现行土地征收补偿标准范文

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【关键词】土地征收 补偿制度 公正补偿

1我国现行土地征收补偿制度存在的问题

1.1补偿标准的设定不合理

现行的土地征收补偿标准规定于《土地管理法》第47条。补偿标准的基本内容是以被征收土地的原用途为准，公式为：土地平均年产值×N倍。征收耕地的土地补偿费=6～10×耕地被征收前三年平均年产值。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准=4～6×耕地被征收前三年平均年产值。每公顷≤15倍。这种以土地的平均年产值为标准，乘以一定倍数的土地征收补偿标准被称为“产值倍数法”。所以现行土地征收补偿标准无法体现土地的真实价值，而且农民的生活在现行补偿标准下难以维持。

1.2补偿安置方式单一

《土地管理法》对于补偿安置的途径只规定了货币安置的方式，没有提出其他具体的安置方式。2004年国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》）。《决定》站在市场经济的立足点，重新提出了N种安置方式。国土资源部为贯彻《决定》，了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称《意见》），明确规定用地单位在同等条件下优先解决被征地农民就业问题，为农民的未来生计做考虑，并延伸了安置的途径和种类。但是这只是规范性文件，未上升到法律层面。

1.3土地征收补偿程序不公

我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。

1.4集体土地所有权主体制度不完善

依法而言，农村集体经济组织的功能仅有集体土地的经营权和管理权，并非集体土地的拥有权，而土地补偿费涵盖的范围是对被征收土体所有权的补偿，我国法律的规定与集体土地所有权主题的规定而言，本身就是矛盾的，土地补偿费的金额不低于安置补助费，占补偿费用中的绝大部分。如果土地补偿费归农村集体经济组织的话，其坏处是手握权力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有补偿费。

1.5土地征收补偿程序不公

我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。在纠纷解决程序中，作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。

2重建我国土地征收补偿制度的构想

2.1确立对被征收土地市场化的补偿标准

在市场经济环境下，农民的生产、生活资料都从市场上以市场价格购买，可以说农民的生活是完全处在市场条件下的，其购买生产、生活资料的成本都是市场化的成本，而作为其财产的土地若以非市场化的低廉价格流转，即其获得其财产价值的非市场化，这显然是不符合市场规律的。现行补偿标准难以保障农民在市场条件下的生存，是不考虑农民长远生活保障的表现。尤其是在农民脱离土地以后其生活费将成倍增加的情况下，这样的补偿标准确难以维持农民原有的生活水平。

2.2拓宽补偿范围

贯彻落实《意见》和《决定》，深化执行力度，自上而下地推行制度，将规范真真正正地用于农民的实处，较大程度地补偿农村的损失。另外，对于因土地征收而造成的其他损失包括残余地的损失、正常营业的损害以及其他各种因征地而支出的必要费用也应当纳入征地补偿的范围，因为这些损失是被征收者财产价值事实上的减损，都是被征收者原有生活水平的保证。

2.3灵活运用多种补偿安置方式

安置因失地而产生的剩余劳动力是替代土地具有的生活保障功能的重要途径。随着企业用工制度越来越适应市场经济的要求，对于失地农民采取强制安置于企业的安置方式已经不符合企业的需要，而在失地农民就业困难的情况下，单纯的货币安置难以保证失地农民长久地保持生活水平不下降。对于失地农民的安置应当参考国土资源部2004年的《意见》和各地探索出的其他的补偿方式，以保障失地农民长远生活水平不降低为目标，根据被安置劳动力的不同情况灵活采用不同的安置方式。这些安置方式包括留地补偿安置、替代地补偿安置、社会保险补偿安置方式、土地使用权入股的补偿安置方式、异地移民补偿安置方式等。

2.4明确集体土地所有权主体

集体土地所有权主体同时也是土地征收补偿的接受主体，只有集体土地所有权主体明确才能保障土地补偿费最终由失地农民所享有。多极的和不确定的所有权主体不利于维护农民的合法权益。《土地管理法》规定，国有土地以外的农村和城市郊区土地属于农民集体所有，因此享有集体土地的所有权的是农民集体，立法应当将农民集体作为集体土地所有权的主体。但是集体农民无法直接行使所有权，因此应当由集体农民选举出农民集体的代表机构来行使集体土地的所有权，排除其他主体共同行使集体土地所有权的现象。

2.5建立公正的土地征收补偿程序

补偿争议的解决程序应当体现争议解决主体的独立和中立。基于此，对我国土地征收补偿程序的重构提出如下设想：有批准权的政府在收到市县政府的土地征收申请后，要求市县土地行政主管部门将申请内容予以公告。利害关系人在公告期间内提出意见，设立土地征收批准前的听证制度。批准决定做出后，市县土地行政主管部门将批准决定予以公告。

3结语

土地是农民手中最重要的财富。我国目前的收入分配欠公平，贫富差距、城乡差距扩大。在土地资源日益稀有的情况下，土地的价值有目共睹。我们的土地征收补偿，应当提供给农民土地本应带给农民的价值。

参考文献：

[1]潘嘉玮.城市化进程中土地征收法律问题研究[M].北京:人民出版社l2009.

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关键词:城中村;失地农民;法律保障

一、“城中村”失地农民的保障现状及存在的问题

(一)有关土地征收的具体法律法规存在矛盾或含混不清

现行土地法律规定农村集体经济组织全体成员转为城镇居民以后,原属于其成员集体所有的土地属于国有土地。这一规定突破了1954年宪法有关征地只能“为了公共利益”这一限制条件的规定,实际上为征收农地转用非农建设提供了一种合法形式。但是产生了一个矛盾:对于非公共利益的农地转用,不经过征地是违宪,因为不符合“全部城市土地为国有土地”的宪法准则;征地也违宪,因为不符合为了“公共利益”才可征地宪法准则。又比如,《土地管理法》第16条规定“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”。但土地使用权转让过程争议发生的原因有那些情况,争议发生后如何处理,法律没有确切规定。因此,在征地过程中农民的权益受到损害时,利用法律无法有效地保障自己的合法权益。

(二)对“公共利益”范围界定不明确

我国现行《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该规定可以理解为要对集体所有土地进行征收,就一定得符合公共利益的,非为公共利益,不得对集体土地进行征收。但具体什么情况下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是为了“公共利益”,这些却没有明确规定。就目前来说,国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收,并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议,如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决,但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。而且对土地征收的目的是否是为了“公共利益”也没有严格的审查机制。在我国《土地管理法》中,既没有土地征收申请、批准前,有关机关对土地征收目的合法性的事前审查,也没有土地征收被批准后,被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的事后审查。只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准,对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制也没有任何规定。

(三)法律规定的征地补偿偏低

《土地管理法》第47条是现行征地补偿的主要法律依据。该条第1款规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。”按照土地原有用途补偿,不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的因素,其实质是将土地仅仅看作一种生产资料,没有考虑到土地负载的众多社会功能和农民的财产权,从根本上忽视了土地私益性;该条第2款规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六到十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”根据该规定,征地(耕地)补偿分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三种,其本质不是对土地价值的补偿,而是对地上物的补偿;具体补偿数值主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定,对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕地水平的差异缺乏体现,无法反映被征土地的区位价值,同时使得补偿价值极易波动,导致同一区位地块补偿价格悬殊;孤立地考虑耕地作为农作物生产的年产值,忽视了被征耕地一旦转为非农用地所飙升的级差价值,农民被排除在土地增值利益的分配之外。该条第6款规定:“依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不能超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这是我国征地补偿的法定最高标准。土地是农村集体经济组织成员赖以生存的基础,失去土地的农民的损失除集体土地承包使用权所能创造的实际价值外,还包括生活保障,就业安置等方面的损失,即使是根据法律规定的最高补偿标准,也是明显偏低。

