农村土地征收与补偿标准范文

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0引言

“农村土地”是指我国农民集体所有并由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。［1］116在我国，农村土地无论对于国家还是农民都具有明显不同的功能及效用。农村土地征收是国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。农村土地征收已成为用于满足国家各种建设用地的主要方式。然而，在我国的农村土地征收过程中，违法现象却非常普遍，如何运用法律手段规制农村土地征收中的利益关系问题，是我国面临的迫切任务。

1现行农村土地征收法律制度存在的问题

我国城市化进程不断加快，推动了农村经济的快速发展，提高了农民生活水平，也引发了诸多矛盾和问题。在现有的土地制度框架下，农村土地征收状况不容乐观，农村土地征收中出现的诸多矛盾和问题表明，现行农村土地征收过程与结果已被异化，农村土地征收正逐渐丧失其正当性基础．［2］238主要表现为:现行农村土地制度安排致使农民的土地权益受到损害，农村土地征收补偿法律制度有悖于失地农民权益的保障。

1．1现行农村土地征收制度致使农民土地权益受损

(1)农村土地集体所有制下农民土地所有权主体的缺位。我国宪法、民法通则、土地管理法以及农业法都对农村土地所有权的归属作了界定，并将农村集体土地的所有权划分为“村民集体所有”、“乡镇农民集体所有”及“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”的三级制。然而，“农民集体”并非法律“组织”，而是属于若干居住在一定区域形成的农民的集合，事实上是一个抽象的、不具有法律人格的集合群体。所以“农民集体”组织作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权的虚置。对农民来说，农村土地所有权是不清晰的，农民集体所有事实上就成了一种所有权主体缺位的所有制。农村土地征收中农民土地所有权主体缺位，严重地剥夺了农民依法享有的土地权益。［3］210我国宪法规定了征收权国家所有和农村土地集体所有的基本原则。在农村土地征收中，实际上就排除了农村土地承包人———农民对国家征收农村土地拒绝的权利和对征地补偿进行讨价还价的权利。尽管《中华人民共和国农村土地承包法》赋予承包人———农民享有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转权利，但这些权利本身受制于国家征收权和农村土地集体所有权，实际上是一种被“压缩”的权利。实际上，农民不具有农村土地所有权主体应有的地位，而且国家对集体所有农村土地的征收，事实上是国家和集体土地所有者代表人之间的一种“交易”，从而使农民依法享有的土地权益受损。(2)土地二元制度下农民土地流转权主体的缺位。农村土地流转既是农村土地所有者享有的权利，同时也是农村土地资源得到优化配置的有效途径。一般来说，农民集体土地流转主要有土地用途流转、使用权流转以及所有权流转三种方式。土地用途流转是指农民集体农用地向集体非农用地转变，改变了土地的利用方式;土地使用权流转是农民集体或者个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租转让、入股等方式让与他人使用的行为;所有权流转是指由于国家征收，农村土地所有权由农民集体所有转变为国家所有的一种方式。以农村土地流转的方向为标准，由农民集体向外部流转和农民集体内部流转。以农村土地流转的法律效力为标准划分，有通过农村土地流转发生了农村土地所有权的改变和不发生农村土地所有权改变二种。我国目前实行土地二元体制，即农村土地归农民集体所有，城市土地归国家所有。城市土地的流转属于所有权不发生改变的使用权流转形态，而农村土地的流转则存在土地所有权改变的情形。所以在土地二元制体制下，发生土地所有权改变的土地流转情形只有一种，那就是通过国家对农民集体土地的征收，导致农民集体土地转化为国家所有的土地，但这种流转是不可逆向的。市场经济背景下，农村土地流转权的重要性和地位不断得到提升。在某种程度上说，判断权利人是否真正地拥有农村土地所有权的最重要标志，不是看“法律文本”上是如何界定的，而主要是看所有权人能否真正自由地、无条件地行使农村土地的转让权利。我国对土地资源管理的两部法律《农村土地承包法》和《土地管理法》，进一步强化了土地二元体制。这套法律体系存在的一个最大问题就是不约束政府对土地农转非之后农民权利的侵犯，导致政府土地利益最大化和农民因此丧失土地权益的问题。(3)国家土地公权力下农民土地开发权主体的缺位。土地开发权是指对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途的权利。土地开发权是一种从土地所有权中分离出来的具有排他性的物权，土地开发权具有增值性和可转移性。农村土地开发权的内涵包括三个层次:一是在保持“农地农用”性质的条件下，农民有权自由进行农业结构调整，从粮食生产转向较高收益的经济作物生产;二是变更为集体建设用地的权利，在集体所有权不变的条件下，其用途可作为农村宅基地、农村公共设施、公益事业用地以及企业建设用地;三是变更为国家建设用地的权利，国家为公共利益需要或经济建设需要，通过行政征用将集体土地变更为国家建设用地，其用途分为纯公益性建设用地和经营性建设用地。学界对我国农村土地开发权归属的争议较大，主要有三种观点:第一、农村土地开发权应当归属于国家，土地开发者必须向国家购买开发权才能开发农村土地。农村土地使用权可以在农村土地用途内自由流转，农户享有相对独立、相对完整的收益权和处分权。第二、农村土地开发权应该属于农村土地所有者或者农民，国家有权向农村土地所有者购买开发权。而农村土地使用权可以在国家购买开发权后以市场方式自由流转，农户享有独立的收益权和处分权。第三、农村土地发展权也应该属于农村土地所有者或农民，而农村土地使用权可以随农村土地开发权一起自由交易，农民享有完全的和排他性的收益权与处分权。

1．2农村土地征收补偿制度背离于失地农民权益保障

(1)我国法律对于“公共利益”规定的模糊导致农村土地征收权力的滥用。我国宪法以及土地管理法都没有对“公共利益”作出明确界定。《土地管理法》第48条规定:“任何单位和个人进行建设，使用土地的，必须依法申请国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”该条又规定，“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体的土地。”不难发现，以上规定是与宪法的基本原则冲突的。1998年《土地管理法》实施后就有学者提出该条款由于既不合理而且也不合法，主张对其进行修改。事实上，这些相互矛盾的规定把“公共利益”从公益事业、公共设施等狭义概念延伸到了所有经济建设领域，实际赋予了国家以“公共利益”为名征收任何土地来用于任何建设的权力。(2)农村土地征收补偿标准不合理。众所周知，农村土地征收制度的核心问题是农村土地征收补偿的标准。确定农村土地征收补偿标准，就是要确定一个相对合理的农村土地补偿价格。而我国现行农村土地征收补偿标准则主要体现在《土地管理法》的第47条:“征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四到六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。依照本条第2款的规定，支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这种用确定性的产值倍数方式来给农民拥有的土地承包使用权定价，是不符和经济学原理和市场规律的。在农村土地征收过程中，法律规定了补偿上限和大概的范围，产值倍数是浮动的，因此征地补偿标准的确定，实际上带有很大的随意性。现实中“产值倍数法”实际上往往造成在征地的过程中政府侵占农民的利益。而且从我国目前各地农村土地征收过程中失地农民的实际生活来看，现行的补偿标准并没有合理地反映农村土地的区位差异和各地不同的经济发展水平，同时，也不能真正反映土地对于农民生存保障的价值。另外，农村土地征收后，失地农民的农业收入将会降低，很可能降低失地农民的生活水平，还有可能影响到失地农民教育文化方面的开支，而这些方面还没有得到补偿，实际上这是对失地农民发展权的一种漠视。(3)农村土地征收补偿程序不健全。农村土地征收必须按照严格的法律程序来执行。农村土地征收的合法性以及公正效果的获得，需要相关部门严格按照法律的程序履行其职能。而我国现行法律对农村土地征收的程序规定是:首先，在征地报批前，当地国土资源部门要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农民，进行拟征地预以公告。其次，对征收土地进行现状调查，调查结果要经被征地农村集体经济组织和农户共同确认，履行确认程序。再次，履行“农转用审批”和“土地征收审批”程序。同时，需要立项审批或环评审批的，还要履行立项或环评审批程序。第四，农转用、土地征收等征地手续被依法批准后，要及时向征地范围内的农村集体经济组织和农户征地公告，告知征地批准的结果。同时公告征地补偿标准、安置方案等，并告知被征地农民如对征地补偿标准和安置方案有异议的，有权要求听证和申请协调和裁决。第五，征地人要按照法定的期限支付土地补偿费、安置补助费等补偿费用。尽管我国法律对农村土地征收行政行为制定了一系列规范措施，但农村土地征收补偿程序还存在问题。第一、被征地农民缺乏表达自己意见的机会和渠道。农村土地征收是直接触及被征地农民切身利益的行为，而农村土地征收过程中的诸多审批程序没有做到广泛听取被征地农民的意见和诉求，这样就很难实现对被征地农民合法权益的保护。第二、征地标准的制定完全由地方政府决定。《土地管理法》第48条规定:“在征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。”由此，法律将农民的参与权放在了征地补偿安置方案确定后，这种由运动员来当裁判员的制度，在没有有效监督的情况下，不可能实现补偿标准的公正、合理。第三、补偿标准争议解决机制极不合理。《土地管理法实施条例》第25条规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”可见，我国农村土地征收实行的是一种强制性征收，即便被征地农民对补偿标准有异议，也不能向人民法院，也不能通过第三方协调解决，而只能提出申请由征地主管部门来解决，这样的制度设计有悖依法行政的基本精神，甚至有些荒谬至极。第四、土地储备制度严重违反宪法和法律。目前，我国各地实行的土地储备制度使我国农村土地面积急剧缩小，甚至很多良田在没有任何项目的情况下被强行征用，变更为政府经营城市的储备建设用地。虽然我国《宪法》、《土地管理法》都明确规定，征收土地必须以公共利益为目的，然而，各级政府的土地储备行为是在“没有任何用地目的”情况下强制进行的，这是国家公权力对私人合法权利的严重侵害，是一种强权剥夺公民合法财产权利的暴力行为。

