

建立适应市场经济体制要求的新的失地农民安置机制，做好失地农民的就业安置工作，确实保障失地农民的切身利益。一是做好农民的继续教育和专业技术培训，增强其劳动技能，提高就业能力。二是搭建就业平台，安置当地失地农村劳动力。三是鼓励失地农民自主创业，为失地农民提供减免税收等优惠政策。

（三）完善征地工作机制，改进征地工作方法

建立与市场经济相适应的征地工作机制，是征地工作的基础，严格土地征用管理制度和征地审批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保证。同时，建立合理的征地纠纷调解机制，保护失地农民的合法权益。

（四）建立农村失地农民的社会保障制度

尽快建立有效的农村社会保障制度，做好失地农民的就业安置工作的同时要改善农民的生活环境和医疗条件。重要的是建立被征地农民的养老保险制度，从根本上解决失地农民的生活问题。

三、土地制度改革的思考

土地问题的关键在于我国的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我国土地所有制结构不合理。在土地所有制结构改革方面，我们面临的最大问题是，土地资源的稀缺性和农村人口的不断增加之间存在着深刻的矛盾。虽然土地承包制最大限度地满足农民对土地所有权的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集体所有制处在一个极不稳定的状态。改变这种现状，可行的办法就是打破土地的二元所有制结构，统一实行土地的国家所有，然后再由国家根据社会收入分配，以转移支付的方式给农民以必要的补助。

在生产关系方面，建立统一的土地所有制形态，改变基于不同土地所有制关系而产生的不合理分配关系。在户籍管理制度不断改革，劳动人口频繁流动的今天，这样的改革更有现实意义。因为，在农村的劳动人口不断增加，而土资源十分有限的情况下，按照既有的土地承包制度设计，总有一天会出现人口的增加导致农村土地无法承载的情况。

土地的所有关系，确实是我国目前农村改革无办法的办法问题。但是，解决这个问题，农村土地的国有化应当是我们未来改革的方向。其实，在现代社会，“民享”比“民有”更加重要，在土地国有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解决农民的社会保障问题，农村的贫困问题可能也就迎刃而解了。

还有，在未来解决农村土地问题，要改变以下观念：

第一，要改变农村土地集体所有有利于保护农民利益的观念，将虚拟的农村集体土地所有制改为国家所有制，建立统一的土地所有和土地管理制度。第二，要正视人口不断增加与土地资源稀缺之间的紧张关系，从动态的角度进行土地制度的科学设计。第三，在改变二元户籍制度之后，允许现在的农民自愿选择与国家建立新型的土地使用关系，打破许多地区单一的土地承包法律关系。第四，在土地的流转过程中，国家应当考虑征收土地税或者设立土地基金，服务于建立社会保障制度。第五，在改变土地所有制关系之后，国家应当根据不同地区生产力发展情况加大政府的财政转移支付力度。

在过去的20多年里，农村改革已经取得了很大的成效。但是，现在看来，从上个世纪的90年代到现在，农村改革缺乏制度创新，土地承包制度30年不变，固然为稳定农村的土地生产关系创造了条件，但由于土地承包制度无法应对农村经济不断变化的情况，因而在一些地区已严重变形，导致农民仅依靠土地生活普遍相对贫困的境地。

篇5

[关键词]农地；产权社会化；经营制度；创新

[中图分类号]F321［文献标识码］ A

[文章编号] 1673-0461(2008)06-0057-03

党的十七大报告明确指出：促进国民经济又好又快发展就必须坚持推进社会主义新农村建设。要推进新农村建设则必须坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，同时积极探索农村集体经济有效实现形式，进行适度规模经营。本文以农地产权社会化理论为基础，探究农地经营制度的完善与创新。

一、农地产权社会化的科学内涵

产权社会化是适应生产社会化的客观要求，某一法定主体的私人性产权部分或全部被社会范围内越来越多的法定主体、社会成员共同分享的趋势和过程。[1]农地产权社会化就是围绕农地所确立的私人性产权被社会范围内越来越多的社会主体共同分享、占有的趋势和过程。

动态上，农地产权社会化表现为农地私人性产权向社会性产权不断转化的趋势和过程，通过社会认可的途径，农地产权为越来越多的社会主体共同分享。首先，农地产权社会化是农地产权分裂化与集合化。农地产权由一个实质所有权裂变为由空壳所有权、经营权、使用权、转让权、收益权、抵押权、继承权等系列权能组成的权利束，农地产权由单一产权演化为权利集合。其次，裂变后的农地产权为不同社会主体分别占有或行使的趋势。如在典型的资本主义土地关系中，土地所有权归大土地所有者享有并以此获取地租收入，土地经营权归资本家占有，具体使用耕作则由雇佣工完成。其次，农地产权社会化是农地产权为更多社会主体共同分享的过程。一项农地产权由私人独占演变为社会共有甚至全民所有。如标示农地归属的农地所有权由私人性占有转向劳动者共同占有，进而其又标志着农地所有制的根本变革，即农地私有制向农地公有制的根本转变。不仅农地所有权而且其它农地产权同样可为更多社会成员共同占有。如农地使用权，在家庭经营制下就是私人独占的行使，而在集体经营制下，则由集体成员共同行使。

静态上，农地产权社会化就是现代农地产权表现出的集合性、分散性、流转性、商品化与可交易性、开放性、货币化与资本性等实质特征。集合性指现代农地产权是由空壳所有权、经营权、使用权、转让权、收益权等权能组成的权利束。分散性指权利束中的权利可归独立社会主体分别占有，获取收益，产权主体多元化。流转性指农地产权可在不同经济主体之间相互流动，从一个社会主体转向另一社会主体。通过农地产权流转，实现产权所限定的农地资源向高效益生产领域转移，达到农地资源配置最优化。在市场经济条件下，农地产权需借助商品的外壳实现流转目的，农地产权具有了可交易性，成为自由买卖的商品。这也意味着现代农地产权是开放性的而非封闭性的，即社会上每个法定主体都能以社会认可途径获得或实际行使相应的农地产权。农地产权还必需借助货币媒介即交易价格完成流转，因此农地产权具有货币化特征。农地产权货币化后，农地产权可借助股份制的组织形式，与资本、技术、劳动等生产要素相结合，形成农业生产实体，并以股份资本额度来分享收益，现代农地产权已具有了资本性特征。

二、农地产权社会化与农地经营制度的辩证统一关系

农地经营制度是农地经营关系的总和，是在既定的农地产权制度基础上的农地经营权配置方式与经营组织形式。经营组织方式上，有租赁制、承包制、股份合作制、集体合作等经营形式；经营主体上，农地经营制度可分为家庭经营制、社会成员分工协作共同经营制。农地经营制度与农地产权社会化两者之间是辩证统一的关系。下面分别从农地所有权社会化与农地经营权社会化来看二者的关系。

从农地所有权社会化角度来看，同一经营制度，可以适用于农地所有权社会化不同阶段，即作为经营组织形式，同一经营制度既可用于农地私有产权制度，又可用于农地公有产权制度。如家庭经营制，既可以是资本主义土地私有制的家庭农场经营形式，也可以是社会主义集体土地所有制的家庭承包制。还如互助合作经营制，在我国新民主义社会阶段耕者有其田的农民土地私有制下采用过，在高级社农地集体所有制阶段同样采用过，且实践证明在两种根本不同的土地所有制下都有较高效率。相应的同等农地所有权社会化程度，即同一农地产权制度，根据农业生产社会化的程度，可以采用不同经营制度。同样是集体所有制，既可采用集体统一经营制，又可采用家庭承包经营、大户承包经营、租赁经营、农业企业化经营等多种经营方式。

