土地流转法律法规范文

导语：如何才能写好一篇土地流转法律法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

党的十八届五中全会讨论通过的“十三五规划纲要”明确地提出了“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”的总体要求，但是现行的《中华人民共和国森林法》对于国有森林流转并没有进行规范、详细的规定。随着近年来社会主义市场经济体制的逐步确立和日益健全，作为一种重要的生产要素，国有森林资源流转越来越多，已经逐渐成为了市场经济发展的重要交易权属。鉴于国有森林资源流转中事关多种利益分配的复杂属性，如何纳入科学、规范的法律框架体系，保障双方的合法权益，促进国有森林资源的安全有序流转，实现资源流转中经济和社会效益的最大化，确保人与资源的和谐发展，就成为了一项重要课题。笔者试就国有森林资源流转法律制度体系的健全完善，谈些粗浅的看法。

2.现阶段国有森林资源流转法律制度建设中存在的薄弱环节

2.1国有森林资源流转法律制度不健全

尽管现阶段在国有森林资源管理以及权属流转上，执行的是现行的《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》以及《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规，但是在国有森林流转上却并没有做出细致、具体的规定，并且在具体操作环节有着诸多的限制条款，造成国有森林流转无法纳入到市场调节的渠道[1]，市场对森林资源配置的决定性作用也就无法充分地发挥出来，一定程度上背离了市场经济发展的轨道。

2.2现有森林资源的管理体制相对单一

在当前的法律制度体系下，国有森林资源仍然实行的是国家所有占主体，集体和个人所有为补充的管理体制，这种管理模式给国家带来了严重的经济包袱，每年在林业经济发展特别是资源枯竭型城市转移支付补助上的投入明显增多，可这也无法有效地解决林业经济危困的现实情况，另外，目前在国有森林资源管理上仍然实行三权分离体制，造成了权属流转过程中经常会出现严重的责权利不对称问题，不仅无法形成国有森林资源的集约化、产业化经营，而且也无法保障经营者的合法权益，这种单一的管理体制严重地阻碍了林业经济的健康持续发展，也给国有森林资源流转与市场经济体制的顺利接轨带来了弊端。

2.3国有森林资源流转存在着诸多限制因素

正是因为当前国有森林资源实行所有权和使用权分离的制度体系，给资源流转就提供了一定空间，经营者能够通过国有森林资源流转来实现经营方式的转变，不过目前在资源流转上却存在着许多限制条件。比如，现行的《中华人民共和国森林法》就对国有森林资源流转过程中的受让主体、转让客体、转让方式、内容、价格、期限、用途等进行了严格的限定[2]。在商品经济条件下，这些流转限制还有一定的存在必要，但是在市场经济发展日益健全完善的客观形势下，这些内容条款就明显表现出了一定的局限性，不仅难以融入市场经济大潮，而且也难以形成国有森林资源流转效益的最大化。

2.4现行法律制度束缚了森林资源权责关系

当前林业经济出现严重的危困局面，目前形成对国有森林资源的有效保护，也同现阶段法律制度建设滞后有着千丝万缕的联系。无论是森林法还是森林法实施条例，以及农村土地承包法，在国有森林资源流转管理上都明显存在着产权不清晰、权责不明确等问题，尚未在法律框架体系内对国有森林资源所有权、使用权、经营权进行明确的界定和区分，不仅造成了国有森林资源流转的随意性和无序化，而且使用者和经营者的合法权益经常得不得有效的保障，也经常会给国家带来严重的经济损失[3]，科学、合理地流转机制不能安全高效地形成。

3.完善国有森林资源流转法律制度的对策措施

3.1科学划定国有森林资源流转物权

加快出台专门的法律法规，对国有森林资源流转行为进行科学地规范和约束，保障流转双方的合法权益，推进国有森林资源流转的健康高效运行；或者是依托现行的森林法、森林法实施条例以及农村土地承包法，修订完善法律制度的相关内容，将国有森林资源流转过程中形成的经营权由债权转变成物权，与市场经济体制下的物权法进行接轨，实现森林资源流转中的权利主张得到有效保障。

3.2科学规范国有森林资源流转登记

随着社会主义市场经济体制改革的日益深入，国有森林资源流转纳入市场运行是经济社会发展的必然趋势。2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》对包括林木资源在内的不动产权属登记环节进行了规定，这是维护权利人合法权益的重要举措。以此为借鉴，国有森林资源流转也应当建立健全细化、规范的登记制度，通过颁发证件或者在流转权属变更时重新更换林权证，来保障和维护权利人在森林资源流转过程中应有的基本权利。

3.3科学明确国有森林资源流转抵押设定

现行的森林法、森林法实施条例、农村土地承包法以及担保法，在国有森林资源流转抵押设定上并未做出详细的规定和约束，尽管农村土地承包法在第49条中隐含了林权证的抵押流转方式，但是也这是笼统的条款，具体执行环节阐述的不是很详尽。所以在未来国有森林资源流转法律制度建设上，应当将这项内容进行适当的完善和补充，确保林权流转的更加规范和健全。

4.结束语

综上所述，鉴于目前国有森林资源流转在法律制度保障中的严重缺失，急需制定出台一部专门的法律法规，或者尽快修订现行森林法，进一步严格地规范和约束国有森林资源流转，保障当事方应当享有的合法权益，最大限度实现国有森林资源的经济和社会效益，确保林业事业改革发展的健康稳步开展，让国有森林资源流转在法律框架下规范化、科学化地安全有效进行。

作者:李春梅 单位:怒江州泸水市国土局不动产登记局

参考文献:

[1]张金国.森林资源流转现状及发展对策分析[J].低碳世界.2015（2）.

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关键词：农村土地流转；失地农民；社会保障

在我国城镇化进程不断推进的背景之下，农村大量的土地将被征用，越来越多的农民失去了自己的土地。对于依赖于土地生存的农民而言，其失去土地之后，如何保障其生存与发展，成为了我国城镇化过程中必须化解的难题，也成为了我国社会保障体系构建过程中必须考量的因素。

一、失地农民社会保障的前提：完善土地流转法律法规

失地农民社会保障必须坚持走制度化的道路，这就要求在土地流转过程中，不断完善相应的法律法规，避免土地流转过程中对农民权益的损害。就当前的情况来看，在征地过程中，存在不合理甚至不合法的政府征地行为。比如政府强行征地导致农民被迫失业，征地赔偿不合理等等。这样的政府失范行为导致失地农民的生存境遇更加艰难，农民拿不到自己应有的保障，经济困难也导致他们很难再参与其他社会保障体系，最终损害了失地农民的合法权益。归根结底，这主要是由于政府的行为缺乏监督，我国的现行法律存在漏洞导致的。因此，政府在解决失地农民社会保障问题要规范和完善农村土地流转程序。现阶段我国的土地流转制度存在着诸多问题，比如违背农民的意愿，强制征地；缺乏规范，谋取私利；流转市场发育迟缓，配套改革制度不完善等等。那么应该如何解决呢？本文认为，要切实保障土地流转过程中失地农民的生存和发展，首先就必须赋予农民对于农村集体土地长久的使用权，在土地流转过程中失地农民之所以“失地”，只是暂时向其他市场主体让渡农村集体土地的使用权。基于此，建议在《土地承包法》与《物权法》中，对于农村集体所有土地的性质、使用主体进行明确的说明，避免土地流转过程中对于农民土地使用权的绝对剥夺。其次，在农村土地流转法律中明确界定各个利益主体的权利范围。当前我国失地农民在土地流程过程中的权利之所以不能得到切实的保障，正是源于我国农村土地流转法律中对于各方利益主体的利益分配方式没有进行明确的说明，特别是针对农民在土地流转过程中的利益分配方式，缺乏相关的规定。基于此，应逐步完善当前土地流程过程中各个主体对于土地占有、使用、收益、处分的权利范围，以切实保障失地农民的合法权利。最后，在土地流程法律中进一步规范政府的职能。作为政府部门而言，要有效、合理地引导土地流转，避免土地流转过程中对于农民合法权益的剥夺。土地管理部门要切实加强对土地流转的监管，用法律手段来禁止擅自违法征用土地的发生，并且要不断提高土地流转过程中对于失地农民的补偿标准，以满足失地农民生存与发展的需求。

