集体土地征收赔偿条例范文

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篇1

一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。（注：张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。

在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。

名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）

实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。

现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。

二、土地征收的性质土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言，“国家建设征用土地”，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”（注：《国家建设征用土地条例》第四条。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途径给予补偿。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。）强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征（注：可参考梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333页。）；但是，从土地征收的发动到土地征收的具体实施的过程看，土地征收不仅仅只具有这两个基本特征。

在实施土地征收时，必然涉及到法律适用的问题。《宪法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据。应当承认，国家为社会管理的需要，须行使行政管理权，土地管理亦不例外，在土地资源日益稀缺的情况下尤其如此。另一方面，也应当看到，行政机关如果从部门利益出发行使社会管理的职能，则有可能导致行政权的滥用及权利保护的不力。对土地征收性质予以重新审视十分必要。因此，土地征收行为应具有合法性；土地征收必须严格依法实施，禁止滥用土地征收权。

土地征收虽具有强制性，但这并不意味着可以任意为之。《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言。而如何对公共利益进行界定并非容易。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……”，（注：原《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。）可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效，如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。（注：《国家建设征用土地条例》第2条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”）即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决，对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释，将会对土地征收产生影响。有学者主张将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：中国社会科学院法学研究所《中国物权法草案建议稿》。）在公共利益和经济政策间作严格界定，对完善土地征收制度十分必要。根据经济政策，需要使用农民土地的，应采用财产转移的法律规则，而不再实行现行的征地制度。（注：孙宪忠：《不动产物权取得研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益与土地征收行为之间具有因果关系。土地征收行为目的应具有公益性，即国家征收集体土地的目的是满足社会公共利益的需要。土地征收的强制性和公益性相联系，且公益性是强制性的基础。

土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。承认土地征收法律关系主体的特定性，可以将因实施经济政策而引起的土地开发排除在土地征收之外。这对维护集体经济组织及其成员的利益具有现实意义。以此为基础，还可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利，企业和公司等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收，亦不应通过国家达到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是对补偿和安置方案的实施。“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。）对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这便是土地征收争端解决机制，政府的裁决为终局裁决。当土地征收争端发生时，如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护，则司法救济请求权的行使应为集体土地所有权人及其成员的权利。问题在于，集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济？

宪法对多种经济成份并存的确认，要求对国家财产权和集体财产权予以平等的一体保护。国家实施土地征收时，一方面有权行使其“最高所有权”；另一方面，“最高所有权”的行使应在一定范围和限度内进行，否则即构成土地征收权的滥用，与土地征收行为的合法性相悖。如以建经济开发区为名草率征收大片良田，而因经济开发区最终未建致使良田荒芜。滥用土地征收是对国家财产权和集体财产权未能予以平等的一体保护的体现。为防止土地征收权的滥用，除了需对征收土地的目的进行严格限定外，似有必要在现有法律规定的基础上考虑其他措施。（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条前段规定，“已征用二年还不使用的土地，除经原批准土地的机关同意延期使用的土地外，当地县、市人民政府有权收回，并报原批准机关备案。”）

前已述及，强制性和补偿性是土地征收的基本特征。土地征收的强制性仅仅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的强制性并不能导致土地征收行为是行政行为。的确，有许多学者主张土地征收行为是行政行为，且土地征收争端以行政诉讼程序解决。（注：如在台湾地区，土地所有人如对于政府征收其土地而引起补偿数额争端时，应以行政争诉程序解决，而非审理私权的普通法院所审理。可参考张曼隆：《土地法》，台1996年版。）不过，虽然公益性和土地征收之间具有因果关系，且土地征收的公益性是强制性的基础，但强制性与行政行为之间并不具有必要的因果关系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界时的土地购买请求权，虽具有强制性，但并不能否定该请求权的民事属性。（注：台湾地区民法为平衡邻地所有人因须容忍土地所有人使用其地之不利益，规定得请求土地所有人，以相当价额购买越界部分之土地。谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第199页。）实际上，在土地征收上，也有不以行政诉讼程序解决的法例。（注：德国基本法第十四条规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才以被允许；剥夺所有权只有依法律或法律的原因进行，且该法律对损害的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益进行公平衡量之后确定；对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有权的变更及对原土地所有人与他项土地权利人的补偿。国家财产权和集体财产权的一体保护，要求土地征收应在平等的基础上进行，而不是厚此薄彼，在土地征收补偿标准的确定上亦如此。另外，以出于公共利益的强制性为开端的土地征收，与土地所有权的变更及土地征收补偿的实施，应是一个连续的过程，是一个不可分割的整体。土地征收时，土地所有权的变更与其说是国家行使社会经济管理职能的一个结果，还不如说是权利转移的一种方式；从这个意义上说，土地征收所引起的土地所有权的变动使得土地征收的后果具有物权性。土地征收补偿金的确定，与其以行政管理的方式进行，不如在平等的基础上为之，以既能保障不同民事主体财产权的实现，又能激活农村土地市场的发展。