那么，在特定阶段农地经营制度具体形式由谁来决定呢。具体看，农地经营制度必须与农地经营权社会化程度相适应，二者相适应会大大促进农业生产力发展，反之，则会阻碍农业生产力发展。上世纪60年代至上世纪末，我国实行了两大根本不同的农地经营制度――集体统一经营制与家庭承包经营制，表现为两大根本不同的经营效率――集体经营的低效性与家庭经营的高效性，实现了一大根本转变――由集体统一经营制向家庭承包经营制转轨。出现上述情况是因为在农业生产力水平总体较低，对应农业生产社会化与农地经营权社会化也较低时，实行农地经营权社会化程度较高的集体统一经营制，农地经营制度就超越了农地经营权社会化程度，导致农地经营的低效性。实际上，超越农地经营权社会化的所谓集体经营就演变为变相的小农经营，社会主义农村集体经济变成集体自然经济。分工协作是低水平的手工共同劳作，在无监督或监督成本很高时，集体偷懒行为普遍存在，生产是非专业化、非产业化，完成国家计划任务后所生产的农产品主要是满足集体成员基本生活需要，生产“小而全”，以实物分配为主，缺乏与外界经济联系，变成了半封闭的小经济实体。而实行家庭经营制后，之所以迸发出较高经营活力，就在于在现阶段它与农业生产社会化、农地经营权社会化程度相适应，农户成为自主经营、自负盈亏的市场主体，农村集体经济的封闭性被打破，农业生产初步具备了商品经济的特征。

三、未来我国农地经营制度的完善与创新

家庭承包经营制度既要长期稳定又要不断创新。目前，农业生产力水平总体较低，对应农业生产社会化与农地经营权社会化也较低的现状，短期内得不到根本扭转。家庭承包经营制使现阶段我国农地承载的多种职能即经济职能、农民就业职能、社会保障职能都得到了保障。土地经营权均等化配置，实现了土地经营的局部公平。较之集体经营，家庭承包经营制自觉建立起了内在的激励――约束机制，消除了集体经营监督高成本，按劳分配原则得到充分体现，耕地得到严格保护，土地经营效率大为提高。因此，家庭承包制作为基本经营制度要长期坚持和稳定。

但是，也要看到改革开放近30年来，我国农业生产力总体上得到快速发展，尤其发达地区农业生产社会化与农地产权社会化程度都有很大提升，家庭经营制已不能完全与之相适应。其缺陷逐步显现，主要有：土地经营规模小，难以形成规模效益；农户抗风险能力差，要承担自然和市场两重风险，经营风险大，收益低且不稳定。如2005年数据显示：2004年种植1亩小麦、玉米的平均净利润分别只有169.58元和134.94元，而与之相比较2003年净利润分别只有-36.37和61.71元，两年利润差很大。[2]相对农民非农收入，土地经营收益相对要低得多。因此，农地经营实际更多的是追求生活保障功能，经营兼业化、粗放化日益普遍，土地经营效率有所下降。家庭经营虽然使农户成为市场主体，农产品生产开始向商品化、市场化发展。但与发达市场经济要求还有很大差别，农产品生产很多地方仍采用传统手工劳作方式，小农经济特征还十分明显。现实农业生产中普遍是先满足家庭基本生活需要，再将剩余产品作为商品出售。这在一定程度上制约了农业现代化，带来农业生产高投入、低产出，很难实现农产品完全机械化、产业化、标准化、市场化，农地经营不能与发达市场经济要求完全接轨。农地经营权制度陷入了公平与效率的两难选择之中。家庭承包制下，农地承包经营权是依成员权来配置。成员权是以成员资格为前提，成员所享有的一种概括性权利。[3]按照权利平等原则，每个集体成员都能均等获得一份集体土地承包经营权，但为了农地不被短效使用，保证土地经营效率，又实行土地承包经营权长期不变的政策。这就使得因人口出生，婚嫁等原因新增集体成员得不到土地经营权，因死亡、户口迁移等原因丧失成员权的个体仍享有土地承包经营权或将权利转移，农地经营权配置存在事实上的不公平。在现有制度下要公平，只有定期调整承包地，但又必然伴随土地短效经营，土地经营进一步小规模化、细碎化，土地经营必然又是低效的。

据此，必须对现有制度进行完善、创新。一是家庭承包经营制自身的完善。从效率考虑，必须坚持土地承包经营权长期不变，但也要体现公平。解决办法，由集体经济组织对农户多承包土地数量进行登记、测量，对新增成员应承包土地数量也进行估量，按照适当比例对多承包土地农户征收土地使用费，专款专用补偿没有承包土地的农户。二是建立与完善家庭承包经营制的配套制度。要健全土地承包经营权流转制度，促使土地向种田能手转移，向大规模、集约化经营发展。走产业化经营道路，通过产业化经营将分散的个体生产者组织起来，间接实现土地经营规模化。建立新型农村经济合作组织，按照自愿原则借助利益机制，在农业生产资料采购、土地耕作、农业技术服务、病虫害防治、农产品销售、生产资金筹集等方面进行联合或协作，以降低生产成本，提高经营效率，增加收益。还要倡导农产品生产规模化、专一化、标准化与绿色无公害，延伸农业产业链，培植地方特色农产品加工龙头企业，以工带农，通过利益链接机制走“公司+农户”的产业化经营模式。以上措施，只是对现有小规模农地家庭经营制不适应农地产权社会化要求的修补，实际执行中也暴露出了许多矛盾或问题，小规模家庭承包经营制很难完全适应现代市场经济与农地产权社会化不断加强的要求。小规模家庭经营很难为农产品深加工产业提供大规模、高质量、统一化农业初级产品，制约了高附加值农产品深加工产业发展与产业链延伸。因此，在农业生产力发达、剩余劳动力大量转移地区，探索效率更高的新型农地经营模式势在必行，农地经营制度面临第二次创新。三是探索新型农地经营模式。新型农地经营制度是建立在更高层次的农地产权社会化，及其与之适应的农地产权制度基础之上。所谓更高层次的农地产权社会化是指农地产权更具开放性、流动性、交易性，由实体农地产权向虚拟农地产权转化，农地产权货币化、资本化、股份化，与之相应的农地产权制度就是农地股份合作制。它是指以集体所有制为基础，利用股份制多层产权结构的特点，将土地分解为价值权、经营权和使用权，在此“三权分离”基础上，形成农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权、租佃农户或其它经济组织享有土地使用权的权力制衡关系，从而实现土地股份制与土地经营租佃制相结合的双层产权制度。[4]在这种产权制度下，农地所有权股份化、虚拟化了，土地所有权只成为农民获取收益的凭证，而不再直接享有实体土地经营权，土地经营权将由集体统一支配使用，土地经营制度也相应发生变革，由集体安排进行大规模经营。实际操作中，形成多种经营模式。如在集体内部，可由集体统一规划经营，实行联合劳动，组建大规模集体农场。也可实行承包制或租赁制，将大块土地长期向种田能手发包或出租，由集体收取承包费或租金，通过这一方式，建立具有一定规模的家庭农场，使家庭经营与规模经济有机结合。最先进的农地经营模式将是农业经营企业，将集体土地经营权资本化，引进外部资本、技术等生产要素，按照现代企业制度的要求组建股份制农业经营企业，从根本上解决长期困扰我国农业经营资本不足、技术落后、小规模发展等瓶颈问题。所有这些模式旨在打破农地经营封闭性，使农地经营更具开放性，要允许土地经营权以合理价格向集体内或外的任何经营者出让。这也将打破农地经营权行政配置方式，而采用市场化配置，农地经营权合理价格由农地资源质量及供求关系决定，其流向也由市场决定。实行这样一种农地经营模式，就能更好地实现农业规模化、标准化、产业化经营，更好地与农产品加工产业连接，更好地发展像休闲农业、观光农业等新型农业，提高农业自身效益。

[参考文献]

[1]林广瑞.论产权社会化[J].河北学刊，2006，(2)：160.