二、失地农民社会保障的核心：健全农村社会保障制度

与城镇居民相比，失地农民的文化程度较低，他们大多数都是初中或初中以下的学历，加之相关的职业技能较为缺乏，这就导致了他们在求职市场竞争中处于弱势地位，在失去赖以生存的土地之后，其生存面临巨大的考验。基于此，对于失地农民而言，要缓解他们的生存压力，最主要的一点就是要健全社会保障制度，从制度上保障土地流转之后农民的生存问题。从这个维度来看，农村社会保障制度应是失地农民社会保障的核心。在健全农村社会保障制度的具体路径上，可以尝试从以下几个方面出发。一是建立和完善失地农民最低生活保障制度。在土地没有流转之前，土地可以说是农民生活最低生活的重要保障，但在土地流转之后，这一最低生活保障的载体也不复存在，就必须完善农民最低生活保障制度。建议在我国目前的社会保障体系中，将因为土地流转而失去土地的农民纳入最低生活保障体系之中，特别是针对那些因为土地流转而失去土地的老年人、残疾人等，必须予以最低生活保障。在最低生活保障标准方面，对于那些土地流转之后生活在城乡结合部的失地农民，其最低生活保障标准应与城镇居民大致保持一致。对于那些仍然生活在农村的失地农民，可以根据当地的物价水平制定合适的标准，以保障失地农民的衣、食、住、行。二是完善失地农民养老保险制度。当前制约农村养老保险制度的首要问题是资金问题，建议从土地流转收益中，专门提取一定比例的资金作为失地农民缴纳养老保险费用的补贴，这有利于提高失地农民参与养老保险的积极性，也在一定程度上化解了当前失地农民养老经费不足的问题。与此同时，要加强对失地农民参与养老保险的引导。由于农民群体对于养老保险的认识有限，他们在土地流转过程中领到一定的收益或补偿之后，往往不愿意用于缴纳养老费用，这直接影响了农村养老保险制度的推行。基于此，建议各地针对失地农民做好养老保险的宣传，并做好养老保险基金的保值与增值工作，让失地农民切实感受到养老保险的益处。三是完善失地农民医疗保障制度。对于失地农民而言，疾病问题也是影响其生存和发展的重大问题之一，在广大的农村，因病致贫、返贫的现象较为突出，要切实保障土地流转之后失地农民的利益，就必须进一步完善农村医疗保障制度。第一，作为农村土地流转的承包方，可以要求其每年从土地流转收益中拿出一部分来，为失地农民投保一份大病保险，以避免失地农民因为大病而致贫或返贫。第二，可以尝试设立农民医疗救助基金，通过社会公益募捐的形式筹集经费，针对土地流转过程中所出现的失地农民无法支付医疗费用问题，可以由该基金提供一定的支持，以分担当前农村医疗经费不足的问题。第三，进一步创新新农村合作医疗制度。各地农村可以根据当地实际情况，依据土地流转过程中的具体效益状况，建立多层次的新农村合作医疗保障体系，满足失地农民对于医疗保障的需求。

三、失地农民社会保障的支撑：提升失地农民的就业能力

要为失地农民的生存和发展提供可持续的保障，还需要不断提升失地农民的就业能力，以为其社会保障体系提供相应的补充和支撑。从失地农民自身素质来看，失地农民的文化程度普遍不高，大多在初中以下（含初中）。除了耕田种地之外，其他的职业技能薄弱，对于绝大多数的失地农民来说，失去了土地就意味着失去了生活来源保障。而且失地农民的年龄偏高，再次就业的难度就更加大。，失地农民在城镇生活相对比较拮据，经济水平很低。从社会外因来看，随着市场经济的发展和经济发展模式的转变，社会各方面对劳动者素质的要求越来越高。在失地农民就业的过程中，只有少部分的失地农民能够抓住城区发展所带来的机遇提高自己的生活水平。因此，要破解失地农民的生存与发展问题，提升失地农民的就业能力。一是建立统一的劳动力市场。随着我国城镇化步伐的加快，大量土地被征用，失地农民多半涌入城市市场，农村劳动力急剧增加，就业和岗位之间存在着巨大的不匹配，尤其是就业人员的素质与所需劳动力之间存在差距，导致农民就业困难。因此，最为主要的就是要建立统一的劳动力市场，这个市场有别于传统的就业市场，它针对的大多是失地农民的就业。在市场中，企业可以给出所需的要求，乡镇机关可以根据这样的需求组织失地农民进行针对性培训，这样在就业时农民就能够有较强的就业竞争力，也能够及时适应市场的需求和企业的需要，找到一份较为理想的工作。在此基础上，还应该加强对失业农民就业后的权益保护。比如做到同工同酬，不差别待遇等等。在劳动合同签约环节，政府也可以采取相应的宣传措施提高失地农民的法律意识，提高自身的能力，再比如建立完善的劳动法律法规，加强对市场的监管和调控等等，也可以鼓励失地农民投入发展地方政府工程建设中来，优先选择失地农户，进行地方基础设施的维护与建设，在建设过程中，给予他们提供适当的工作，这些都是解决失地农民就业的有效措施。二是加大人力资本开发。加大人力资本开发则是政府对于失地农民自身的素质提高所做出的努力。人力资源的开发，可以根据市场行业的导向，培养技术类人才，将农业人转向工业技术，以及服务行业类的人才培养方向发展，在技术的发展过程中，应该结合本地区的主要经济发展行业，进行有选择的技术培训。具体来看，政府可以投入部分资金建立一个培训机构，加大对失地农民能力素质的培训，这不仅包括实践能力还包括失地农民的文化能力，比如法律知识，权益维护等能力。其次是要加大对失地农民的培训补贴。针对当前的情况来看，尽管有培训机构的存在，但是失地农民也不愿意参加，这是由于培训时，培训机构没有盈利，失地农民也拿不到报酬。此时政府就可以通过加大对培训机构的资金投入以及给予失地农民相应的培训补贴的方式来提高失地农民参与培训的积极性。同时失地农民所在的村也可以为准备外出的失地农民发放相关资料，提供免费的就业咨询、信息提供以及具体职业介绍等服务。让失地农民能够及时了解就业市场的信息，从而有针对性地寻找适合自己的工作，减轻失地农民的就业负担。

参考文献

［1］娄亚鹏.新农村建设中的农村土地流转问题研究［D］.长江大学硕士学位论文，2013：20.

［2］黄海波.转型时期中国农村土地流转的伦理问题研究［D］.西南政法大学硕士学位论文，2010：17.

［3］苟颖萍，施乐.困境与出路：土地流转背景下的我国农民养老保障［J］.理论导刊，2012（02）：33-35.

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关键词：农村土地流转；主要问题；政府作为

农村土地流转是推进农业规模化经营、增加农民收入、促进农村剩余劳动力向城市转移，实现城市化目标的基础。但我国农村土地流转仍然处于相对低效、无序，甚至混乱的状态，损害了农民利益，也对农村社会和经济发展产生了不利影响。

一、农村土地流转概念的梳理和界定

我国土地的“三权”是指所有权、承包权和经营权，其中所有权归国家所有、承包权归个人或集体所有、经营权可转让。笔者所研究的“农村土地流转”，是指土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权，从而获取一定利益的行为。

二、农村土地流转的现实必然性

（一）土地流转是推动农业规模化经营，提高生产效率的必然要求

我国尚未完全实现由传统农业向现代农业生产方式的转变，主要表现为在生产投入方面存在农业生产规模小、经营方式比较落后、信息化程度不高、科学技术含量较低等方面的问题，从而导致了在产出方面主要表现为生产效率较低，同时生产效益也不高。土地流转是推动农业走向规模化经营的一条合理的路径，它可以促进资源的合理利用和优化配置，能够产生交易收益效应。

（二）土地流转为增加农民收入，缩小城乡差距提供了契机

西方发达国家农村发展模式的成功经验普遍证明“只有减少农民，才能富裕农民”，农民收入增加困难是目前我国“三农”问题存在的一个比较突出、也是迫切需要解决的难点，笔者认为，其主要原因在于农村劳动力过多，已经超过了有限土地的最大承载能力。而土地流转可以从流出和流入2个环节来实现农民收入增加的目标，因此，合理的农村土地流转，能够实现土地资源的最优化配置，产生交换价值，实现农民增收，从而为进一步缩小城乡差距奠定基础。

（三）土地流转是实现农村剩余劳动力转移，促进城市化进程的基础

以户为单位的小规模生产经营方式，土地的细碎化较严重，不仅制约着我国现代农业的发展，也使农民难以摆脱土地的“束缚”，阻碍农民向城市转移，不利于城市化的发展目标。土地流转为农村剩余劳动力向城市转移提供了2方面的动力，即推力和拉力，加快了农村剩余劳动力转移的步伐。因此，在推力和拉力的共同作用下，有利于促进农村劳动力持续有效的向城市转移，而土地流转则成为实现农民增收和城市化的双赢局面的基础。

三、农村土地流转中的主要问题

（一）法律法规不明确，农村土地流转缺乏相关保障

首先，目前我国农村土地流转缺乏专门的法律规定，难以对土地流转行为进行有效的规范。我国立法机构尚没有制定一部统一的《农村土地流转法》，]有对农村土地流转中的产权性质进行明确界定，也没有土地流转的范围、形式、流转双方的权利和义务、原则和程序、流转合同、价格和期限、土地的用途、解决争端的办法、以及法律责任等作出详细而明确规定。其次，现有法律法规概念的模糊性，导致了土地流转以及权利维护可操作性较差。