从土地征收行为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收是民事行为。

三、土地征收与物权变动土地所有权的本质，在于它是土地所有权人对土地所享有的排他性的权利。对土地所有权人占有、使用、收益、处分土地的权利的干预或剥夺，一般构成对土地所有权的侵犯。近代以来，这一观念受到了挑战。土地征收使得集体的土地所有权移于国家之手。土地征收权的核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地。土地征收权与土地所有权冲突的结果，在一定程度上是土地征收权对土地所有权排他性的否定。

土地征收权的行使，实际上是使不动产物权发生了变动。物权的发生、变更和消灭，构成物权的变动。探讨土地征收与物权变动的关系，可进一步认识土地征收对集体土地所有权的影响，以及集体土地所有权变更为国有土地所有权时所涉及到的物权法上的问题。从广义上说，物权的变更包括主体的变更、客体的变更及内容的变更；而严格意义上的物权变更则是客体和内容的变更。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第55页。）土地征收权的行使，使得被征收土地的所有人由集体变为国家。土地征收时土地所有权的变更涉及到土地所有权的取得和丧失-国家取得被征收土地的所有权，而集体丧失了被征收土地的所有权。土地征收也会引起征收土地物权内容的一些变化。就土地征收而言，被征收土地上物权的消灭是相对的消灭。

土地征收引起的物权变动，属于非依法律行为的物权变动。它不要求具备依法律行为的不动产物权变动的要件，即须为有处分权人所为，须有物权变动的意思表示及须经登记。且因是之故，因土地征收而取得土地所有权，为不经登记即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由国家强制力介入便可发生物权变动，且物权的状态亦已明确，不经登记并不妨碍交易的安全。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）

一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。

对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。

土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）

对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。

四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。

土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。

直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，载林毅夫、海闻、平新乔主编：《中国经济研究》，北京大学出版社，2000年版。）虽然在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此，土地征收补偿费和安置费的确定标准，应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上，这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，农村的公共利益也不容忽视，否则会助长城乡差别。

“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着及青苗的所有者所有。”（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条。）地上附着物及青苗补偿费的归属容易确定；而土地补偿费的归属则可能引起争端。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第十条。）集体土地所有权事实上的虚位，（注：参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第99页。）可能会导致集体经济组织之间因土地征收补偿费的归属发生争端。集体经济组织之间因土地补偿费发生的争端应由物权法调整。

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关键词 征收 拆迁 利益冲突

中图分类号：D922 文献标识码：A

一、关于征收与拆迁的语意

（一） 关于“征收”。

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第四十二条：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”

可见，“征收”一词是以宪法和人大立法明确规定为依据的，且专门针对将集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的事项，是一种改变物权归属的公权力行为。

（二） 关于“拆迁”。

《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》都确认：对私人财产只能“征收或征用”。然而，现有法律层级较高的法律档有5件行政法规、9件司法解释仍是以“拆迁”为基础建立。在这些法律档中，“拆迁”一词无一例外地与“房屋”联系在一起，而并未对房屋建在集体土地上还是国有土地上加以区分。其中，将“拆迁”一词赋予强大公权力色彩的法律档莫过于2001年的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）。

且“拆迁”一词，直白地讲述了当集体土地被国有化以及单位和个人的房屋被国有化之后的命运，但“拆迁”却并不是一个法律词汇，它不能准确地彰显法律意义。

（三） 现状。

2011年1月19日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称：《征收与补偿条例》）颁布施行。我认为《征收与补偿条例》可以看做是对“拆迁”一词的正式放弃。《征收与补偿条例》在标题中使用的正是“征收”一词，而非2001年《拆迁条例》当中的“拆迁”。我认为非常合理，因为“拆迁”本质上源于政府对居民房屋所占用之土地的产权的征收，其法律效力亦附属于征收而存在。具体而言，拆迁的主体、程序、补偿、产权变更等诸多重要问题均由征收制度决定。

二、我国现行征收制度的关键性理论问题

（一）征收的性质及其应当遵循的基本原则。

目前我国的征收实质上是一种行政征收。行政征收，是指行政主体凭借国家行政权力，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制、无偿地征集一定数额的金钱或实物的行政行为，具有强制性，无偿性，法定性。征收行为或房屋的拆迁行为构成行政征收法律关系。

正因为征收的行政行为属性，我认为至少应遵循行政行为的基本原则，也即：依法行政原则、合理性原则、程序正当原则、便民高效原则、诚实守信原则。即：征收应该遵循法定的职权和程序、充分考虑具体情况之后以最大限度地减少损害为原则进行。

（二） 征收强烈的利益对抗性。

对于适应了定居生活的人类而言，几乎没有什么比能够维持自己稳定的生活数据即财产更为重要了。而征收制度要剥夺的恰恰正是这项权利，因而就表现为公权力与个人之间强烈的利益冲突。而当前个人力量弱小到无法抵抗公权力，于是，为了捍卫在个人眼中几乎是生存基础的土地和房屋，才出现了个人以血肉之躯愤然抵抗的事件。因而合理地处理个人利益与公共利益应该永远是征收制度不衰的主题。