2城市化背景下农村土地征收法律制度的完善

通过上述对我国农村土地征收中出现问题的制度性根源分析，笔者认为，应从以下三方面对城市化背景下农村土地征收法律制度进行完善。

2．1合理界定公共利益

我国实行的是土地公有制，即土地国有和集体所有。这种土地制度决定了我国的土地征收实际上是国家对集体土地的征收。众所周知，征收是国家行使公权力，强制他人的财产所有权转变为国家所有的行为，因此，土地征收就是国家运用征收权使集体所有土地转变为国家所有土地。集体土地是集体组织全体成员的共同财产，按理说，只有集体组织成员才能享有集体土地的占有、使用、收益和处分的权利，但这种权利不是绝对的，而是受到一定的法律限制;国家如果基于公共利益的考虑，就可对集体土地实施征收。所以，能否对土地进行征收的前提是土地征收是否基于公共利益需要，而且只有为了公共利益的需要，政府才能实施征收行为。合理界定公共利益是土地征收合法化的前提。［4］25由于公共利益本身的模糊性和弹性特性，以及政府受利益驱动的影响，使得我国土地征收制度对公共利益的把握过于宽泛，甚至将所有土地需要都视为符合公共利益需要而准予征收，导致土地征收的适用远远超出了公共利益的范围。我国的土地征收制度背离了设立该制度的初衷和原则，导致土地征收制度被滥用，大量的农村土地被浪费，严重威胁到我国的粮食安全，必须予以矫正。但在我国现行立法中，有关公共利益的表述却十分简单且具有极大的不确定性。如我国《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”我国《物权法》规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。所以，我国应从实体上合理界定公共利益，以更好地保护公民权利和利益。

2．2完善土地征收法律制度体系

目前，我国土地征收法律制度已形成了以《宪法》为基础，以《土地管理法》、《物权法》等法律及一系列配套的规范性文件为支撑系统的土地征收法律制度体系［5］53。但就现行的相关立法来看，由于受其制定法律的背景的限制，以及对土地征收制度相关理论的认识不够，再加上对土地征收制度本身的探讨不深入，使得我国土地征收制度仍存在一些不足之处。首先，对于土地征收制度建立的理论基础，学界缺乏系统的梳理，未形成一套完整、系统的理论，使得土地征收制度的设计存在瑕疵。其次，对决定土地征收合法性的公共利益的认定上，缺乏公共利益的一般认定标准，也缺乏对公共利益的认定程序的规定，导致相关权利人的知情权和参与权被忽视，使得土地征收的合法性基础不能获得充分的保障。再次，在土地征收的补偿上，我国沿用计划经济时代的原用途补偿原则，导致土地征收补偿不能反应现代市场经济的要求，也在客观上损害了失地农民的利益。最后，在土地征收补偿的具体标准和范围上，我国土地征收制度的现有规定也无法适应现在的客观情况，往往因补偿标准过低、补偿范围太窄，导致失地农民无法获得合理的补偿。这些问题需要我们制定一套完善的土地征收法律制度。

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土地征收是有权行政主体基于公共利益以法定程序征收公民、法人或其他组织的土地并承担补偿责任的法律制度。2007年10月1日开始实施的《物权法》第42条明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”近年来，过度征收、违法征收甚至野蛮暴力征收农民土地的现象屡见不鲜，农村土地征收纠纷已经成为农民维权活动的核心内容。在城市化进程中，城郊集体土地成为土地征收纠纷的重灾区，并继而向农村推进。违法征地、暴力征地使得征地纠纷成为目前社会纠纷中极其突出的热点问题。农村土地纠纷已取代税费争议而成为影响农村和谐的主要因素。

二、农村土地征收纠纷产生的根源

中国农村土地征收之所以纠纷不断，主要根源在于：（1）地方财政制度弊病促使“征地忙”。2001年后，随着税费改革推行，农民负担开始逐步减轻，并使税费矛盾趋向缓和。长期依靠税费收入的地方财政被迫进行结构性转嫁，土地成为地方财政收入的重要来源。（2）部分地方政府追求政绩，盲目招商引资。（3）集体所有权主体虚位，农民维权能力薄弱。（4）征地程序设置不合理，透明性和公正性不足，农民在征地程序中的平等协商权、知情权没有得到保护。（5）征收补偿安置制度不合理，拖欠情况严重。（6）征地裁决机制不健全，纠纷解决机制不畅通，行政复议、行政诉讼、等救济途径没有发挥作用。

虽然中国宪法、土地管理法和物权法等都规定，国家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又规定，建设用地只能为国有土地，因此任何集体土地要进行开发建设必须先转化为国有土地。这实际上意味着供应土地可以出于任何目的，也使政府征收土地的目的难以被有效限定在公共利益之上。在实践中，地方政府绝大多数土地征收都属于商业开发，而非公共利益。土地的增值被政府和开发商所分享，这刺激了政府储备大量土地备而不用，大量征地引发大量纠纷也就不足为奇。

三、完善土地征收纠纷解决机制的建议

完善中国农村土地征收纠纷解决机制，必须从源头、过程、结果三个方面，同时着手，方能力求标本兼治。首先，要坚持“政府仅能在公共利益需要情况下征收土地”这一基本原则，对于非公益性用地，应尽快完善农地入市的有关制度，以农民自主出让土地为核心要素。在目前所有制情况下，政府将集体土地变更权属关系改为国有，只能也应当是“公共利益”，如果政府是出于非公共利益的原因使用土地，也应当按照农地入市的规则进行。关于公共利益如何界定有多种主张，为避免政府以各种各样的办法“演绎”公共利益，“包装”公共利益，比较多的是主张立法予以明确，先给出概括定义，然后明确列举。笔者主张，即便是公用事业用地亦不当然优先于农业用地，学校、医院等用地依然需要进入市场机制。对公共利益的目的认定需要在征地程序中构成单独的环节，并且需要经过听证，若有争议，应以法院的认定为最终裁决。其次，建立与被征地农民和被拆迁居民平等协商的机制，保障被征地农民的知情权、参与权和申诉权。征地前，有关部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。有关部门应对拟征土地及地上附着物的现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农民和地上附着物产权人共同确认，并且赋予被征地农村集体经济组织和农民对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利。任何征地项目和拆迁项目都要与被征地农民集体、被征地农户和被拆迁居民充分协商，补偿安置工作没有落实的，征地和拆迁不得进行。再次，完善征地补偿制度，建立公平、公正、可行的土地征收纠纷裁决制度。农民失去土地使用权所遭受的损失和预期的利益都应当得到公正的弥补，从结果上看，补偿是充分的、合理的、及时的。征地补偿必须考虑对失地农民的安置，在帮助农民维持简单生计的基础上，保证农民失地后选择就业、改善生活条件等基本需要，使之获取良好的居住、就业和生存保障(包括教育、就医、养老)。补偿还要“遵循控制耕地非农化趋势的原则，以确保工业化和城市化对农地的占用纳入合理利用和保护有限的土地资源，实现生态经济持续协调发展。”应当根据土地的区位和相应的使用权市场转让价格制定的补偿数额。土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格，实行公平补偿。除了上述补偿外，还应适当增加补偿费用，具体包括：（1）残地损失，主要是被征地块剩余的非征地，因建设或公共工作所遭受的损害；（2）土地区位价差；（3）其他间接损失，如个人营业损失及适当的精神损失等；（4）当地经济发展水平和居民最低生活保障水平。

在具体确定土地补偿标准的程序上，既可以推行价格听证制度，也可以由法院在具体个案裁决中决定。应该设立专门的机构对土地征收纠纷予以裁决，该裁决机构独立于批准和实施征地的政府机构，裁决人员既可以是专职的、具有充分任职保障的、中立的官员，也可以仿效商业仲裁采取委员会制，组成人员可以由官员和专家组成。对裁决的申请时效、程序、裁决期限等都应当有详细的规定，更为重要的是应当将裁决的受理范围扩大，不仅仅是补偿和安置问题，对听证、公告、征地实施等程序的异议都可以提请裁决机构解决。对裁决机构做出的裁决不服，可以针对原征地决定提起行政诉讼。

必须指出的是，农村土地征收，必须遵循和谐社会理念，建立和健全农村社会保障机制，采取多项措施解决农民生活和生存问题。目前中国社会保障机制尚没有覆盖农村，对失地农民的安置也仅侧重于金钱补偿，如果缺乏计划和理财的能力，有限的补偿款将很快花光，农民将陷入赤贫状态，对生活和生存都将构成严重威胁，同时对社会秩序和安定局面也将造成重大影响。因此，必须建立和健全农村社会保障机制，建立养老保障制度和失地生活保障制度，并将失地农民纳入最低生活保障制度，对养老、医疗、就业等保险进行推广。此外，还需要采取各项有效措施解决被征地农民的生存问题，比如采取留地安置、社会养老保险安置、土地入股安置和生产资料置换安置等多种形式，解决被征地农民的长远生计。笔者以为失地农民的保障，将最终通过调整和优化社会保障政策，实现城乡社会保障制度的对接来解决，政府可以通过对土地转让征收特别税来加速这一变革的进程。

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    论文关键词 土地征收 补偿 法律制度

    一、我国土地征收补偿制度存在的问题

    目前,我国农村土地征收制度的相关法律法规还不够全面,我国还没有制定单行的《土地征收法》,而现行的相关法律法规主要有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》,但补偿相关内容规定较为笼统,缺乏可操作性,落后于社会发展现状。

    (一)征地补偿的范围较窄我国2004年宪法修正案明确规定了国家为了公共利益需要可以按照法律规定对土地实行征收或征用并给以补偿的原则性条文,我国对于农村土地征收的补偿规定在《土地管理法》中,根据《土地管理法》第47条的规定,我国征地补偿费的范围包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗补偿费。从以上规定可以看出,我国的土地补偿标准是按照土地产值的倍数进行的,这样的补偿标准显然太窄了,只进行了适当补偿,而不是完全补偿,没有考虑土地在被征收后的发展价值,农民重新就业成本和就业风险也没有考虑在内。从世界各国和地区立法来看,多采用征地补偿标准市场化,不仅将征地所产生的直接损失纳入补偿范畴,而且对于间接侵害的损失补偿也作了规定。

    (二)补偿方式单一如上所述,我国目前征地实践中普遍采取的是一次性货币安置的方式,让农民在失地后自谋职业,征地补偿方式仍然比较单一,即使政府鼓励农民自主创业,却没有提供相关的培训系统以保证再就业,就业安置机制严重缺失。一部分失地农民拿到钱由于自身缺乏理财知识和消费观念,很快便挥霍得一干二净,或用于充当赌资或盲目投资,既失地又失钱,可谓祸不单行,前途堪忧。失地农民在流入城市后,由于文化知识水平、观念以及就业技术能力方面的限制,他们在城市就业中处于劣势地位,往往只能从事一些体力型劳动,毫无竞争可言。这样的一次性货币补偿安置忽视了被征地农民的未来生存问题。

    (三)补偿标准不合理《土地管理法》第47条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……”。这是我国现行征地补偿标准确定的法律依据,即以土地的原用途来确定征地补偿费,实行的是“产值倍数法”。安置补助费一般为被征收耕地前三年平均年产值的四至六倍。如此低的安置补助标准,失地农民最多只能在省吃俭用的前提下维持大约六年,其后的生活可以说是毫无保障。另外,法律规定了年产值倍数范围,却没有具体衡量标准,这就赋予了政府极大的自由裁量权,地方政府往往会可以压低倍数以节省征地成本,违背了“运动员不能充当裁判官”的规则,作为利益获得者的政府同时又充当利益分配者的角色,受利益的驱动,往往难以保证其公平性。