（二）农村社会保障体系不完善，无法解除农民土地流转的后顾之忧

在我国农村，土地对农民来说具有特殊的情感和地位，我国农村尚未建立多层次的养老保险、医疗保险、社会福利、社会优抚、社会救济和最低生活保障等社会保障体系，养老难、看病难、受教育难等农村社会问题一直是农民生活中忧虑的问题，成为当前制约农民进行土地流转最主要因素。笔者认为，农村社会保障体系是否完善仍然是制约农民进进行土地流转的速度和当前农村土地经营规模的最关键的因素。

（三）农民群众和地方政府受传统观念的制约，土地流转政策执行难

根据新制度经济学的观点，对农户的行为产生重要影响的不仅包括正式的规章制度，还包括习俗、惯例和传统意识形态等非正式规制。在个别地方政府，国家土地流转政策成为其谋求经济发展政绩的工具，滥用行政职权，违背农民自愿原则，强制农民进行土地流转[Cal，违反了法律法规的本意，侵害了农民的合法土地权利，使得土地流转在本来就不了解政策的农民那里开展和执行更加困难。

（四）制度建设相对滞后，农村土地流转市场发育不成熟

农村土地合法、有序的流转需要完善的制度和健康的市场环境作为保障，但目前我国农村土地流转制度建设明显相对落后于实践工作，土地流转市场发育不成熟亦不能满足农民逐渐增大的土地流转需求。

四、农村土地流转中的政府作为

（一）制定相关行政法规，完善农村土地流转的政策体系

为规范农村土地流转行为，政府部门作为相关法律和政策的具体执行者，应尽快制定和完善相关的行政法规，以此作为农村土地流转的指导和依据。

（二）健全农村社会保障体系，解除农民土地流转的后顾之忧

政府部门应充分发挥其社会管理和公共服务的职能，在农村社会保障体系构建中承担更多的责任和义务，为农民土地流转做好保障服务。当前农村土地流转最迫切也是最重要的工作就是加大政府投入力度，做到政府公共财政支出向农村社会保障制度倾斜，逐步缩小城乡差距，实现城乡社会保障服务的均等化和高效化，尤其是要尽快建立和健全覆盖全体农民的养老保险制度，推进和完善农村新型医疗合作制度，确保农民的最低生活水平；政府部门还应做好农民的教育和培训工作，提高农民的知识和技能，为剩余劳动力向城市转移提供良好的公共服务。

（三）转变地方官员的思想和作风，引导农民形成科学的土地流转观

地方政府官员应转变片面的政绩观，树立以民为本的观念，消除权力和商业合谋，违背农民意愿强迫进行土地流转，以损害农民的利益来获取地方经济的增长。

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1.农村土地产权界定不清

当前我国农村土地流转已全面放开，但在实际工作中，部分农民即使将土地流转出来，也对自己的土地承包权存在着许多担心。国家推进土地承包经营权确权登记发证工作，这是利用法律形式来对土地承包关系进行确定，以此来使农民流转土地过程中不存在顾虑。但当前农村土地产权界定不清问题仍然较为普遍，这对农村土地流转及规模经营带来了较大的制约。

2.土地流转不规范

当前农村土地流转多处于自发状态和无序的状态，流转行为不规范，而且多在亲戚朋友之间进行，土地经营权真正能够流转到种植大户、专业合作社及企业手中还需要一个过程。而且在土地流转过程中，很多都不签订书面合同，即使签订书面合同的，其格式、内容也存在不规范的地方，一旦发生纠纷，则无法有效的实现对农户利益的保护。

3.农村社会保障体系缺位

相较于城市社会保障体系，当前农村社会保障体系建设还存在一定的滞后性，在这种大背景下进行土地流转，使一直以来以土地作为主要收入来源的农户在土地流转后要面对各种风险，这不仅增加了农村社会的不稳定性和不安全因素，而一农民的生活也得不到有效的保障。国此大部分农民不愿意对土地进行流转。

4.土地流转农民所得收益少，缺乏积极性

土地流转是在平等和自然基础上进行，国家和各级政府虽然积极鼓励农户进行土地流转，但所取得的成效并不大，农民对土地流转缺乏积极性，这对流转土的总量和比例都处于较低的水平。究其原因，农民在土地流转过程中收益低是农民不愿意流转的主要原因。这主要是当前农村土地集约经营整合能力不高，土地流转的供应和需求之间存在信息上的不对称，这对土地流转的收益带来了较大的影响。另外，当前土地流转经营的相关法律和制度不完善，无论是农民专业合作组织、龙头企业还是种植大户都需要承包较大风险，而且融资难度较大。这些问题的存在都对农民土地流转的积极性带来了较大的影响。

二、完善土地流转及规模经营的措施

1.完善农村土地流转的相关法律，明晰农村土地产权制度

土地是农民的基本生活保障，立法部门应尽快对《农村土地承包法》《物权法》进行修订和完善，着力解决当前土地流转过程中的产权主体不清的问题，保障农户的土地承包经营权的权利处分权能，确保农户将土地流转后无后顾之忧。此外，还应进一步建立健全土地流转程序，要进一步明确农村土地承包管理部门的职责；在乡镇地区建立农村土地流转服务中心，免费提供咨询有关土地流转方面信息的服务；增强农民关于依法流转承包土地经营权的法律意识，严格查处违法流转行为。

2.完善土地流转管理机制

要按照“形式多样、市场运作、程序合法、合同规范”的要求，建立和完善土地流转机制。首先，加强管理服务理念。乡镇专门成立土地流转管理机构，强化仲裁?C构职能，妥善解决相关人员相关待遇，为农民提供规范的土地流转示范合同文本，完善流转信息档案记载，建立完善的土地流转长效机制和措施。县、乡镇政府要建立土地流转服务中心，进行土地流转供求信息登记、评估土地等级、流转法规和政策咨询等服务工作。其次，规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。全面建立农村土地流转登记制度，由村组织备案，乡镇土地承包管理部门登记，使流转管理工作正常化。

3.建立城乡统筹的社会保障体系

当前农村人口基数较大，由于农村社会保障资金十分有限，这也造成农村社会保障覆盖面较小，使当前农村土地流转过程中农民存在较多的后顾之忧。当前很大一部分农民工都属于兼业型农民，其与土地还存在一定的联系，这也制约了土地规模化经营的实现。因此在加快建立全民基本保障制度，建立城乡统筹的社会保障体系，后农民没后顾之忧。另外，要加快促进农村金融的发展，农业规模化经营提供重要的资金上的保障。

4.大幅度提高土地补偿标准

当前国家出台了相关的政策和法规，以此来促进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，实现城乡公共资源的均衡配置。这其中政府供应土地模式上提高了土地补偿标准，而农民出售土地所得溢价收益，地方政府以税收方式获取，这样能够增强地方政府的积极性。即通过全面调动起农民和地方政府两方面的积极性，从而有效的推进土地流转的范围和规模，使土地流转工作能够更加深入，更加顺利的展开。

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关键词：农地使用权；流转；“瓶颈”；对策

一、我国农地使用权流转的必然性和迫切性

(一)进一步缓解农村人多地少矛盾的需要

由于城市规划、环境污染、水土流失(20世纪最后20年，光沙化面积就由1000多平方公里猛增到2460平方公里)以及违规“圈地”等各种原因，我国的耕地以每年500万-700万亩的速度剧减，尤其是最近几年，全国耕地一下子少了1亿多亩，人均耕地也相应由1980年的2亩减少到2003年的1．43亩，仅为世界人均耕地的1／4………这愈来愈突出的人多地少的矛盾，一方面使得农地负荷太大，农业生态环境和农业的可持续发展面临威胁；另一方面又使得农村富余劳动力(指从事第一产业的农村不充分就业的劳动力)大量产生。在耕地以每年500万-700万亩的速度减少的同时，农村劳动力却以每年600多万的速度增加，据测算，全国现有的4．8亿农村劳动力中，农业生产实际需要为1．7亿，已从事非农就业的有1．6亿，另外1．5亿属于富余劳动力——要解决包括缓解农地超载力、增加继续从事农业生产者的人均自然资源占有量在内的这些问题，除了转移农村富余劳动力和流转农地使用权外，目前还没有其它更好的办法。