(四)对非农用地的征用安置补偿法律没有规定

我国的《土地管理法》对征用农民集体所有的农用地的补偿方法做出了比较明确的规定,但对征用农民集体土地中非农业用地的实施方法和补偿标准没有做出具体的规定与解释。《城市房屋拆迁管理条例》虽然对房屋拆迁补偿、安置方法做出了比较具体的规定,但该条例的实施对象仅限于城市规划区内的国有土地,不适用于针对农民集体土地上房屋及附属物的拆迁行为;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆迁估价指导意见》也同样没有包含适用于上述问题的规定。2004年11月由国土资源部正式公布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,确定了新的征地补偿标准。按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则,允许征地补偿标准突破由《土地管理法》所规定的土地补偿费和安置补助费按统一年产值30倍计算的上限。另外也涉及到了可制定区片综合地价的内容,以及比从前更为灵活的征地安置措施。但是针对非农用地,特别是农民宅基地等土地的征用补偿,依然未做出较为明确的规定。

二、健全和完善“城中村”失地农民法律保障机制的思考

(一)完善法律规范,健全法律体系

由于“城中村”农民的宅基地与城市居民的房屋用地的性质和来源有很大区别,村民又不能享受城市政府提供给城市居民的许多社会保障,绝不能套用《城市房屋拆迁安置条例》;同时,“城中村”又是农民土地被征用后的最后居留地,不能适用《土地管理法》规定的征地补偿办法。为此,必须进行新的立法,或修订现行法律,使政府的改革行为合法,保障农村和农民的合法权益不受侵犯,保护集体资产、个人财产不被损害;对“城中村”的拆迁安置和土地征用行为予以规范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上尽可能对村民和投资方有利。完善对征收农村宅基地的补偿和拆迁安置的法律规定。就“城中村”中以房屋为主的农民私有财产的拆迁安置补偿方式和标准制定相关法律,确定法律适用,使其在“城中村”改造的实践中有法可依。完善《中华人民共和国土地管理法》、土地征用条例的修订与实施,从法律上建立完善土地征用目的合法性审查机制,建立征地价格及补偿标准听证制度、土地征用争议司法仲裁制度。地方政府可根据当地实际情况制定分配机制、安置办法、管理体制操作程序,对村集体组织获得国家的土地补偿后的使用或者分配做出具体规定。要修改行法律法规关于农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等的规定,只要符合土地利用规划,只要在严格的土地用途管制之内,应当通过开发商和土地所有者进行平等的谈判,让土地所有者――农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易。

(二)明确界定“公共利益”,避免侵犯农民合法的土地权益

世界上大多数国家都规定国家征用土地的权利仅限于公共利益的需要。我国只是原则性地规定了土地征收必须符合“公共利益”,但具体什么是符合“公共利益”,却没有明确规定,这种方法给予了国家行政机构极大的自由裁量权,也给予了国家司法机构极大的法律解释权,他可以确定某种特定用途是否符合公共需要的性质,因此我国应采取更为明确的立法方式确定“公共利益”的范围。规范土地征收程序,以保障土地征收的公平正义。在土地征收过程中,要注重被征收土地者在整个过程中的参与,保证在征用农民土地的过程中土地权利人有充分的参与权和知情权。让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和补偿安置费用在使用、管理方面都有充分的发表意见的机会,并能够采取足够的措施保护其合法权益。

(三)确定合理的征地补偿标准,按时兑现补偿款

一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系,将现行补偿标准提高。这仅仅是静态预期补偿标准,今后应逐步调升。国家应该通过立法,提高土地补偿费和安置补助费的补偿标准,并确保征地补偿安置经费支付到位。政府要通过垄断土地一级市场,适当降低税、费,调整土地出让收益分配比例,提高征地补偿标准。

二是在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向,根据城市发展总体规划,按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片,每一区片确定一个相对合理的基准地价,在统一征地时,实行统一的补偿标准。合理的征地补偿标准应以保护农民的权益为基本出发点,同时兼顾补偿的公平合理性。处理要考虑土地征用前的价值外,还要考虑土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素。合理补偿标准是按照公平的市场价格兼顾政府财政的承受能力给予补偿。在土地权利的市场价可以确定的地方,如城市郊区和经济发达地区普遍采取“公平市场价”的方法,在公平市场价难以确定的地方,以公平市场价为基准,同时规定最低补偿标准,即定下限不定上限,但补偿不得低于最低补偿标准。

(四)以保障农民权益为核心改革土地制度

首先,要明晰土地所有权的真正主体。推进农村集体经济的股份制改革,将包括土地在内的集体资产核资折股,量化到农民个人,组建初级股份合作社,让每一个村民拥有一份相应的股权,按股给农民分红利。只有实行这种土地农民所有制,才能真正实现“耕者有其田”,使农民的土地权益从根本上得到保护。其次,要合理界定土地使用权主体的权利范围。明确农民土地使用权是涵盖承包权、经营权、抵押权、入股权、继承权和转让权的具有交换价值的独立资产。再次,要完善土地征收制度。把现行强制性的行政征收行为转变为交易性的市场购买行为,积极推进农村集体非农建设用地直接进入市场流转,打破国家对土地一级市场的垄断,实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同样收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等方式参与土地收益的二次分配,获得长期稳定的收益。

参考文献:

1、刘传俊,金波.建设公寓楼群――太原市城中村改造的新思路[J].山西建筑,2007(5).

2、轩明飞.股权改制与精英“牟利”[J].中国农村观察,2006(1).

3、句正律师事务所.城中村改造实务研究[M].山西经济出版社,2008.

4、刘香玲.“城中村”集体经济改制的限制性因素及对策分析[J].山西高等学校社会科学学报,2009(5).

5、敬东.“城市里的乡村”研究报告――经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策[J].规划研究,1999(9).

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关键词土地征用制度 农民权益 制度缺陷

文章编号1008-5807（2011）05-134-02

随着农村城镇化的不断推进，土地征用是经常发生的事情，这使许多地方城市面貌焕然一新，但与此同时也存在许多有待解决的问题。理论界涌现出大量关于地征用制度的研究文献。笔者就有关土地流转方面的主要理论及学术讨论情况进行综合评述

一、我国现行土地征用制度研究评述

（一） 我国现行的土地征用制度存在的问题

1、土地征用制度的滥用与“公共利益”界定的不明确。

王瑞华，卢彬(2008)认为在我国《宪法》规定只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建没项目用地是为了“公共利益需要”。董永在(2007)也提出，我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”而《土地管理法》中又明确规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的。必须依法申请使用国有土地。刘向南，曲福田（2005）通过对国外几种强制征用土地的法律规定得出以中国目前对公共利益的界定，属于一般原则的方式。对公共利益的含义是模糊的，而且缺乏相应的司法解释或行政程序来对此进行必要的补充。

2、征地过程中所制定的补偿机制不健全，不合理，有失公平。

李集合（2008）对于征收补偿的原则，各国立法的规定并不一致，他纵观世界各国的做法的前提下，把有关土地征收补偿的基本原则大致有以下三种：完全补偿原则、不完全补偿原则、相当补偿原则，按照这三种原则的指导，首先他认为在宪法中明确规定土地征收征用的补偿原则为非营利性征地采用不完全补偿原则；其余采用完全补偿原则；其次，修改土地管理法，界定非营利性征地。哪些征地不具有营利性，可给予不完全补偿，哪些具有营利性，应给予完全补偿。最后，完善征地补偿机翩，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。刘畅(2005)通过中外土地征用补偿标准比较，认为我国的征地补偿标准带有浓重的计划经济色彩，与我国正在建设和完善的市场经济体制是不相适应的，带有明显的不适应性和滞后性。我国同国外土地征用补偿标准相比较其缺陷性具体表现在以下几个方面：首先，土地补偿标准偏低。他认为目前我国土地征用的补偿标准是由政府单方面制定出来的，在制定土地征用补偿标准时，政府并没有把征用土地看成是一种市场交易行为，不仅没有考虑土地权人丧失土地的间接损失，就是直接损失的补偿标准都只是根据耕地常年产值来制定，尽管现行《土地管理法》提高了补偿的倍数，但远未消除低成本征地的不合理状况，补偿金额明显偏低；其次，没有考虑土地价格变动的因素没有遵循最有效利用的原则，影响土地价格变动的因素很多，地区经济发展水平、人均耕地面积、土地的位置、环境质量等经济因素的不同均会导致地价的差异，即使是同一块土地，不同的投资水平也会出现产量的差别，但我国实行的按统一标准给予补偿显然没有考虑到土地的这一“级差地租”。最后，他总结为现行的补偿机制没有遵循最有效利用的原则。在理论上，用地单位应该按照建设用地的市场价格获得被征用土地的使用权，被征地农民应该按照公平市场价格获得失地补偿，发达国家也是参照这一原则给予农民补偿，但在我国现实中，用地单位根据现行的征地补偿标准支付给失地农民的补偿金却少得多，而其获得土地的成本中很大一部分是上交给地方政府的土地出让金。