    (四)征地补偿程序形式化在现代法治理念中,完善、正当的程序是保证公权力良好运作的手段,在土地征收过程中亦是如此。《土地管理法》第48条规定征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。现阶段有关听证程序的规定,仅仅局限于征地补偿安置方案,而就征地行为本身是否合法与合理,被征地农民无权要求听证,提出异议,也就是我们所说的事后听证。所以即使对补偿程序的听证再完善,也是于事无补。

    (五)补偿款发放存在的问题我们都知道,土地征收补偿款是否及时、足额发放到农民手中关系着农民基本生活、对农村社会稳定起着举足轻重的作用。一般来说,土地征收补偿款就应当及时地足额地发放到农民手中。但事与愿违,这个看起来非常理所当然的事,在实践操作中却问题百出。就目前来看,补偿款发放工作主要存在这以下这几个问题:(1)给付农民补偿款不及时。本来,在确定了土地征收补偿款后政府应及时地将款项及时地发放到农民的手中,有的政府部门却迟迟没有落实,总是以各种原因克扣挪用,在补偿款发放到农民手中的时候已经大幅度贬值了。(2)补偿款发放监管力度不够,克扣、贪污、挪用补偿款的现象频发。由于在土地征收补偿程序中,一般都是由用地单位将补偿款先划入农村集体帐户,然后由村委会将汇入集体帐户的补偿款再分发到各农户手中。这样层层截留,最后到达农户手中己所剩无几,由此引发的纠纷不断。(3)某些村干部或农民通过虚设人口来套取土地补偿款。一些村干部除了将代管的土地补偿款直接挪用或贪污外,采取虚列占有土地人员的手法冒领补偿款。而失地农民则多采用假结婚的方式以期获得更多补偿款。

    二、完善我国土地征收补偿制度的几点思考

    (一)扩大补偿范围,按市场价格设置补偿标准我国现行的征收补偿范围和标准已经远远不能适应经济发展的需要,应从立法和实践的角度来扩充我国征收补偿的项目。在土地补偿范围上,多数学者认为应当从土地所有权扩大至土地使用权的补偿,包括土地本身价格、土地使用权价值、地上附着物价格、社会保障价格和拆迁补偿等内容。豍笔者认为补偿范围应该包括间接损失,具体应当包括以下几项:(1)残地损失、相邻土地损失补偿。土地征收必然会造成残余地的损害,降低土地的利用率,如征收导致土地分割,形成不经济的土地规模,造成土地利用效率的损失。(2)重新安置补偿。土地被征必然要涉及到迁移的问题,那么补偿款范围需包适当的移迁费补偿,其中包括建筑物和动产的迁移费补偿等。(3)营业损失。被征收的土地大多不是荒废的,除了普通的自给自足的耕种外,会用于农业经营活动。用于经营活动的土地在被征收后不得不放弃经营,本文认为,此处的补偿范围需扩展到营业损失,即在被征地上从事经营活动的投资补偿与租金损失补偿。

    我们可以通过市场中介机构进行综合评估,确定以公平合理的市场价格作为征地补偿的标准,按市场价格进行补偿是市场经济发展所需。

    (二)补偿方式宜多样化多渠道的补偿方式能使土地权利人能得到充分的安置。笔者认为,补偿方式可以加入以下几种:(1)货币安置。包括一次性货币安置。分期和终身货币安置。目前主要是采取第一种安置方式,本文认为分期和终身货币安置比一次性安置更有利于保护农民利益,采取后两种方式可以避免因物价上涨带来的弊病,定期根据物价上涨的幅度上调补偿费。(2)农业安置。在土地资源丰富的地方可以采用这种方式,即给以被征地农民相当数量或者质量的土地,供农民发挥自身所长,继续从事农业活动,或者转换为其他农业方式,保证其生活水平不下降,这样可大大减少其他就业的风险。(3)提供免费的职业技术培训或提供工作岗位。土地征收补偿就好比扶贫工作的开展一样,与其给人以鱼不如给人以渔,只有教授生存技能才能有效的脱贫。(4)企业补贴安置。因建造乡镇企业被征地后,如果没有提供给农民进厂工作的机会,就应当定期地用企业的利润来支付农民一定的生活补贴作为补偿安置。上述补偿方式可以弥补单一金钱补偿的不足,改变我国农民谋生技能较低、进入城市后就业困难的局面,较好地解决了农民生活来源和长远的发展问题,值得肯定和推广。

    (三)完善听证程序由上可知,目前的听证内容局限于征地补偿安置方案,即只有在征收方拟定公布后被征收方才有权要求听证。笔者认为,失地农民的知情权和参与权应该得到保障。建议设立事前听证,听取被征地农民对是否征地的意愿,与广大农民在自愿平等的情形下对补偿方案的制定进行协商,充分表达自己的利益需求。

    (四)积极构建失地农民保障制度建议建立专门的失地保障资金,以保障以下弱势群体:(1)因失地且无法正常就业的农民。对这类群体进行及时的失业救济补偿,组织就业培训,提高失地农民的文化水平,引导他们根据自身的特长寻找合适的工作,同时鼓励农民自主创业,并提供一定的小额资金贷款等政策上的优惠,必要时可由政府出面与征地单位协商提供工作岗位。(2)年老或者丧失劳动能力者及未成年人。年老及丧失劳动能力者根据当地的生活水平给予最低生活保障,未成年人则根据最低生活保障给以补贴直至成年。

    失地农民由于丧失了农村身份而使得其在医疗方面从新农村医疗保险制度中被剥离出来,因此,政府应推进失地农民原来的新农村医疗保险与城镇医疗保险的接轨,又或者通过有效的宣传鼓励失地农民购买商业保险,弥补因失去土地而无所依附的农民的损失。

    (五)完善补偿款发放制度1.严格执行补偿款专户专用,赋予农民充分的自治权。土地征收补偿款应设立以户为单位、标注户主身份证号的征地补偿专用帐户,在法定期限内由银行将补偿款打到专用账户上,全部、直接发放给被征用土地的农民,任何组织与个人不得截留、克扣。这一做法减少了发放补偿款的环节,可以从制度上防止村干部侵吞补偿款的现象。土地管理部门要明确土地补偿的收益主体,从而在农村征地过程中,跨过农村集体经济组织这一环节,由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记,直接与农民打交道,面对面与每家农户进行交涉,让农民及时了解自己的权利,行使自己的财产权利。而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配,这样才能避免日后纠纷的发生。在立法建议上,应赋予农民充分的自治权,必须明确规定全额支付的期限,如果在该期限内农民没有得到应得的赔偿则有权拒绝征地单位动用其土地。

    2.地方政府应做好征地补偿款发放的监管工作。地方政府应当要求村集体组织定期汇报征地安置补助费的管理和使用情况,并对此进行公示以方便被征地农民监督,对辖区内群众的补偿和安置情况定期应做汇总报告上级主管机关以期更好地跟踪监督。

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    论文关键词:土地征收 补偿水平 补偿原则

    一、我国土地征收补偿水平的现状

    1.征地补偿范围窄。我国《土地管理法》第47条的规定,征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。从而将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上,与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未被列入补偿范围。按照现有规定,不仅那些难以量化的非经济上的损失未列入补偿的范围,而且那些可以量化的财产上的损失,比如残余地分割的损害、经营损失、租金损失等通常所受的损失,以及其他因征地所产生的必要费用,如临时租房费用、律师或专家的费用等具有客观价值而又能够举证的具体损失也未列入补偿的范围。事实上,残留地和相邻土地受损很常见,比如被征收的土地可能导致土地分割,形成不经济的土地规模,造成土地利用效率的损失。另外,被征用土地的新用途也可能降低相邻土地的生产力,比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低农作物的产量,额外增加农地投入成本等。我国土地征收补偿范围过窄,无法补偿被征地人所遭受到的全部损失,势必导致农户生活水准的下降,从而侵犯相关当事人的权利。

    2.征地补偿标准低。与补偿范围过窄同时存在的问题是补偿标准过低。《土地管理法》第47条规定,征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。同时,《土地管理法实施条例》规定土地补偿费归农村集体经济组织所有,真正能够到达农民手中的只有安置补助费,按照现有的规定,失地农民能拿到的安置补助费最多只有土地年产值的4至6倍,如果地少人多,那么每个农户拿到的补偿费会更低。因此,虽说经修订后的补偿标准较原来提高了许多,但对失地农民来说,仍然过低,试想,如果土地不被征收,农民可以在集体土地上承包经营至少20多年(许多农村的新一轮承包才开始几年),这就意味着他们可以从土地上获得至少20多年的收益,相比之下,6倍的征收补偿额显然不足以弥补农民的损失,不足以保障发展再生产。土地是农民的命根子,它不仅是农民生产经营的基础,而且在目前农村社保体系尚未建立、劳动力转移又面临困境的情况下,更具有重要的保障功能和归依功能,对社会的稳定和经济的发展存在着广泛的潜在影响,农民一旦失去土地,就意味着失去了基本的生存条件。我国目前的征地补偿费只体现了农村土地作为劳动生产资料价值的一面,而对于农村土地本身所具有的养老保障、医疗保险、最低生活保障、子女就学等社会保障价值功能,以及被征地灭失后所产生的连带损失的补偿均未能充分体现,充其量只能满足于解决失地农民眼前的经济利益,对于土地本身承载的各种价值功能体现明显不足。

    二、提高我国土地征收补偿水平的理论思考

    明确征地补偿制度的理论基础,有助于合理地认识对被征收人补偿行为的性质和责任,合理的理论基础也是依法确立公正的补偿范围、补偿标准和补偿原则的理性依据。目前,世界各国的征地补偿理论依据大致有以下几种:既得权说、恩惠说、社会职务说、不当得利说、社会保险说、公共负担平等说和特别牺牲说等。在诸多学说中,“特别牺牲说”具有较强说服力,在实际当中为大多数人们所接受。该学说的倡导者是德国的奥托·麦耶(ottoMayer)。他认为,一方面随着社会经济的发展,国家机能与日俱增,国家公法上活动损害公民权利的现象时常发生,而国家既须完成安全、秩序、公道、自由与福利等目的,故无法终止其活动。所以要求人民忍受各种可能的牺牲乃为必然,但出于公平正义的要求,这种牺牲必须公平。若有不公平情形,片面令人民承担,则必须由国库予以补偿。另一方面任何财产权都不是绝对的,其内容和行使都要受到一定内在的或社会的限制,但这种限制不能超出内在的限度。在他看来,使特定的、无义务的且无应课以负担特殊事由的人,造成其财产上或人身上的损害,便意味着使之为国家或公益而蒙受了特别牺牲。这一点与国家课以人民一般的负担是不相同的。因此,这种牺牲不应该由他个人来负担,而必须由公众平均负担。办法是通过国家从公众的税收——国库中支付,给作出特别牺牲者一定的补偿。即以国家负担的形式,有组织地予以平均化,即经由损害补偿而转嫁给国民全体。他特别强调,由于在公法领域中,“赋予”与“剥夺”全集于单一国家,所以国家予特定人以利益时,应征收费用,对特定人的财产为损害时,亦应予以相应的补偿。唯有如此方才符合自然法上的公平正义精神,并求得国家公益与个人利益之间的协调。