(二)进一步优化农地资源配置的需要

近年来，一方面，随着经济体制改革的深入，农民的非农就业门路越来越广，特别是经济发达的沿海地区；另一方面，受农业生产力水平、农业税费负担等因素的影响，农地经营不仅无厚利可图，有的还亏本倒贴(占总农户77．5％的以农业为主要收入来源的农户人均纯收入实际上还处于负增长状态)。于是，越来越多不安于“脸朝黄土背朝天”现状的农民纷纷加入第二、三产业的队伍，非农收入在他们的家庭经济中的比重也随之而日益增加，2002年，全国农村居民的非农收入首次超过了务农收入。然而，由于农村社会保障体系尚未完善，不无后顾之忧的广大农民仍把农地视为最基本、最可靠的保障(哪怕是既脆弱又低效能)，他们甚至宁可继续支付农业税费也不肯轻易转包或完全放弃农地使用权，就连那些已有相对固定非农职业、非农收入并主要依靠非农收入而生存的也不例外。这种现象再加上有偿退出农地承包机制、农地流转制度尚未健全等其它原因，使本来可以“畅其流”的农地资源却大多依然呈“固态”，有的勉强维持“亦工亦农、亦商亦农”的低效兼业经营状态，有的则干脆弃耕撂荒，湖北全省仅2000年就有5．18％的耕地撂荒，其中常年撂荒的达1．65％，涉及42．47万农户。结果，一些增人而未增地的农户、种田能手无法通过农地的合理流转有效地解决“有田者不种、种田者少地”的现实矛盾，有限的农地资源也未能得到充分的开发、利用。

(三)农业现代化进一步发展的需要

在充分调动农民生产积极性、解放农村生产力等方面的历史功绩是无可争议的，但随着农产品市场的进一步开放，其固有的美中不足也日渐凸显：第一，势单力薄的生产主体既不利于农田水利基础设施的建设，也不利于抵御自然灾害。第二，面积少、规模小的小农经营一般只能维持或基本维持自给自足，能进人流通领域的农产品数量极为有限。况且，狭小的社会活动范围也使得单干的农户难以及时获取最新的农业信息、无法准确把握不断变化的市场行情，盲目、无序的生产又容易导致结构趋同、产需脱节等。第三，以各自独立、零星分散为特点的农业格局既不利于农业机械、农业新技术的应用和推广，也不利于农地连片经营、综合开发以及农业经济结构的调整，严重制约了专业化、规模化、集约化农业的发展。也正因此，这些年来，我国农业的经营成本一直居高不下。以1999年为例，粮食、棉花、户养生猪的成本分别是出售价格的82％、94％和99％。另据浙江省农村固定观察点的l0村资料记载，1995年亩均净收益为680．04元，1999年为505．71元，4年间减幅达25．6％，如果扣除人工和物质费用等因素，则1995年的亩均纯收益为34．51元，1999年为一174．72元……可想而知，不把农地、资本、技术等农业生产资源的合理重组、优化配置落到实处，我国的农业很难有新的发展出路。

二、我国农地使用权流转的“瓶颈”

(一)城乡二元结构及其不合理的政策

市场经济要求生产要素自由流动，但在以户籍制度为根基的二元分割的城乡格局下，农民先办证后进城等规定和城市正规就业部门不“垂青”于农民等现象，直接或间接地阻碍了农地的流转。近年来，虽然非农就业领域有所拓宽，农民进城务工的机会也有所增多，但除了那些有能力在城市投资几十万、上百万和在城里有住房、有稳定收入来源又缴得起一大笔增容费的人之外，绝大多数进城农民工的户口只能继续留在农村。他们的“农民”身份并不因为自己不再务农而发生变化，进城后也无法与城里人平起平坐：他们不但要按规定办理诸如计生、就业、暂住、健康等各种各样的证，缴纳诸如就业管理、治安保护等各种各样的入城费(多的时候，各种费用加起来每年不下千亿元)而且还免不了要在职业选择、劳保福利、子女上学、城市生活等各方面备受歧视，合法权益也常常得不到应有的保障等等。如此巨额的非农就业成本，无疑成了农民离乡离土的一大藩篱。

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1 要尊重农民意愿，循序渐进

在我国现行的土地制度下，农村土地的所有权归集体所有，经营权归农民所有，因此在流转土地承包经营权、发展规模经营时，首先必须征得农民同意。在农村社会保障体系还不健全的情况下，土地对农民有着十分重要的意义，土地既承担着经济功能，还承担着社会保障功能。中央也一再强调，土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须坚持农民自愿的原则。

尽管土地流转后，农民的收入会增加，转出土地的农民也会有更多选择，但是在现有的户籍制度下，他们既不能成为市民，又无地可种，只能处于给别人打工的境地，这使他们的身份极为尴尬。因此流转必须是建立在农民依法自愿有偿的基础上，不允许外力去强推，一定要循序渐进，要遵循法律和政策。

2 促进农村土地流转的财政政策

一是加大对土地流转的直接支持力度。建立农村土地流转专项扶持资金和奖励资金，对形成集中连片规模经营面积达到一定数量并签订规范流转合同一定年限的转出土地农户给予一定的补助，鼓励农民土地承包经营权流转和培育规模经营主体。加大全县开展农村土地流转管理试点、建立健全农村土地承包仲裁、信息化管理系统、流转服务网络和信息体系建设以及农村土地股份合作社的支持力度。二是积极支持农业基础设施建设，为土地流转创造有利条件。加大对农业基础建设的投人，把土地整理、标准农田建设、特色农业产业基地建设和农业综合开发项目与农村土地流转和规模经营紧密结合起来，统筹安排，改善农业的生产条件，降低生产成本，显著提高农业综合生产能力，为推进结构调整和农村土地流转创造有利条件。三是搭建融资平台，多方拉动农村土地流转。不断拓宽资金来源渠道，完善财政投入机制，确保财政支农投入稳定增长，运用税收优惠、财政配套投人、财政贴息、以奖代补等多种财政杠杆和办法，积极引导和鼓励工商资本、银行资本、民间资本投入农村土地流转，推进农业规模化经营。四是开展农民培训工程，提高农民的素质。加大对农民培训和就业的支持力度，大力支持返乡农民工自主创业，自谋职业，参加技能培训和参与家园建设，支持农民培训和农村富余劳动力转移，培育农村劳务经济。五是建立和完善农村社会保障制度，解决农民后顾之忧。加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造良好的条件。

3 对政府部门、村集体和承包人在土地承包经营权流转过程中的角色进行科学定位

在土地承包经营权流转中，政府部门、村集体之所以侵害承包人的利益，根本的原因就在于三者对于分工没有进行科学的安排。具体而言，三者的分工应是：①对于承包经营权人，除转让需经发包方同意外，其他方式的流转由其自己决定，并作为签订流转合同的主体与对方按照相关法律法规进行协商。②对于集体经济组织，如村民小组，一是要直接对本集体经济组织内部土地承包经营权的流转进行监督，发现有违法现象，提出改正建议，若其成员不同意改正，则上报乡镇人民政府；二是向其成员传达有关流转信息；三是对本集体经济组织的流转状况进行备案。③对于政府，其职责如下：一是乡镇政府对村集体、县级以上的政府对其下级政府在土地承包经营权流转中的行为进行监督，认真受理农民对违反土地承包经营权流转法律、法规行为的检举和控告，及时纠正土地承包经营权流转过程中的违法行为。

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关键词：玛纳斯县；土地流转；问题；对策

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）18-0063-02

三农问题一直是事关中国发展大局的关键问题。农村的稳定直接关系到全国的稳定，农村的发展状况直接影响全国和谐社会的建设。土地问题历来就是研究三农的重中之重。对农民来说，土地又是其最大的社会保障。农村生产力的提高离不开适当的土地集约节约利用，土地流转就成了土地集约节约利用的关键因素。本文以新疆昌吉州玛纳斯县为例，探讨当前农村土地流转中存在的突出问题，并结合玛纳斯县的实际情况提出促进土地流转的具体对策。在全疆范围内，玛纳斯县的土地流转工作较具有代表性，本文选择昌吉州玛纳斯县经济发展水平不同的五个乡镇作为调研样本对农户进行随机调研。这五个乡镇是：乐土驿镇、包家店镇、北五岔乡、兰州湾乡和凉州户乡。本次调研采取一对一问答形式，实际采访378个农户，得到369份有效问卷。

一、调查问卷分析

1.样本家庭基本情况。在回收到369份有效农户调研问卷中，农户的家庭基本情况（见表1）。

表1 玛纳斯县有效调查样本家庭基本情况汇总表

续表

资料来源：调研问卷。

2.农户参与流转的比例。统计数据显示，369份样本农户问卷中，有272户参与土地流转，占调研农户比例的74%，未流转的农户仅有26%。这说明近年来玛纳斯县土地流转市场发育程度比较高，土地流转已得到大多数农户的认可（见表2）。