3、土地征用过程中农民权益的保护问题。

随着我国城市化进程的加快，对土地提出了更高的需求，在我国当下不健全的补偿机制下通常采取的是各地普遍采取征地后一次性支付补偿金的方式，然后让农民自谋职业。由于补偿金偏低，加上在城市就业上存在明显的劣势，引起了大量农民失地、失业和社会不稳定的现象，由于缺乏非农技能及社会保障及户籍的限制使得在我国农业人口大国中出现了新型的“三无农民”的弱势群体。

王永谦(2008)认为，农民养老与土地有着天然的联系，土地征用前，农民的土地收益虽然不高，但收入稳定，能够提供最低生活保障。大部分老年人在劳动力尚存的情况下能继续依靠土地产出来维持自身生存，在劳动力完全丧失以后也可以依靠家庭来实现养老。土地征用后，在现行的补偿机制下存在以下几个方面的问题：首先，使失地农民失去了最稳定、最基本的生活来源，由于补偿费低，失地农民的一切生活资料都要通过市场购买来实现，生活消费支出比以前有很大提高，微薄的土地补偿费连数年的生计都难以维持，创业资金更是普遍缺乏，生活水平下降；其次，失地农民再就业困难重重。土地被征以后，社会保障机制不健全，严重影响农村社会稳定和经济发展，失去土地后，农民失去养老保障，医疗保障等。新型农村合作医疗制度对减轻农民负担起到了一定作用，但由于补助额有限(最高为30％，而且有的项目还不予报销)，失地农民拿到的几万元安置费只够维持几年的基本生活，要从这部分钱中拿出一部分来看病，极有可能造成钱花了，病也没看好，吃饭又成了问题。曲珍英（2009）认为现行土地管理法及配套法规在损害农民权益方面总结为两个方面，首先表现在现行上地征用制度下土地增值收益农民无份；其次，征地权滥用，损害了农民的合法权益。土地征用对农民合法权益的侵害是众多侵权因素之首。

4、在征地过程中基层政府组织所表现出来角色错位

张晓云，杨俊（2009）认为地方政府在征地过程所表现出来的，不惜牺牲农民的利益为个人谋求利益主要原因是由于形成于计划经济时代的土地征用制度在现今市场经济背景下运行也体现出来的制度缺陷所造成的。郑钟净（2008）认为在现行土地制度下，建立地主政府与农民的博弈模型，得出结论认为地方政府具有独立经济利益倾向，并与开发者结盟作为博弈共同主体成为土地征用博弈的核心，即对上形成与中央政府的博弈，对下形成与农民的博弈．这是造成土地征用社会冲突的根本因素。

（二）对现行我国土地征用制度改革路径趋势分析

对我国土地征用改革的研究中，学术中主要是以下几个方面来完善我们现行土地征用制度。

1、从产权问题上，崔兆霞（2006）认为，农民集体的土地产权利益得到明确体现和保护，特别提到农地转为非农的建设用地时，农地的发展权从我国现行征用价格的情况看，农村集体所有权中似乎确实不含有此项权利，此项权利目前似乎确实仍然是由国家所持有。究竟将此项权利划定给农村集体还是明确设定在国家手里，此事涉及各方利益，事关重大。刘迪香，刘小莉也从农民的完全产权中发展权的角度来研究土地征用制度的改革，认为明确设立农民集体土地发展权，赋予农民集体土地所有者的法人地位，从而赋予农民集体所有权与全民或国有土地所有权平等的法律地位，消除国有土地所有权对集体土地所有权功能的挤压和越位或替代，这是改革完善现行土地征用制度的关键所在。穆松林，高建华(2009)在借鉴了美、英、法模式土地发展权的设置在一定程度上达到保护耕地，保护自然资源，保护生态环境，保护社会公共利益的目的。在市场经济条件下，如何有效地利用土地，保护土地所有者及利用者的利益，尤其是保护被征地广大农民的利益，仍是立法需要解决的问题，土地发展权即是一例。

2、从农地征用的补偿问题上，郭依静(2009)认为 ，现行《宪法第四次修正案》增加了补偿条款，但遗憾的是没有规定补偿标准。就中国目前行政补偿原则的现状来讲，农村土地征收补偿不同程度地存在着随意性大、抚慰色彩浓的特点，不能为当事人的正当权益提供有力保护。通过借鉴国内外的经验教训他认为征收补偿范围应包括因征收而造成的一切损失，从对土地所有权的补偿扩大到土地使用权的补偿，补偿范围涉及一切具有经济价值的形态现行的土地征收补偿项目，仅包括土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费、安置补助费3种，郭依静认为这是征地补偿范围和标准中应予补偿的一项重要内容。张为杰，宫芳（2009）认为我国征用补偿的标准过低，对补偿程序，补偿模式，补偿金的给予也提出了具体的操作模式，在土地征用补偿费上特别指出不直接支付被征地集体和农民，而是由政府部门直接划人劳动部门安置的专用账户，直接落实到被安置人员的个人账户上。对征地农民按年龄实行不同的生活和养老金发放标准；另一种做法可以采用补偿金额的年收益率等于土地在原有用途的收益率，这样可以保证失地农民的正常生活水平。纪昌品、汤鸿（2007）基于土地生产功能差异，这种差异主要从征用前和征用后来进行分析，可以根据征用后的不同土地用途灵活制定不同的补偿标准。

3、从我国现行土地征用程序上，国内学者主要从法理的角度分析完善我国现行的土地征用程序，窦衍瑞、王珍行分析我国当前土地征用程序的制度缺陷，同时结合我国土地征用制度的实践，主张从以下几点构建我国土地征用的法律程序，首先单独设立公共利益审查程序，土地征用、行政征收、行政征用的目的是相通的，都是为了实现公共利益。因此，公共利益的审查应当是土地征用乃至行政征收、征用程序中的重要内容。其次，公正构建土地征用补偿的数额、方式确定程序；第三，原则上确立事先补偿；第四，明确规定土地征用救济程序；最后，立法设立土地评估价值（价格）。

二、在土地征用制度上还有待进一步研究的问题

综观近几年土地征用制度的学术研究成果，对上述综述中所提到的我国现行土地征用制度中所存在的问题基本形成共识，改革势在必行。但笔者认为在学术界对有些问题达成共识的同时，有以下几个方面还需进一步的研究：

1、在土地征用的补偿问题上，各个研究成果都指出我国现行的依据土地作为农用在生产产值的倍数来进行补偿，是不合理的。但在具体的有什么的方法和标准来评估耕地的价值，除了可以用直观的生产产值来评估的耕地的经济价值之外，如耕地的生态价值等方面没有一个合理的评估方法来正确的确定测算其价值，这在很大程度上影响着对补偿标准进行后续完善的同时缺少一个合理的依据。

2、在农民的产权问题上，各学者都普遍认为在土地征用过程中要尊要农民对土地的完全产权，不仅表现在补偿标准的提高，同时农民还要分享土地征用后由于用途的改变还表现出的增值收益。但在增值收益的问题上，笔者觉得还需进一步讨论和研究，这个增值收益分配的标准，分配的对象及比例等相关问题。

参考文献：

[1]刘向南，曲福田.土地征用制度改革问题综述.南京农业大学学报(社会科学版)，2005．5(4).

[2]董永在.目前我国农村土地征用制度存在的主要问题及其原因分析.现代经济， 2007，第6卷第9期.