    “特别牺牲说”理论可以对行政补偿制度的存在进行较合理的法理解释,同时还可以对补偿原则及标准提供法理依据。该理论认为基于公共利益需要而实施的征收等行为,实际造成了特定社会主体为了社会公共利益承担了其他社会主体未曾担负的负担,构成了特别牺牲,从社会的角度来看这是不公平的,因此必须对这种特别牺牲给予补偿。也就是说,对这些社会主体进行行政补偿是因为“特别牺牲”的存在,其目的是为了消除他们所承担的“特别牺牲”。这样的补偿原因同时决定了补偿范围必须包括所有“特别牺牲”的内容,补偿结果必须要达到完全消除“特别牺牲”的程度,因为,如果没有消除全部的“特别牺牲”,不管剩余多少,程度如何,类别怎样,都意味着“特别牺牲”仍然存在,按照“特别牺牲说”的理论,就仍然需要给予补偿,直至“特别牺牲”完全消除为止。可见,补偿的发生和进程完全由“特别牺牲”来掌控:“特别牺牲”产生,补偿进行,“特别牺牲”消失,补偿停止;“特别牺牲”大,则补偿多,“特别牺牲”小,则补偿少。而所谓“特别牺牲”是对被征收者所受损害的评价,是从被征收者的角度进行的衡量,也就是说,被征收者的得失内容与程度是决定补偿范围和规模的最根本因素。因此,补偿的原则应当确定为按照“所有权人所失去的,而不是征收者所得到的”来进行补偿。因为“征收者所得到的”是征收行为之后的另一件事情,它与补偿的原因及目标无关,自然也不应成为衡量补偿高低的杠杆,权利人“所失去的”即“特别牺牲”的存在才是补偿的原因和决定补偿多少的标尺。

    要确定我国农民在土地征收中“失去的”是什么,就需要了解土地带给农民的利益有哪些,农民在拥有土地时享受到的利益实际上就是土地被征收后“失去的”内容。我国农村土地对于农民而言,承载着非常多的利益,它不仅带给农民经济收益,还可以为农民解决就业安置和提供社会保障,发挥着极其重要的作用。首先,经济收益。虽然越来越多的研究表明,农民非农就业所获得的收入已成为农民收入增长的主体,增加农民非农收入是解决农民增收问题的主要途径。但是,值得注意的是,虽然农民的农业收入所占比重逐渐下降,但从对农户纯收入的贡献来看,目前贡献最大的仍是农业家庭收入,2004年的贡献率高出非农收入近两个百分点。农业家庭经营收入包括农业收入、林业收入、牧业收入和渔业收入,其中的每一分收入都与土地资源紧密相连,都是土地权利的经济表现,即农民对土地所拥有的权利是其获得农业收入的权利基础。由此可见,土地是农民创造财富的重要资源,可以带给农民巨大的经济收益,在现阶段仍具有较强的经济收益功能。其次,就业安置。土地能够具有就业安置功能是源于土地的自然属性,即它能为劳动者带来经济收入,从而可以为劳动者提供就业岗位。按照一般规律,土地对劳动力的承载能力有限,即它所提供的就业岗位本应有限。随着农业劳动生产率的提高,会产生大量的农业剩余劳动力。在没有制度性障碍的情况下,这些劳动力应该流向城市的非农业部门,在那里寻找就业岗位,解决他们的就业问题。但是,在我国,这种流动受到人为阻碍,致使土地对劳动力的承载能力被无限扩大,大量剩余劳动力在无法进入或留在非农业部门就业的情况下,会选择留在或回到农业部门就业,因为我国制度规定农民可以长期使用土地,所以只要农民需要,土地就可以安置他们就业,我国土地的就业安置功能被极大强化。第三,社会保障。我国的是以集体所有为法律基础,以家庭占有和耕种为实现形式。在土地分配方面,它采取平均主义的原则,全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样一种承包制度虽然在一定程度上意味着生产效率的损失,但是却具有一种内在的社会保障功能。首先,土地是一种“平易近人”的生产资料,它没有很高的进入门槛,即使与受训练极少的劳动力组合在一起,也能为劳动者提高足够的食品。其次,土地作为一种资产,可以通过土地市场带来收入。就算那些丧失劳动能力的人,尤其是老人,也可以靠出租土地获取足够的租金以维持其基本生活。可见,土地可以作为农村失业和养老保障的基础。均分土地虽然要付出生产效率方面的代价,但是它带给农民最大的好处就在于其具有极强的社会保障功能。

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【关键词】土地征用补偿；弊端；建议

随着经济的快速发展和城市化进程的加快，我国各地都在进行规模空前的城市化改造， 征用农村土地是推进城市化进城必不可少的措施。土地作为农民最基本的劳动资料，现行有关征地补偿的政策、法律和体制上存在的缺陷使农民利益成为首当其冲的牺牲品，从而使农民的利益难以得到充分的保护，也导致了近些年出现的不和谐的农村抵制征地的现象，因此，有必要对土地征收补偿制度进行系统研究，从而既能促进国民经济发展又能保护农民了根本利益。

一、农村土地征用补偿应遵循的原则

（一）征地补偿的主体为失地农民

土地被征用，农民失去的不仅仅是土地本身，更是失去了一系列由土地而产生的权益，失去了他们赖以生存的基础和条件，因此，征地补偿中实质上的权利人应该是失地农民本人，而非农村集体经济组织。农民是土地权利的实质性主体，农民既是相对独立的土地承包经营权人，也是集体土地所有权主体的一员， 虽然土地补偿费是给付给农村集体经济组织，但最终还是要为了农民的利益而使用，农民才是实质性的最终的补偿费用收益主体。

（二）土地征用补偿标准应遵循公平市场价格

首先，土地征用补偿以市场价格标准，有利于充分保护被征收人的合法权益。市场价格是最可接受的合理适当的衡量标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿了被征土地的现有价值、未来价值，而且同时还补偿了因征地而导致邻接土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。

其次，土地征用补偿以市场价格为标准有利于保护耕地，减缓非农业建设占用耕地的速度。在市场经济体制下，只有依靠市场“这只手”才能真正控制用地需求，只有通过遵循公平的市场价格原则来制定土地征收的补偿标准，提高征用土地的成本，才能减缓非农业建设占用耕地的速度，从而有效保护耕地，避免城市的畸形发展。

二、我国农村土地征用补偿制度存在的弊端

（一）立法的不健全

2004年宪法修正案规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。”该条的规定使公民财产权的保护有了宪法的保障。但是，该条款规定的比较笼统，没有具体的规定如何补偿，并且我国也没有出台相应的单行法律来具体规定补偿标准，因此在实际中可操纵性差，从而使得该条款其对实践的作用变的及其有限，甚至成了一纸空文。

（二）征地补偿标准极不合理

我国现行的《土地管理法》规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的六至十倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。被征用上地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。从以上规定不难看出补偿标准的不合理性，平均年产值这个概念过于抽象和不科学，综合考虑我国每年各地区的自然环境对农业的影响以及物价的波动等社会环境对农民收入的影响，每年的产值都不是在一个恒定的范围内变化，因此测算出来的补偿标准也不能反映实际情况。

（三）农村土地征用补偿程序不健全

我国《土地管理法实施条例》第25条明确规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。”根据该规定，土地征用补偿过程中应当有公告和听证程序，但由于农民的法律和权利意识较低，公告没有多少人在意，而听证程序更是很少实施，农民在土地征用过程中的知情权和参与权得不到保障。

（四）争议解决机制不健全

根据我国《行政复议法》第三十条第二款规定，被征用土地的相关权利人，不服根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对征用土地决定的，只能依法提起行政复议，且该复议决定为最终裁决。根据我国《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。从以上法律规定可知，若农民不服政府的土地征用决定，只能向政府提起行政复议。因此，就出现了在土地征用管理中，政府既是管理者、决定者，又是裁决者，其根本不可能做到公正裁决，农民的切身利益得不到真正保障。

三、完善我国农村土地征用补偿制度的建议

（一）加强土地征用补偿的立法

只有设定科学公正的土地征用程序才能防止土地征用权被滥用， 农民在征地过程中的利益才能得到切实的保障。我国应该加强土地征用方面的立法，制定科学合理的土地征用补偿程序，将补偿标准由政府制定修改为按市场价格而定，将征地补偿方案修改为由征地实施机关或征地的实际使用者与被征地者协商确定，这样既可以保障土地征用的公共利益目的，也可以使土地被征用者损失获得公正的补偿。

（二）提高土地征用的补偿标准

征地补偿必须以确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障为原则。决不能为了一时的经济快速发展而牺牲人民的根本利益，决不能为了降低建设工程成本而降低征地补偿标准。在补偿的标准上，应该以当地土地市场价格作

为主要参照依据，公平等价地补偿。

（三）制定规范的征地程序

应加强农民在土地征收过程中的知情权与参与权。政府的征用土地直接关系到农民财产权利的处置，因此告知程序上应该采用更多、更加直接的方式，而不仅限于公告方式。另外，还必须将相关土地权利人所享有的听证权利及期限等与征用相关的内容以书面形式通知所有征地涉及的农民，听证形成的决议必须有效的执行，这才能保证土地征用中听证程序不会形同虚设，真正让农民享有参与权。

（四）完善征地补偿救济途径

改革行政复议终局模式，行政复议终局模式不仅不能真正保护失地农民正当权益，而且在本质上也违背了司法最终的原则。因此，我国法律应当规定任何政府做出的与土地征用相关行政复议，都可以再向人民法院提起行政诉讼。让法院发挥其监督功能， 通过公正的司法权保障政府合法的土地征用权， 制约其违法、违规、滥用土地征用权的行为，让司法的力量在处理土地纠纷中起到终局作用。

当前，我国正处于加速发展时期，对各类非农建设用地需求都提出了更高的要求，征地补偿制度与农民的切身利益息息相关，必将得到逐步的发展与完善。

参考文献：

[1]房绍坤，王洪平.法律制度纵论-不动产征收[M].北京，法律出版社，2009.