三、结合《征收与补偿条例》对征收当中双方利益的冲突解决的分析

（一） 征收的前提――公共利益应尽可能的明确。

《征收与补偿条例》第八条采用列举式对“公共利益”进行了界定，共七项，但其中第五项“为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要”引发了不小的争议。且不论旧危房改造中难免会有开发商的涉足，单就“旧危房改造在多大程度上能归属于公共利益”就是一个颇难论证的问题。

公共利益不仅需要列举式的罗列，它还需要一种有明确标准的描述性定义，以便于当新的社会现实出现或者疑难案例出现时有一个可供界定的标准。而且在这个问题上，针对我国的现实，首要的是将商业利益排除在外。

（二） 补偿标准――从替换和补偿金说起。

就目前情况而言，对房屋的征收主要有两种补偿方式：货币补偿和房屋置换。

对于房屋置换而言，主要是解决房屋在置换前后的面积、便利程度等方面的问题。对于房屋置换导致的住房条件下降予以相应的补偿即可，另外是过渡期间费用的偿付问题。而对于货币补偿的标准，向来是争论不休的问题。

《征收与补偿条例》对货币补偿的标准是“货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”，然而众多的专家却仍然担心这样的标准不足够防止类似钉子户事件的发生。因为，拿到货币补偿并不是最终目的，最终被拆迁的居民还是需要解决住房问题。如果因为住户住房破旧而导致评估数额过低，就仍然无法使失去住房的居民在现在的条件下获得一套住房，而生活质量不受太大的影响。因而，当前房屋的估价是否应该成为货币赔偿的决定性标准值得商榷。

（三） 强制拆迁的适用应严格限制其措施。

强制拆迁首先并不是一个贬义词，只是强制拆迁的手段有可能成为被诟病的对象。因为任何行政行为必然会以其背后强大的国家机器能做后盾，在必要的时候以其强制力保证行政行为的实施。然而在强制力显现的时候，如何同时体现对行政相对人的人权的保障和尊重。

《征收与补偿条例》中先补偿后强拆的规定是个很大的进步。同时其二十七条规定：“房屋征收部门及其委托的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁。任何单位和个人不得以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁。”仍然是比较具体的规定，一个抽象的原则仍未建立。

（作者单位：湖北省恩施市人民检察院）

参考文献：

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关键词：征地拆迁；安置补偿；被征拆农户；伊宁市

伴随着经济全球化与城乡一体化进程的推进，各地城市建设速度加快，城市建设用地需求也在进一步扩张，大批农民宅基地被占用，由此引发的社会矛盾也越来越突出。为深入了解被征拆农户安置补偿的实际情况，笔者采用发放问卷及访谈的方式对新疆伊宁市被征拆农户问题进行了深入调查。

一、数据来源与方法

1.研究区概况。伊宁市位于东经80°04′～81°29′，北纬43°50′～44°09′，地处伊犁河谷中部，伊犁河的北岸，是伊犁哈萨克自治州首府所在地。现辖8乡、1镇、1场、8个街道办事处。土地总面积675.6平方公里。2009年末总人口45.92万，其中城市人口31.17万，城市化率达到了67.88%，中心城区建成区面积37平方公里。

2.数据来源。选取伊宁市近郊塔什库瑞克乡、汉滨乡及巴颜岱镇作为调查点，有意识的选取农户进行问卷调查。共发放问卷100份，回收问卷84份，问卷有效率为84%。

3.内容与方法。问卷涉及两块内容，第一部分是农户基本情况，包括性别、年龄、文化程度等八个方面，第二部分是关于征地拆迁安置情况的调查，包括农户征地拆迁意愿、对政府征地拆迁安置政策及程序评价等方面的内容。在调查的过程中，主要采取发放问卷及访谈的方式。

二、伊宁市征地拆迁安置补偿基本情况

1.征地拆迁现状。2010年，伊宁市计划征收征用土地13 158.1亩。截至2010年7月，已征收土地占72.08%。计划拆迁总户数345户，其中拆迁集体土地的259户，占计划拆迁户的72.18%。截至2010年7月12日，已签订合同的占计划拆迁的45.22%，其中涉及拆迁集体所有的房屋130户，占83.33%。

2.征拆安置补偿方式。伊宁市征收集体土地上的房屋拆迁安置补偿方式主要实行货币补偿和产权调换的两种方式，被拆迁人可在两者之间选择其一。具体情况如下：（1）房屋附属物（指房屋用地范围内除房屋以外的其他建筑物、构筑物和其他有价值的附着物以及配套的各类管线、设备等）的补偿，一律采用货币方式补偿。（2）对集体土地上的房屋拆迁实行货币补偿的，按照伊宁市政府颁布的当年或上一年度的房屋市场重置建造价给予补偿。（3）集体土地上房屋拆迁实行产权调换的，被拆迁人可选择伊宁市人民政府统一建设的农牧民安居房或保障性住房进行房屋产权调换。按被拆（搬）迁正房实际建筑面积的1∶1.2的范围内，以安居房或保障性住房进行调换，具体调换方式如下：1）按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房，面积不足80平方米的，按80平方米调换。2）按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房，面积超过200平方米的，按200平方米给予调换。对原房屋超出调换比例建筑面积部分按照当年或上一年度的房屋市场重置建造价格给予补偿。