[3]刘贵丰.试论中国农村集体土地征用制度改革.集体经济， 2008，（07下）.

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关键词：土地征收；补偿

土地征收是我国农村集体土地所有权向国有土地所有权转移的唯一方式，目前我国农村社会保障制度尚未完全建立，土地不但是农民重要的生产生活资料，而且还具有重要的社会保障功能。因土地征收引发的群众上访案件近年来有增无减，影响农村乃至整个社会的稳定，因此研究完善土地征收补偿机制，充分体现并保障农村集体土地产权权益，成为目前我国关注、解决三农问题的关键。

一、现行土地征收补偿的弊端

我国现行的土地征收补偿制度是计划经济时代的产物，严重损害了我国农村集体土地的产权权益，主要表现在以下几个方面。

（一）补偿标准严重偏低

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条中明确规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。征用其它土地的参照耕地进行补偿”。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）要求各省、自治区、直辖市制订并公布各市县征地统一年产值或区片综合地价，旨在提高征地补偿标准，保护失地农民利益。但在实际操作中补偿标准严重偏低，与日益攀升的土地出让价格形成很大的落差，征地补偿费仅占土地出让价格的10%-20%。土地出让的暴利使地方政府陷入征地卖地以增加地方财政收入的怪圈，严重脱离了目前我国实行的世界上最严格的耕地保护政策。

（二）补偿费用分配不合理

根据我国《土地管理法》有关规定，土地补偿费由农村集体组织管理，主要用于发展集体经济和改善生产生活条件。安置补助费谁安置谁管理。地上附着物和青苗补偿费支付给所有者。这样的分配方式存在明显的不足，首先目前我国农村集体土地所有权主体（乡、村委会、村民小组）在法律上尚未明确，因此土地补偿费具体应该有谁管理存在争议。其次补偿费没有包括土地的生态价值补偿。

（三）货币安置存在弊端

货币安置因其简单且可操作性强而成为主要的安置方式。但货币安置存在很大弊端，由于农民普遍缺乏理财观念和再就业技能，对安置款的使用缺乏计划，一旦安置款用完之后，便又丧失了生活保障，大量的失地农民沦为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无游民”。土地补偿费以货币形式发给农村集体经济组织后，用于发展集体经济、改善生产和生活条件的往往较少，而由此引发的克扣、贪污、滥用、截留却时有发生。

二、土地征收补偿的优化

（一）明确农村集体土地价值内涵，逐步实现土地征收的完全价值补偿

商品是价值和使用价值的统一，价值是凝结在商品中的一般人类劳动，价值交换以使用价值为基础，使用价值是商品能够满足人类某种需要的属性。农村集体土地作为一种特殊的商品，具有生产功能、社会功能和生态功能，因此农村集体土地价值包括经济价值、社会价值和生态价值，其中生态价值和社会价值可并称为土地资源的外部性价值，社会价值包括社会保障价值和粮食安全保障价值。

目前我国土地征收补偿属于不完全补偿，表现为补偿范围窄、标准低。从国际整体发展趋势看，对于国家合法行为所造成的损失，其补偿范围与标准呈日渐放宽提高之势，对被征用者所遭受的损失给予更充分、更完全的补偿。关于征收补偿国内学者观点不同，有的主张按市场价格补偿，有的主张区分征地目的（是否为公共利益）区分补偿标准。以上观点都存在不妥之处，按市场价格补偿缺少外部性价值。以征地目的和范围不同区分补偿标准有失社会公正。合理的补偿标准应包括土地的经济价值、社会价值、生态价值损失补偿，即土地征收实施完全价值补偿，《中华人民共和国物权法》的颁布实施也是对完全价值补偿的支持。

（二）完善价值核算方法，兼顾社会价值和生态价值

产值倍数法补偿测算方法缺乏理论依据，而且倍数确定有较大主观性。解决这两个问题主要从以下两个方面着手：第一，对农村集体土地进行完全价值测算，包括经济价值和外部性价值；第二，改进具体测算方法。对于经济价值和社会保障价值的核算，参照《农用地估价规程》中的综合法进行，并对其进行优化；在此基础上采用替代成本法方法对粮食安全保障价值和生态价值进行评估；最后各部分价值相加即为农村集体土地的完全价值。

1、经济价值测算

经济价值核算采用收益还原法，收益还原法是将待估不动产未来每年的预期客观纯收益折现到估价期日。具体到农村集体土地是将待估土地未来各期正常年纯收益以适当的利率还原，从而估算出待估土地价格的一种方法。基本公式为：

式中：pp――农村集体土地资源的经济价值；n――收益年期；a1，a2…an――分别第一年，第二年，…，第n年的年末纯收益；r1，r2，…rn――分别为未来第一年，第二年，…第n年的还原利率

2、社会保障价值测算

社会保障价值测算采用替代市场法，替代市场法是一种基于替代品市场的评价方法。农民土地被征收意味着社会保障功能的丧失，采用某种方式又可以重新实现社会保障，实现这种方式需购买的产品即为替代品，而替代品的购买价格即为农地资源的社会保障价值。对社会保障价值计算，可以根据单位土地面积所承载的人口应缴纳的社会保障金额来代替单位土地面积的社会保障价值。具体核算方法可以根据失地农民的性别、年龄构成等，参照社会保险、商业保险的有关标准计算。在我国农村多数地区都实行了农村合作医疗保障制度，因此对社会保障价值的核算只包括养老保障价值和失业保障价值。

（1）养老保障价格

养老保障价格测算可依中国人寿保险公司个人养老保险费率计算，公式如下：

式中：Psl――养老保障价格；At――农用地总面积；Am――人均农用地面积；Ya――平均年龄为a时可保障农民基本生活水平应趸缴的保险费金额；Yam――a年龄男性公民保险费趸缴金额基数；Yaw――a年龄女性公民保险费趸缴；b――男性人口占总人口的比例；c――女性人口占总人口的比例；M1――农民基本生活费（月保险费领取标准）M0――月保险费基数。

（2）失业保障价格测算

本文以保障农民最低生活水平为出发点，采用折现的方法来计算。一般来说，男性在四十五岁以上、女性在四十岁以上再找工作就比较困难，假设其失业，男性到六十岁女性到五十五岁开始领取养老保险金，其间为十五年。也就是说失业保障的存续期间为十五年。根据当地最低生活标准，采用前文确定的收益率即可算出一人所需的失业保障金额，再用农地总面积除以人均农地面积求出要保障的人数，两者相乘即得出失业保障价格。公式如下：

式中：ps2――失业保障价格；M1――最低生活保障金额；r――还原利率；At――征收土地总面积；Am――人均土地面积

（3）粮食安全保障价格的计算

第一，固定资产投入量，假设在开发初期一次性投入，由于投入期和测算时点相距不远，所以固定资产投入部分不计资金的时间价值。

第二，农业生产平均净收益水平在土壤经济肥力形成周期内的折现值。公式为：

式中：pg――粮食安全保障价格；ay――农业生产年平均净收益；r――还原利率；n――土壤经济肥力形成周期；c――农地固定资产投入量

3、生态价值测算

土地资源的生态功能主要包括调节大气成分、涵养水源、保持生物多样性、营养物质贮存与循环、土壤肥力的更新与维持、环境净化等功能价值。由于土地生态系统具有巨大的正外部性，通常土地的生态价值不具备完备的市场评价体系。目前，国内外对生态价值的核算一般采用间接测算法，主要采用替代成本法（影子工程法）、旅行费用法、享乐价值法和条件价值法进行测算。

（三）区分对待征收征用，合理确定补偿标准

《中华人民共和国宪法》和《土地管理法》均对土地征收、征用进行了区别。征收是集体土地所有权的转移，是没有期限的。而征用仅是集体土地使用权有限年期的转移，并未改变其所有权性质。土地征收补偿价格是集体土地所有权价格，土地征用补偿价格只是有限年期的集体土地使用权价格，因此土地征收价格应明显高于土地征用价格。

在农村集体土地非农流转的过程中，应严格区分土地征收和征用，分别采用不同的补偿标准，以充分保护集体经济组织和农民个人的产权利益。充分体现社会公正理论，根据“谁受益、谁投资；谁破坏、谁补偿”的原则，土地征收征用后的受益者和土地资源功能破坏者应该对受损害者相应的补偿。

三、展望

现行的土地征收补偿标准和农村集体土地的完全价值有很大差距，如何将优化后的土地征收补偿机制上升到制度层面是当务之急。随着我国经济发展和农村集体土地产权制度不断完善，土地征收将更好地体现社会的公正和公平，土地征收逐渐走向市场化，补偿费用不断提高，安置方式和途径不断拓宽，从而农村集体土地权益和农民利益得到更好的保护。

参考文献：

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2、杨京平等.生态安全的系统评价[M].化学工业出版社,2002.

