已征收土地管理办法范文

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［关键词］油田;生产建设用地;地方经济;发展;矛盾

［中图分类号］F426［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2014）22-0138-02

在我国,巨大的人口压力使18亿亩基本农田的红线已成为土地分类规划的界线,有限的土地资源让油田生产建设用地与地方经济发展对土地大量需求的矛盾不断出现。油田企业必须正确认识这些矛盾,同时积极采取措施解决好发展中出现的矛盾,实现油地互补、和谐共赢。

1解析油田生产用地与地方经济发展矛盾的意义土地是企业资产的重要组成部分,对油田企业来说,土地更是重要的生产资料。中原油田东濮区块位于“中原经济区”范围内,主要分布在河南省濮阳市、开封市、安阳市,山东省聊城市、菏泽市等地,涉及区域具有点多、线长、面广、人口稠密、占用基本农田多等特点,每年还有大量的新增建设用地。随着地方经济的快速发展,土地资源供需矛盾日益突出,油田作为国有大企业,需要不断提高对土地资产管理重要性的认识,努力提高土地资源利用效率,推动油田企业土地资产管理观念的根本转变,正确对待、认真分析油田生产建设用地与地方经济发展间的矛盾,加强与地方政府沟通协商,积极采取应对措施,这对合理利用土地资源,最终实现油田地方和谐共赢,具有特别重要的现实意义。

2油田生产建设用地与地方经济发展的矛盾表现

21农民人均耕地面积小,侵占井场道路现象时有发生

“人多地少”是中国的基本国情,中原地区人口稠密,人均耕地面积小的矛盾更为突出。以濮阳市范县濮城镇为例,该镇39个村,有油田油水井1266口,计量站45座,油田征地面积4308亩,管线、设备临时占地600亩,该镇人均耕地面积还不足8分地,远低于全国人均138亩水平。由于油区农户耕地面积小,为增加收入,方便生产,部分油区农户将农作物种植在油田已征井场、道路内,将麦垛、粪肥、生产材料堆放在油田已征井场、道路上,甚至有的农户将房屋、养殖场建在油田已征地、油气管线上,形成极大的安全隐患。为确保安全生产,油田在生产过程中,必须对违规占压油田已征井场道路、油气管线的附着物进行清理,由此也引发了很多工农纠纷,油田从人道主义和维护油地和谐的角度出发,对部分违规占压清理进行了适当补偿。这样,一方面协调工农纠纷影响了油田生产时效；另一方面进行清理占压补偿增加了油田生产成本。

22地方招商引资,部分新建企业、开发区圈占油田已征地地方政府为促进当地经济发展,加快地区工业化、城镇化建设是非常重要的手段,其间势必会加大招商引资力度,兴建产业集聚区、经济开发区等。中西部油田所处地区较东部沿海地区工业较落后,过去除油田企业外,其他大型工业企业少,油田进行生产建设时与地方企业发生用地矛盾较少,随着油田不断开发,井站和油、气、水管网如同蜘蛛网分布在油区范围内。近年来,随着中西部地区工业化、城镇化快速发展,当地方政府在规划招商引资、兴建产业园、新城镇建设时发现油田管网、井站难以绕开,为确保实现招商引资的任务,促进地区工业多元化发展,增加税收,带动当地就业,出现产业园或其他企业圈占、侵占油田井场、道路现象,既损害了油田的合法权益,同时存在着极大的安全隐患。

23地方征收耕地占用税,退税程序不畅增加油田成本负担为更好地保护耕地,督促占地企业、个人及时恢复耕地原貌,我国实行征收耕地占用税。河南省《耕地占用税暂行条例》实施办法规定：濮阳市市区耕地占用税每平方米31元；纳税人在批准临时占用耕地的期限内恢复所占耕地原状的,全额退还已缴纳的耕地占用税；因污染、取土、采矿塌陷等损毁耕地的,由造成损毁的单位或者个人缴纳耕地占用税,自损毁耕地之日起,在2年内恢复耕地原状的,全额退还已缴纳的耕地占用税。油田在新井钻井施工要占用较大面积耕地,一般每井在10亩以上,每井交耕地占用税在20万元以上。但是一方面因为油田施工井场修复标准需要进一步提高,部分施工井场未达到地方政府相关要求；另一方面油田交纳的耕地占用税是地方政府财政税收的重要组成部分,地方政府尚未确定土地复垦的验收标准和方式,理顺耕地占用税退税机制。上述原因使得中原油田耕地占用税退税工作面临很大的困难,大大增加了油田生产成本。解决耕地占用税退税矛盾,急需耕地占用税退税管理走向规范化、程序化、法制化。