[2]国家统计局农村社会经济调查司.中国农村统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社，2005: 254.

[3]吴兴国.集体组织成员资格及成员权研究[J].法学杂志,2006,(2):93.

[4]唐正繁.中国农地制度改革的可行选择：土地股份合作制[J].思想理论双月刊,2006,(6):26.

The Property Right Socialization and Innovated Management System of Rural Land

Liu Gang1，Liu Haiying2

（1.College of Economics, Sichuan University, Chengdu 610064,China; 2.National College Affiliated Hebei Normal University，Shijiazhuang 050091, China）

篇6

关键词:两分两换;制度变迁;农户参与;启示

中图分类号:F127.55 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)03-0064-04

一、“两分两换”背景及内涵

近年来,随着经济的快速发展及城市化加快,土地浪费与土地需求短缺的现象同时存在。其中,最为关注的是,农村耕地和宅基地的取得带有福利性质,它们是解决农民“衣、食、住、行”最直接和实际的途径。现实情况是,一就宅基地而言,在城市化过程中,农村劳动力大量向城市转移,并在转移过程中,变成城市人,通常城市住房标准要比宅基地住房标准低,并且城市建筑的容积率要比农村宅基地建筑容积率高,在此过程中,宅基地(或者说建筑用地)应该会被释放出来;而实际情况是:农民进城买房同时又在其宅基地建房,或者在当前法律规定宅基地不能交易的情况下,不愿把宅基地还给农村集体组织,形成“两头占地”的局面,空心村比比皆是,造成农村集体建设用地闲置浪费现象。二就农用地而言,我国现行的农村土地制度是集体所有农民承包经营的格局,并且是基于平均分配的基础,因而土地碎块严重,阻碍了农用地的规模经营,在农业的比较效益较低的情况下,由于农村土地承担一定的社会保障功能,农民趋于对农业用地的粗放利用,按照土地报酬递增递减规律,农业用地的粗放利用与我国人多地少的国情不相适应。基于以上情况,为了减少土地浪费及扩大土地供应的难题,实现土地利用的节约集约,促进经济的健康发展,提高人民的生活水平,缩小城乡差距,推进农村土地制度改革,各地都进行了大量的实践和探索,其中,基于经济社会发展水平、资源禀赋、群众基础和管理能力的前提和基础[1],浙江省嘉兴市试点实行的“两分两换” 综合改革尤其值得关注。

浙江省嘉兴市“两分两换”改革的基础是宅基地不能流转和承包地粗放利用、农村土地资本没有很好地激活。“两分”指的是宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开。“两换”是以土地承包经营权换股换租换保障,推进集约经营,转变生产经营方式,以宅基地换钱换房换地方,推进集中居住,转变农民生活方式。从长远看,这一制度的推进,有利于推进农业规模经营和高效生态现代农业建设;有利于节约、集约利用土地,为新型工业化、新型城市化推进开拓广阔空间;有利于促进资金、劳动力等要素在城乡间的合理流动和有效配置;有利于改善农民居住条件、提高农民生活质量、让农民共享改革开放成果。从而为建设现代新农村、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局、率先基本实现现代化打实基础[2]。 “两分两换”的试点是以农民为主体的农村土地制度改革,其出发点是提高农民财产性收入和推进城乡一体化。但目前研究多从“两分两换”结果来分析,而把农户作为微观基础来研究这项改革的资料很少。农村土地制度改革的第一行为主体和最终实施主体应该是农民,当前形势下“两分两换”的健康发展应该以尊重农民的意愿为前提,以满足农民更高的生活水平的需要为根本目的,以农民的积极参与为根本手段。因此,了解农民“两分两换”参与意愿及实践过程中遇到的主要问题,对于把握未来试点总结、推广的基本方向,对于调整相关政策改革顺利推进具有重要的现实意义。

文章从试点的实地调查资料入手,对于试点区农户的参与意愿及其影响因素进行实证分析,并重点分析“农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”,以期把握“两分两换”在当前情况下进行制度创新的需求及需改进的方向。

二、研究的理论依据和基本分析框架

研究当前农村土地制度条件下农户参与的动因和“两分两换”可能存在发展的内在机理,西方新制度经济学为我们提供了很好的分析工具。新制度经济学关于制度变迁与创新理论研究的基本框架是:制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程,即一种效益更高的制度对于另一种制度的替代过程;新制度经济学认为,制度可以在个人、组织、政府等不同主体的层次上被创新;追求自身效用最大化是这些主体的共同特征,制度变迁正是这些主体效用最大化行为的结果。新制度经济学制度变迁理论的主要目的是力图建立一个符合经验史实的制度变迁理论框架,并用它来解释经济实绩。在新制度经济学看来,制度变迁的需求来自由技术变化、人口变化、市场规模扩大、产品和生产要素相对价格的变化等外生变量引起的,可从规模经济、外部性内在化、风险规避等方面获得的符合主体效用的收益;制度变迁的内在动因是主体期望获取最大的“潜在利润”,制度创新的充分条件是制度创新可能获取的潜在利润大于为获取利润而支付的成本[3]。

借鉴新制度经济学的基本理论,文章研究的基本思路和观点是:“两分两换”的建立和发展,是经济当事人在外部利润引导下进行的一项制度创新。当农户意识到存在现有的土地制度安排下无法获得的潜在利润时,就会产生获取更大利润的制度创新需求。然而,新制度的创新实践需要对机会成本有很好的判断。只有当参与“两分两换”的收益大于机会成本时,农户才会选择参与“两分两换”,进行宅基地置换或者土地承包经营权置换,成为制度创新的拥护者,从而才会真正发生“两分两换”的制度创新,提高农民的土地财产性收入,增加建设用地供应量,并由此产生试点地区应有的作用。

文章的基本假定是:(1)农民参与“两分两换”是农户在外部自然、经济、社会等环境变化的刺激下所采取的有规律的反应或活动,它是农户微观经济活动和宏观社会经济环境因素综合作用下的一种复杂的经济行为。(2)农户是理性经济人,在一定的环境约束条件下,农户在经济活动中总是以追求自身利益的最大化为基本目标。农户对“两分两换”参与的选择,是在给定的约束条件下,对于各种组织与制度进行成本与收益比较后所进行的最优选择。从而实现农户的个体利益与社会利益相统一。

三、农户基本情况及其对“两分两换”的需求与评价调查

为了更好地了解嘉兴“两分两换”试点工作的成绩和问题,为试点工作的深化和推广提出一些建议。因此,我们于2009年12月―2010年1月在浙江嘉兴平湖市新仓镇的试点村对农户进行了实地调查,实地调查采取问卷访谈的方式完成。调查问卷主要涉及,一是农户家庭基本情况,主要是对农户家庭结构和户主的身体及教育程度进行调查了解;二是农户土地承包经营情况、宅基地情况和家庭收入结构;三是农户对“两分两换”的评价,重点掌握农户对“两分两换”政策的了解程度、满意程度及对“两分两换”的前景进行预测;四是农户参与“两分两换”的情况,分别对“宅基地置换城镇住房”和“土地承包经营权置换社会保障”进行调查,其中,把“宅基地换钱换房换地方”统一归为“宅基地置换城镇住房”一个指标;“土地承包经营权置换社会保障”指标不涵盖“以土地承包经营权换股换租换保障”三种形式,仅指“以土地承包经营权换保障”――即指彻底放弃土地承包经营权。