3、艾建国,吴群.不动产估价[M].中国农业出版社,2002.

4、霍雅勤,蔡运龙.耕地资源价值的评价与重建――以甘肃省会宁县为例[J].干旱区资源与环境,2003(5).

5、诸培新,曲福田.从资源环境经济学角度考察土地征用补偿价格构成[J].中国土地科学,2003(6).

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关键词：农村牧区 农民 集体土地 征地补偿 性质

农村牧区征地补偿的性质取决于农村牧区土地的所有权性质，鉴于征收和征用对于农村牧区土地的所有者来说都是失去土地，都应获得相应补偿，在这一方面，两者基本相同，故如无特别说明，本文所指农村牧区土地征地补偿性质包含征收补偿的性质和征用补偿的性质两个方面。笔者认为对农村牧区的征地补偿主要有以下特性：

一、土地补偿的法定性

《中华人民共和国宪法》（2004年修正，以下简称《宪法》）第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》（2004年，以下简称《土地法》）第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地征收的法定补偿范围，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和社会保障费用”。可见，我国目前实行的是法定补偿，补偿依据、补偿范围、补偿项目和补偿标准均由法律条文直接规定，刚性较强，弹性较差，可调空间较小。

二、补偿依据的非市场性

补偿依据（或补偿基础）的非市场性是指主观上不以土地的市场价值为依据进行补偿，或者客观上不存在确定土地补偿价格的土地市场，土地补偿的依据只能由国家确定，具体补偿执行的是一种非市场性标准。在我国，农村牧区土地具有与其他国家不一样的独特性，这种独特性主要是农村牧区的土地从来没有被当做商品来看待，严格意义上的土地市场并不存在。即不存在一个融入市场经济的“土地交易市场”， 也没有一个客观公正的土地买卖价格。再者，进入土地市场交易的土地，应该来源于市场，但我国农民的集体土地是国家按照农村牧区社区人口平均分配的，而不是农民以市场价格从土地市场购得的，其分配方式是非市场化的。既然不是从市场上以市场价“购入”的，也就不能从市场上以市场价“售出”。因此，我国的土地无论是国家所有还是集体所有，在现行体制和法律框架下都不能真正地进入市场，不可能根据土地的供求关系或商品的价值规律来确定土地的价格和补偿标准，只能由国家根据土地的总体状况和基本国情予以“规定”，补偿的依据不是客观的“市场”，而是法定的“年产值”。

三、补偿金额的非完全性

土地补偿金额的非完全性，也可称之为补偿的适度性或补偿的非等价性，是指土地补偿的金额不能完全体现土地价值的补偿。征地补偿依据的非市场性，必然会产生土地补偿范围或项目的不全面和土地补偿标准的较低或过低，最终导致补偿金额的非完全性。其中征地补偿标准的高低对补偿金额的影响最大。综合起来看，上述不管是哪一种观点，均认为我国的征地补偿是一种非完全补偿，补偿金额并不能完全弥补被征地方的损失。因此，从总体上说，我国对农村牧区的征地补偿，存在着随意性大、安抚色彩浓的非完全性补偿的特点，不能为被征地农民的正当权益提供有力充分的保护。

四、补偿分配的成员共有性

农村牧区集体土地的所有权性质决定了征地补偿的性质，也决定着征地补偿的分配原则、权利的实现形式、补偿范围和补偿的分配方法。在土地所有权归“集体公有”的观点下，土地补偿费的分配方法与比例由“集体”决定，土地补偿费属集体公有，理论上是不能进行分配的；就是进行分配，集体也是得大头，失地农民只能获得少量的土地补偿。在土地所有权归“集体成员共有”的观点下，“集体成员”对被征土地的补偿分配就有最终的决定权，农民个人就有可能直接得到绝大部分的征地补偿款。在此前提下，这个“农民集体”中的每个成员对土地及土地补偿拥有平等的权利，即拥有平等的土地承包经营权、土地收益权、宅基地分配权和征地补偿分配权，集体的权利表现为成员个人权利的集合，属集体共有。

五、补偿支付的非国家性

《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，规定中，不管是“征收或者征用”均由国家予以补偿。但实际上，我国执行的却是“谁使用土地谁补偿” 或“谁受益谁补偿”的原则。国家在将农村牧区土地转变为国有土地时，征地补偿费并不由国家支付，而是由用地单位支付。笔者认为，对征地补偿应该分别情况予以处理：对用于公益事业的“土地征收”，应该由国家对失地农民予以土地补偿；对非公益性的“土地征用”，则由用地单位进行土地补偿。这是因为，公益用地，直接体现的是国家利益，公益用地的单位也是国家财政预算单位，由国家直接征地转供用地单位，可减轻用地单位的财政负担，减少用地单位与农民因土地补偿问题的直接对抗。

六、土地补偿的地域差别性

我国幅员辽阔，东西部之间、不同省份和不同地区之间经济发展水平差异较大，如实行全国统一的补偿标准，既不能体现经济发展水平的差别，也不能体现土地作为特殊资源的区位价值。因此，我国在统一规定了补偿项目的基础上，在征地补偿标准上适用了地域差异原则。《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算”；“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

七、土地补偿的先付性

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论文关键词：土地征收 补偿水平 补偿原则

一、我国土地征收补偿水平的现状

1.征地补偿范围窄。我国《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。从而将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上，与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未被列入补偿范围。按照现有规定，不仅那些难以量化的非经济上的损失未列入补偿的范围，而且那些可以量化的财产上的损失，比如残余地分割的损害、经营损失、租金损失等通常所受的损失，以及其他因征地所产生的必要费用，如临时租房费用、律师或专家的费用等具有客观价值而又能够举证的具体损失也未列入补偿的范围。事实上，残留地和相邻土地受损很常见，比如被征收的土地可能导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。另外，被征用土地的新用途也可能降低相邻土地的生产力，比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低农作物的产量，额外增加农地投入成本等。我国土地征收补偿范围过窄，无法补偿被征地人所遭受到的全部损失，势必导致农户生活水准的下降，从而侵犯相关当事人的权利。

2.征地补偿标准低。与补偿范围过窄同时存在的问题是补偿标准过低。《土地管理法》第47条规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。同时，《土地管理法实施条例》规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，真正能够到达农民手中的只有安置补助费，按照现有的规定，失地农民能拿到的安置补助费最多只有土地年产值的4至6倍，如果地少人多，那么每个农户拿到的补偿费会更低。因此，虽说经修订后的补偿标准较原来提高了许多，但对失地农民来说，仍然过低，试想，如果土地不被征收，农民可以在集体土地上承包经营至少20多年（许多农村的新一轮承包才开始几年），这就意味着他们可以从土地上获得至少20多年的收益，相比之下，6倍的征收补偿额显然不足以弥补农民的损失，不足以保障发展再生产。土地是农民的命根子，它不仅是农民生产经营的基础，而且在目前农村社保体系尚未建立、劳动力转移又面临困境的情况下，更具有重要的保障功能和归依功能，对社会的稳定和经济的发展存在着广泛的潜在影响，农民一旦失去土地，就意味着失去了基本的生存条件。我国目前的征地补偿费只体现了农村土地作为劳动生产资料价值的一面，而对于农村土地本身所具有的养老保障、医疗保险、最低生活保障、子女就学等社会保障价值功能，以及被征地灭失后所产生的连带损失的补偿均未能充分体现，充其量只能满足于解决失地农民眼前的经济利益，对于土地本身承载的各种价值功能体现明显不足。