3解决油田生产建设用地与地方经济发展矛盾的对策31加强沟通,合理规划,实现油田、地方发展共赢

油田是没有围墙的企业,油水井、计量站、厂矿广泛分布在油区,油田作为当地国有特大型企业,有义务支持地方经济发展,当地方规划与油田用地发生冲突时,油田应积极与地方政府相关部门结合,做好涉油区域开发规划工作,在保护好油田已征井场道路前提下,尽可能的配合地方政府实施新规划,同时对油气水管线进行标识,确保其他企业在安全距离之外,杜绝安全隐患。当油田进行新区块开发或是管网改造时,也应与地方政府充分结合,合理规划油水井、管线布局,努力做到集约节约用地,提高土地利用效率,尽量为地方留下更多的土地开发空间,从而实现巩固增强油地情感,密切油地关系,为构建和谐油区带来长远动力。

32摸清家底,抓好基础,维护油田已征土地合法权益

中原油田成立三十多年来,每年都要征用大量的建设用地,这些土地资产是油田企业资产的重要组成部分,抓好土地基础管理,维护油田已征地合法权益需要做到“三个到位”：一是意识到位。油田企业应增强土地资产管理意识,避免因土地界限不清、资料不全引起土地争议和纠纷问题,给油田带来无可挽回的经济损失。2012年中原油田土地管理办公室组织开展了油田土地资产清查工作,全面统计油田所属单位用地基本情况、征地成本、税费缴纳情况、相应地面资产情况、用地手续情况,摸清油田土地具体权属,明确土地资产状况,杜绝油田土地丈量不准、界限不清、资料不全、归档不及时、内容不规范等现象。

二是组织到位。建立健全土地管理机构,注重把业务能力和责任心较强的人员充实到土地管理岗位上来并保持相对稳定。加强对土地管理人员的业务培训,深刻理解和领会有关土地管理的法律法规,促进土地管理工作的创新发展。

三是制度到位。应按照有关土地管理法的要求,结合企业自身实际制定一套系统的、完整的土地管理制度,使土地管理人员在开展工作时对遇到的新情况、新问题能够有章可循,得以圆满解决。中原油田土地管理办公室制定了《中原油田土地管理办法》、《中原油田新增建设用地管理实施细则》、《中原油田土地处置管理实施细则》和《中原油田土地管理责任目标考核细则》(一法三则),建立起了较为完善的土地管理制度体系。

33严格标准,规范管理,确保“集约节约”生产用地油田企业占用土地数量巨大,而且每年用量不断增加,抓好节约用地工作尤其重要。油田生产建设用地应在确保生产正常进行的前提下,尽量选用废旧井场占地、劣质地、荒地,少占用耕地和农田,要严格执行施工占地标准,不允许超标占地。为规范各项施工占地,中原油田印发了《中原油田临时用地管理细则》,其中对钻井、管线电缆施工、各类作业施工占地面积做出明确要求,日常通过开展“三不”检查(不通知、不定时、不定点),督察各单位施工占地情况,2011年,中原油田通过严格执行临时用地范围和标准,充分利用周边已征土地、废弃老井场、老水淹地,控制用地规模,钻井、压裂等施工利用老井场、老水淹地162井次,减少临时占用耕地196亩,减少青苗赔偿264万元、减少耕地占用税430万元。

34明确流程,严格落实,提高耕地占用税退税率

解决好耕地占用税退税问题,一是要积极与地方政府沟通协调,理顺耕地占用税退税机制,促成耕地占用税退税程序以红头文的下发,确定土地复垦的验收标准和方式,使缴退耕地占用税工作走向规范化、程序化、法制化,努力实现耕地占用税退税目标。二是要严格督导和考核临时用地管理各项办法的执行情况,特别是加大对临时用地标准、耕作层土壤剥离并集中堆放、回填土的覆土深度的检查力度。三是加大临时用地复垦退耕力度,油田各基层生产单位在施工前要要制订土地复垦方案,临时用地使用后及时组织队伍进行复垦,特别是加强对复垦施工队伍的监控,形成油田土地部门、被占地村民、农业技术部门从事前到事后的全方位监督,复垦施工单位取得地方有关部门出具的土地复垦验收合格证明后,油田再对施工费予以结算。

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1 德国土地征收补偿制度

1.1 德国的土地征收补偿原则

德国的土地征收补偿原则可以分为如下三个时期,分别是19世纪的全额补偿时期、魏玛时期的适当补偿以及基本法时期的“公平补偿原则”。

1949德国公布的基本法第14条规定:“土地征收补偿,必须公平衡量公共及参与人的利益以后再作决定。”德国基本法公平补偿的意思就是,土地征收时,应对公共利益与土地被征收人的利益进行衡量,并且应该给予公平的衡量,把公共利益与参与人的利益放在同等地位上,不偏不倚。这种既不偏颇当事人的利益,也不私好“公众”而牺牲私人利益就是基本法的公平补偿。