表2 玛纳斯县样本农户农用地流转比例汇总表

资料来源：调研问卷。

3.农户土地流转情况。从转出情况来看，只有7%左右的农户转出土地面积在5亩以下；从转入情况来看，超过63%的农户转入土地面积在30亩以上。数据表明玛纳斯县农村农用地流转市场是比较活跃的（见表3）。

表3 玛纳斯县样本农户农用地流转情况汇总表

资料来源：调研问卷。

二、当前玛纳斯县农村土地流转中存在的主要问题

1.土地流转价格形成机制不完善。土地流转价格机制的形成，不仅需要土地流转市场的完善，需要土地产权制度进行改革，还需要建立完善的法律法规体系以及一系列土地价格评估体系。在调研中发现，玛纳斯县土地流转过程中，有关的土地估价、土地测量、土地信用以及土地流转合同制度不健全。从玛纳斯县近几年土地流转中可以发现，其价格基本是农户交易双方随意定价。这种随意定价存在种种弊端：一方面，这类的价格不是真正土地市场价值的反应，当然也就无法完全体现土地流转的真正价格；另一方面，参与流转土地的价值与价格的不匹配，使土地资源在流转中很难得到合理配置，难以发挥市场配置资源的基础性作用，也就不能有效调动参与流转农户的积极性，对土地流转的长期性以及地力保护不利。不完善的土地流转价格机制成为制约玛纳斯县农地流转的重要因素。

2.土地流转缺乏公共协调服务组织。近几年，玛纳斯县土地流转的规模越来越大。与土地流转规模不断上升相比，公共协调服务组合还不完善，公共服务水平还有待提高。根据国家相关土地法律规定，村集体所有的土地，其土地流转行为由农业行政部门负责管理。但是在实地调研中发现，农户之间所签订的土地流转协议大多没有向当地农经部门登记备案，口头协议大量存在。这使得农村土地流转关系处在不稳定状态，给农村土地关系带来隐患。

3.农村社会保障制度不够完善。作为相对独立的商品生产者和市场行为主体，农户独立承担着生产中的各种风险。这些风险包括市场风险、自然灾害以及各种意外事故等等。农户靠自己的力量抵挡这些风险，当风险超出农户自身化解极限时，他们将面临很大的生活压力，甚至因风险而重返贫困。此时，土地作为农民最重要的社会保障的功能就显现出来。因为土地具有社会保障的功能，因此农户一般将其视为守护生存的底线，即使其他的工作能够带来丰厚的收入，然而养老保险等各种社会保障没有完全落到实处时，农民不会轻易把土地流转出去。因此，社会保障程度完善与否也成为影响土地流转的重要因素。

在玛纳斯县调研中发现，农民对各类社会保险的参与度都很高，调查对象中有96%的农户都参加了新农保，有部分农户参加了农村养老保险，但是对养老保险的支付额度，普遍认为不高。相信随着国家社会保障制度的完善，农民对土地养老的功能会越来越淡化，到那时农户土地流转的规模和效率会有新的突破。

三、加快农村土地合理流转的对策

1.加强土地流转宣传工作，引导农户参与土地流转。农业部门要通过多种形式，向广大农民宣传好，让农户了解到土地流转的好处，要让农民群众知道，土地流转有利于推进土地规模经营，有利于提高农业生产效率，更有利于提高家庭收入。鼓励农户以多种方式参与土地流转。同时政府要引导农村专业合作社的建设，积极发展土地股份合作社，推动多种形式的土地流转。

2.做好土地流转法律法规建设，确保土地流转有法可依。全面推行土地流转合同管理制度，完善流转合同管理审查备案机制，促进建立长久、稳定、规范的土地流转关系。建立和完善农村土地流转纠纷调解仲裁机制，实现矛盾处理法制化、规范化。

3.完善土地流转服务体系建设。完善土地流转平台建设，切实做好流转服务工作，完善土地流转咨询政策，规范土地纠纷处理程序，建立和规范土地审批与管理制度。

4.多方面保障农村土地稳定流转。要把农村劳动力专业工作制度化，常抓不懈；做好农村劳动力转移工作，继续加大农民技术素质和就业培训，继续加大力度发展农村二、三产业，多渠道增加农民就业。做好农村社会保障工作，逐步降低农民对土地的生存依赖，保障农村土地稳定流转。

参考文献：

[1] 蒲春玲，张乐杰，等.新疆农村承包土地使用、流转模式及农户耕地利用与保护研究[M].北京:中国大地出版社，2009:45-58.

[2] 车裕斌.中国农地流转机制研究[M].北京:中国农业出版社，2004:192-195.

[3] 孙佑海.土地流转制度研究[D].南京:南京农业大学博士学位论文，2000:6.

[4] 张照新，张海阳.农村土地流转问题研究综述[J].信阳师范学院学报，2006，(2).

篇8

一、农村集体建设用地使用权流转的法律空间。

在农村集体建设用地使用权流转问题上，有很大一部分人所持的观点就是农村集体建设用地使用权不能用于流转，他们所持观点的法律依据就是《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号,以下简称《决定》）第十条规定：“…改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”等规定，笔者认为，以此来作为农村集体建设用地使用权不能用于流转的法律依据，是极其偏面的，是对法律规定的断章取义。

对于农村集体建设用地使用权流转这一概念，尽管在我国国家层面的土地管理法律规范中没有明确的概念或规定，但并没有排除法律为其留存的空间。对于农村集体建设用地使用权能够用于流转,包括出让、转让、租赁、转租和抵押、用于入股或联营，我国的土地管理法及相关规定是留有一定的法律空间的。

我国《土地管理法》第九条“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权”，第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则。

而《土地管理法》第四十三条尽管规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的内容，但其同样也规定了“兴办乡镇企业和农村建设住宅经依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公益设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”内容。《土地管理法》第六十三条尽管也同样规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，但也同样规定了“符合土地总体利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”除外的内容；《乡镇企业法》第二十八条“举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续”；《决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；《担保法》第三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日实施）第四十三条“乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权”等等规定，对我国农村集体土地建设用地使用权流转都进行了明确的规定，就是农民集体土地建设土地使用权可以确认给单位或个人用于非农建设并予以流转。但根据上述规定，其流转有着严格的条件，部分流转方式，如农村宅基地的转让及宅基地上房屋转让附带宅基地使用权的转让、抵押，农村承包经营的荒地，乡镇村办企业房地产抵押甚至受到更严格的限制，但总的说来，其表现如下：

1）主体限定，使用农村集体土地建设用地的主体只能是乡（镇）村办企事业单位，或因破产、实施兼并而取得、实现乡镇村办企业房产抵押而一并实现土地使用权抵押权的单位及符合在农村申领宅基地或接受房屋使用权转移（包括受赠、继承、购买）的个人；

2）使用用途限定，仅能或必须用于兴办乡（镇）企业，乡（镇）公益设施和公益事业建设，或农村居民建设住宅三类情形；实现乡镇村办企业房产抵押而一并获得集体建设用地使用权的，未经审批不得更改土地性质和用途。

3）程序限定，必须符合土地总体利用规划，并办理有关非农建设用地批准手续和土地使用权或他向权登记手续。

以上三个条件缺一不可。只有在上述情况下，取得集体建设用地使用权才为合法、有效。这也是我国法律、法规、部门规章为集体建设用地使用权流转留存的法律空间。

当然在对待农村宅基地使用权流转问题和实现承包荒地和乡镇村办企业房产抵押权而引起的集体建设用地使用权流转问题上，我国有其特殊的规定。

对于农村宅基地使用权流转问题，我国法律有着这样的规定，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，以及《担保法》第三十七条规定的农村宅基地不能用于抵押。但这里仅禁止了城镇居民不能取得农村宅基地，并没有禁止可以向农村居民转让、出租宅基地及在转让房屋时附带宅基地使用权一同转让的规定。对此，从《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定本意，可以一窥究竟。其内在含义对于住房出卖还是允许的，只是其出卖的主体不能是城镇居民，而对出租对象则没有限制。这是一个特殊情况。

对于实现实现农村承包荒地或农村乡镇企业房地产抵押权而取得的农村集体建设用地使用权流转问题，根据《担保法》第五十五条规定“依照本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。”但其集体如何实现，实现程序等还有待于明确规定。

二、应在法律层面明确集体建设用地流转规定，建立合法、有效的农村集体建设用地流转市场，规范集体建设用地使用权流转制度。

法律规定的驳杂、语言文字的表述不明确、不明晰，往往导致人们对法律规定理解的曲解和错误，为断章取义和任意取舍留存了空间。在关于农村集体建设用地使用权流转问题上，相关规定的非直接、非明确、非明晰表述尤为明显。