[2]楼培敏.中国城市化：农民、土地与城市发展[M].北京，中国经济出版社，2004.

[3]王达.集体土地征用法律若干问题研究[J].行政执法与行政审判，2005，（1）.

[4]邹卫中.完善征地补偿制度维护失地农民的利益[J].实事求是，2004，（2）.

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【关键词】农村集体土地；征收；公共利益；征地补偿

中图分类号：F303文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)03-068-01

一、我国现行农村集体土地征收制度立法缺陷

（一）我国农村集体土地征收条件不明确

我国《宪法》》第十条第三款、《土地管理法》第二条第四款、《物权法》》第四十二条第一款、《农村土地承包法》等法律法规规定，农村集体土地征收的前提是为了公共利益的需要，即只有是为了达成某项公共利益，政府才能要求集体土地权利人做出牺牲服从征收，但是并没有对“公共利益”做出明确的界定。并且，我国《土地管理法》第四十六条的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，这意味着行政机关拥有对公共利益的认定的完全自由裁量权。这造成在现实操作中，很多地方政府以公共利益为名，泛用征地权，严重损害了农村集体组织和农民的合法权益。

（二）我国农村集体土地征收程序不完善

第一，农村集体土地权利人的知情权、参与权和表达权受限。《土地管理法实施条例》规定土地征收必须公告，但是先拟定方案再征求意见的公告形式只作为已经拟定的征地补偿、安置方案的附属程序，目的是用于权利登记，被征地人根本不能表达自己的意见。这种被动的、滞后的、有限的参与对征地方案并不能产生实质性影响；第二，土地征收纠纷解决机制不完善。按照《行政复议法》第六条、第三十条第二款的规定，农村集体土地权利人对征收决定只能提起行政复议。此外，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，土地征收的补偿、安置方案都要由行政部门拟订、批准、实施，即使集体土地权利人对补偿标准有争议，也只能由人民政府协调、裁决，不能向人民法院，而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。这意味着在征收程序中，从批准、实施到救济都由行政机关主导，这就隐藏着排除司法机关的介入与救济的危机。豍

（三）我国农村集体土地征收补偿制度不合理

第一，补偿原则不明。法国在《人权宣言》中确立了“公正补偿”的原则，美国在宪法第五条修正案中明确了“公平补偿”的原则，日本在《日本国宪法》中确立了“正当补偿”的原则，而我国《土地管理法》第二条第四款规定国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿，这里的给予补偿究竟是应该理解为“公平”、“合理”还是“充分”并不明确，事实上在我国这种补偿不仅谈不上公平，甚至不能保障农村集体土地权利人的生存与发展权豎；第二，补偿标准过低。《土地管理法》第四十七条规定“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”，这种补偿标准完全不考虑土地的预期收益和增值空间；第三，补偿范围过窄。《土地管理法》四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、劳动力安置补助费以及地上附着物以及青苗的补偿费。《物权法》四十二条规定必须安排被征地农民的社会保障费用。但现行法律没有考虑残留地、对相邻土地造成的损害等特殊情况的赔偿。

二、我国农村土地征收制度的重构

（一）严格界定公共利益，防止土地征收权滥用

公共利益本身是一个抽象的概念，但是立法中完全可以采取列举式规定规避该缺陷，将公共利益限制在某些特殊领域，例如交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设，教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业，涉及国家安全的国防事业以及其他由政府或者社会组织兴办的以公益为目的的事业。除此之外，还要赋予农村集体土地被征收人对征收决定异议的诉讼权以及一定期限内被征收集体土地未用于公共利益的撤销权或买回权，即如果被征收集体土地没有在规定期限内按照原定公共利益使用，原农村集体土地权利人可以主张买回该土地。

（二）尊重农村集体土地权利人意愿，确立公平补偿原则

所谓公平补偿包括几下几点原则：第一，就行政机关而言，要充分尊重市场，以被征收的集体所有农地所在地的市场价为基准，并充分到失地农民的社会保障与再就业问题；第二，就农村集体组织内部而言，要平衡好集体组织和成员的内部利益；第三，扩大农村集体土地征收补偿的范围，例如必须考虑被征收土地因为开发方案被批准而增值的收益情况，保障被征收权利人能够从中获取合理的预期增值收益；第四，创新农村集体土地征收补偿大的方式，除了现金补偿外，还应该更加重视土地承包经营权入股、土地权利换换社会保障等长远的补偿机制，强化失地农民的生存与发展能力。

注释：

陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学,2012（1） .

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关键词：城市化；征收；土地权益；失地农民

中图分类号：DF452　文献标识码：A　文章编号：1003―7217(2007)05―0121―04

一、农村土地征收引发的问题

农村土地征收造成了两大矛盾：一是人地关系高度紧张，二是加剧了城乡分割对立的严重性。因此，城市化进程的土地征收深深影响了农民对未来生活的预期，从总体来看，当前农民对未来生活预期的前景比较暗淡，信心不够。

1．农村土地征收与对失地农民的补偿。现行的补偿原则规定，只按被征收土地的原有用途进行补偿，只对农民原来在这块土地上从事农业时的收益进行补偿，而与这块土地的未来用途和地价升值毫无关系。一方面，几乎所有的农民都认为补偿费太低，每人拿到手的几万元乃至十几万元作为农民失去生产资料后一切支出的来源，按当地城市的生活水准来支付衣食住行以及子女就学、医疗保健、养老等生活支出是明显不够的；另一方面，政府给予农民的货币补偿数额与政府将土地进行拍卖的价格差额巨大，其土地拍卖价格达到每亩几十万或上百万甚至更高，引起了失地农民的强烈不满。

2．农村土地征收与失地农民的再就业。虽说征地补偿能暂时缓解失去土地给农民带来的压力，但是有限的补偿费用终究不能给失地农民带来长期的生活保障，农民只有再就业才能根本改变失地后出现的困境，如何安置失地农民是关系到城市化建设能否获得一个稳定环境的根本所在。很多村民家里仅剩的几亩耕地被征收之后，没有找到固定的工作，主要是做家务，偶尔打打零工。过去有计划的用工方式逐渐被市场化的用工方式所替代，政府无法采取就业安置的办法，把农民“塞进”企业，许多失地农民因征地从农业转产后，只能从事一些技术要求不高的体力劳动。随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，素质较低的失地农民的就业就显得更为艰难。

3．农村土地征收与失地农民的社会保障。众所周知，我国长期以来实行城乡二元结构，对农村的教育、医疗、社会保障等问题本就缺乏规定和保护，因此土地是农民最稳定的保障。在征地引发的一系列矛盾中，政府、开发商、农民三者间，农民处于弱势地位，由于现行土地补偿标准偏低，补偿费仅能维持一段时间的基本生活，农民得到的征地补偿远小于足以解决失地后的长远生计问题。土地被征收后，农民失去了最稳定的经济来源，对其生活冲击较大，再加上城市生活成本提高，尤其是那些长期以种植业为主的农民，年龄大、没有非农就业的技术，再就业困难，势必成为城市化征地进程中最大的受冲击者。

二、农村土地征收困境的根源

1．对物权保护的轻视和对失地农民土地权益的法律保护研究不足。中国是一个封建影响至深的国家，在封建传统影响下的法律文化的一个重要特征就是不关注对私权的保护，从而导致在征收实践中，片面强调作为征收者的国家利益(实际上是征收执行人或土地需求人的利益)，结果导致忽视被征收者利益的现象频繁发生。我国征地政策体现的是农民利益要服从国家利益，以农业的巨额地租来保护工业，牺牲农村发展城市，最终出现了这样的局面：一部分人迅速走向现代化，而大多数人却与现代化无缘；失地农民无家可归涌入城市，更成为城市边缘异样的风景。失去土地的农民并不能像城市居民一样享受各种社会保障，因此，征地的结果使农民丧失的不仅仅是当期农业收益，还有未来的生存保障。

2．征地范围过宽。公共利益作为用来衡量国家是否滥用征地权的标尺，对其合理而明晰的界定是一国征地法治化的重要保证。但与国外成熟做法不同的是，我国《宪法》和相关法律包括刚颁布的《物权法》都未对公共利益作出明确的界定，这就造成了所谓的公益要件虚置。从现行的法律规定可以看出，在我国，把一切被征收的土地称为“国家建设用地”。由于法律本身对征地的公共利益界定不明，对公共利益的解释变成了职能部门和主要行政领导自由裁量的权力，这就为政府征地权的滥用打开了缺口。由于土地征收权几乎没有任何限制，导致土地征收目的的异常扩大化。某些个人或者集团，为了商业利益，纷纷加入了征地的行列，捞取不法利益。有些地方政府把公共利益当作一个大箩筐，什么东西都往里面塞，打着“公共利益”的旗号干着剥夺农民土地的事实。这正应了民间流传的“政府出章子，开发商赚票子，老百姓哭鼻子”的顺口溜。

3．政府行使征地权缺乏限制和监督。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。”这种只管授权，不管限权的宪法规范，是计划经济体制及其观念的产物[引。对征地权行使缺乏具体明确的法律依据和限制，具体表现在：一是对具体行使征地权的主体范围缺乏明确规定和限制，二是对征地的行政自由裁量权缺乏限制和监督，三是征地程序规范存在欠缺。征地与否、怎样征、征哪里、怎样补偿等等完全由政府单方面决定，作为被征收对象的农民没有一点发言权，只有被动的接受，这就导致不少地方政府在征地时违规操作、暗箱操作。可以说政府行使征地权，垄断一级市场，实在是一种有法律保障、独家垄断、获取经营性土地暴利、又能搞政绩的好生意，就是违法也敢干。

4．土地征收补偿不合理。我国宪法中没有规定对土地征收的补偿条款是其条文结构上的一大缺陷。而现代财产权宪法保障规范体系中的三层结构：不可侵犯条款、制约条款、补偿条款，是长期以来私有财产宪法保障的历史积淀，反映了人们对私有财产认识和保护的深化，缺少了其中任何一部分，这个逻辑链条就会被打断，从而不完整。新颁布的《物权法》规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”但即使是这样的规定也仅仅是宣示性质的，如何衡量“足额”，这还有待进一步的司法解释。实际上，现行的补偿标准，属于市场外的产物，完全是政府行为的结果，有损于农民的利益。