二、提高我国土地征收补偿水平的理论思考

明确征地补偿制度的理论基础，有助于合理地认识对被征收人补偿行为的性质和责任，合理的理论基础也是依法确立公正的补偿范围、补偿标准和补偿原则的理性依据。目前，世界各国的征地补偿理论依据大致有以下几种：既得权说、恩惠说、社会职务说、不当得利说、社会保险说、公共负担平等说和特别牺牲说等。在诸多学说中，“特别牺牲说”具有较强说服力，在实际当中为大多数人们所接受。该学说的倡导者是德国的奥托·麦耶(ottoMayer)。他认为，一方面随着社会经济的发展，国家机能与日俱增，国家公法上活动损害公民权利的现象时常发生，而国家既须完成安全、秩序、公道、自由与福利等目的，故无法终止其活动。所以要求人民忍受各种可能的牺牲乃为必然，但出于公平正义的要求，这种牺牲必须公平。若有不公平情形，片面令人民承担，则必须由国库予以补偿。另一方面任何财产权都不是绝对的，其内容和行使都要受到一定内在的或社会的限制，但这种限制不能超出内在的限度。在他看来，使特定的、无义务的且无应课以负担特殊事由的人，造成其财产上或人身上的损害，便意味着使之为国家或公益而蒙受了特别牺牲。这一点与国家课以人民一般的负担是不相同的。因此，这种牺牲不应该由他个人来负担，而必须由公众平均负担。办法是通过国家从公众的税收——国库中支付，给作出特别牺牲者一定的补偿。即以国家负担的形式，有组织地予以平均化，即经由损害补偿而转嫁给国民全体。他特别强调，由于在公法领域中，“赋予”与“剥夺”全集于单一国家，所以国家予特定人以利益时，应征收费用，对特定人的财产为损害时，亦应予以相应的补偿。唯有如此方才符合自然法上的公平正义精神，并求得国家公益与个人利益之间的协调。

“特别牺牲说”理论可以对行政补偿制度的存在进行较合理的法理解释，同时还可以对补偿原则及标准提供法理依据。该理论认为基于公共利益需要而实施的征收等行为，实际造成了特定社会主体为了社会公共利益承担了其他社会主体未曾担负的负担，构成了特别牺牲，从社会的角度来看这是不公平的，因此必须对这种特别牺牲给予补偿。也就是说，对这些社会主体进行行政补偿是因为“特别牺牲”的存在，其目的是为了消除他们所承担的“特别牺牲”。这样的补偿原因同时决定了补偿范围必须包括所有“特别牺牲”的内容，补偿结果必须要达到完全消除“特别牺牲”的程度，因为，如果没有消除全部的“特别牺牲”，不管剩余多少，程度如何，类别怎样，都意味着“特别牺牲”仍然存在，按照“特别牺牲说”的理论，就仍然需要给予补偿，直至“特别牺牲”完全消除为止。可见，补偿的发生和进程完全由“特别牺牲”来掌控：“特别牺牲”产生，补偿进行，“特别牺牲”消失，补偿停止；“特别牺牲”大，则补偿多，“特别牺牲”小，则补偿少。而所谓“特别牺牲”是对被征收者所受损害的评价，是从被征收者的角度进行的衡量，也就是说，被征收者的得失内容与程度是决定补偿范围和规模的最根本因素。因此，补偿的原则应当确定为按照“所有权人所失去的，而不是征收者所得到的”来进行补偿。因为“征收者所得到的”是征收行为之后的另一件事情，它与补偿的原因及目标无关，自然也不应成为衡量补偿高低的杠杆，权利人“所失去的”即“特别牺牲”的存在才是补偿的原因和决定补偿多少的标尺。

要确定我国农民在土地征收中“失去的”是什么，就需要了解土地带给农民的利益有哪些，农民在拥有土地时享受到的利益实际上就是土地被征收后“失去的”内容。我国农村土地对于农民而言，承载着非常多的利益，它不仅带给农民经济收益，还可以为农民解决就业安置和提供社会保障，发挥着极其重要的作用。首先，经济收益。虽然越来越多的研究表明，农民非农就业所获得的收入已成为农民收入增长的主体，增加农民非农收入是解决农民增收问题的主要途径。但是，值得注意的是，虽然农民的农业收入所占比重逐渐下降，但从对农户纯收入的贡献来看，目前贡献最大的仍是农业家庭收入，2004年的贡献率高出非农收入近两个百分点。农业家庭经营收入包括农业收入、林业收入、牧业收入和渔业收入，其中的每一分收入都与土地资源紧密相连，都是土地权利的经济表现，即农民对土地所拥有的权利是其获得农业收入的权利基础。由此可见，土地是农民创造财富的重要资源，可以带给农民巨大的经济收益，在现阶段仍具有较强的经济收益功能。其次，就业安置。土地能够具有就业安置功能是源于土地的自然属性，即它能为劳动者带来经济收入，从而可以为劳动者提供就业岗位。按照一般规律，土地对劳动力的承载能力有限，即它所提供的就业岗位本应有限。随着农业劳动生产率的提高，会产生大量的农业剩余劳动力。在没有制度性障碍的情况下，这些劳动力应该流向城市的非农业部门，在那里寻找就业岗位，解决他们的就业问题。但是，在我国，这种流动受到人为阻碍，致使土地对劳动力的承载能力被无限扩大，大量剩余劳动力在无法进入或留在非农业部门就业的情况下，会选择留在或回到农业部门就业，因为我国制度规定农民可以长期使用土地，所以只要农民需要，土地就可以安置他们就业，我国土地的就业安置功能被极大强化。第三，社会保障。我国的是以集体所有为法律基础，以家庭占有和耕种为实现形式。在土地分配方面，它采取平均主义的原则，全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样一种承包制度虽然在一定程度上意味着生产效率的损失，但是却具有一种内在的社会保障功能。首先，土地是一种“平易近人”的生产资料，它没有很高的进入门槛，即使与受训练极少的劳动力组合在一起，也能为劳动者提高足够的食品。其次，土地作为一种资产，可以通过土地市场带来收入。就算那些丧失劳动能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地获取足够的租金以维持其基本生活。可见，土地可以作为农村失业和养老保障的基础。均分土地虽然要付出生产效率方面的代价，但是它带给农民最大的好处就在于其具有极强的社会保障功能。

三、提高我国土地征收补偿水平的政策建议

1.扩大征地补偿范围。按照我国有关法律规定，目前征收农民土地的补偿范围仅包括土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费三项，远远不能弥补农民失去赖依生存的土地而带来的损失。征地补偿范围较窄，直接限制了征地补偿标准的提高。因此，要真正提高征地补偿标准，使被征地农民的损失得到充分补偿，必须扩大现行的征地补偿范围。笔者认为，除了现行补偿的三项费用以外，根据我国的现实国情和国家财政的承受能力，还应增加以下几项补偿项目：第一，剩余土地损失补偿。一整块土地拥有完整的价值，但如果被分割为大小不等的多块，各块的价值有可能大大降低。在征收农民土地的实际操作中，经常会出现农民的土地因征收而被分割为大大小小的多块土地，这些因征地而造成的剩余土地往往既不适合继续耕种农作物，又不适合从事其他的用途，结果只能是荒置；同时，一般被征收的土地都是用于从事工程建设或资源开发，这又会对剩余的土地造成损害。以上这些损失在现行的补偿范围中没有体现。所以，必须修改现行的补偿范围，加入对被征地农民剩余土地的损失补偿。第二，相邻土地的损失补偿。土地与土地之间彼此相连，其价值也受到彼此的影响，一块土地被征收，必然会对周围的土地带来影响，例如一块土地被征收建设高速公路，那么它会对周围相邻的土地造成噪音、尾气等多方面的污染，从而降低相邻土地的利用效率。这部分损失在目前的补偿范围中也没有体现，这对相邻土地的所有人是不公平的，从公平的角度出发，必须对相邻土地的损失进行补偿。第三，土地上基础设施及土地改良花费损失的补偿。随着农业科学技术的发展，目前我国大部分农用地不再是简单的土地，而是在土地上修建了很多用于农业生产的基础实施以及对农地的质量进行了深入的改良。这些投入花费了巨大的物质财力，是农民对土地的一种投入，在土地被征收时，这种投入的预期收益也随之消灭，对被征地农民来讲是一种预期利益的损失，但目前的补偿范围中并未包括这部分损失，显然是不公平的。第四，迁移费损失的补偿。在目前的土地征收中不仅会导致农民失去土地，同时也常常伴随着农民搬离原有的住房，需要重新安置居所，这一系列过程都需要花费人力、金钱以及时间，这对被征地农民来说也是一种损失，其费用理应得到补偿。上述这些损失很常见，影响也很大，已经构成土地权利人所负担的“特别牺牲”，完全具备补偿的必要性。