三、被征拆农户的调查分析

1.被拆迁户基本情况。此次调研被访者男女性别比例为13∶8；汉族与少数民族族别比例为71∶13；年龄30岁以下的占31%，30～49岁的占51.2%，50岁及以上的占17.9%；被访者文化程度高中及其以上的占50%，初中学历的占31%，小学及其以下的占19%；平均每户4.3人；被拆迁户房屋土木、砖木与砖混结构比为15∶35∶14；家庭人均收入2 000元以下的占29.8%，2 000元～5 000元的占40.5%，5 000元～10 000元的占22.6%，10 000元以上的占7.1%。 转贴于

2.被征地拆迁农户意愿分析。调查问卷显示，40.5%的农户愿意房屋征收拆迁，59.5%的农户不愿意房屋被征收拆迁。不愿意拆迁的原因主要表现在补偿标准、补偿方案、安置地点等方面，其中：认为补偿方案不合理的占19.1%，补偿标准过低的占23.5%。

3.对征地拆迁安置补偿程序及实施的满意度。（1）对征地拆迁安置补偿法律法规的主观认识。关于“您对伊宁市征地拆迁的安置补偿政策的了解情况”统计中，没有农户表示完全了解，9.5%的居民基本了解，66.7%的农户了解一点，23.8%的农户完全不了解。关于“您是否看过伊宁市相关的征地拆迁安置补偿文件规定”调查时，有92.7%的农户选择没有。（2）对征地拆迁安置补偿政策及实施程序的评价。对于“您对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意吗”调查时，1.2%的农户表示满意，63.1%的农户表示一般，33.3%的农户表示不满意，2.4%的农户表示很不满意。对于“您对自家的征地拆迁安置补偿总体感觉”调查时，有2.3%的农户感觉很满意，15.6%的农户感觉较满意，43.1%的农户表示一般，21.7%的农户表示不太满意，17.3%的农户表示很不满意。

4.拆迁的顾虑。在“您在征地拆迁安置中最关心的问题”调查时，房屋拆迁的赔偿的占30.8%，房屋确权占24.5%，就业问题占22.1%，医疗和养老占18.8%。

四、存在的问题及原因分析

问卷在调查农户拆迁意愿时，有3/5的农户不愿意拆（搬）迁，补偿标准低、方案不合理、安置地点以及就业问题是主要原因。在对征地拆迁的安置补偿政策的了解情况调查时，1/4的农户完全不了解，9/10的农户没有看到过相关的安置补偿文件规定。在对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意调查时，63.1%的农户表示一般，33.3%的农户表示不满意。通过问卷中的问题“您在征地拆迁中最关心的问题”的统计，发现房屋的拆迁赔偿、安置房的确权、就业问题是农户比较关心的问题。通过访谈调查了解，在整个征地拆迁过程中，真正拒不搬迁的钉子户并不多，大多数农户只是选择适合自己的合理可行的安置补偿方案，因此政府采取强行拆迁的现象很少。

农户拆迁意愿调查时，3/5农户认为“拆迁补偿标准偏低”，这在中国土地征收拆迁中具有一定的普遍性，这是由于集体土地上农户房屋拆迁管理政策几乎为零所造成的。目前中国正面临新《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见中，而集体土地上房屋征收拆迁管理的政策几乎为零。虽然依据现行的规定，农村房屋拆迁属于征地拆迁范畴，主要适用《土地管理法》，但《土地管理法》并未明确将农户房屋从土地征收中分离出来，而将其定义在“地上附着物”中。伊宁市虽然严格按照《新疆维吾尔自治区实施土地管理法办法》的规定，参考新计价字[2001]500号文件、新国土资发[2009]131号《自治区重点建设项目征地拆迁补偿标准》，制订了伊政办[2010]188号《伊宁市城乡房屋拆（搬）迁安置管理办法（试行）》，对被征地拆迁农户进行安置补偿，但在采用货币补偿时只对房屋及其附属物按照市场重置价给予一定补偿，没有体现对房屋底下的土地权益、以及农民后续生活的安置补偿，所以一定程度上农户认为“拆迁安置补偿标准偏低”。

五、结论与思考

伊宁市被征拆农户的安置补偿主要采取货币补偿和产权调换这两种方式。多数被拆迁人选择产权调换这种方式，因为政府鼓励这种方式，并给予按产权调整后的安居房或住房实际建筑面积每平方米150元的补助。

针对拆迁安置补偿标准偏低，被征地拆迁农户整体满意度不高的问题，建议政府层面从以下几点做起：（1）严格界定公共利益，以公共利益为前提，合理实施土地征用行为，加强对土地使用的监管，进一步建立健全征地拆迁补偿安置的法律和法规。建议国家尽快出台《农村房屋拆迁管理条例》，政府应按照科学补偿原则，给予被征拆人合理补偿，规范因征地所引发的农村房屋拆迁相关问题。（2）做好土地报批和房屋评估、测量等基础性工作。土地报批是依法用地的前提。所有在建项目，都要依法办理各种项目立项、报批手续，要超前谋划，科学调度，确保依法用地。房屋评估、测量等业务工作是基础性工作，要依法依规，按方案操作，精心细致，科学严谨，为征地拆迁工作顺利实施提供扎实的基础保障。（3）亮化征地拆迁整个过程，对被征拆农户发放征地拆迁安置补偿相关文件，使被拆迁人充分了解政府的做法，提高征地拆迁透明度。（4）健全征地拆迁安置补偿机制，建立完善对失地农民重新就业培训的机制。完善失地农民的社会保障体系，例如，建立最低生活保障机制、就业创业优惠机制、养老医疗保险机制和资金筹措管理机制等。

参考文献

[1]新疆伊宁市统计局.新疆伊宁市2010年统计年鉴[K]，2010.