在实务上,德国法院对基本法的贯彻,实质也仍然是类似于“全额补偿”。德国联邦普通法院在1952年6月10的一个判决就认为,在土地征收案件中,被征收人可以由补偿费,再获得与其被征收的土地同样价值的土地。联邦普通法院对公平补偿的诠释就是根据等值理论给予被征收人市价(全额)的补偿。虽然德国在1968年12月6日着名的“汉堡水坝案”中认为,基本法公平补偿的规定,不是一定必须给予全额补偿,只以交易价值为导向的补偿,并非基本法的本意。所以,被征收人并不一定必须被给予与被征物“完全等值”的补偿。但是由于德国的立法实务多是采纳全额补偿。联邦普通法院认为只有在例外的情形(例如立法者特别的立法),才允许给予低于市价的补偿。①

在立法上,德国在二战后制定的法律也是采纳全额补偿。1953年8月3日公布的战后第一个联邦征收法律《建筑用地取得法》规定,土地征收补偿不仅包括被征收土地的“权利损失”,还包括其他因征收而引起的“财产的不利益”。在1960年6月23日制定的《联邦建筑法》规定,征收补偿主要有三种:实体损失补偿、负担损失补偿和其他损失补偿。

综上所述,虽然德国在各个时期有关土地征收补偿原则的具体提法不同,但基本内容是保持一致的,就是倾向于以市价给予全额补偿。

1.2 德国的土地征收补偿范围

根据德国《联邦建筑法》的规定,土地征收补偿范围,主要有实体损失补偿、其他财产损失补偿与负担损失补偿3种。

1.2.1 实体损失补偿

实体损失补偿是指对被征收土地以及其他征收的“标的的价值”的补偿。

1.2.2 其他财产损失补偿

其他财产损失补偿是指实体补偿之后,财产权人仍有的损失补偿。《联邦建筑法》第96条列举了三种其他损失补偿的种类:(1)对目前财产权人的职业、营业能力以及其欲达成的工作,造成暂时持续性的损害。但是这种损失额以不超过在另一块土地上造成与目前同等的利用,所需的花费为限。(2)因征收使得征收剩余的土地,或/！/是使得与征收土地有空间及经济上密切关联的财产权,产生价值上的减损。(3)因迁居所引起的必要的迁徙费用。

1.2.3 负担补偿

这主要是指因征收而解除的租赁契约,或是该契约的解除(或中止)是因为该房屋即将被整建或是强制更新,以致无人承租或是致使闲置无用,这将使财产权人短暂的失去租金的收入,这应给予补偿;以及因此承租人或承租人因被解约,必须迁居以及暂时另觅居处,而所需迁徙费等等的损失,包括在特别负担的范围之内。

1.3 德国的土地征收补偿标准

关于的土地征收补偿标准,德国的《联邦建筑法》规定最为详细,《联邦建筑法》也是德国最为重要的有关征收的法律。《联邦建筑法》有关土地征收补偿标准的规定如下:

1.3.1 实体损失

实体损失,是指被征收土地以及其他征收的“标的的价值”。《联邦建筑法》第95条规定,实体损失的补偿标准是征收官署决定征收计划时的“市价”。该法同时在142条规定,所谓市价是指在通常交易的情况下,该被征收的土地与其他标的具有的法律权利,事实特征,其他状况及其所在的地点,所具有的价值;特殊与个人关系,在计算该被征收土地与其他标的时,不予以考虑。

1.3.2 其他财产损失补偿标准

所谓其他财产损失是指实体补偿之后,财产权人仍有的损失。营业损失补偿、残余地补偿与迁徙费补偿都都属于此列。

对于营业损失的补偿最高额,不能超过将另一块土地重建为原来品质的必要花费,也就是不能超过重建费用。

关于残余地的补偿,依照德国法院实务,若是对于已征收部分的市价补偿,已经超过原有整块土地的实际价值很多的时候,就不可以另外提起独立的残余地补偿。这是因为德国自帝国法院时代,就采取所谓的差额计算法,这种计算法是将整块不动产在征收前的市价,减去部分征收后,剩余土地的市价,所得的差额,便是应支付的已征收部分土地的补偿费与剩余土地的所失利益的总和。

迁徙费的补偿,主要包括营业体在迁徙过程中必要的开销,诸如运费、保险费、人员安置费、找寻店面的费用以及装修费用等。

2 德国与我国土地征收补偿制度比较

2.1 土地征收补偿原则比较

我国关于土地征收补偿原则一直没有明确统一的规定。在第四次宪法修正案颁布以前,宪法没有补偿的规定,当然也没有补偿原则的规定。第四次宪法修正案颁布以后,对土地征收补偿原则也没有具体规定。单从以前的具体法律法规关于土地征收补偿原则的规定来看,主要存在四种模式:(1)规定“给与一定的补偿”,如《乡镇企业负担监督管理办法》第17 条。(2)规定“给与相应补偿”,如《农村土地承包法》第16 条。(3)规定“给与适当补偿”,如《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第12 条。(4)规定“给与合理补偿”,如《归