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乍一听来，提高农村集体土地征收补偿标准，这是一个巨大的利好，能够很好地维护农民的利益，但是，仔细推敲，有许多值得思考的地方。

土地是农民的命根子，诚然不错，但土地管理法的修改，不应该只是解决补偿标准过低的问题，更应该明确谁是土地交易主体，应该让农民作为适格交易主体，直接参与市场，流转部分集体建设用地。

众所周知，土地是重要的宏观调控手段和实现社会再分配的介质。土地是城市化、城市现代化建设须臾不可离开的物质载体。政府通过土地收入可以实现公共财政转移支付，提高公共基础设施建设和公共服务水平，从而使整个社会受益。

笼统地为“提高征地补偿标准”叫好，虽有保护农民土地权益的良好初衷，但也有过于武断之嫌。

首先，农村土地转变为城市土地后的迅速升值，既不是土地由农村集体所有转变为国有的结果，也与原土地所有者和使用者个人的努力无关。城市土地以城市中心区为原点形成的巨大级差地租，基于城市基础设施的完善、区位的改变，城市土地的高价来源于其更高的使用价值，而城市土地高价值是大量社会资本集中投入的结果，城市土地升值收益归公、归社会天经地义。而代表社会的，目前只能是公共财政收入。

其次，土地升值收益应该向农民倾斜，但目前受益的只是城市土地征用拆迁直接涉及的农民。那些远离城市的农村地区、永远没有被征地拆迁机会的农民，要受惠于土地升值收益的倾斜，还要以城市土地升级收益归公，再进行公共财政的转移支付为前提。否则，边远地区的农民肯定没有办法分享到城乡一体化的改革成果。

第三，在现实生活中，城市土地征用拆迁既有失地与失业相联的问题，也有因征地拆迁而过度、过高得利问题。在一些城市近郊农村和城中村改造过程中，因为征地拆迁的高额补偿而一夜暴富者大有人在。因此，有人提出，为了解决公平问题，因土地收益而暴富的农民，可以设立土地收入调节税或者增值税，通过征税来解决政府公共基础设施建设所需费用。

有学者甚至断言，政府补偿得越多，地价越高，开发商成本越高，最后还是普通百姓买单，房价不可能降下去；此外，工业化成本必然提高，进而会搅动整个经济社会。

目前农村土地征用最大的矛盾在于补偿标准过低，主要是按农地价值进行补偿的，如征地土地补偿金为征用前3年内的平均收成的6～10倍。农地通过征地变成非农地，但补偿却按农地来补，这显然不合理，应该按照非农地的现行市场价补偿。

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【关键词】集体土地；征收；补偿

一、我国的集体土地征收

我国《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。根据该规定可知集体土地征收应该具备的两个前提是：①为了公共利益需要；②依照法律规定的权限和程序，且要维护被征地农民合法权益且要保障被征地农民的生活。

二、集体土地征收补偿存在的问题

（一）补偿标准过低

集体土地征收的补偿费是征地的核心问题，按照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中的规定，我国的土地被征收有四笔补偿费：（1）土地补偿金，其标准是征地的前3年内平均收成的6-10倍；（2）安置费，其标准是征地的前3年平均收益的4-6倍；（3）青苗补偿费，按照损失多少补偿多少来计算；（4）土地上的附着物，按照损失多少补偿多少的标准。

土地的补偿金归集体所有；被征地的农民没有被安置的，安置费可以归其所有；青苗补偿费和土地上的附着物全部归土地使用者所有，其补偿范围仅限于和土地有直接联系的那部分的损失，其它间接的损失不在补偿范围内。地上建筑物实践中是依据组织实施征收的政府所制定的标准进行补偿，通常该标准较低。因此，土地被征收后农民能得到的补偿很少，无法满足他们的生活所需。

（二）补偿方式单一

1、不完全货币化方式。该方式为以金钱补偿和劳动力安置相结合的补偿方式。劳动力安置就是给予被征地农民以城市人口的基本权利。主要包括两个方面：将其户口转为城市户口和进行就业安置。

2、完全货币化方式。第一种方式在我国被长期采用，国家支付相对较低的经济代价就可获得土地。但是随着经济体制改革和市场经济的发展，城市就业岗位主要由劳动力市场调节，国家就缺乏充分的支配能力，难以对被征地上的劳动力进行及时、合理的安置，原有的就业安置已失去意义。完全货币补偿是一次性发放安置补助费，这对于大部分农民来说，不能从根本上解决他们的问题，他们的生活水平甚至无法达到土地征收前的水平。

3、征收补偿程序存在的问题

（1）补偿程序的可操作性差。目前我国关于集体土地征收补偿程序的规定过于简单，补偿程序中的一些比较重要的事项没有明确规定，致使在实践操作中引发了很多争议。比如关于征收行为何时发生法律效力，是在批准征收决定的作出后、征收决定的公告后还是在支付补偿安置费用后等规定都比较模糊。

（2）补偿程序存在不公正。在补偿的过程中有规定公告和听证，但农民的实际参和听证得不到保障。征地补偿的方案是由各市、县人民政府的土地行政主管部门会同有关部门进行制定，然后通过公告来告知农民。被批准后的方案的公告，只相当于对征地的通知，告知相关人其土地被征收的事实，但没有赋予他们质疑该征地行为是否合法的权力。实践中有的村委会补偿的收益分配过程中并没有征求全村农民的意见，仅通过村务公开的方式公布征地的补偿款和分配情况，而且还存在不少村干部以村委会的名义截留、克扣或挪用补偿金等不公正现象。

（3）缺乏补偿纠纷的救济程序。现行法律规定对于补偿决定缺乏中立性，将裁决权交由政府行使。对补偿决定或补偿裁决不服可否申请复议或提起行政诉讼等问题也没有具体规定，使得补偿发生纠纷后缺乏相应的法律救济途径和程序。

三、完善集体土地征收的补偿问题

（一）扩大征收补偿的范围

目前我国土地征收补偿费用仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，这和其他国家通用的补偿范围相差太大了。所以应该按照我国的实际，结合国外的补偿范围，适当地扩大我国的补偿范围，将各种因征地而支出的必要费用等可确定和可量化的财产损失也列入补偿的范围，确保被征收人的合法权益不受到侵犯。这也会促进被征收人积极配合集体土地征收的工作，保证征收活动顺利进行。

（二）提高征收补偿的标准

我国目前的土地征收补偿标准不能反映出市场的价值规律和保证农民的生活水平恢复到征地前的水平。随着经济的发展，征地补偿标准也要不断提高，这样才能更好地满足农民的需求和保障他们的生活水平。

（三）设立多种补偿的方式

除现金补偿外，我国也可以借鉴其他国家的考虑采取以下两种补偿方式：

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本市延平区范围内因建设发展需要征收集体土地上房屋的，适用本规定。

二、征收组织方式

市国土资源局负责延平区集体土地上房屋征收补偿管理工作。集体土地上房屋征收补偿工作由延平区人民政府负责组织实施。市住建、城乡规划、城市管理行政执法局应根据各自职责，积极配合。