比如，在对于可以使用农村建设用地主体的表述上，《土地管理法》第四十三条、六十三条都在“但”字之后进行了表述，而在“但”字之前的内容规定及文意表达上又用了绝对性的文字表述，使法律条文的内容在逻辑上出现了前后矛盾；还比如，在对农村宅基地的取得和转让上则没有给出明确的规定，《土地管理法》第六十二条在规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”同时，却没有规定取得或因继承、受赠等方式取得多处宅基地，或由农村居民变为城镇居民后拥有农村宅基地如何处理方式。同时，该条文又规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，而不对该出卖、出租的合法性做出规定，而结合《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”规定，推测《土地管理法》第六十二条第四款的本意，对于宅基地上房屋的转让除不能卖给城镇居民外，还是可以转让、出租的，其结果只是对于出卖者不能再申请宅基地。使人只能去推测法律的本意或寻找法律给人们行为留存的空间。

再比如，对于因实施破产、兼并、实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权而获得农村集体建设用地使用权的，如果其取得主体不是土地管理法规定的三类主体的话，由谁回收集体建设用地使用权，有无时间限制、程序如何掌握，均没有明确规定。有的只是个性法律规定，如《商业银行法》第四十二条规定“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处分”，从中存在为实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权的情形。而这些规定仅仅指的是个性主体，不具有规范一般主体、特定行为的效力；再说这些个性法律条款，也需要土地管理法律法规中有进一步如何实现具体针对实现农村集体建设用地抵押权的明确规定。

为此，应首先通过修改、完善土地管理法，或国土资源管理部门颁布的部门规章，进一步具体明确规定三种类型集体建设用地使用权取得、流转的方式、程序和内容。

其次，为配合上述规定，由相应区域范围内的某一级政府主导分类建立——兴办乡镇企业用地、农村建设住宅用地、乡（镇）村公益设施和公益事业建设用地使用权无偿取得、划拨、出让、出租、转租、抵押、入股、联营等的农村集体建设用地使用权流转统一市场或登记机构，明确规定相应集体建设用地使用权的主体资格、用途申报、相应权利流转年限、登记、批准程序，规范集体建设用地使用权的流转。

再次，规定或指导农村集体经济组织按照《村民委员会自治法》的规定，对集体建设用地使用权流转建立村民议决制度，避免影响国家基本土地管理制度和农村基本经济制度。

第四，与时俱进，修改不应时代的法律法规，使法律概念与现实相统一。

如《乡镇企业法》对乡镇企业的定义，“乡镇企业”作为一个明显带有时代特征的字眼，随着现代公司制度的日益深入、乡镇企业管理机构的改革和职能的改变、诸多原来所谓乡镇企业摘掉全民或集体的帽子或现代企业制度的建立，其已经越来越不合事宜，其作为一类使用集体建设用地的主体，应重新定义，并在相应法律规定中要取得统一。

只有通过以上四个方面的努力，才能建立我国合法、有序的集体建设用地使用权流转法律制度。使全国各地不断出现的、在地方性法规或政府规章层次上进行详细规定的情形或付诸于司法实践的情况，早日能够上升到法律的层面，以尽快建立和完善我国的集体建设用地流转制度。

zuozhe:彭鑫

附：以上文章参考了以下法律、法规、行政法规或国务院颁布的行政规范性文件、部门和地方政府规章：

1）中华人民共和国土地管理法

2）中华人民共和国乡镇企业法

3）中华人民共和国担保法

4）中华人民共和国商业银行法

5）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）

6）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）

7）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》

8）《河北省集体建设用地使用权流转暂行办法》〔2008〕第11号

9）《河北省农村宅基地管理办法》［2002］第7号

10）其他省、市集体建设用地使用权流转地方性法规、部门规定

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一、研究宅基地使用权流转问题的必要性

（一）宅基地使用权流转概念

宅基地使用权流转是指引起宅基地使用权主体权利由一方让渡与另一方的合法行。对此概念的准确把握还应注意以下几点：首先，宅基地使用权流转主体是当下拥有宅基地使用权的户，而非村民。宅基地使用权的主体是由村民组成的户而不是当下一些人认为的农村村民。绝不能将户与村民等同起来，户的意思是若干村民的意思的共同表现；村民意思是单个村民的意思表示，两者有着本质的区别。其次，宅基地使用权主体与宅基地所有权主体不同。前者是指在宅基地上建造房屋及其附属设施的户；后者是指宅基地的所有者――农村集体经济组织，即使是第三人通过流转取得了宅基地的使用权，也并不意味着取得了宅基地的所有权，更不能以私有财产不受侵犯主张法律的保护。集体经济组织作为宅基地的所有者在必要的时候有权收回宅基地使用权，但须依法律的规定给予适当的补偿。

（二）宅基地使用权流转需求

随着经济的迅速发展、社会主义新农村建设的开展，农村各方面也有了一定的进步，宅基地使用权流转也日益活跃。村民总体上是支持流转的，从主观方面看，他们分为以下几种情况：一，拥有多套农村房屋的村民为增加收入而出售住房的。二，村民仅有一处宅基地使用权，但在上面建造了多层房屋，除自己生活使用外，村民对其中的一层或者两层进行流转。三，一部分先富起来的村民在城镇购买商品房后，会流转他们的农村住宅。四，村民由于婚姻、工作、迁居、政策等因素被迫进行流转。客观方面看，市场经济就是以自由和平等为前提、以竞争机制的充分利用为核心的一种资源配置方式乃至由此衍生的一种社会经济运行机制。被市场经济裹挟的村民必须融入其中才可能生存与发展，任何村民都不可能游离市场经济之外而生产、生活。此时，市场经济通过经济这个杠杆刺激村民流转宅基地使用权以获得价值的最大化，既缓解了宅基地使用权供需紧张的矛盾，也适应了市场经济的发展。

（三）宅基地使用权流转的现行法律规定

我国没有专门关于宅基地使用权流转的法律规定，其内容散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》及一些司法解释。通过对这些法律法规的分析归纳，可以概括出现行法律法规对宅基地使用权流转的立法态度：总体上严格限制宅基地使用权流转，使其在法律上丧失了理论基础，但允许宅基地使用权在集体内部流转，住房转让时，宅基地使用权根据“地随房走”的原则一并转让，但禁止城镇居民在农村购置民宅，即使购置也不允许相关部门办理产权手续；禁止宅基地的抵押；允许房屋出租、继承，但出租后再申请宅基地的不予批准；,同时还强调了国家、集体因公共利益和乡村发展规划的需要，对其进行征收、征用的权利。法律法规之所以这样规定是立足于原有法律关于宅基地使用权对农村村民居住的保障功能，又兼顾了土地发展完善的需要，为土地相关法律的修改留下了空间。

（四）宅基地使用权流转问题的提出

目前，我国宅基地使用权流转的现状极其混乱，主要表现在法律法规之间冲突明显，如“地随房走”原则与国家禁止城镇居民购买农村宅基地使用权的冲突，造成不同法院判决不一，影响力法律的统一性；村民以合法形式掩盖非法目的现象仍然大量存在，如以出租变相掩盖买卖，一旦双方方发生争议，将使法院陷入两难的处境；还有就是理论界对宅基地使用权应否流转也存在着争议，不管哪一种理论都不能完全让对方信服。农村土地问题是农村进行改革发展的关键问题，事关农村改革的成败。而宅基地使用权又是土地问题的重要组成部分，这就决定了解决好宅基地使用权流转问题的重大意义。宅基地使用权流转问题不仅仅是农村问题，如果其得不到很好的解决，会造成农村的混乱，甚至会影响社会主义建设的大局。因此，必须慎重对待宅基地使用权流转问题，对其的研究也是必须且紧迫的。

二、理论主张和实践探索

随着农村宅基地立法与现实的矛盾逐渐显现，村民以实际的行动显示出其要求宅基地使用权流转的强烈愿望，各方面呼吁宅基地使用权流转的声音越来越高：法学学者以理论研究表明宅基地使用权流转的可行性，并为村民的行为提供强有力的理论支持；一些地方政府也开始以不同形式探索宅基地使用权流转的出路。

（一）理论主张

理论界对宅基地使用权流转已经进行了相当广泛且深入的探讨，归纳起来主要有以下三种观点：禁止流转、有限流转、自由流转

禁止流转是指不允许宅基地使用权单独流转，即空白宅基地不允许流转，它包括未建造房屋的宅基地和以建造房屋又灭失的宅基地。此种观点的学者认为空白宅基地是村民基于其成员权才能取得的保障利，除此以外，不得以其他法律未明文规定的方式取得，否则，就是违法且无效的，这种观点在学界有一定的影响。此观点仅以宅基地上是否有建筑物为标准而决定宅基地使用权的流转与否未免过于简单，而且容易造假。试想，村民为流转宅基地使用权，实现财产的价值，完全可以临时建造一个成本低廉的建筑物以实现流转。