侨侨眷权益保护法》第13 条。②从这些具体的法律法规对补偿的原则性规定,再结合我国土地征收补偿标准和补偿范围可以看出,我国土地征收补偿主要是采取适当补偿原则,但是我国的适当补偿主要又是不完全补偿。 德国与我国法律均没有对土地征收补偿原则作出明确的一般规定,但是德国无论是具体法律规定还是实务上都倾向于给予全额补偿,从前文可看出德国法院在实践中是依据等值理论给予市价补偿,这是德国不同于我国之处。

2.2 土地征收补偿范围比较

我国将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上,与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。在这样的立法思想指导下,《土地管理法》将征收补偿的范围严格限定在以下三个方面:(1)土地补偿费;(2) 安置补助费;(3)地上附着物和青苗的补偿。

关于土地征收补偿范围我国与德国不同之处有两点:一是德国征地补偿包括其他财产损失如残余地补偿,而我国并没有规定这种补偿。二是我国征地补偿包括安置补偿费,法律规定此种补偿目的在于弥补土地补偿费过低之不足,但两者之和实际仍然补偿不充分,笔者将在下文进行分析。德国法律并没有此种补偿,这也是两国不同之处。

2.3 土地征收补偿标准比较

我国《土地管理法》第47条对农村土地征收补偿标准规定如下:

征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

比较我国与德国土地征收补偿标准主要有以下特点:

根据我国《土地管理法》的规定,征收农用地主要是根据原用途进行补偿,具体表现就是征地补偿是依据被征收耕地的年产值进行计算的。德国征地补偿主要是按照市场价格进行补偿。

要明确的是,德国仅限于公益征地。德国基本法第十四条第三款规定:财产之征收,必须为公共福利始得为之。德国以市场价格征地,乃公益征地按照市场价格进行补偿。我国《宪法》第十三条第三款也规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。但由于我国《土地管理法》 第四十三条规定任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。因此,无论是公益性用地还是经营性用地都需要使用国有土地,建设用地涉及农用地时,即使是经营性用地也需先征为国有土地。由于征地主要用于工业用途,而工业用地与农业用地的价格悬殊巨大,导致我国征地补偿相对较低。

首先,土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍并不合理。因为我国土地承包经营权根据法律规定一般为30年,而且承包期限到了以后,如果没有其他原因,可以继续承包。所以以耕地年产值的4至6倍进行补偿,买断农户对农地30年的使用权,不能说是合理的。

其次,《土地管理法》的补偿标准是按照土地的原用途给予补偿的,而土地被征收后,由于改变用途,土地的价值往往会增加。又由于农产品的价格低,即使按照最高标准给予补偿,补偿费用也是很少。被征收土地的真正价格应当是政府出让土地使用权的市场价格,而现在政府对失地农户的补偿价格比政府出让的市场价格往往低了很多。可见,政府并没有按照市场价格对农地进行补偿,因此政府从征地中获益最多,这也刺激了有些地方政府滥用征地权。

3 对完善我国土地征收补偿制度的启示

3.1 在宪法中明确规定土地征收补偿原则

我国的土地征收补偿之所以采用适当补偿的原则——实质上为不完全的补偿,主要是因为担心倘若给予全额的补偿,国家的财力无法承担,会妨碍土地征收计划的实行,进而对经济建设造成影响。然而不完全补偿与低价补偿虽然减轻了国家财政能力的负担,但不完全补偿所带来的隐患也是严重的。

首先,不完全补偿原则不符合现代宪法对私人财产权予以保障的原则,我国第四次宪法修正案也规定了对公民的合法财产给予保护。

其次,不完全补偿虽然一方面减轻了国家的财政承担能力,但是它的后遗症也不可忽视。我国现在的土地征收存在如此多的问题,大部分都是实行不完全补偿导致的。不完全补偿导致了失地农民的贫困,影响了社会稳定。而且随着我国经济实力的不断增强,采用完全补偿并不是不可行的。一方面随着我国经济的不断发展,经济实力在增强,财政收入在不断的增加;另一方面,采用完全补偿,也并不需要一次性的给足全部补偿,可以分期给付补偿金,规定在一定的年限内发完全部的补偿,这样就可以避免给当前的财政造成过重的负担。

综上所述,我国以后修改宪法应对土地征收补偿原则进行规定,以便对土地征收补偿进行指导,并保障失地农民的财产权利。我国宪法可以规定,“土地征收时应当给予土地被征收人公正补偿”。