[2]张娟.中国土地征收补偿制度的缺陷与反思[J].特区经济，2007，(3)：164-166.

[3]袁凌云.征地拆迁工作需要把握的几个问题[J].理论导报，2010，(3)：42.

篇4

关键词：农村土地征收；土地产权；公共利益；安置补偿

中图分类号：DF523.9 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）32-0158-03

2009年2月26日，国土资源部公布的2008年全国土地利用变更调查结果显示，截至2008年12月31日，全国耕地面积为18.2574亿亩，比上一年度减少29万亩。这已经是耕地面积第12年持续下降。耕地面积大大减少、失地农民的生活难以得到有效保障，这两个问题若不能得到及时有效的解决，前者会对国家战略发展产生影响，后者则可能引发社会的发生，故我们必须深入思考目前我国土地征收制度的缺陷与症结所在，找出最有针对性、最能产生实效的立法完善建议，以从根本上解决问题。

一、我国农村土地征收实体法的缺陷

（一）集体土地产权不清晰

“产权制度是困扰农村经济体制改革，解决失地农民问题的关键。脱离产权来研究失地农民问题，研究农村土地制度改革，其结果必然缺乏准确性与针对性。”[1]所谓土地产权，是指以土地所有权为核心，包括占有、使用、收益和处分土地财产的各项权能的总和。我国现行集体土地产权制度是在建国初期的私人土地所有权制度基础上过渡而来，目前存在着产权不清晰的缺陷。具体如下：

首先，产权主体不明晰。相关法律明确规定，农村土地归农民集体所有。但是何谓“集体”，法律规定较为含糊甚至出现主体不一致的情况。例如，《宪法》第10条规定，集体土地产权属于集体所有；《物权法》第59条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”；而《土地管理法》和《农业法》则规定，集体土地属于乡（镇）、村或村属

农业集体经济组织所有。乡、镇、村或者集体经济组织，到底谁才是确切的产权主体，至今没有明确，这造成了土地名义上归集体内成员共有，但又不属于任何个体成员所有，导致实际土地征用过程中，无论哪一级集体组织都不能成为完全的土地产权主体，因而也就找不到谁代表集体利益，并成为土地所有权的体现者。

其次，集体土地所有权权能不完整。我国农民集体对其所有的土地行使权利受到多方面限制，包括土地所有权不能自由转让，只能根据一定的条件，在规定的期限内，以特定的形态对土地使用权进行出租和出让；土地的耕地用途不得随意改变，农民因故确实需要占用自己耕种的土地时，也须经相关政府部门批准后方可进行；集体经济组织若利用耕地建造房屋或者从事非农建设，也必须向税务部门缴纳一定数额的税费等等。再次，土地所有权所处地位不平等。法律规定，为了公共利益的需要，可以对集体土地进行征收或者征用，却没有规定为了广大农民切身利益的需要，国有土地在一定条件下可以转换为集体所有土地，这种单方面转换限制最能够说明集体土地所遭受的不公平待遇。另外，集体所有权在流转程度上也受到很大制约。我国《土地管理法》仅允许农用地在不改变原有用途的基础上可以流转，对集体建设用地使用权的流转原则上是禁止的；而国家享有的土地所有权的使用权可以自由流通。所以，集体土地在政府的征地行为中充当的是一个公共品的角色，地方政府有计划便可以以“公共利益”的名义改变其产权性质，那么当然，在被征收过程中，农民也就无法获得与私有财产一样的足额赔偿。

（二）征地范围过于广泛

现代法治国家出于对私法主体合法财产权益保护的需要，通常将土地征收限定在“公共利益”范围内，我国也不例外。由于公共利益这一征地前提能够起到限制政府滥用征地权力的重要作用，因此各国都对公共利益做出了或概括或详尽的规定，并辅之以程序监督机制来实现这一目的。我国法律不仅未对公共利益做出界定，相反还存在相互矛盾的法条规定。我国《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）、村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”这与我国宪法第10条规定不论在语义上还是在逻辑关系上都是相互矛盾的。根据第43条规定，任何单位和个人需要使用土地，不管是出于公共利益还是商业利益，均可以取得原国有土地使用权和基于公共利益征收的集体所有土地，即基于商业利益也可以使用原属集体土地的使用权。此条规定不仅将政府征地范围扩大到非公共利益用地领域，而且还为这种行为提供了法律依据。依此规定，目前我国各地政府均可肆无忌惮地因商业目的大肆行使征收权。国土资源部在2003年的调研报告中明确提出，“我国土地征收的目的已远远超出公共利益范畴，而且，国家动用征地权来满足城市化用地需求在某种程度上已为政策法规所承认，这种现象在世界上是绝无仅有的。”[2]时下，正值城市化的高速发展期，变着花样的大手笔多离不开大面积的集体土地征收，而高效率、低成本的征地拆迁，又离不开形形的强制手段。能为这种强制提供的法律口实，就是这个可以“依法”变通的公共利益。照此情势下去，我国的土地资源很快就会枯竭。若要制止这种情况的发生，最直接的办法就是从立法上明文限定征地范围，即对公共利益的内涵和实现方式进行明确界定。