文章所用的分析依据主要是,我们的实地调查资料(收回调查问卷58份)和其他资料数据[1][4]。实地调查采取问卷访谈的方式完成,其他资料是公开发表的资料数据,因此,数据较为真实可靠。具体调查内容及调查结果分析如下:

(一)农户家庭基本情况、经济情况

从调查结果来看,被调查农户的文化程度分布为,小学以下占有1.7%,小学文化程度41.4%,初中文化程度20.7%,高中及高中以上36.2%,文化程度低对农民放弃土地承包权的稳定就业有一定的负面影响,这也许是农户不敢轻易放弃土地承包权的主要原因之一。

这次的经济情况主要是指2007年及2008年的收入情况,并对其进行调查。被调查户主的主要职业是以非农业为主兼业,同理,他们家庭收入来源也是以非农业为主兼业,即主要来源于非农业。在所调查的农户中,只有10.3%农户的家庭收入以农业为主,并且收入主要来源于农业的家庭有一个共同特点,就是他们从集体承包的土地面积相对较大,均达到10亩以上。以农业为主及以农业为主兼业的家庭收入差距不大,大部分在人均收入10 000元左右,这进一步说明在经济活动、土地流转活跃的新仓镇,其城乡差距(农业收入及非农业收入)不大。我们可以这样认为:当前家庭收入以农业为主还是以非农业为主的情况对“放弃土地承包权”的影响不大,农户放弃土地承包权的原因更多地集中于对未来生活的预期。

(二)农户对于“两分两换”的综合评价

为了更好地了解农户对“两分两换”的认识及需求情况,本文主要从“宅基地置换城镇住房”和“土地承包经营权置换社会保障”两方面入手,这也是嘉兴土地制度改革中的两个重点。

1.农户对于“两分两换”了解和满意程度

我们对农户“两分两换”的了解程度设置了4个选项,分别是非常了解、基本了解、基本不了解和完全不了解。调查结果显示,所有调查的农户都表示对“两分两换”基本了解。“两分两换”作为一项新的改革试点,能让农户获得如此高的知晓率,这点与当地政府及市、区、镇、村、组等干部的宣传及讲解是分不开的,他们在“两分两换”试点推行过程做了大量的工作(其中一大块就是预调研)。我们还对“两分两换”满意程度设置了5个选项,它们分别是非常满意、满意、基本满意、不满意和非常不满意。调查结果显示,94.8%的被调查户表示基本满意。这表明,农户对“两分两换”的制度是了解的,他们的选择是基于理性的思量。

2.对于“两分两换”的需求程度

关于农户参与“两分两换”制度的情况,调查结果显示,愿意参加“宅基地置换”的占90.3%,愿意参加“以土地承包经营权置换社会保障”的农户占80.6%,可见,现阶段绝大部分农户对于“两分两换”有明确的制度需求。

3.农户参与“两分两换”的前景及心态调查

我们调查了农户对“两分两换”推广前景的预期(值得推广、不值得推广和不知道),96.8%农户选择了不知道,这表明农户对“两分两换”这一新鲜事物还持观望的态度,特别在“土地承包经营权置换社会保障”方面。

(三)影响农户真正参与“两分两换”的心态与影响因素的调查分析

试点地区目前的主要工作之一是:严密跟踪“两分两换”的进程,随时纠偏,同时在这个过程当中,推进政策的调整、改革。下面将对农户参与“两分两换”的情况进行分析,试图寻找出试点区制约农户实际参与的主要原因。

1.关于农户未参加“宅基地置换新房”原因的调查分析

值得我们注意的是:尽管有90.3%的农户具有明确的制度参与需求,但根据平湖1+8X建房模式中,有“宅基地”置换行为的农户目前不到20%,根据调查,其中的原因有:(1)“两分两换”是分期进行的一项大工程,置换农户分批进行(如“芦川花苑”是新仓镇中心社区的一个核心区块,按照建设规划,“芦川花苑”将分5期建设);(2)有些农户的宅基地面积超过政策规定面积,在如何对待农户多占的宅基地在置换住房的问题上,农户和政府没有形成统一,在此情况下,“宅基地置换城镇住房”就暂时搁浅;(3)有些农户的房子是刚刚新建的或在城里刚买了新房,感觉“宅基地置换城镇住房”经济上不划算;(4)有的老年家庭更习惯在农村生活,例如,在农村他们可以自由地饲养家禽等。

2.关于农户未参加“土地承包权置换社会保障”原因的调查分析

在所有被调查的农户中,虽然有“以土地承包经营权置换社会保障”意愿的农户占80.6%,但真正有“以土地承包经营权置换社会保障”行为的农户,几乎没有。在“经济不合算、置换后找不到工作、别人不换,我也跟着不换、缺乏知情权,‘两分两换’政策不透明和其他原因”的五个选项中,没有一个被调查者选择缺乏知情权,从调查可知,未参与“土地承包权置换社会保障”的主要原因是前两项(见表1)。

表1 农户未参加“土地承包权置换社会保障”的主要原因

未参加"土地承包权置换社会保障"的主要原因经济不合算置换后找不到工作别人不换,我也跟着不换缺乏知情权,"两分两换"政策不透明其他原因

占全部农户比重50.0%41.7%008.2%

由上表可知,我们可以将这些因素总结为三个方面:(1)作为理性人,经济是农户考虑最多的因素;(2)试行的社会保障水平不够高,没有达到农户的预期,对于农民还缺少足够的吸引力;(3)在现有的社会经济及土地政策法律宏观环境条件下,农民对于“两分两换”中的“土地承包经营权置换社会保障”这样一种新鲜事物的存在和发展存在种种思想顾虑,还不能完全抛弃耕地的社会保障功能。我们认为,在当前土地承包制度下,多种形式的流转方式和越来越规范的流转政策更能满足农户的制度需求――土地承包经营权流转[5]。为了更好地服务农村土地承包经营权流转,2009年10月,平湖市农业经济局印发了《平湖市农村土地承包经营权流转管理实施办法》,该办法与当地农村土地流转市场相对活跃、土地承包经营权再次流转情况相适应。

四、调查研究的基本结论和政策启示

(一)通过调查,我们得到如下结论

(1)有“宅基地置换城镇房产”意愿和实际行为的农户分别比有“土地承包经营权置换社会保障”意愿和实际行为的农民多;(2)很大部分农户有“两分两换”的意愿,但没有“两分两换”――特别“土地承包经营权置换社会保障”的实际行为;(3)农户对“两分两换”是了解和满意的,更多地体现在对“两分两换”政策透明的满意;(4)农户参与“两分两换”的意愿都较高,表明农户对“两分两换”制度是充满期待的;(5)农户有意愿但没有实际参与“土地承包经营权置换社会保障”的行为,根本原因是“两分两换”的经济利益不高,因此,能够为农民提供更高的、可持续的生活保障,必将增加“两分两换”对于农户的吸引力;(6)从参与宅基地置换的农户都认为经济上很划得来,并且没有一个是把宅基地换成钱,为了生活条件的改善和生产的便利,他们选择了宅基地换房或换地方;(7)他们对“两分两换”是理性的,不会随大流;(8)农户对于“两分两换”持观望态度,还有待进一步深化(96.8%的人不知道这个试点是否值得推广)。

(二)给予我们几点启示

按照制度变迁理论的内外动因学说,影响制度变迁的因素很多,一般可以分为三类:即经济因素、政治因素和意识形态因素。在制度变迁的不同阶段,三种因素会同时发生作用,但作用大小不同。在诱致性制度变迁中,经济因素对制度变迁成本影响较大,而在强制性制度变迁中,政治因素和意识形态因素对制度变迁成本的影响较大。基于以上结论及制度变迁理论,调查给予我们以下几点启示:

1.加强新房的建筑管理和完善新社区的管理制度

从参与宅基地置换的农户都认为经济上很划得来,并且没有一个是把宅基地换成钱,为了生活条件的改善,他们选择了宅基地换房或换地方,从而出现了大面积的居民集中点――“新社区”。鉴于此,今后宅基地置换工作的重点,应放在联排房及公寓房的建造和新社区的管理工作上,使“两分两换”与新农村建设挂钩。

2.“两分两换”要始终坚持农民自愿的原则

调查显示“宅基地置换城镇住房”和“土地承包权置换社会保障”的“两换”农户选择结果不一样,表明,“宅基地置换城镇住房”和“土地承包经营权置换社会保障”的“两分”是事实求是的,更是适合农户当前的需要。“两分两换”中无论是“宅基地置换住房”还是“承包地置换社会保障”,其主体是农民,只有充分尊重他们的意愿,坚持自愿的原则,才能调动广大农民的积极性,拥护这一新方案,维护社会稳定,在和谐中取得改革的成功。

3.建立农民收入保障机制及一定的增长机制

在调研中也发现,愿意置换土地的农民对于“两分两换”的期望值很高,但实际参与“两分两换”的农户不多,特别是参与“土地承包权置换社会保障”的农户更少。这是由于农民原来在土地上从业尚有自给自足的特征,收入和支出都有一定的弹性,土地承担一定的社会保障功能。进入城镇社区后,收入和支出都呈刚性态势,现有的补偿政策能否满足、能否长期保持稳定的状态都还是未知数。从经济和政治的角度来看,应充分考虑建立农民的收入保障机制并建立一定的增长机制,确保置换后农民生活水平有所提高,让农民享受置换后土地增益的改革成果。

4.严格依法管理,做到公开、公平、公正

随着经济的发展和农民生活水平的提高,农民需要的更多体现在“尊重”的层面上,更多地追求“公开、公正、公平”。公平与正义是制度变迁应有的价值纬度。长期以来,由于基层政府对农民建房缺乏正确的引导和管理,再加上采用的是无偿、无期限的使用制度, 出现了农民超标准占用宅基地建房,未经土地管理部门批准,任意在承包地上建房,一些村干部凭权力、关系占有多处宅基地等问题。在“宅基地换城镇住房”的制度下,家庭宅基地的多与少将会带来巨大的收益差别,为了防止农民将多占的宅基地用来换住房,在具体实施工作中,必须坚持依法置换的原则,只允许符合政策规定面积之内的宅基地换住房[6],以确保村民平等地享有应得的权利。但我们还应该考虑宅基地的历史问题和相关法律、政策的延续性问题。《土地管理法》(1998)、《关于加强农村宅基地管理的意见》(2004)和《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》(2010)明确规定,各地要结合本地资源状况,按照节约集约用地的原则,严格确定宅基地面积标准。随着时代的发展变化,宅基地面积标准也随之变化。鉴于此,我们应该具体问题具体分析,不让农户非法多占的宅基地置换住房,同理,我们也应该保护农户以前合法所得的宅基地。

正如诺斯所说:“历史是至关重要的”,“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。”“两分两换”作为土地制度的一项改革,应以渐进性制度变迁为主,强制性制度变迁为辅。改革创新,不能操之过急。

基金项目:项目资助情况现为:本文为浙江省软科学研究项目“城市化进程中农户土地利用行为与耕地可持续利用研究”(2009C35001)、浙江省教育厅研究项目“城乡结合部土地可持续研究――以嘉兴“两分两换”为重点”(Y200803756)、宁波大学科研项目(XYW08011)、宁波大学学科项目(XK1002003)的阶段性成果。

参考文献:

[1]莫晓辉,林依标,吴永高.鼓励农民勇于放弃――浙江省嘉兴市“两分两换”试点调查[J].中国土地,2008,(08):50-52.

[2]朱兴祥.法律突破与利益均衡―农村土地使用权“两分两换”制度路径探索[J].法治研究,2009,(08):20-26.

[3]王小映.与新制度经济学制度变迁理论的比较[J].中国农村观察,2001,(04);20-26.

[3]戚永晔.“两分两换”开创城乡新局面[J].观察,2008,(11):25-28.

[5]叶慧.深化土地使用制度的创新――浙江土地流转向纵深推进[J].今日浙江,2009,(06):24-25.

[6]谭峻,林增杰.地籍管理(第四版)[M].北京:中国人民大学出版社,2008:90-91.

篇7

造成我国城市化水平远远低于工业化水平的一个重要原因是，现行农村土地制度对农民的束缚。农村劳动力无法真正摆脱农民身份，不管从事何种非农产业，农村劳动力最终都离不开土地。现有的农村土地制度为农村人口提供了一种特殊的社会保障。由于中国农村目前的现金收入水平很低，农村短时期内建立以个人付费为基础的社会保障制度是不可能的，由政府来承担全部或部分费用来实施涵盖8亿农村人口的社会保障计划也不现实，广大的中国农村几乎没有一个有效的社会保障制度，在大多数村庄，仅有的社会保障是以农村“三提五统”为基础的“五保户”制度和低效的医疗保障制度，一般农村地区都不存在养老保险，失业保险则更不用提了。

土地在某种程度上作为现金的替代品，为农村人口提供了一定的社会保障。土地的社会保障功能主要体现在以下几个方面：首先，提供给劳动者足够的食品，也就是最低生活保障；其次，集体土地收人能为失去劳动能力的老年人提供养老保障；第三，为村庄提供公共物品；第四，非常重要的是，土地能起到失业保险的作用，能够吸纳大部分的农村剩余劳动力。正是由于土地为农民提供了农民自己和国家都无力承担的社会保障功能，农民不能轻易放弃与土地的关系，只能在有限的程度上参与到非农产业中去，这就造成了中国城市化进程跟不上工业化进程的现状。如果农民能够将土地使用权有效流转，将土地保障转化为现金保障，农村土地和劳动力这两大生产要素就会得到更合理的配置，进而推动城市化进程。但是，现有农村土地产权制度制约了农村土地使用权流转。主要表现在：

(一)集体土地所有权主体不明，而土地出让、转让、股份合作等经济行为都必须首先明确产权主体，这使得农村土地使用制度改革困难重重。根据相关法律规定，农村集体土地产权主体可以有4种：村级农业集体经济组织、村民委员会、村民小组以及乡(镇)农民集体经济组织。这样，集体土地所有权的主体有了多种可能性，土地所有权处在可能的变动之中。事实上，改革初期，土地归原生产队(即后来的村民小组)所有的占99．3％(《中国统计年鉴，1981》)，到1987年农业部对1200个村进行调查时，这个比重就只占65％了。另一方面，历史上农业集体化过程中，“集体”不稳定，原有农民集体组织变动频繁，加上没有相应的土地统计、档案、发证制度，留下了大量的争论，从而增加了土地产权主体的复杂性。

(二)农村集体土地所有权的残缺使农民集体不能充分行使土地权利。正如登姆塞茨所指出的那样：“权利之所以常常会变得残缺，是因为一些者(如国家)获得了允许其他人改变所有制安排的权利(《财产权利与制度变迁》188页)。”农村集体土地所有权的残缺主要表现在国家对集体土地的征用过程中。自1982年《国家建设征用土地条例》出台起，国家就可以通过表面上非常简单的手续，支付远远低于市场价格的补偿费，使农村集体土地产权发生变化。土地产权由集体变更为国有后，这块土地就可以进入土地市场，政府便能够以超过补偿费几倍的价格出让土地使用权。巨大的经济利益驱使许多地方政府大量征用农村集体土地，仅1986年至1994年，中国就净减少耕地229.3万公顷(3440万亩)，1997年减少耕地46．23万公顷(693．5万亩)，1998年减少耕地57．04万公顷(855．6万亩)，巨大的数字后面掩藏着农民行使土地权利的受损。