3.2 提高土地征收补偿标准

我国的土地征收补偿标准主要是根据年产值倍数法进行计算的,如前所述,我国土地征收补偿标准存在诸多问题,其结果导致了失地农民获得的补偿很少。我国的学者基本上都主张提高土地征收补偿标准,但是对具体怎样提高土地征收标准上存在不同的意见,主要对是否应当按照“市价”给予补偿存在争议。有的学者主张应当按照“市价”给予补偿,③有的学者反对按照“市价”给予补偿。④

笔者认为,我国的土地征收补偿标准的提高应当分为两个阶段进行。首先应当确定,我国土地征收最终目标应当是区分公益性用地与经营性用地,经营性用地不再纳入征地范围,而是通过市场取得,对于公益性用地应按照市价给予补偿。但考虑到当前不具备市价补偿的条件,因此在实行按照市价补偿之前,可以采取实行区片综合价格等措施提高土地征收补偿标准。

之所以认为我国的土地征收补偿应当以“市价”补偿为最终目标主要有以下两点原因:

(1)市价补偿可以防止征收权滥用。由于我国现在土地征收补偿标准低,不少政府为了增加财政收入,就滥用土地征收权,把低价征收来的土地再高价转让给开发商。而土地征收权的滥用,导致了大量的社会问题,失地农民没有得到足够的补偿,以致于生活都无法维持,同时也影响了政府在群众当中的威信,造成干群关系紧张,也使我国耕地流失十分严重。而按照市价补偿,政府并不能从征地当中获利,政府就会衡量得失,从而限制了征收权的滥用。

(2)按市价补偿是我国建立社会主义市场经济体制的必然要求,如果在土地征收“强制性”的情况下,不能按照市价给予被征收人补偿,实质上就构成了二次侵害。

由于我国现在不存在农村土地市场,所以按照市价补偿暂时无法实行,在按照市价补偿实行以前,可以通过其他的方式提高土地征收补偿标准,最主要的就是制订和贯彻执行好征地统一年产值标准和征地区片综合地价。

实施综合地价补偿应当是暂时的,完善并构建农村土地市场,经营性用地通过市场交易取得,公益性用地征收以市场价格补偿应是最终目标。

(1)土地征收应区分公益性用地与经营性用地

我国的土地征收不仅包括了公益性用地,而且包括了经营性用地。所谓经营性用地,是指工业、商业、

房地产开发用地。对经营性用地进行征收不仅违反了宪法的规定——土地征收的目的只能是为了公共利益,而且还制约了我国土地征收补偿制度的改革。 首先,土地通过市场机制买卖所获得的对价通常高于征收补偿的价格,因而经营性用地的征收损害了农户的利益。

其次,我国的土地征收补偿从长远来看要按照市价给予补偿。所谓按照市价进行补偿,就是按照土地在市场上出售,所能获得的价格进行补偿,也就是购买人所愿意支付的价格。因为征收的土地不可能真正出售,所以要比照其他同类土地出售的价格来予以补偿,如同一地段同种级别的其他土地出售的价格。因为我国现在经营性用地与公益用地都是通过土地征收获得,制约了农地市场建立,那么征收土地按照市价补偿就很难真正实现。

(2)提高土地征收补偿标准需要培育农村土地市场

我国征地补偿制度存在很多问题,征地补偿改革的方向是最终公益性用地按市场价格进行补偿,而按照市场价格进行补偿的前提就必须存在农村土地市场 ,否则市场价格就无从谈起。一方面按照市场价格补偿要求建立农村土地市场,另一方面我国现在土地征收的范围既包括公益用地也包括非公益用地,而对非公益用地进行征收不符合我国宪法的规定,只有为了公共利益才可以对公民的私有财产实施征收。在其他国家非公益用地基本上都是通过土地市场自由买卖获得的,如果我国非公益性用地可以通过市场取得,那么可以减少因土地征收带来的矛盾,土地征收补偿引起的矛盾也可以仅仅限制在公益性征地范围内。

3.3 扩大土地征收补偿范围

我国的土地征收补偿范围是非常狭窄的。笔者认为应当扩大我国的土地征收补偿范围,并且应主要采取以下几点措施:

首先应当扩大直接损失的补偿范围,凡是由于土地征收导致的直接损失都应当给予补偿,除了地价补偿和附着物补偿以外,应当增加残余地补偿、影响邻地的补偿与迁移费补偿等。

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关键词：资源税；资源税制度；资源税改革

中图分类号：F205文献标识码：A 文章编号：1003－3890（2009）05－0040-04

一、现行中国资源税制度分析

资源税是以资源为对象课征的税种，是国家凭借宪法赋予其对自然资源的所有权和行政权力，向资源的开发利用者征收的一种特别税收。资源税按其性质可以分为级差型资源税和所有权型资源税。级差型资源税相当于级差地租的性质，用于调节因资源的优劣而形成的级差收入；所有权型资源税体现了国家对资源的绝对权力。国内对“资源税”一般定义为:国家对从事资源开发、利用的单位、企业和个人就其资源生产和开发条件的差异而形成的级差收入征收的一种税。

中国资源税制度始于1984年，当时只对开采石油、天然气和煤炭的企业开征资源税，征收基数是销售利润率超过12%的利润部分。1994年对原有资源税进行了修改，形成了中国第二代资源税，也就是现行资源税。其核心要点是，不再按超额利润征税，而按矿产品销售量征税，并且为每一个课税矿区规定了适用税率。近年来国家加快了资源税改革步伐，2003年以来中国陆续调高了一些省、市的煤炭资源税的单位税额，授权部分省、市扩大资源税的征收范围，如2006年又对石油开征石油特别收益金（即“石油暴利税”）等，目前，资源税还处在进一步改革之中。现行资源税是以各种应税自然资源为课税对象，为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。

二、现行资源税设计中存在的问题

中国当前的经济形势与1994年税制改革时的经济环境大不相同，无论是在经济总量还是在经济结构上都发生了根本性的变化。随着经济的不断发展，资源税在实施过程中也暴露出了种种缺陷和不足。

（一）资源税课税范围较窄

1984年设置的资源税只有煤炭、石油和天然气3个税目。1994年税制改革后的资源税由原来的3个税目扩大到现在的原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿和盐等7个税目，课税对象局限于矿产资源，而对于大部分的非矿藏品资源没有征税，这不仅难以遏制对其他自然资源的过度开采，而且使利用资源生产的下游产品的比价不合理，进而刺激了对非税资源的掠夺性开采和使用。现行资源税制度覆盖的征税范围较小，基本上只属于矿藏资源占用税的性质，征税范围远远小于世界其他国家，而世界上多数国家的资源税涵盖了矿产、土地、水、森林、草原几乎所有的资源形态。

（二）资源税的课税依据不合理

中国现行的资源税是从量税，实行单一的从量定额征收。1994年1月1日起新的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定:对在中华人民共和国境内开采本条例规定的矿产品或者生产盐的单位和个人，就其销售或自用资源产品的数量征收资源税。基于这一规定，资源税的课税对象为资源开发过程中的销售和自用部分，而对积压或库存的部分不进行征税。由于这部分产品没有税收的约束，“滥采富矿”和“采富弃贫”的现象普遍存在。这无疑是在“鼓励”企业和个人对资源的无序开采和过度开采，最终造成资源的积压和浪费，破坏了资源开发的可持续性，加重了对生态环境的破坏。

现行的资源税是从量计征，而不是从价计征，致使外部的价格因素怎么调整都没有对其产生影响。在资源价格上涨的情况下，地方政府无法获得相应的收益。资源税不能随着资源开发的内部和外部条件的变化作相应的调整，致使其税收的适应性较差。

（三）资源税的单位税额总体偏低

从整体水平来看，中国资源税的单位税额偏低（见表1）。根据1994年颁布的资源税条例，石油资源的资源税率标准为8元/t~30元/t。尽管12年内原油价格上涨了5倍~6倍，但课税标准十余年没有发生变化。2005年7月1日起有所调整，即由原来的8元/t~30元/t调整为14元/t~30元/t，但这一“微调”，与1993-2005年间上涨了5倍~6倍的石油价格很不成比例。据有关方面折算，目前中国原油资源从价税率约为1.5%，远低于10%的世界平均水平。根据2006年初出台的《石油特别收益金征收管理办法》，从3月26日起，国家对石油开采企业销售国产原油所获得的超额收入，按比例征收石油特别收益金，应该说，这是一项特殊的调节措施，有人将这种“特别收益金”称为“超额利润税”。但与国际上60%~100%的相似税种相比，目前中国20%~40%的征收比率并不算高，据有关方面估计，目前征收的“特别收益金”将对石油开采部门产生约300亿元的影响，占其利润总额的15%左右。税率是税制的灵魂，过低的资源税单位税额使资源税制在能发挥作用的有限空间难有“用武之地”。可以看出，现行资源税属于从量定额征收的产出税，因此，它具有管理成本相对较低、财政收入相对稳定等优势。但由于中国的资源税征税范围很小，只对7种矿产品征税，资源税收总额微乎其微（见表2）。资源税作为地方税确实是获取收益的途径，但目前来看，资源税毕竟是小税种，资源税在地方财政收入中的比例较低。同时，产出税提高了开采成本，对规模小、盈利能力低的小企业有歧视倾向。中国贫矿多富矿少，中小规模矿多，大规模矿少，产出税减低了企业的盈利能力，加剧了采富弃贫的浪费行为。