（三）补偿制度设计不科学

首先，征收补偿标准低下，无法满足农民实际需求。我国《土地管理法》第47条规定，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；同时也规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。这种补偿所依据的是土地衍生物的价值，根本没有显现土地本身的价值，更没有体现土地的潜在价值。这种做法已引起被征地农民的强烈不满，各地因为征地补偿标准偏低引起的纠纷此起彼伏。这种制度不公平的后果必然是结果不公平，而结果不公平又将成为农村新一轮发展进程的起点不公平，进而形成恶性循环。其次，货币安置补偿方式比较单一，无法解决长远问题。目前许多地方政府比较偏好于以“货币安置”的方式来补偿农民。这一方式有很大的便利性，但也有很大的局限性：一方面货币安置资金有限，农民拿到手的不多；另一方面由于某些不合理的投资及花销，农民很快就会陷入困境，而等到农民看到土地征收之后的增值被政府独享，而自己却无权享有时，很快就会转过来找政府，从而引发社会矛盾。

二、经济学视角下对我国农村土地征收实体法缺陷的剖析

（一）农民无法享受土地增值收益，造成实际分配的不公

我国法律规定，集体所有土地无权直接入市流通，换言之，集体土地所有者无权将集体所有的土地向收益更高的用途转换。然而，政府却可以从集体手中以低则百元/亩，多则万元/亩的价格征收土地，转手又以少则几十万/亩，多则几百万/亩，更有甚者达到几千万/亩的高价向开发商出售。土地增值产生的收益被当作某些地方政府的“聚宝盆”，而这些土地的原始所有者——农村集体组织以及村民却因补偿不是根据市场价值测算而无任何利益可享。如果说计划经济时期国家致力于重工业的发展而对农民的土地财产权利有所侵占是无可厚非的事情，那么直到市场经济如此发达的今天，还要沿用这种补偿标准则于情于理说不通。对于国家这种不公平的补偿方式，有学者提出辩解：集体土地的市场价格由两部分组成，一是农地被征收前三年平均纯收入资本化形成的“影子价格”，是“土地本身所值”；二是“农转非”之后的“自然增值”，国家应当补偿的是“土地本身所值”，自然增值部分应当归公。土地的“自然增值”是早期经济学家亨利·乔治所使用的名词，在其1879年出版的著作《进步与贫穷》中，乔治认为土地的价值之所以增加，是人口的集聚和生产的需求，而非某个人的劳动或投资引起的，因此土地增值的收益应归社区所有。[3]这种思想影响到后来的很多学者，但是用这种思想来看待被征收土地的增值分配是明显不公的。首先，分配的比率不公，农民所得的比率是0，这相当于他们向社会上缴了100%税率的土地增值税；其次，被缴对象不公，如北京市修了城铁，城铁沿线的房子涨价，这类收获外部经济收益的例子比比皆是，而这些“外力增值”都没有“归公”，为什么农民土地获得的外部收益就要“涨价归公”呢？对此，中国社会科学院社会学所所长李培林就撰文指出，农民自己不能改变土地的农业用途，但土地被征用后大幅度增值获得的收益，分配到农民头上的比例太小，要想使农民富裕起来并获得“财产性收入”，很重要的一项就是合理分配农村土地改变用途后的增值收益。

（二）土地开发时机被延缓

根据现行《土地管理法》的规定：“征收耕地的土地补偿费用为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍”，与1953年《国家建设征用土地办法》规定的补偿3至5倍的标准相比差距不大。这说明国家倾向于以较低的补偿费用从集体手中征收土地，但较低的土地征收费用并不一定能够带来最优的土地利用，相反，一定条件下可能造成土地的配置效率低下以及土地的开发时机延误。从投资者角度来讲，以较低的成本获得的土地并不会急于加以利用，这就是我们所说的“征而不用”，最典型的便是开发商的土地囤积现象。据国土资源部（原国家土地管理局）于1997年展开的土地大清查结果显示，1996—1997年，全国已征收（包括征用）土地闲置达到11.65万公顷，占征地总面积的5.8%。而在这11.65万公顷的闲置土地中，耕地就占到54%，达到6.28万公顷。土地的大规模闲置，究其原因是土地征收的成本过低，开发商宁可牺牲时间和少量金钱来等候将来土地增值的最佳时机，以追求利益的最大化；而如果农民能够得到足额补偿甚至拿到土地发展权补偿，那么政府以及开发商征收成本的增加必将会对“征而不用”的浪费现象有所抑制。