5．对被征地农民的补偿不到位。因为土地权利归属不明确，关于补偿费用途的模糊性就变得非常大。该项费用归属于原土地的使用者――农民，还是归属于村集体?从失去土地使用权的农民来看，土地的补偿费本应该归农民。但是《(土地管理法)实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”因此，土地征收法律关系的一方主体在我国为村集体，土地征收补偿费归集体所有。而“农村集体经济组织所有”这一主体概念较模糊，我国现有镇、村、组三级经济组织，农村集体经济组织到底是村民小组、村委会还是乡镇政府?所有权主

体的多极性和不确定性造成了农村集体土地所有权主体的虚位，农民的土地利益被虚化，集体土地人人所有，却人人无权。在发放补偿金的时候，乡镇政府、村委会以及村民小组相互争当所有权主体，通过各种名义克扣征地款，有些地方甚至存在村干部凭借权力分割征地款项，最后真正到被征地农民手中的补偿费寥寥无几。

6．争端解决机制不合理。由于我国没有建立起完善的征地纠纷解决机制，许多纠纷产生后没有及时得到解决，人们的诉愿长期被压制，导致上访事件激增，群体性上访不断，影响社会的稳定与和谐，也与法治政府的要求相悖。这其中一个重要的原因就是法律规定不具体，可操作性不强。对征地纠纷的解决，根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院。因此，只有在对补偿标准有异议时才能提出行政裁决，而对征地范围、征地安置补偿、征地程序、征地执行、征地费用分配等发生争议时没有提供有效的解决途径。这种制度安排，双方的权益严重不平衡，极易造成对被征收人利益的损害。即使是对补偿标准争议，解决争议的程序公正性也值得怀疑。因为各级政府都参与了征地收益的利益分配，由争议主体一方兼利益分享者一方来裁决其与第一方的争议显然不妥。

三、失地农民土地权益的法律保护对策、

征收私人土地，西方国家一般都视之为国家对私人财产权最为重大的限制之一。为此，各国和地区一般都在宪法上规定了私有财产的不可侵犯性，施以宪法上的约束。实际上，从来没有哪个制度否认过政府的征收权，重要的是对土地征收的法律限制。如果农民失地又失业，这势必严重威胁国家经济发展和社会稳定，因此，解决城市化问题首先要解决农民土地权益问题。

1．突破产权困境。目前，我国农民对承包所得土地，实际已经具有了物权含义上的使用权。从现代产权理论来看，以所有权为基础的农村土地财产权利是可以分割的，土地使用权作为“权力束”的部分，是可以独立存在的。新型的农村集体土地产权制度应当具备以下四个方面的特点：一是常态下农民的土地私权利应该服从于政府为公共目的行使土地征收的公权力；二是当经营性单位为非公益目的滥用国家土地征收权时，农民的土地私权利应该有权对抗这种公权力的行使；三是即使存在特殊情况，即当经营性单位获准进行非公益目的征收农民土地时，农民应该有权选择以市场方式来公平地兑现其土地私权利的价值；四是应该赋予农民真正的土地财产权，明确界定农民土地使用权的物权性质，确保占有、使用、收益和处置四权统一，使农民在征地中能真正实现土地财产权的价值。

2．缩小征地范围。为严格控制征地范围，必须对公共利益的概念和内容作严格的界定。就文字表达上看，发达国家对这个问题的规定也是相当笼统和原则的，但各个国家的社会背景截然不同：在发达国家权利与权力的关系是权力受权利限制，权力为权利服务；而在我国政府权力没有受到必要的制约，法律也没有对政府的权力边界作出合理的限定。因此，在充分吸取各国界定公共利益的经验和结合我国实际情况的基础上，我国的公共利益的界定应具开放性特征，吸收概括式与列举式两种方式的优点，在对公共利益的概念与内涵作出一般性规定的同时，在法律上对哪些是属于公共利益范围内的项目作出明确具体的列举。这样既具有足够的灵活性，同时又能对公共利益的边界进行相应的限制。从而保证公共利益不至于成为任何征收行为获得合法性的形式上的标签，确保土地征收权只能为公共利益的需要而行使。对确属公共利益范畴的事项而法律又没明确规定的，可由立法机构以单行法规或立法解释的方式予以补充，以此来纠正法律滞后于社会发展的弊端。

3．完善补偿和安置。首先，应大大提高补偿标准。在征地补偿内容上，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失外，还要增加农民在土地承包期内正常收益权损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的价格损失以及农民因失去土地的各项间接损失等项目。作为生产资料的补偿，不仅要使农民能够解决目前的生活，还要确保农民在失去土地后有能力再创业。其次，按照市场经济要求改革和完善安置措施，根据“土地换保障”的思路，构建以实施社会保险安置为重点与安置形式多样化结合的失地农民安置新模式。应改变一次性货币安置的办法，把失地农民纳入城市社保体系的社会安全网，使农民享受医疗、养老保险，享受最低生活保障。对被征收土地农民的安置，区别不同区域、不同经济发展水平、不同年龄段农业人口，建立以市场为导向的多种途径安置，建立复合式征地安置模式或对征地安置补偿费的分配考虑综合捆绑使用。

4．明确补偿主体。在目前农村土地制度的框架内，为了确实保障农民的土地权益，应当考虑在农村征地过程中，增加土地权益的直接承受者作为土地使用权人参与到征地谈判中来，让农民直接行使自己的财产权利。在具体操作上，应允许农民选派代表参与谈判，这种代表的性质是农民个体作为土地使用权人的代表，而不是农村集体经济组织作为土地所有权人的代表。

5．规范土地征收程序。在征地的实际操作中，为保证农民集体土地所有者的合法权益，要规范集体土地征收的法定程序，遵守物权变更的公示原则。相关法律、法规对土地征收的主体、客体、对象、条件、方式、范围、具体步骤等，要有明确、具体的规定，并以此约束公共权力，规范政府行为，限制集体经济组织以各种形式侵蚀农民的土地补偿费用。征收是国家强制性的移转公民财产的所有权，导致公民财产永久性的移转，是对公民财产权的重大限制，所以，征收的过程应当公开、透明。因此，必须变事后公告为事前公告，让农民可以直接发表自己的意见，主张自己的权益，并对征地行为进行监督。政府制定或适用征地补偿标准都必须尊重农民，听取农民的意见。拟定安置补偿协议必须与农民或农民代表展开直接的面对面的谈判，将有关征地补偿标准公示，供公众查阅，从而避免政府单方行动而把农民排除在程序之外。

6．完善征地纠纷解决机制。“无救济即无权利”，对权利进行强有力的保障是靠通畅而足够的救济途径来实现的。建立有效的监督和公平的裁决机制是保障征收公正合法的必要条件，这样，异议权、申诉权、诉讼权就显得非常重要。为公正地解决征地纠纷，必须建立公正完善征地纠纷解决机制。

(1)扩大争议案件的受理范围。除了补偿标准纠纷，还存有很多其他的土地纠纷。为更加全面的保护当事人的土地权益，化解矛盾，对其他纠纷如征地范围纠纷、征地安置补偿纠纷、征地程序纠纷、征地执行纠纷等均应纳入受理范围之列，都可以申请裁决或者提讼。

(2)建立征地司法审查机制。征地争议由政府裁决，通过行政渠道解决纠纷，有助于提高争议解决的效率。但不能仅将行政裁决作为唯一的解决纠纷渠道，应拓宽解纷路径，建立多元化的纠纷解决机制。如果人民法院能够明确将土地征收案件引入司法审查的范围，提供司法救济，将会有利于促进公众对司法正义的认同，促进司法改革。考虑到我国的实际情况，在行政救济与司法救济的关系模式上，可以实行行政救济是司法救济的必经前置程序，只有先经行政裁决后，对裁决不满的，才能向法院提请行政诉讼，否则，不能直接。通过赋予被征地农民以提起民事诉讼的权利，使被征地农民获得充分的救济。这样，便能有效地减少对政府在征地过程中的双重角色所产生的不公正猜测和在一定程度上破除地方保护主义现象，如此也才能符合现代法治社会“司法最终裁决”的原则。

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【关键词】土地征用；问题；补偿；对策

一、我国土地征用制度的现状

1、征地规模过大

据统计，从2004―2013年的9年间，我国耕地从18.51 亿亩锐减到17.78亿亩，9年净减少0.73亿亩。建设占用耕地是其中主要原因。而同一时期我国人口却增加7000万人。人增地减的矛盾越来越明显。如果征地规模再不控制将严重威胁到农民生存和国家的粮食安全，影响到农村的社会稳定、土地资源的合理利用和国家的可持续发展。

2、我国缺乏专门的土地征用法，征地过程中违法和滥用自由裁量权现象严重

由于立法不够完善，征地行为不规范，我国的“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式，被建国后至今的四部宪法无一例外地采用，尽管我国早已建立土地征用补偿制度，但仍无宪法依据。对于公法而言，“法无明确而为之即为违法”。但在实际的土地征用中，有大量的土地征用是不符合法律规定的，违法现象严重。

3、对征用土地的补偿标准过低，补偿落实不到位，严重损害了农村农民的利益

征收耕地补偿标准主要是按被征收耕地的年产值和倍数计算，其中土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。土地补偿费和安置补助费和总和，规定最离不得超过土地被征用前三年平均年产值的 30 倍。在征地实践中，农民不能及时足额得到征地补偿也是农民反响较大的问题。

二、农村土地征用中存在的问题

1、征地补偿标准不明确、不统一

土地征用的一个焦点问题是征地补偿标准问题。目前我们征地所依据的补偿原则是：按照被征用土地的原用途给予补偿。依照《土地管理法》第47条，其补偿标准是被征用宗地年产值的一定倍数计算。因此土地年产值就是计算补偿的标准。但由于年产值的计算方法、计算依据等不同，每一宗地的年产值额差异较大，所以标准非常不统一。在具体的征地实践中有些征地单位往往采用的包干地价法，直接由征地单位与被征地方进行协商包干地价。然而这样产生的结果是，即使是同一地区，不同时间，不同地块征地补偿价格差异也较大。所以使农民对征地价格的期望值不断攀升，人为增大了征地的难度。

2、土地征收程序欠缺

首先，缺乏征地目的的评估阶段。这种程序的简化，使得在土地征收中缺乏对征地用途的严格审查，导致土地审批部门较少考虑征地用途的公共利益性，而主要考虑政府的利益或征地申请人的利益，极易损害被征收者的利益。其次，征地过程中被征收者的参与度低。首先，听证会由权利人提出方可进行。其次，听政的范围过窄，在补偿及安置方案出台前的征收过程中，没有赋予被征收者举行听证会或其他参与方式的权利。