（四）资源补偿不足

中国现行的自然资源法部分建立了资源有偿使用制度，如《土地管理法》、《矿产资源法》等，但由于体制改革不配套，资源更新补偿机制仍处于空白或未完善状态。资源补偿费偏低，按价计征，0.5%~4%不等，平均费率为1.18%，不及发达国家的10%。中国虽然开征了资源税，但标准偏低，且已征得的有限资源税没有完全用到生态环保建设中去，造成补偿不到位的局面。另外，虽然中国实行了排污收费政策，但仅对企业超标排放污染物征收排污费，且收费标准低、使用效率差，特别是没有要求生产者对生态功能的破坏进行任何补偿，影响了生态政策的执行效果。由于补偿标准偏低，人们生产活动中所消耗的大量自然资源没有从价值形态上得到合理补偿，形成人们通常所说的补偿不足。受财税政策不完善和环保制度不健全等多种因素的影响，目前中国许多资源价格只反映了资源开发成本，没有包括开发利用引起的环境成本，外部成本没有内在化。由于环境损失没有在资源价值中得到反映，造成资源价值补偿构成不完整，成为资源浪费和低效利用的主要原因之一。资源范围很广，但中国目前资源税征收对象仅限于矿产资源和土地资源，由于众多的资源是非税资源，在资源价值补偿上，有的征税，有的不征税，不征税者价格畸低，配置不合理，浪费严重。

（五）资源税对级差收入调节不够

中国完善开征资源税主要目的之一就是调节不同矿山企业的级差收入。由于各类自然资源的丰富度、地理位置、开发技术难度不同，因此必须建立一个复杂的测算体系，税率实行“一矿一率”。然而，中国的资源级差收入测算比较简单，没有充分考虑影响级差收入的各个自然因素，造成资源税对一些企业调节过度而对另一些企业调节不足。

三、国外资源税制度及对中国的借鉴

各国的自然资源课税纷繁复杂，即使在同一个国家的不同地区，资源课税也都不一样，在同一地区内，对不同资源的课税也各有不同。市场经济国家的资源税收制度一般主要包括:所得税（公司税）、权利金（产量税、产品税、采掘税等）、超额利润税（资源租金税、资源租金权利金等）、进口税、出口税、按土地面积征收的税费（租费）、申请/登记费、印花税、矿权转让税、销售税（营业税、增值税）、教育税、附加税、环境税等等。其中资源有偿使用制度涉及的税费包括:权利金、超额利润税、红利、保证金、资源耗竭补贴等。不分资源条件优劣，征收“权利金”（royalty）以体现资源消耗补偿；区别资源条件优劣，征收“资源租金税”（rental tax）以体现级差收益分配。

国外资源课税的特点主要表现为：首先，对自然资源课征税费，兼具强制性和有偿性特征。自然资源是大自然赋予人类的天然财富，理应为社会所共同享有。个人和企业要开采和使用自然资源，政府以矿区使用费、租金或类似的税费方式参与分配，可以说是自然资源社会属性的一种体现。其次，对矿产资源开采收益课税，普遍允许提取折耗准备金，或在折旧、亏损结转方面给予一定的优惠，反映了资源勘探、开采、耗竭的周期性特征，有利于协调矿产资源开采利润的均衡实现。再次，鉴于石油资源在经济、社会中的重要战略意义，石油税收在资源课税中具有举足轻重的地位。对石油收益的高税负课征（不论是采用比普通公司税更高的税率，还是在公司税外另征特别收益税），实质上是政府直接参与石油企业利润分配的一种体现。因此，荷兰对石油企业征收的利润分享税或许更名副其实。第四，资源课税体现了政府的特定目的。对不同资源及不同矿区征收不同的资源开采税，不仅可以调整资源条件差异造成的级差收益，更重要的是可以促进自然资源的合理开采和节约使用，有利于环境保护和生态平衡。特别是在可持续发展理论兴起以后，资源课税的环保目的日益突出。第五，资源税已成为环境税收体系的重要组成部分。20世纪70年代以来，西方国家的环保政策出现了一种新的趋势，就是政府逐渐减少了直接干预手段的运用，代之以各种间接干预的经济手段，其中环境税更是扮演了越来越重要的角色。环境税，亦称生态税、绿税，是指能够对人们行为对环境产生的负外部效应进行约束的税种的总称。