（三）政府施政的倾斜——要利益不要土地

政府对集体土地实现征收的同时也实现了土地的市场化配置，政府获得垄断利润，超出了完全竞争市场可以实现的平均净收益。而在征地过程中，交易费用节省和规模收益也使得净收益增加，而土地征收中对土地的补偿标准偏低又进一步降低了农地的边际净收益，这就更坚定了某些地方政府将尽可能多的土地配置于城市扩张的施政方向，这一指导思想表现在具体作为上便是政府滥用征地权力，不仅没有保护耕地，还造成了更为严重的供地缺口。

三、我国农村土地征收实体法的完善

（一）明晰土地产权

只有明确产权主体，才能真正实现“谁投资、谁所有、谁受益”，才能做到在尊重所有者意愿的前提下，根据经济发展需要对其产权权能进行合理的划分、转让或者重组。我国土地资源有限、人多地少的矛盾突出，但同时，土地是农民赖以生存的基本依靠，承担着社会保障的功能。这样的制度环境要求集体土地所有权制度的改造不能给农村社会带来太大的动荡，改革应稳定、稳妥，所以，建议农村土地仍实行集体所有，但必须明确并统一为土地归集体组织所有，农民在承包期限内享有占有、使用、收益和处分的权利，并可以转让土地产权权能。同时，要加快进行集体经济组织的构建，使其承担管理、经营集体资产，并为组织内所有成员提供社会保障的职能。集体经济组织的财产由全体组织内成员共有，以立法的形式明确集体土地的财产权性质，以减少对集体土地所有权行使的各种不合理限制。

（二）严格界定公共利益征地范围

公共利益“意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限，否则全体国民就会遭受严重损害。在个人权利和社会福利之间创设一种适当的平衡乃是有关正义的主要考虑之一”[4]。首先，由立法机关明确公共利益的具体范围。建议采用概括和列举相结合的方法，由立法机关对公共利益进行概括性规定，认定凡涉及公共安全、公共设施、公共福利的内容，都可以将其纳入公共利益的范围；在此基础上，再做进一步的说明列举，两者互为补充。对于列举的具体内容，可以参照我国《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》的有关规定，“公共利益包括七种情况：国防设施建设的需要；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；国家机关办公用房建设的需要；法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。”其次，应严格确定公益性用地和非公益性用地取得方式。国家只有在以公共利益为前提的基础上才能行使土地征收权，非为公共利益需要不得行使此权力；而对非公益性用地，只能通过土地使用权交易市场，与农民协商交易取得。在此过程中，政府不再是现行状态的“参与者”角色，而仅仅是服务的提供者，政府仅应通过土地利用规划，土地用途管制以及控制土地供应总量，来履行土地管理职能。

（三）确定土地征收合理性补偿标准

我国法律规定土地补偿按照年产值的倍数进行，这种方法极不科学，实际上，现有土地补偿大大低于我国《农村土地承包法》赋予农民的30年土地承包经营权的实际价值，所以，建议按照土地的实际市场价值进行补偿。目前较认可的农地市场价值估算主要有三种方法：一是采用收益还原法，把购买土地作为一种投资，地价款作为购买未来若干年土地收益而投入的资本，从土地的投入产出出发，根据对未来收益的预测，结合农地还原利率，较客观地计算农用地的资本价值。二是采用假设开发法，即在预计开发完成后农用地正常交易价格的基础上，扣除预计的正常开发成本及有关专业费用、利息、利润和税收等，以价格余额来估算待估农用地的价格。三是根据国土资源部制定的《农用地估价规程》，在农用地基准地价评估基础上，用区域社会经济资料评估社会保障价格，叠加农用地基准地价和社会保障价值确定农用地征收价格。这里需要注意的是，土地征收补偿按照市场价值计算，将使得征地补偿费用大幅提高，如何正确测算其价值，并且不受政府、被征地农民以及开发商左右，是其中的关键点。所以，不论是政府成立专门的测算机构还是聘请民间商业机构进行测算，都必须将测算过程及结果向社会公众公布，从而使其得到应有的监督。此外，从长远来看，还建议确立土地发展权补偿制度，将土地发展权赋予原权利人所有，土地增值数额的测算采用《中华人民共和国城镇土地估价规程》中规定的收益还原法，还可从土地征收补偿费中拿出一部分设立调节基金，以尽量缩小补偿费用的差距，保证补偿的公平性。

（四）改进土地安置补偿模式

除去传统的货币补偿安置模式，目前值得推崇的土地征收安置方式还有：一是在留地安置，湖南咸嘉是这一安置模式的典型代表。1995年起，市政府对该村征收土地2000多亩，剩余670亩，该村将这剩余的670亩中的200亩土地统一规划为失地农民安置住宅区，其余的400多亩全部用于建设开发，目前，该村集体资产过亿，向国家上缴税费2000多万。不过，这种方式有一定的风险，它要求土地在统一交给集体之后必须有更高的发展前景；二是社会保障性安置，即将失地农民纳入城镇社会保障体系，主要包括养老保障、医疗保障、失地农民最低生活保障和失业保障等。这种安置方式首先需要解决社保基金的来源，并需确定社保基金的运作机构；三是重新择业安置，主要适合在市场经济较发达地区。有关部门应积极建立培训机制，给失地农民提供相关知识课程，必要时为其推荐安排就业机会。上述安置模式各有利弊，它们都为解决失地农民的生活保障问题产生过积极的作用。我们需要在实践中结合地方实际情况，大胆创新、尝试多种富有成效的安置模式，以从长远和根本上保障失地农民的利益，维护和实现社会的稳定与和谐。

参考文献：

[1] 廖小军.中国失地农民研究[M].北京：社会科学文献出版社，2005：198.