(三)农民承包权的不充分，弱化了农民对土地的享用权利，减少了土地使用权流转的可能性。首先是农民土地承包权的不稳定性。对于控制集体财产使用的农村社区干部来说，如果调整和改革均田承包能够增加集体财产，他们在调整承包权和所有权关系的人为操作中，往往弱化承包权，强化所有权。为了弱化农民的土地承包权，社区干部一般不赞成稳定的承包权，而热衷于不断调整土地承包权。结果导致发包权成为社区干部进行利益扩展的手段。其次，农民承包权的不充分表现在，社区干部为了获得更多的“承包费”和掌握更多支配财产的权力，以各种形式强制推行并制定绩效并不好甚至为负的承包制改革，如强制推行“两田制”。根据1997年对全国23个省、自治区的统计，采取强制手段推进“两田制”的社区占实行“两田制”社区总数的83．3％，条件成熟的农民自愿实行的社区仅为16．7％。从这一点看来，“两田制”表面上简化了农村社区干部和农民之间的关系，降低了社区干部对政府的成本，但从长远来看，它大大增加了社区和农民的合作成本，不利于农村土地制度的健康运行。第三，农民土地承包权的不充分还表现在土地承包、经营权的内容受到限制。例如，现行的制度安排下，农民无法对自己承包的土地使用权进行抵押贷款以获得所需的资金。

(四)土地“集体提留”与土地承包费关系不清，影响了土地市场的发育。名义上“集体提留”包括土地承包使用费，但实际上“集体提留”与土地使用情况并不挂钩，提留总量并不由控制农民负担的5％决定，提留多少与土地等级、质量无关，并且提留款并没有专款专用，这就造成了土地事实上的无价、无偿使用，不利于土地使用权的流转。

现有农村土地产权制度的缺陷，使得土地流转非常困难。在现有的制度安排下，土地所有权的流动只有国家征用这条途径，而土地使用权的流动，只能通过两种政策方式：农民的转包和集体的调整来流动。由于农村土地的无偿使用和基本上的无偿转包以及缺乏稳定的预期，农户之间的转包十分有限，而集体组织的调整也缺乏有效的机制，难以得到农民的认可。农村土地使用权缺乏流转机制，直接影响了资源配置效率，阻碍了经济发展。

从土地资源利用来看，目前的家庭承包制使得土地应用碎化，阻碍了土地利用效率的提高，造成土地资源的浪费。由于土地按人口均分，好坏、远近相搭配，造成耕地过于零散，农民经营过于分散。根据典型调查，目前我国每个农民平均只经营0．557公顷(8．35亩)耕地，平均分成9．7块，每块不到1亩。土地经营规模如此狭小，又无法进行有效流转形成规模经营，这必然从两个方面制约我国农地配置效率的提高。一是使得先进的科技成果应用困难，阻碍了技术变革对农业生产率的提高，导致农民的生产积极性不高，土地经营粗放，甚至出现土地荒芜现象。二是现有农户家庭半自给性、小规模土地承包经营基础上的农民兼业化，使土地蜕化为“生活保险手段”，导致土地经营的目标不是追求投入产出收益最大化，而是获取稳定的“口粮”保障，从而使土地配置失去效率原则。

从人力资源角度看，土地使用权的凝固化，导致我国农村剩余劳动力转移困难。根据阿瑟·刘易斯提出的“零值农业劳动学说”，传统农业中有一部分劳动力处于隐蔽失业状态，他们形式上是就业人口，但其实际生产率为零，把这部分劳动力从农业中抽走，不会使生产减少。据估算，中国农村的隐性失业人口有一亿人，占农村实有劳动力的近1／4。由于土地使用权的流转困难，这些隐性失业人口被牢牢拴在了土地上，这种状况既阻碍了农业自身的发展，也成为推进城市化战略的一个“瓶颈”。

二、农村土地使用权流转中的权利界定

加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，对城市化进程将起到巨大的推动作用。在这个过程中，必须充分尊重农民的权利，切实保障农民的利益。

要使农民对土地的权利在土地流转过程中得到充分体现，最基本、也最重要的是：强化和稳定农户的土地承包关系，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民。所谓强化农户承包权，就是变农户单一的土地经营权为占有、使用、收益、处分“四权统一”的农户土地承包权，包括土地出租、入股、抵押等权利。这样，农户才能成为土地使用权流转的主体。从‘‘四荒”地使用权拍卖制度创新的成功经验来看，赋予承包农户明确的土地处分权，使其行使转让、出租、入股、抵押等权利，既维护了承包农户的利益，又有益于土地的合理配置。

实际上，土地承包权越稳定，承包权就越能充分实现。家庭承包责任制的意义就在于，分割所有权来使僵化的所有权“名义化”，使集体所有权异化，从而产生效率。土地承包权越稳定，土地公有就越接近“名义化”，能够保证农户在承包合同期间对土地进行转让，也允许农户通过土地使用权入股或作为抵押品取得非农产业的经营权利。要稳定农户的土地承包权，第一，要认真落实土地承包期的延长政策，这是可行和有条件的。因为绝大多数农户不希望土地频繁调整，而非农产业的发展降低了农户对土地经营的依存度，计划生育政策的成功使得新增人口对土地的生存压力逐渐减缓，土地调整的压力也得以减轻。第二，在人地矛盾突出的地方，土地承包的调整一定要在“大稳定”的前提下，进行有严格限制条件的小调整。

保护农民的权利，还有一点至关重要，那就是农村土地产权制度的法律化。从政策规定到法律界定是质的飞跃，需要一个较长时期的过程，但这又是中国农村土地产权制度建设的最终出路。土地使用权流转机制的建立，逐渐面临需要土地产权制度法制化的问题：一是土地所有权主体的模糊身份规定应有明确界定；二是对政府关于承包期延长的政策明确用法律条文规定；三是国家对耕地的征用应严格控制。出于商业目的的征地行为，必须征得土地所有权者和土地使用者同意，而且补偿金额要体现土地使用权的市场价值。由于市场经济的发展和城市化的推进，浙江、福建泉州和广东茂名等地都出现了土地流转现象。在土地流转的实际操作中，由于法律本身的不健全，农民的土地承包经营权也可能受到损害。例如，法律条例中明文规定：对个别承包经营者之间承包土地进行适当调整的，或者农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，需经村民会议2／3以上的成员或者2／3以上村民代表的同意。这样，即使有村民反对，只要有2／3多数人表决，他们依法享有的土地承包经营权就被“合法地”剥夺了，诸如此类的问题需要法律尽快解决。

三、加快农村劳动力转移

建立健全完善的土地流转制度，大力推进城市化，将使得农业在国民经济中的权重不断下降，农业劳动人口被大量释放出来，农村劳动力将进一步过剩，根据权威机构提供的数据，5年后源自于乡村的劳动力供给将进入新的高峰期，每年新增加劳动力857万人，其中800万人为剩余劳动力，他们将加入本已庞大不堪的“打工者”队伍。版权所有

大量农业人口纷纷离土又离乡，常年在城乡辗转的8000万人，青年农民就占了6000万人，而在20世纪60年代的“上山下乡”运动中，全国青年大迁徒的总规模也只有1800万人。