有限流转是指宅基地使用权禁止单独转让，但地上房屋通过转让、抵押、入股等方式流转的，可以根据“地随房走”的原则流转，且受让主体的身份不受限制。如郭明瑞认为，允许农民的房屋交易可以融通资金，与保障农民生存权并不矛盾，应当允许集体经济组织以外的自然人随房屋的继承、转让、出租、赠与等合法方式取得宅基地使用权。但这种有限流转方式仍以宅基地上有建筑物为流转前提，受地上建筑物形式的约束。宅基地使用权流转权利的实现完全依附于房屋权利的实现，这也损害了宅基地使用权的独立性。

自由流转是指宅基地使用权的流转完全依据村民的意愿，用何种方式、向谁流转不受任何人限制、干涉，而且只要程序合法，不违反国家的强制性规定，法律都予以保护。这种方式突破了宅基地使用权流转的房屋限制、主体限制、流转方式限制，村民的宅基地使用权即可随地上建筑物一同流转，也可单独流转；即可向集体内流转，也可向集体外流转；即可买卖、抵押等方式流转，也可继承、赠与方式流转。总之，自由流转完全把宅基地使用权当做一种财产，最大限度的发挥其用益物权的价值。这种学说完全不考虑我国的实际情况，没有看到宅基地作为无偿取得的保障性权利，对于农村集体经济组织和村民的特殊意义，而把它当做一种财产权利来对待，依据其它财产的自由流转来推断宅基地使用权应该自由流转，理由是不充分的。

（二）实践做法

1、宅基地换房模式：宅基地换房模式以天津为代表，所谓“以宅基地换房”建设小城镇，就是在坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则下，农民以其宅基地按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅迁入小城镇居住，农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现“占补平衡”。“以宅基地换房”的基本构想是：按照统一规划，高标准建设一批现代化、有特色、适于产业集聚和生态宜居的新型小城市。这种模式实现了集约土地及用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。

2、宅基地入股模式：这种模式主要在一些经济发达地区，他们由村民自己组建公司或村民以宅基地使用权入股其他商业性公司，对村内原村民的宅基地进行改造、开发、建设，村民依据其股权对于公司开发后的房屋，村民可以分配获得相应的住宅并依据其原房屋的用途分配取得相应的商业面积，对于开发后的建筑经分配所余的公共设施、酒店等所获得收益按农民持股比例进行分配。这种模式彻底打破了以往的拆迁补偿模式，村民以宅基地入股城中村改造项目并参与项目利润分配，建立了一种合理的土地利益分配新机制，有利于各方利益的平衡。

3、宅基地上市交易模式：重庆市“地票”交易是此种模式的典型代表，其宗旨是村民民拥有固定住所、稳定生活来源的情况下，允许将自己的宅基地用于置换建设用地指标。“地票”交易的基本过程：农民让渡使用权的同时，将宅基地复垦为耕地并经验收合格后，产生等面积的建设用地指标；不同复垦项目产生的指标，在交易所被打包组合成地票，政府制定“地票”基准交易价格，进行公开交易；开发者通过竞标购入“地票”，选择符合城乡规划和土地规划的相应耕地，拟做自身建设项目；政府运用其征地权，将开发者所选耕地征转为城镇建设用地。

三、本文观点

通过对宅基地使用权法律法规、实践做法、理论研究的梳理、评析及思考，笔者认为原则上应允许宅基地使用权流转，但具体到某种流转方式的时候应具体对待。

（一）原则上允许流转

所谓原则上应允许宅基地使用权流转是指国家在宏观立法上应选择的立法价值导向，而非毫无限制的放开宅基地使用权流转市场，任由其自生自灭。从我国当前的实际情况可以明显的看出，由于当今立法严格限制宅基地使用权流转与村民迫切希望流转且隐性流转的市场已经存在、发展的矛盾，导致了农村土地市场混乱等许多问题，也大大影响了农村的改革与发展的进程。理论界对当前立法对于宅基地制度设置的批判和对新的宅基地制度安排的广泛而深入的探讨与论证，为宅基地使用权流转提供了理论基础。鉴于这两方面，国家意识到宅基地问题的严重性，开始在各个地区进行试点，已在获取经验的基础上向全国逐渐铺开。因此，可以说，国家是支持宅基地使用权流转的，只是条件还不成熟。而理论界不管是有限流转还是自由流转都是主张宅基地使用权流转，只是流转的程度不同而已。所以，宅基地使用权进行流转是一个很难逆转的大趋势，现状只有适应趋势才可能获得长足发展，任何与社会发展趋势相逆的措施必将给社会的进步造成不利的影响。为此，有必要对我国现行立法进行修订，保障宅基地使用权依法有序流转。立法必须明确规定以下几点。

1、允许宅基地使用权依法流转，但法律另有规定的除外。此点表明国家对宅基地使用权流转支持的立法态度，从而鼓励符合条件的村民积极流转，发挥其用益物权的价值，为村民的个人发展和农村的进步提供新的动力。同时，为防止宅基地使用权的无序流转和变相满足强势群体的利益诉求。宅基地使用权必须依法流转，不得违反法律的强制性规定，有些方式的流转必须与社会的现状相适应，否则只会产生反面的效果。例如：地处偏远、交通不便的农村，由于主客观条件的限制，会使得宅基地使用权的流转价格极低，这种情况就应该限制其流转，否则，就会产生有钱人大量购买这里的宅基地使用权，从而为囤积土地或满足自己奢侈服务，造成土地资源紧张，助长社会的不良风气。

2、宅基地使用权流转必须进行登记，否则流转行为无效。这一条主要是考虑到当前宅基地登记混乱，绝大多数农村不存在统一的宅基地登记簿。凡是想要进行宅基地使用权流转的村民，为保证自己流转行为的有效性，其就必须主动要求进行登记，通过村民主动性的发挥，一方面有利于统一登记簿的完成，可以更好的保护流转双方转行为的有效性，避免不必要的麻烦；另一方面也可以减轻登记部门的工作量，没必要再为某一宅基地的四至及归属等东找西查，因为登记的准确与否关系到使用权主体自身流转的利益，他们自己必会通过多种方式向登记部门证明宅基地的各方面问题，以维护自身利益。

（二）具体流转方式

所谓具体到某种流转方式应具体对待是指国家根据社会发展状况、结合地方实际，逐步放开需要付出相应对价的流转方式，如：买卖、抵押、融资等，而无需支付相应对价的流转方式则可以直接完全放开，如：赠与、继承等。宅基地使用权的流转方式即宅基地使用权以何种方式进行流转。不同学者对其流转方式的种类的认识也不尽相同，例如，关于是否承认置换方式流转。尽管他们认识有差异，但也有共同之处，像买卖、抵押、租赁、继承、赠与、遗赠等流转方式，学者们大体上都是承认的。本文仅以实际中经常使用的几种流转方式为例，进行更深层次的论述。在论述之前，先将流转方式以是否支付相应对价为标准分为对价流转方式和非对价流转方式。

1、对价流转方式即进行此种方式的流转必须支付相应对价，它包括买卖、抵押、租赁等。实质上学者们对宅基地使用权流转的争论也主要集中在这种流转方式上，而且中流转方式也是村民利用其用益物权价值的主要方式，因此应给予高度重视。针对此种流转国家目前只宜做原则性允许流转的规定，各省、自治区、直辖市可结合地方实际制定相关是否流转、如何流转的规范，这是由我国经济水平总体处于高端，但地区发展极不平衡的现状决定的。对于买卖、抵押方式流转，适合那些经济发达，政府有能力提供村民社会保障的城市，对于那些村民自主生产力较强，多有一技之长的省市，也可大胆放开，鼓励其进厂进城。对于租赁方式的流转，一般都是村民宅基地使用权闲置的情况下，暂时性的让渡宅基地使用权，而且也不会造成宅基地使用权主体的变更，所以，租赁方式的流转应做为对价流转方式的例外，法律应直接确认这种方式流转的自由性。

2、非对价方式流转即不用支付相应对价即可获得宅基地使用权的流转，它是指赠与、继承、遗赠等。此种流转多是原宅基地使用权丧失拥有的可能性，像原主体死亡或宣告死亡依法发生的权利、义务转移，还有就是原权利主体自愿放弃，例如，出于移民的原因，而将现有宅基地使用权无偿赠与给他人。总之，非对价方式流转多发生在原权利主体没有需要的可能性或必要性的时候，此时，若立法还给予严格限制，只会造成资源的闲置与浪费，因此，对于非对价方式的流转法律也应直接规定其自由流转，以充分发挥其财产性的价值。

四、结语

篇10

关键词:农村土地流转 制约因素 化解路径

中图分类号:F207 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)07-205-02

土地是农业生产最重要的生产资料,也是农民最基本的生活保障。农村土地流转是指土地使用权流转,即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。在稳定家庭承包经营制度的基础上,允许农村土地通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让承包权,发展规模经济,这是农业发展的客观要求。