3、不能解决失地农民长期的生活保障

《土地管理法》第四十七条规定，“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”据此，征地补偿的立法本意应该是保持被征地方生活水平不降低。就河北省实际情况看，土地征用主要发生在城市扩张区，而城市周边的有些农民已经不再主要依赖土地，在城市周边出现大量闲置农用地现象。城市周边的这些农民从土地上获取的收人所占总收人的比例已越来越小。按照目前征地补偿标准来看，征地补偿基本能保证这些农民在征地后生活水平不降低。但由于农民失去土地后的长远生计没有保障，无法解决养老问题，所以仍是不愿失去土地。

4、补偿标准偏低，农民损失惨重

《土地管理法》第47条第2 款规定：“征地耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”显然，我国的土地补偿仅限于直接损失，间接损失的补偿则根本就不予考虑。而且，即使是对直接损失的补偿标准也过低，按土地农业产值来计算补偿标准。《土地管理法》第 47条第2款规定：土地补偿费为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补偿费为该土地被征前 3 年平均年产值的4-6 倍。这种规定没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨。按照现行的补偿标准及农村居民人均生活消费支出计算，其得到的补偿只能维持7 年左右的生活。因此，对于那些依靠土地而生存的被征地农民来说，土地被征收即意味着失去了今后生活的保障。

三、完善我国土地征收制度的对策建议

1、严格界定征地标准

首先，可以概括性的描述出公共利益应具备的特性：（1）共享性，公共利益是社会公民共同的、整体的、综合的利益，而不是某一个或某些人的利益。（2）非营利性，在被征地上所兴事业、建筑，不得从事营利性活动，应该是义务性的为本国公民服务。（3）合理性，在征地中充分考虑被征收者的利益，给予其完全的补偿。

其次，借鉴发达国家做法并结合我国实际，具体列举出系列公共利益种类，如：（1）国家机关及公益性事业单位建设。（2）国防建设。（3）能源、交通、水利等公用事业和其它市政建设。（4）科、教、文、卫、体育事业建设。（5）环保及文物古迹、名胜风景保护建设。

2、征地程序的完善

（1）建立征地目的评估机构。该机构应与征收机构相分离，以避免政府既是规则的制定者，又是规则的实施者，造成滥用征地权的现象。同时该评估机构还应对后续工作进行监督，即被征地是否用于公益性建设及建成后是否为公众所享用等。

（2）转换政府角色，加强被征收者的参与度。打破征地的完全行政化代替市场化的局面，政府应承认被征收者独立的市场主体地位，通过市场规则进行土地征收。政府只需告知被征收者有关征地的事实、理由和依据，并给予其充分表达意见的机会。补偿协议和补偿费完全可以由用地单位和被征收者自行达成协议，政府进行必要的监督就行了，就像有的学者所建议的：政府不直接参与征地，通过颁发征收许可证和征购许可证来实现对土地的审批。这样能使被征收者的权益得到更好的保护；同时也能提高他们的配合度，减少征地的阻力。

（3）完善土地征收的听证程序。首先，一方面要加大听政制度在农村中的宣传力度；另一方面改变只有权利人申请才启动的现状，应当要求政府对征地过程中的重大事项和争议主动召开听证会。其次，应扩大听证范围，不能仅停留在征地事后范围内，应自征地程序启动时，就启动听证会，更好的保护被征收者的利益。

3、实行征地补偿方式的多样化

从保障被征收者长远生存利益出发，除金钱补偿外，还可采取以下补偿方式：

置换地补偿，也就是最原始的以地换地的方式，对于主要依靠土地生存的农民，这是最好的方式，能保证他们仍有等同的土地耕种以维持生存。

技术培训的方式，提高失地农民的综合素质，在竞争激烈的市场经济环境中找到一份满意的工作，维持以后的生活。

养老保险的方式等。值得注意的是，应赋予被征收者对这些方式的自主选择权或由被征收者与补偿方协商确定。

4、完善农村医疗保障体系

首先，设立多元化的医疗保障制度。政府应当建立多元化的医疗保障制度，为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。加强多元化的投入，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金，如发行各种类型的彩票、开征农村社会保障税等。通过建立多元化、多层次的医疗保障制度，切实保障失地农民有病可医，有病敢医。其次，医疗保障范围重点突出。以我国目前的经济发展状况和我国失地农民的数量来看，想要全面建立面向所有失地农民的医疗保障制度，可能性是很小的。以目前的情况来看，我们应当尽快建立大病保险制度、中老年人特殊救助医疗制度。绝大多数被征地地区经济不发达，尚不具备将失地农民的医疗保障纳入社会医疗保险制度的条件。普通的小病小灾可以不纳入失地农民医疗保障的范围，但是重大病情的发生，政府应当对其有所补助。具体的哪些病情可以纳入保障范围，可以由当地政府按照经济发展水平及其他因素进行确定。对于中老年的失地农民，政府应当建立新型的医疗保险体系。达到一定的年龄以后，政府可以对中老年失地农民免费办理医保卡，对住院治疗的失地农民采取按花费比例进行优惠，每个花费档次所享有的医疗折扣各不相同，具体的标准和年龄政府可以按照本地区的经济发达程度予以确定，确保失地农民的医疗保险得以顺利实行。

参考文献：

[1]孟祥舟.实行土地征用补偿“双轨制”创新的探索，河南国土资源，2013年第7期.

[2]薛刚凌.土地征收补偿制度研究，政法论坛，2010年第2期.

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关键词：集体土地 利用制度 改革 建议

一、我国土地利用制度的总体形态

我国土地所有制分为国家所有和集体所有两种形态，国家所有土地包括城市的土地、依法征收的土地等，主要类型是建设用地，也有占比较少的国有农场等土地。集体所有土地包括农村土地、城市郊区土地、自留地、自留山等，主要类型是耕地等农用地，也包括占比较少的宅基地、乡镇企业用地等集体建设用地。我国实行严格的土地用途管制制度，将土地分为农用地、未利用地和建设用地，除宅基地、乡镇企业用地和乡镇村公共设施公益事业可以使用集体建设用地外，其他各类建设项目需依法申请使用国有建设用地，其取得方式包括出让、划拨、出租、转让、作价出资入股等。

二、我国土地利用制度中存在的问题

长期以来，我国在土地利用制度设计上重国有而轻集体，对集体土地特别是集体建设用地重视不够，主要表现在：

（一）重国有土地开发而轻集体土地利用

我国通过物权法、土地管理法、房地产管理法、出让转让暂行条例等法律法规设计了国有土地使用权的出让、划拨、转让、抵押等使用和流转制度，规定除宅基地、乡镇企业用地和乡镇村公共设施公益事业可以使用集体土地外，其他建设项目必须使用国有土地。这客观抑制了集体土地经济效益的发挥，使国有土地成为各项经济建设的必需品，推动国有土地价格逐年升高，地王不断涌现，土地收益成为政府重要财政来源和支撑。

（二）国有土地物权制度完善而集体土地物权制度缺失

对国有建设用地，物权法等规定了建设用地所有权、用益物权、担保物权、地役权等完备的物权制度，而对集体建设用地，虽也有物权保护内容，但零星而不完整，表现在：一是用益物权中，集体建设用地只规定了宅基地使用权、乡镇村公共设施和公益事业用地使用权和乡镇企业用地使用权，严格禁止房地产、工业商业和国家建设项目占用集体土地，也无出让、划拨、出租等多样性供地方式规定。二是担保物权中，除规定乡镇企业的厂房等建筑物设定抵押其所占用集体土地使用权同时抵押外，其他集体建设用地使用权不得单独设定抵押，从而大大限制了集体土地融资功能的发挥，限制了农村经济发展。

（三）集体土地和国有土地之间流转的单方面性

国家为了公共利益的需要，可以通过征收程序把集体土地变为国家所有，但被征国有土地则不能再回转到集体所有状态，从而在总量上形成了国有土地逐年增加，而集体土地逐年减少的态势。

（四）征地补偿标准和国有土地出让价格比例失衡

国家在征收集体土地过程中，要对集体经济组织及失地农民进行征地补偿，支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费和失地农民社会保障费，而这些补偿费标准偏低，以东营市各县区为例，补偿费一般只占到土地出让金的10%至40%左右，而像北上广深等大城市，这一比值差距会更大，形成巨大的剪刀差。

三、对土地利用制度改革的几点建议

（一）放宽集体建设用地利用的限制，逐步赋予其与国有建设用地同等权能

我国农村社会经济发展相对落后，2015年全国农民人均可支配收入仅占城镇人均可支配收入的36.6%，农民收入主要还是依赖传统农耕，缺少其他收入渠道。土地为财富之母，在国家严格规划管控下，应逐步赋予集体建设用地与国有土地同等的各项权能，探索建立集体土地出让转让制度，扩大集体建设用地使用范围，发挥集体建设用地潜在经济效益，以增加土地收益在村集体和农民收入中的比重，并规定将土地收益的一定比例用于农村生活环境的改善和基础设施的建设，必将推动农村社会经济快速健康发展，缩小城乡差距。

（二）扩大和完善集体土地物权内容和范围

在现有农村土地承包经营权、宅基地和乡镇企业用地及公共设施公益事业用地使用权的基础上，放宽使用权范围限制，在符合规划和产业政策前提下，允许工商业在一定条件下使用集体建设用地，并赋予除公共设施公益事业用地外的其他集体建设用地使用权担保物权权能，以充分发挥集体土地融资担保功能，激活农村经济快速发展。

（三）严格限制土地征收条件，提高征地补偿标准

“为公共利益需要”征收集体土地这一规定过于原则而不具体，实践中只要符合产业政策的各类工厂、加油站、写字楼等项目需要使用土地的，一般都可以通过征收集体土地进而取得土地使用权，致使“公共利益”这一概念无限放大，集体土地征收的随意性增加，从而侵害了村集体的物权利益，因此建议在立法上采用列举或排除式的规定，明确哪些属于公共利益而哪些不属于，以严格征地原因条件。同时，应改革征地补偿制度，提高征地补偿标准，探索建立征地补偿标准与城镇基准地价、土地出让均价等相挂钩的机制，缩小征地补偿费与土地出让收益的剪刀差，切实维护实地农民利益。

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关键词：征地制度;失地农民;权益保护

前言

随着我国工业化和城市化进程的推进，政府征收农民集体的土地成为一种必然。我国现行的征地制度是20世纪50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，它对于保证国家建设、节约征地成本起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的建立和发展，征地制度存在着许多不适应时展的因素，它的弊端日益凸现，严重侵犯了失地农民的合法权益。完善征地制度是保护失地农民的权益的重要措施。

一 、我国征地制度存在的弊端

根据宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以对集体土地进行征收或征用并给予补偿。由于法律规定不明确和违法操作，致使征地制度严重侵犯了失地农民权益，并造成很多不稳定因素。现行征地制度主要存在以下弊端：