造成这种状况的原因，一方面是不断上升的农业剩余劳动力，一方面却是越来越困难的就业机会。无论任何国家，随着工业化的发展和工业技术、管理水平及劳动生产率的提高，劳动就业发展的趋势基本上都是从第一产业大量转入第二产业，然后转入第三产业。一些发达国家，第三产业中就业的比重一般都已达到60％-70％，甚至接近80％，不少发展中国家已占40％以上。我国因为城市化水平太低，主要依托城市发展的第三产业发展不快，第三产业中就业的比重不到30％，致使每年减少数千万个就业岗位。而为了保证城市的秩序以及下岗工人的就业，很多城市制定了护性措施，排斥甚至打击外来人口的就业，定期不定期地用行政命令的办法进行强制性清理，把已经进城甚至有相对固定场所和正当生活来源的农民，因为没有城市户口或居留证过期而被清理回乡。与此同时，乡镇企业对农村劳动力的吸纳能力减弱，20世纪80年代中期是每年1300万人，到90年代中期下降为300万人，90年代的后期则每年排斥300万人-400万人。那些年富力强、对生活充满渴望的农民青年，遭遇着“去城市无出路，回农村无退路”的尴尬境地。

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创意产业的国内外研究综述

对通货膨胀压力下人民币升值的思考

新经济时代中小企业营销创新策略探讨

国有企业薪酬制度改革优化探究

论电力工程设计对工程造价的影响

论管理创新视域中服务型政府的构建

高校科研经费财务管理制度建设研究

高校内部审计理念探索

“创先争优”背景下提升高校后勤管理水平的思考

会计制度改革下的公务接待刍议

论秘书与领导之间关系的“度”

居家养老心理关爱服务的困境与思考——以南京市鼓楼区大方巷居家养老服务中心为例

论多极化老龄服务保障体系的构建

论化妆仪式:阿尔莫多瓦电影中的身份和性别表演

文学创作中作家性别与儿童视角研究

十年回眸:高职院校学报的生存与发展——以无锡商业职业技术学院学报为例

“四个合作”应成为高职院校学报办刊的出发点

职业教育理念在教学改革中的实践及应用——以加拿大乔治亚学院为例

构建大学生“特殊群体”援助体系的思考

农产品物流可持续发展机制分析

加强外汇储备动态管理的对策研究

开放条件下商业银行人才储备与竞争战略

企业集团财务集中管理的思考

论我国会计的国际趋同

高校原始凭证的审核

浅析信用证软条款及其风险防范

金融危机下提升我国外贸企业竞争力的思考

中小房地产企业成长的困境与突破

旅游的美学意义:走出现代性的困境

漓江旅游开发战略分析

佛教伦理与明清以来江南工商文化精神

文化创意产业发展的条件与价值创造机理分析

农业承包制与工业承包制的比较研究

高职院校图书馆面向社会开展服务的思考

简析18世纪德国人赴法文化之旅的类型与内容

浅析英文标识语中的词义交叉现象

再谈“虚伪”笼罩下周朴园的悲剧人生

高职毕业论文存在的主要问题与对策

基于学分制的高职导师制、学长制研究

国际服务贸易结构与经济增长路径——基于中国数据的经验研究

我国中小银行营销环境SWOT分析

中国银行奥运促销策略研究

企业财务管理的计算机辅助评价方法探讨

汽车4S店网络销售力增进模式研究

近年楼市需求对房价的影响

推进泉州市土地承包经营权流转的对策思考

南京市落实科学发展观转变经济发展方式对策分析

试论和谐视野下的人口老龄化问题

建设和谐校园需正确处理的关系探讨

新时期高校外事工作探析

高职院校特色优势专业图书馆建设

中国传统译论的特色、局限与现代走向

从翻译哲学观探析商务英语中隐喻的翻译

制约大学生就业的原因和应对策略

我国广告教育的调研报告

江苏省高职院校学生体育态度分析

“2+1”模式下的课程与评价方法改革探索

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关键词：农民市民化；城乡一体化；农民进城

中图分类号：F323.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）025-0000-01

一、引言

随着改革开放的不断深入，城乡关系的议题已成为各界讨论的重点，而这个问题的根本和核心在于“人”的问题，即农民的出路和身份转变问题。从某种程度上讲，农业和农村的问题更多的表现为物质形态的问题，这些问题的解决依赖于技术、政策等因素，农民的问题则多受社会价值观念、文化传统的影响，而观念和传统的改变相对于技术的提高和政策的完善是一个更长期，更困难的过程。因此，城乡一体化的核心与重点就是农民市民化问题。农民市民化包含两个层次，一是农民直接进城，实现农民到市民的转化，二是通过农村城市化进而实现农民市民化。

二、农民市民化过程的限制性因素

1.农民自身素质的阻碍

在当前的城市化过程中，大量农民进入城市后，他们在社会观念和文化上并没有发生相应的改变，他们当中的一些在生活习惯、行为方式上仍有很多问题，如法制观念淡薄，不遵守城市规章制度，或者存在不文明行为等。另外，伴随着农村城市化进程加快，城郊农民可以通过征地补偿或出租房屋等得到大笔钱财，出现诸如“拆二代”等人群，由于其素质层面的转换跟不上物质层面的转换，他们大多富裕起来后只沉迷于吃喝玩乐之中，给城市治安带来很大的不安定因素。

2.制度因素

我国土地承包制度规定土地不允许自由买卖，这对维护农村稳定起着重要作用，但在城市化进程中，当前的政策限制农民从土地上解放出来，从而限制农民城市化进程，最终阻碍城市化的发展规模和速度。其次，社会保障制度的不完善增加农民市民化的风险。由于长期的城乡二元结构，社会保障制度偏重于城市居民。伴随着农村集体保障功能越来越弱，土地成为最重要的养老保障手段，甚至对大多数农民来说土地就是他们的“命根儿”。因此，农民对于完全脱离土地进入城市非农部门存在很大顾虑。

3.就业信息闭塞

能够提供有效的劳动力就业信息，是确保农民进城后有工可务的前提之一。然而，由于就业信息的闭塞和农民本身的弱势地位，使得农民很难及时掌握城市劳动力市场供求信息。农民的就业信息基本上来自于亲戚、朋友等熟人，也就造成他们的就业多是盲目的、跟风的行为。比如，农民大多选择进入本省的城市工作，一方面是就近就业的原因，另一方面是因为进城农民根本得不到外省的有效就业新息。

4.城市生活成本高

农民进城是从农村到城市的异地转移，要付出极高的物质成本和精神成本。农民进城首先要解决的住房问题、子女上学费用等就要付出极高代价。如果在就业过程中出现拖欠工资、工伤等情况，农民承担的物质成本足以阻碍农民进城的脚步。另外，农民进入城市所承受的心理压力也很大。一方面是对城市陌生环境和的恐惧和不适应；另一方面迁移使他们失去原有的交往圈和社会资源，他们在短时间内无法找到新的交往圈，会感受到无尽的寂寞和孤独。极大的物质成本和精神成本使得农民的转移带有脆弱性和不彻底性，甚至彻底关上了农民进城的大门。

三、推进农民市民化的建议措施

1.转变传统思想，加强教育培训，拉近城市居民与新市民的关系

增加城市本地居民与进城农民的交流，努力消除误会和隔阂，拉近与新市民的距离。采取有效的宣传方式，增加市民的认知，让其懂得城市化、农民市民化的重要性和紧迫性，并逐渐对失地农民采取接纳的态度。另外，更重要的是提高进城农民自身的素质，缩小其在行为方式、思想观念、生活方式上与城市居民的差异。加强社区建设，快速建立农民新的交往圈，让进城农民在城市中找到归属感，逐渐成为真正意义上的市民。

2.加快土地制度改革

首先，加快农地确权工作，明确集体所有权的主体代表，从法律上承认农民土地承包经营权的财产权性质，允许农民转让经营权保留承包权。这些制度上的规定可以让农民通过转让承包权获取一定收益，进而一定程度上消除农民失去土地的后顾之忧。其次，探索新的土地流转形式。根据当地农村的具体情况选择合适的流转模式。如“宅基地换房”、“土地承包权出租”、“农地入股”等方式。第三，通过制度安排要将土地转让的大部分收益归农民所有，保护农民的土地权益，促进农民市民化进程。