通过对上述国外的资源税制度的介绍可以看出，各国的资源税的征收范围都比较宽广，并且绝大多数国家均通过立法确认矿产资源作为社会财富归国家所有或全民所有，联合国《关于自然资源永久宣言》也明确了这个原则。因此，许多国家在资源税立法中作出规定。首先，通过征收权利金来调节资源所有权人与开采人之间的经济关系。其次，通过级差税体现超额利润税。再次，资源税的税率体系随市场、资源赋存情况变化而变化。以美国为例，在过去的数十年中，石油的开采曾取得惊人的利润，美国政府也因此在租约中把石油的权利金费率提高到计征收益的百分之几十的程度，经过数次法令的修改才固定到目前的外海石油16.7%、内陆石油12.5%、露采煤矿12.5%、坑采煤矿8%。第四，在资源税收制度的制定和完善过程中，都比较好地考虑到了环境问题。最后，不同性质的资源税其使用用途不同，征收主体也不同。

四、资源税改革取向

资源税改革是当前优化中国税制改革的热点问题之一。从现实来看,围绕着资源税的改革将会是一个艰难的多方博弈过程。资源税改革问题重大,其涉及的领域繁多,是宏观经济调控的必行之策。资源开发不可避免地伴随着一定程度的环境破坏，由于资源开发规模大，其资源破坏、环境污染程度也很高，因此在资源开发中保护资源就显得更加重要。资源税可以约束资源开采者的行为，如资源税的征收可以与资源开采率挂钩，限制其浪费资源的行为，因此资源税具有保护资源的作用，有助于维护资源环境基础。

（一）扩大征税范围

应首先考虑的是将水资源等生态资源逐渐纳入征税范围，按资源开发影响环境的程度设置税率，逐步用经济手段约束环境治理行为，以遏制环境日益恶劣的态势。世界上许多国家对国有或虽非国有但对国计民生有重大影响或具有重大生态环境价值的资源征税，具体范围除所有矿藏资源外，还包括土地资源、水资源、森林资源、草场资源、动植物资源、滩涂资源、海洋资源、地热资源等。由于没有对森林资源、水资源、草场资源和滩涂资源等的开发利用征收资源税，导致这类资源破坏严重，不利于经济的可持续发展，无法有效保护生态环境。如中国现行水价由水资源费、水利工程费、自来水处理费和污水处理费等几部分构成。而根据中国的水法，水资源费是指直接从江河、湖泊或地下取用水资源的单位和个人，为取得取水权而向法定行政机关缴纳的水资源有偿使用费，并非水资源税。

（二）提高税率和按量计征

资源税要增加，现在资源税收率偏低，应按储量征收资源税，提高资源税的税率。即提高税率，改变计征的模式，由按量计征变成按价计征。纳税的额度大了以后，考虑中央和地方分成，建议多向地方倾斜。这样做的好处，一是节约了资源；二是增加地方财政收入。把这部分利益让给地方，让他们拿出来解决教育问题、环境问题和农村问题，而且也有助于资源的合理利用和开发。

（三）强化资源税的资源节约和环境保护功能

资源税作为一种与资源和环境直接相关的税收，应进行相应改革。强化资源税的资源和环境功能，主要包括：适当下放资源税权限，使各地能根据自身的资源环境状况因地制宜地制定资源税政策，如西部生态环境脆弱，就更需要通过资源税来保护环境和资源；拉大税档差距，把资源开发企业的行为如是否超采、造成的环境污染程度、地质裂缝程度等作为区分适用税档的主要依据；根据不同资源的市场价格，适度提高资源税的单位税额；统一税制，可考虑将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中，共同调控中国资源的合理开发等。值得一提的是，生态税收并不以增加财富收入为主要目的，而是以促进资源节约和环境保护为主要目的，而且过度的税收将使整个社会付出代价，因此在改革中要注意把纳税者的整体税赋水平控制在合理的范围内。

（四）全面推进其他根本性的有关制度改革

资源税只是作为调节中央、地方、企业在资源开发中利益分配矛盾的工具之一，要更深刻更全面地解决问题，在于全面推进其他根本性的有关制度的改革。这包括完善资源有偿使用制度，提高资源补偿费，提高地方在有偿使用各种税费中的分成比例；规范财政转移支付制度，考虑欠发达资源富集区的区域特性，应给予更多的转移支付；推进资源价格政策改革，使企业把资源开发的外部成本内在化，逐步提高资源价格；协调中央企业与地方发展的利益关系，改革有关税收制度，加强中央企业与地方政府的对话，促进两者的沟通和合作；建立完善的资源开发补偿机制，全部认识资源的价值用途，建立合理的补偿标准和切实可行的补偿办法；充分利用资源税收在当地建立起积累机制，实现资源资产化，增强当地的发展能力，改善居民生存条件。

参考文献：

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China's Resource Tax Research and Reform Orientation

Zhang Jinghua

（The State Administration of Taxation Party School of CCP, Yangzhou 225007, China）