（一）公共利益界定不明确，导致征地权滥用

无论是宪法还是土地管理法都规定，基于公共利益的需要才可以进行征地。但对什么是公共利益、哪些建设项目属于公共利益的范围没有进一步做出具体规定，也缺少相应的程序来判定一项事业是否符合公共利益。如此笼统的规定对征地权力的滥用留下了空间，导致地方政府任意解释“社会公共利益”的概念，导致扩大了征地范围，滥用征地权，现在所有的项目，不管是公益性还是经营性用地都由政府说了算，都在进行征收，而绝大多数是在借公益性之名，行经营性之实，一些房地产商炒地、圈地、滥占乱用农地等时有发生。

（二）征地程序不完善

首先，征地信息公开不充分。在征地过程中，关于征地的面积、补偿的标准、补偿费的分配方案等信息公开非常少，由县、乡政府和村干部进行“暗箱操作”［1］，对农民利益进行层层盘剥。其次，征用过程中的公众参与程度不高，缺乏透明度。集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农户不参与征地补偿谈判，不能对补偿方案进行平等协商。再次，缺乏征后跟踪检查。一旦征地手续办完，征地程序即告结束，至于征后是否改变土地用途则无人过问，导致土地征而不用、多征少用的现象广泛存在。最后，缺乏征地纠纷裁决救济制度。我国很多地区的征地补偿争议长期得不到解决，造成农民上访事件不断，其中最主要的原因之一是我国没有建立起土地纠纷裁决救济制度。

（三）征地补偿标准偏低，且分配不合理，严重损害农民利益

《土地管理法》规定，政府征用农民集体的土地必须进行一定的补偿，但现实中征地补偿却存在一定的弊端，主要表现在以下两点：

1.征地补偿标准偏低。法律规定征地补偿费用只按照其用途给予包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿，其补偿“最高不得超过被征地前平均年产值的30倍”；这种补偿金额是基于农地收益计算的，不能准确反映农地转为非农用地的预期收益；而且土地具有巨大的增值潜力，土地补偿费远远低于土地出让价格；因此现行的征地补偿标准明显过低。第一，以“年产值”作为征地补偿标准不合理。现代农业已不再是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业及休闲观光农业为一体的现代都市农业，土地产出的价值已不再是普通的粮食或蔬菜价值可比的。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途改变通常会导致土地价格的上涨，但在征地补偿标准的制度中却未考虑这部分增值因素。第三，没有考虑土地的区位和当地经济发展水平。

2.补偿分配不合理。由于农村集体土地所有权的主体非常混乱，导致土地补偿费分配上出现了“乡扣留”、“村扣留”，以至某些有权人士私分土地补偿费的现象，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少，引发许多社会问题。［2］目前在城镇建设征用农用地的过程中，多数地方征地收入分配的大致比例是：被征地农民得5%-10%，集体得25%-30%，政府得60%-70%，三者间的利益分配极其不合理，尤其是作为土地使用者的农民不仅被排斥在土地转让的讨价还价之外，加之乡镇政府还常常以各种借口层层截留农民的土地收益，农民最终获得的实际收益实在是少之又少［3］，真正到达农民手中的钱款仅仅包括地上附着物和青苗补偿费，大部分被集体截留。

二、现行征地制度对失地农民造成的侵害

我国目前的征地制度，获益最大的是国家和集体，农民个人则是最大的受害者。目前大多数地区对失地农民的补偿以一次性发放安置补助费为主，由农民自谋职业，这种安置方式简单易行。但失地农民也由于赖以生存的土地的丧失而逐渐生活窘迫，生活没有保障，失地农民变成“种田无地、就业无岗、低保无份”的流民，主要表现在以下几点：

（一）心理负担增大

我国农民由于受传统文化观念、生活方式的影响，在心里土地已经成为他们的“命根子”，土地是他们的全部希望和寄托，几千年来，他们依靠土地生产、生活，养育后代，一旦失去土地，心理则“无着落”，丧失了对生活的寄托和希望。据统计，失地农民由于对城市生活不适应，普遍会表现出对生活前景的彷徨、焦虑，甚至失去信心，心理负担增大。

（二）生活无保障

农民失去了最基本的生活保障——土地，一下子没有了生活来源，他们吃饭、住房、穿着开销等问题接踵而来。就全国来看，虽然征地补偿费存在差异，但补偿标准都比较低。按现在的物价消费水平， 征地补偿款在非常节约的情况下最多只能维持6年，事实上，很多农民缺乏长远规划，有限的补偿费很快就会用完，他们在短期内就会陷入困境，连最起码的吃饭问题也解决不了。征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍，有的甚至由于征地出现“返困”现象。

（三）就业无保障

失地农民就业渠道主要有［4］：一是招工安置。在现行的用人制度下，失地农民就业只是临时的，随时都有可能再失业，这种安置方式现在基本上不用了。二是外出务工。有的农民失地后，背井离乡到外地打工。由于他们没有技术特长，缺乏年龄优势，加上现在城市就业压力大，很难找到合适的工作，即使找到，也是一些低技术含量的职业，而且很不稳定。三是个体经营。部分失地农民利用征地补偿费做生意，进行自主创业，但自主创业不但要有市场，还要有经营头脑，要承担很大的风险，所以靠这种就业方式就业的为数不多。

（四）养老无保障

目前农村的社会保障制度没有建立起来，农民还主要是依靠子女养老，农民老了之后，他们仍然有一份土地，子女可以通过耕种父母的土地获得收入来赡养父母。失去土地后，如果子女在就业、收入等方面也存在一定的困难和不稳定性，养老也就出现了问题。

（五）健康无保障

对于失去基本生活保障的失地农民来讲，经济上会更为紧张，更无钱看病了。他们有病不敢进医院，不敢找医生，如果是小病，一般认为拖一拖就会好，一旦得了大病，他们分得的土地补偿金往往难以填补巨额的医疗支出，致使许多农民不得不选择放弃治疗，而牺牲自己的健康乃至生命。

三、完善征地制度，保障失地农民权益

（一）明确界定公共利益范围，严格限制征地范围

违法征地行为频繁发生的主要原因是“公共利益”的界定不明确，要保护耕地，规范征地行为，必须严格界定“公共利益”的范围。首先，明确公共利益的内涵。其一，公共利益所涉及的受益主体应当是不特定多数人；其二，公共利益的义务主体是国家；其三，公共利益的目的应当具有非营利性。其次，明确列举公共利益的范围。建议将划拨土地范围作为“公共利益”的范围，如国家重大经济建设项目、国防设施、国家机关及地方机关建设用地、交通、水利、教育、文化等公益事业用地可以征收，而其他的项目则应严格限制占用耕地。

（二）完善征地程序，切实维护失地农民合法权益

完善农村土地征收的程序，是维护失地农民正当权益的重要手段。为此必须保障农民在征地中的各种程序性权利。具体包括：(1)知情权。征地前，有关部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。(2)参与权。将拟订征地方案、制定征地补偿、安置方案、组织实施、清理土地等征地过程纳入规范化、法制化轨道，赋予被征地农村集体经济组织和农民对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利。(3)司法最终裁决权。法律应该明确规定， 农民无法就补偿事宜达成协议时，有权提出异议并可申请仲裁，对仲裁不服的，任何一方都可申请法院作出最终裁决。［5］

（三）提高征地补偿标准，扩大征地补偿范围，合理分配土地补偿费用

首先，提高补偿标准。制定征地补偿标准以土地的市场价格为基础，综合考虑现代都市农业等新型农业经营模式、土地的区位、当地经济发展水平、土地的预期收益，切实保护失地农民合法权益。其次，扩大补偿范围。遵循各国通行做法，逐步扩大补偿范围，具体包括土地所有权补偿、土地承包经营权的补偿、地上物补偿、残余地补偿、离职者或失业者补偿以及生态环境效益补偿。再次，合理分配土地补偿收益。由于我国农村土地所有权主体虚位，应使补偿收益更多地偏向失地农民，淡化对土地所有权的补偿，强化对土地承包经营权的补偿，把土地补偿费的大部分分给农户，由他们自主管理和经营，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。

（四）重构农民集体经济组织，构建维权主体

我国法律十分抽象、笼统地规定农村土地所有权主体包括乡（镇）、村和村民小组农民集体，但由于法律规定的模糊，导致土地所有权主体虚位，形成了“人人有权，农民无权”的现象。根据目前农村集体土地的管理和使用现状，笔者认为在今后数年内应重构农村产权组织，对其进行公司化法人机关改造，农民集体应当成为一个法人，应当按照法人来组织代表机关，运行它的财产。农民集体成员大会或代表会议为农民集体所有权主体行使所有权的权力机构，而不仅仅是一个监督机构［6，7］，农民集体成为独立的维权主体，政府征用土地直接与农民集体协商，这样农民集体的积极性和维权意识会明显提高。

（五）加强技能培训，增加劳动就业

政府和征地单位在付给农民经济补偿之外，还应在现代职业技能培训方面发挥作用，使失地农民逐渐走向市场化。他们可以从以下三个方面来帮助就业：一是提供就业服务。政府、用地单位和劳动保障部门积极为失地农民提供就业岗位和就业信息，鼓励企事业单位多招本地失地农民，保证失地农民尽快实现再就业。二是由政府和用地单位提供资金保障，加强职业培训。根据失地农民的实际需要，有针对性地进行各类职业技能培训，保证就业技术的掌握。三是制订优惠政策，减免税收，鼓励失地农民自主创业。为此，政府必须尽快构建完善的农民现代职业技能培训体系，提高农民素质，增强技能，增加就业机会，保障广大农民再就业。

（六）完善失地农民的社会保障制度

失地农民社会保障关键是要建立和完善失地农民养老保险和基本医疗保障制度，由政府、征地主体、集体、失地农民个人共同出资、合理负担保障费用。建立农民个人帐户，实行储备积累，按积累总额确定发放标准。资金以征地主体出大头、政府补贴、集体补助和个人交费为主要渠道，国家予以政策扶持，切实完善失地农民的社会保障制度。

参考文献：

［1］杨春禧.论征地程序改革与和谐社会构建［J］.社会科学研究，2005（5）：115-118.

［2］ 陈家贵. 我国现行征地制度分析与对策研究［D］.西南农业大学博士论文，2004.

［3］ 曹宗平. 论我国征地制度的内在缺陷［J］. 经济学家，2005（5）:60-65.

［4］ 张思军. 城市化过程中失地农民问题分析［J］.理论参考，2006（1）:52-54.

［5］ 慎先进， 董伟.完善我国农村土地征收法律制度的思考［J］.三峡大学学报:人文社会科学版，2006，28（3）：75-77.