3.完善社会保障制度

第一，推进户籍制度改革。当下的户籍制度仍然承担着一部分社会保障功能，因此他仍然限制农村人口向城市人口的转移。今后的改革要取消农业、非农业户口限制，建立城乡统一的户籍制度。第二，多渠道筹集农村社会保障资金。在依靠国家财政的基础上，以村集体、企业、个人为主来筹集社会保障资金，开辟新的税源解决社会保障资金问题。第三，完善农村合作医疗制度。努力将农村合作医疗制度与城镇大病统筹保险接轨乃至合并，同时尽可能对农村医疗方面加强投资和宣传，改革农村落后的就医条件，着力解决农民看病难问题。最后，要大力宣传社会保障的重要性，使农民看到农村社保的优越性，提高其参保积极性，努力让这种全民的保障制度逐渐代替传统的家庭自我保障，降低农民进城的风险。

4.完善劳动力就业制度，促进农村劳动力就业或创业

首先，建立城乡统一的劳动力就业市场，提供多个平台为农民就业、培训、中介、维权等信息。建立城乡统一的用工档案，把城市劳动力和农村劳动力纳入到一个体系里进行管理。建立各省级，各市级，各县级的就业信息网络，改善信息闭塞的现状，避免劳动力流动的盲目性。第二，积极发展二三产业，吸收农村剩余劳动力。随着工业科技的发展，第一产业吸纳剩余劳动力的能力大幅下降，因此积极发展能够提供大量就业机会的二三产业，尤其是第三产业，对于吸引农民进城有很大作用。

参考文献：

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关键词：返乡农民工；权益损失；制度优化

中图分类号：F124.9 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2012）04-0066-02

如果一个国家经济发展水平高，意味着国民所得增加，社会福利更广，弱势群体的最低生活保障以及相关权益会得到解决。社会经济发展水平落后是造成我国农民工权益缺失的决定性因素，社会经济的发展是农民工权益维护的物质基础，经济发展水平对农民工权益维护的范围、程度和给付标准具有根本性的制约作用。近几年来，国家和地方政府集中精力与财力加强城镇社会保障改革与建设，但是，随着下岗人员的增多，领取失业保险金的人越来越多，支出呈明显上升趋势，对统筹城乡经济社会一体化发展是一大挑战。随着金融危机的爆发，我国大量沿海地区进出口企业破产倒闭，吸纳农民工的能力下降，大量农民工被迫返乡，不完善的社保制度在经济危机爆发后农民工问题更加突出。

一、武汉市返乡农民工经济损失

抽样调查数据显示，2009年外出农民工月平均收入为1417元，比上年增加了77元，增长5.7%。农民工的工资水平总体还比较低，增长速度较慢，与城镇职工工资差距不断拉大，与农民工的价值贡献不相称。金融危机造成农民工返乡潮，企业出现“民工荒”，劳动力市场上劳动力供给小于需求，因此返乡农民工不断增加，经济受到很大损失。

二、农民工权益损失与制度分析

1.农民工权益损失与户籍制度。现行的户籍制度是在特定的历史时期为推动传统工业的起步和发展，控制农村人口向城市迁移，减轻城市压力的背景下制定的。但同时它把公民分为农业户口和非农业户口两类，实际是两种不同的社会身份。户籍不仅增加了农民工在城市生存和发展的成本，同时也因其所内含的不平等因素使得进城农民工难以融入城市社会，不得不在体制外生存，变成漂泊不定的流动人口。当经济出现衰退时，他们首先受到冲击，不得不返乡，权益受损又得不到补偿。

2.农民工权益损失与就业制度。农民工就业制度的歧视是发生在具有同等竞争能力的人受到不平等的对待。包括在进入社会劳动力市场过程中遇到的不平等的待遇。农民工在职的时候也会受到歧视，“同工不同酬”现象较为普遍，不合理的就业制度使得农民工权益损失。同时，由于劳动合同签订率低且不规范等原因，农民工发生职业病和工伤后很难获得及时足额补偿。

3.农民工权益损失与社保制度。社会保障是国家通过法律对社会成员在生老病死伤残丧失劳动能力或因自然灾害面临生活困难时给予物质帮助，以此来保障每个公民的基本生活需要的制度。社会保障制度是否完善已经成为社会文明进步的重要标志之一。现行国家社会保障制度社保制度仍然存在很大的缺陷。农民工基本上被排除在社会保障之外。一旦农民工在城市就业、生活遭遇风险与困难时，享受不到和城镇居民相同的低保待遇。

4.农民工权益损失与土地制度。我国农村土地属集体所有制，但是“集体”的边界不清。农民进入设区的城市工作和生活，其所承包的土地必须交回村集体，不再享有作为集体成员的那种抽象的土地所有权。农村土地产权基本虚置，农民的主体地位难以确定。《土地管理法》规定的补偿标准将补偿限于直接损失，间接损失的补偿则不予考虑。农民工在城市务工，无暇顾及他们在农村的土地，一旦他们在城市失业，农村的土地无法保障他们的生活，因为他们由于务工而错过了农业的生产周期，导致土地的社会保障功能无法真正实现。

三、农民工权益保障与制度优化

1.逐步放宽户籍管理制度。户籍制度改革是一切制度改革的前提，只有在户籍制度改革下，社保制度、就业制度等一系列制度改革才能发挥效用。积极发展大中城市及小城镇建设，取消或放宽限制农民工进城务工的条件，将符合一定条件，在城镇具有合法固定住所，有稳定职业或生活来源，可以办理常住户口登记、可规定连续打工满一定年限（如5~7年）的外来务工者及其家属、子女户口可迁入打工所在城市。将人口管理手段逐步由户籍管理为主过渡到以身份证管理为主，并将农民工逐步纳入城镇管理体系。

2.建立城乡统一的劳动力市场与就业制度。建立城乡统一的劳动力市场，在就业机会上，让农民工和城镇职工公平竞争，彻底消除一切歧视外来劳动力的就业制度，取消限制农民工就业的工种制度，建立平等的就业制度。允许企业根据劳动力市场价格自由录取员工，劳动者可以自由地选择用工单位，使人力资源通过市场实现优化。严格规定劳动者的工作时间，明确工资支付制度，消除“同工不同酬”、“同工不同时”的现象，建立统一的劳动力市场与就业制度。

3.建立城乡统一的社会保障体系。由于我国财力、技术及相关政策条件等客观条件制约，目前还不具备建立一元化社会保障体系的条件。农民工的社会保障应该根据其自身的各种社会保障需要，按照轻重缓急和可行性，分阶段和有步骤地实施各单项社会保障制度，优先建立农民工迫切需要的社会保险、工伤保险、失业保险、医疗保险。对于有雇主且职业稳定、有固定收入和住所，已融入城镇的农民工纳入城镇社会保险中。

4.完善土地流转与征地补偿制度。消除农民工土地权益的损失，在坚持现行土地承包制的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转。建立合理的征地补偿制度，让被征地农民充分享受城市快速发展带来的经济效益。确定农村土地征收补偿标准，细化补偿项目，扩大补偿范围，灵活运用多种征收补偿方法。土地承包经营权流转要遵守现行的国家法律法规，尊重农民意愿，杜绝强制手段，给予转让土地承包经营权的农民以补偿。通过土地承包经营权的流转，将土地的承包经营权交给种田能手，使从事非农产业的农民在城镇安居乐业，成为城镇的永久居民。在现有的安置补偿内容中增加失业补偿，补偿的标准应不低于失去土地前和目前农村的人均生活水平。

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