一、四川农村土地流转的现状与特点

四川是一个农业大省,是全国的农产品供应大省,是国家最大的粮、油、猪生产基地之一。总面积为48.5万平方公里,其中耕地占13.48%,且85%以上的耕地都集中在东部盆地和低山丘陵区。由于人口众多,人均土地面积低于全国平均水平,人多地少的矛盾十分突出。近年来,四川省许多地方都积极开展农村土地流转活动,土地流转取得了明显成效。

根据四川省20个市、地、州的调查统计,截止2008年上半年,四川省农村土地流转总面积806万亩(“四荒”土地流转面积128万亩,耕地面积678万亩,占耕地总面积的11.3%)。从调查资料统计分析看,四川农村土地流转呈现出以下特点:(1)土地流转规模逐年扩大。2006～2008年,四川省农村土地流转面积分别为509万亩、628万亩和782万亩,分别占当年耕地总面积的9.1%、11.1%和13.8%。(2)流转土地规模化经营日趋明显。据四川省农业厅数据显示,2002～2007年,全省实行适度规模经营的耕地面积从66.7万亩扩大到175万亩,年均增幅达到17.4%。目前,成都市50亩以上规模经营流转农村土地面积已达到174.41万亩,占农村土地流转总面积的64.12%,其中50亩以上规模经营流转耕地面积115.47万亩,占耕地流转总面积的58.01%;1000亩以上规模经营流转农村土地面积累计87.83万亩,占农村土地流转总面积的32.29%。(3)土地流转形式日趋多样化。据调查,到2008年上半年,全省农村土地流转总面积806万亩,其中转包327万亩,占40.57%;转让80万亩,占9.93%;互换23万亩,占2.85%;出租313万亩,占38.83%;入股39 万亩,占4.84%;招标拍卖24万亩,占2.98%。(4)流转主体及其经营多元化。据四川省农业厅统计,2008年,农户之间土地流转面积420.6万亩,占52.2%,流向企业197.5万亩,占24.5%,流向专业合作经济组织90万亩,占11.2%,此外,流向专业大户、科技人员、城市再就业等人员的占12.1%。与之相对应,经营内容也呈现多样化,形成了一大批规模化农业经营主体,促进了四川省农业产业结构的调整。据调查,受让方转入土地用于种植粮食作物的占42.16%,种植水果的占15.31%,种植中药材的占6.23%,种植其他经济林木的占18.61%,用于发展养殖业的占4.39%,种植其他的占13.3%。

二、目前四川省农村土地流转的制约因素

目前,四川土地流转的面积逐步扩大,有效地促进了农业结构调整和产业化经营,推动了土地适度规模经营,拓宽了农民增收渠道。但是由于经济社会发展等多种因素,土地流转行为仍不够规范,缺乏健全的市场机制和有效的管理机构,加上东西部农业发展差距大,因土地流转而产生的矛盾纠纷时有发生,制约了四川农村土地流转的进程和规模。

1.农民思想保守,社会保障滞后。中国农村土地的双重功能是制约农村土地流转的主要因素,土地既是农业生产中最重要的生产资料,又是中国农村人口的生活保障,农民根深蒂固的传统思想造就了农民从思想上对土地的过度依赖。其次,农村养老、医疗等社会保障体系不健全,保障水平偏低。绝大多数农民仍主要依靠土地作为生活来源,再加上大部分农民文化水平相对较低,缺乏一定的劳动技能,就业机会少,很难找到相对稳定的就业岗位。虽然农业收益比较低,但是通过土地经营仍可获得基本的生活保障,这在一定程度上制约了农村土地流转及生产要素的合理配置。

2.流转信息渠道不畅。目前,各地土地流转还没有形成市场体系,缺乏中介服务机构,致使土地供求双方的信息传播渠道不畅,信息辐射狭小,流出方与流入方之间发生土地流转具有很大的偶然性,一些地方出现了“要转的转不出,要租的租不到”等现象,没有形成土地流转市场,缺少进行双向选择的市场条件,在一定程度上延缓了土地流转的进程。

3.流转程序不规范,流转收益缺乏增长长效机制。目前,土地流转大多以口头约定为主,即便签订合同也只是简单协议,对双方权利义务及违约责任没有明确规定,一旦出现纠纷无法追究责任,且大多数土地流转没有进行登记和公证,也缺少土地流转价格评估机构,对农村流转地价的评定也缺乏科学合理的标准,导致土地转让低价的随意性和无序化,缺乏有效的土地流转市场体系和管理体系,土地流转后很难保证农户的流转收益。由于土地使用权流转主体双方都对农业生产经营效益预期不足,对土地流转租金的商定一般是按照当时的市场价格标准约定的,期限较长的租赁协议对土地承包租赁价格没有一个合理的衡量标准,多数合同规定了流转租金一定几年不变的方式,没有构建一个良好的土地收益递增长效机制,某种程度上侵害了农民土地收益的权利。

4.相关法律制度仍不健全。当前农村土地流转过程中出现的矛盾和纠纷大都是由于缺乏完善的法律制度,虽然我国接连颁布保护和促进土地流转的相关法律,但是土地流转制度仍不完善,相关制度滞后,流转市场混乱,严重影响了农村的稳定和农业的发展,对农村土地流转造成了“阻滞”作用。

三、四川农村土地流转的机制选择

1.坚持依法、自愿、有偿的原则。土地流转事关农民的切身利益和农村社会的稳定,对自愿流转土地的农户,任何组织和个人不得干预其流转;对个别不愿流转土地的农户,不得以少数服从多数的办法强迫其流转,要在确保农户土地流转收益持续高于其自主经营土地收入情况下依法推进。土地流转期限依法不应超过农户承包期限。

2.强化政策调控力度,促进土地流转。一是各级政府和土地管理部门要转变领导方式和职能,利用市场引导、政策推动、行政促进、典型带动等方式,积极促进土地流转行为。二是加强农业基础设施建设,引导土地市场发展。三是改革现有的户籍制度,为农村人口转移提供制度保障,促进工业企业向农村转移。四是探索新的银行抵押贷款制,允许土地经营权作抵押,为土地流转提供强有力的经济支撑。

3.完善土地流转运行机制。培育健全土地流转市场是建立和完善土地流转机制的重要环节,要在保障农户法权益的前提下,积极探索通过市场调节土地流转的长效制,运用土地评等定级,收集和土地流转市场价格,按市场供求关系合理确定土地流转价格标准,成片土地流转,可引入竞价承包、招标租赁等方式,培育健全土地流转机制,逐步在县区建立土地流转代管中心或服务中心,乡镇建土地流转服务站,通过土地流转供求登记、信息、土地评估、法律政策咨询、提供合同范本、调解合同纠纷、建立流档案等,充分发挥服务、引导作用。

4.建立土地流转收益递增机制。目前,许多地区土地流转价格一般是一定几年不变,没有形成一个土地收益弹性机制,缺乏农地流转收益递增机制,在规范有序推进土地流转的同时,应当加强合理分配土地流转收益,构建起土地收益递增长效机制,充分实现农民的土地权益。

5.加速推进农业产业化经营。借鉴东部地区和国外农业发展的成功经验,大力推进农业产业化,积极发展“公司+农户”、“业主+农户”、“市场 +农户”、“主导产业+基地+农户”等组织形式,不断提高农业产业化水平,促进土地规模经营和农业的区域化布局、专业化生产、集约化经营、市场化运作。大力扶持和壮大农村专业大户实力,加大金融部门的贷款支持力度,大力推广应用先进实用生产技术,提高农产品的科技含量和市场竞争能力。

6.完善农村土地流转法律法规。农村土地流转关系到农民的切身利益,必须从法律的高度来保护和管理,切实保护农民的合法权益。应尽快制定和出台农村土地承包法的实施细则,制定有关农村土地流转的法律法规,对于农民土地权利的界定,使用权流转的补偿标准及其分配,土地流转的管理,土地纠纷的处理等基层难以解决的问题,通过调查研究加以规定,使农村土地流转纳入法制化轨道,要以法律形式确保农村基本经营制度的长期稳定,保护农民的土地承包权益和农村土地流转的健康有序发展。

7.进一步完善农村社会保障制度。建立多层次的农村保障体系,包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助,以及发展和完善新型农村合作医疗制度等,逐步弱化土地的福利和社会保险功能,为土地转出者解决后顾之忧。大力发展农村二、三产业,增加农民收入,减少农民在经济上对土地的依赖,积极推进农村城镇化进程,完善城镇基础设施,加快农村人口向城镇转移,让农民老有所养,病有所靠,降低农民生存对土地的依赖程度。

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