三、征收程序

（一）征收集体土地涉及房屋征收补偿的，由项目业主向延平区人民政府提出申请,并提交建设项目可行性报告或批准文件、建设项目规划选址红线图等材料。

（二）市国土资源局征地告知书时，应明确告知征地范围内的房屋征收补偿方案由延平区人民政府负责。征地告知书后，延平区人民政府可委托房屋征收实施单位组织开展征地范围内房屋摸底、调查，通过选定房地产价格评估机构，参照现行集体土地上房屋征收补偿标准拟定房屋征收补偿方案，并在拟征收范围内公示，公示期限不少于15日。公示期满后，房屋征收补偿方案报市政府批准后执行。

（三）集体土地征收获批后，征收土地公告应明确征地范围内的房屋同时征收。房屋征收公告由延平区人民政府公布，房屋征收公告应包括房屋征收部门、征收实施单位、征地方案批准文件、征收范围、征收期限、补偿方案等有关情况。

（四）被征收人或者其他权利人对房屋征收补偿方案有异议的，应在房屋征收补偿方案公示期限内向延平区人民政府提出书面申请。延平区人民政府应当研究被征收人对房屋征收补偿方案的不同意见，当事人申请举行听证的，应当举行听证，并根据听证意见，对确需修改房屋征收补偿方案的，应当依照有关法律、法规和政策规定进行修改。

（五）征收产权不明确的房屋或征收补偿标准达不成一致意见的，方案实施征收前，延平区人民政府就被征收房屋的有关事项向公证机关办理证据保全。

（六）在房屋征收补偿方案确定的签约期限内，被征收人与征收部门（或受委托的征收实施单位）达不成补偿协议的，在房屋货币补偿金额到位或提权调换房屋（周转房）的地点和面积后，由市国土资源局责令限期交地。逾期仍未交地的，由市国土资源局依法向延平区人民法院申请强制执行。

四、集体土地上房屋征收的补偿方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。特殊情况，经区人民政府报市人民政府批准，在统一规划的前提下，可以采用集中自建的补偿方式。

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一、农村征地补偿安置制度存在的问题

辽宁省于二O一O年一月七日出台了《辽宁省人民政府办公厅关于实施征地区片地价标准的通知》，其中规定征地区片综合地价标准是指征收一般农用地土地补偿费与安置补助费之和，其他地类以综合地价标准为基础按以下系数调整；建设用地1；未利用地0.8。未经批准任何单位和个人不得擅自改变或降低征地区片综合地价标准。

（一）土地征用补偿标准偏低且有失公平。目前海城市使用的土地征用补偿标准，与土地市场毫无关系，未得到市场的检验和认同，纯粹属于市场以外的产物，不符合土地市场的实际情况。按照市场规则，从实践的角度权衡，标准“定”得过低，而直接损害的则是广大农民的利益。以耕地为例，即使一户人家3口人3亩地，补偿最高也只能收取10万左右，但土地被征用后，一无技能、二无特长的农民便失去了赖以生存的依靠，又无相应的保障措施，对于在市场经济大潮中本来就处于竞争劣势的农民而言，10万元的补偿能花费多少年呢？而且每个地段的地价又不统一，缺乏平等性，农民拥有的土地是国家统一承包给农民的，并没有“贵贱之分”，但征用的补偿价相差却甚大，这对补偿较低的农民来讲更是有违公平原则。

（二）征地目的远远超出“公共利益”的范畴。征地是国家凭借行政权力将农民集体所有的土地征收为国家所有的行为。土地征收是政府为“公共利益”而行使的一种特有权利，我国《宪法》也明确规定，政府征地是为了“公共利益的需要”。但实际上，目前征地已成为新增建设用地的唯一来源，征地目的也已大大超越了“公共目的”的范畴，造成了随意扩大征地范围和征地工作的混乱局面。比如一些工商企业办公用地和商品房开发，都作为“公共利益”目的用地而进行征地拆迁。这样，就由实现公共利益的监督主体蜕变为一个谋利的市场主体，与其建立、维护市场公平竞争的职能相违背。

（三）土地征用的补偿范围偏窄。根据法律法规的有关规定，土地征收补偿仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、房屋补偿费以及搬迁安置费，只体现了土地作为劳动生产资料价值的一面，而对于土地本身养老保障、医疗保障、粮食安全、生态环境保护、社会稳定等价值功能以及土地被征后所产生的连带效应，如边角地、夹角地的损害、经营、租金等损失以及其他因征地所致的必要费用，比如临时租房费用、律师或专家的费用等，这些有客观凭证而又有举证责任的具体损失也未列入补偿的范围。通常所受损失的补偿未能有所体现，未能遵循“完全补偿原则”。

（四）土地征收的补偿方式单一。现行征地补偿安置政策基本上是一种纯粹的货币补偿方式，即按照被征收土地的原用途给农民予以直接的货币补偿，如综合区片地价是对农户土地承包经营权的财产补偿，但在大多数情况下，即便及时足额给付了货币补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障，部分失地农民无地种田、无岗就业、低保无份，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民问题越来越突出，甚至影响到城乡社会稳定和经济发展。

二、以“一区一带”为契机，完善土地补偿制度的设想

随着辽宁沿海经济带开发开放、沈阳经济区一体化发展两大国家战略的深入实施，全省经济社会呈现持续快速健康发展的强劲态势，但同时，土地利用结构、空间布局和规划安排与发展需求不相适应，城乡、区域统筹发展与土地资源配置和管理机制不相适应，现行土地管理制度、管理方式和运行机制与发展要求不相适应等突出问题亟待解决。为此， “一区一带”改革集以“保发展、守红线、促集约、惠民生”为主线，综合运用规划、计划、审批、供应、用地标准、地价等管理手段，改革管理方式、创新管理机制，积极构建耕地有效保护、用地布局结构合理、集约高效、区域和城乡一体化发展的土地利用新格局。海城将以此次“一区一带”为契机从根本上有效破解长期以来制约海城经济社会发展的资源瓶颈，加快推动发展方式转变。

（一）以市场为导向，调整原有的、与市场经济要求不相适应的土地征用补偿制度。根据土地市场的行情，将附着物和青苗补偿、房屋补偿费以及搬迁安置费主要补偿项目的补偿标准阶梯性上调，要尽可能地体现效率、公平的原则；切实改变现行征地制度对农民的补偿标准严重偏低、违反市场经济和城镇化基本规律的现状，根据被征土地的原有收益、未来用途、区位、质量、供求关系等综合因素，结合被征地农民未来生存发展的实际需要，制定客观科学的评估办法，合理确定征地补偿标准，为解决土地被征用后农民基本生活、就业和社会保障等问题留下必要的政策空间，作出必要的制度安排。按照安置农民的实际社会成本，以妥善解决被征地农民基本生活、就业培训和社会保障为依据制定征地补偿安置最低标准，合理提高补偿数额，改进补偿费分配方法，完善征地补偿安置机制，杜绝压低征地费用的现象。提高补偿标准的新增资金，主要用于被征地农民的社会保障。

（二）严格限定征地的公共目的，且用规定来明确“公共利益”的具体内涵和外延。可以依照规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。要提高其针对性，必须对土地实行征收的条件、要求细化。首先，应该明确公共利益的具体内涵和外延。其次，要进一步强调土地实行征收的程序。政府部门和法定机构提出土地征用建议前，必须经过充分地调查和研究，充分论证开发项目的合理性和必要性，征用土地者的正当理由和合理要求，搞清同项目开发相关的一切技术问题。再次，要确定合理的补偿标准。提高征地补偿标准，根据土地市场的行情，给足被征土地的补偿价格，保护被征地者的利益。

（三）补偿范围应与农民土地被征用产生的损失相对应。根据完全补偿原则的要求，除了补偿可以量化的损失外，还需补偿由于征地而带来的连带损失，做到补偿范围应与农民土地被征用产生的损失相对应。为此，适当扩大征用土地的补偿范围，可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，以确保被征用人的合法权益不受侵犯。这一举措也有利于被征用人积极配合土地征用工作，保证征地工作的顺利进行。