[2] 国土资源部联合调研组.征地目的及征地范围专题调研报告[R]//研究征地问题探索改革之路（二）.北京：中国大地出版社，2003：48.

篇5

    土地在我国具有特殊的重要地位,既是重要生产资料和财产,也是人民安身立命之本,还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺,势必影响到集体、个人的利益,需要按照严格的法定程序进行。如果没有科学合理的土地征收程序作保障,就难以平衡各方利益,容易引起人民不满,甚至危害社会稳定。所以,建立科学完善的土地征收程序迫不可待。

    一、 土地征收程序的作用

    实体法公正性的实现,必须以程序的公正为保障。没有程序的公正,实体法的公正就不能实现。土地征收程序的设置正是为了平衡国家、集体和个人的利益,维护各方的合法权益,实现社会公平正义,并促进土地征收的顺利进行,带动经济和社会发展。

    (一)限制土地征收权的滥用,防止行政权力的泛滥

    土地征收是行政机关运用公权力对土地所有权的强制剥夺,在征收过程中,行政机关既是决定者又是执行者,很容易从自身利益出发,滥用行政权力,任意征收土地,损害他人和社会利益。为防止行政机关滥用土地征收权,构成对他人利益的不适当干预和损害,应当对土地征收施加严格的程序制约。科学合理的土地征收程序可以预先设定行政机关的权限,规范行政机关的行为,增加土地征收的透明度和公示性,避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现,以保证行政权力的公正合理行使。

    (二)缓解征收土地者与被征收土地者间的矛盾

    由于土地征收的强制性,决定了征收土地者与被征收土地者处于不平等地位,后者只能服从前者,不得阻挠前者的征收行为,加上我国对土地征收程序规定过于粗糙、不科学,导致土地征收中屡屡发生片面强调征收者的利益而未能给被征收者的利益以必要保护的现象,难以真正实现土地征收中的公正与公平,导致被征收土地者极度不满,两者关系紧张,影响社会稳定和发展。科学合理的土地征收程序可以规范征收者的行为,使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息,增强征收者的权威性和公信力,缓解两者间的矛盾,有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现。

    (三)具有明显的条件导向性,提高行政效率

    科学合理的土地征收程序预先设定了行政机关的权限,规定了其决策、执行的依据和步骤等重要内容,具有很强的针对性和确定性,只要符合土地征收的目的,遵循必要的土地征收程序,该征收行为即是合法有效的。正是因为这一明显的条件导向性,行政机关可以套用这一模式:条件成立,结果必然,有利于减少不必要的论证、内部决议等过程,节约成本,提高行政效率,保证结果的一致性和稳定性,避免行政机关专断和反复无常,同时也可以增加被征收土地者的可预见性,增强其对行政机关征收行为的信服度,避免产生纠纷,保证土地征收的顺利进行。

    二、 我国土地征收程序的缺陷

    如上所述,科学合理的土地征收程序起着巨大的作用,但在我国,由于立法经验的不足和立法技术的落后,土地征收程序规定得粗糙,简单,与其他国家的规定相比,具有明显的不科学性和不合理性。

    (一)我国关于土地征收程序的规定

    我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收的程序作了较为详细的规定。根据上述法律和行政法规的规定,我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府,县市人民政府只有执行权,起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序包括四个阶段,即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大,但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。

    (二)我国土地征收程序的缺陷

    1. 有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙,在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在:(1)土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法,必须是为了公共利益需要才能征收土地,这是国际上通行的原则,亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲,表现在:一方面,我国对公共利益的界定不够明确;另一方面,公共利益在程序上没有保障,审批程序中没有征地目的合法性的专项审查,在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。这样的一个直接后果是无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视,导致一些经营性用地也采用征地方式,从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。(2)缺少对行政机关的监督机制。在我国,行政机关既是土地征收的决定者,亦是执行者,处于绝对优势地位,必须严加监督,防止权力滥用,但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定,具体实施,缺少对行政机关的必要监督,导致行政机关既当运动员又当裁判员,容易侵害集体和个人的合法权益,也会带来行政权力的泛滥,破坏政府和人民的关系,危害社会稳定和繁荣。

    2. 土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在几方面:(1)土地征收程序透明度和公示性不够。如在补偿方案的确定上,是由政府自己核准并实施的,实难保障征收程序的公示性,难以避免暗箱操作行为的发生,因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。(2)被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中,被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第四十八条规定,征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见,但既然征地补偿方案已经确定,被征地者的意见所起的作用是微乎其微的。除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。(3)对被征地者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定,被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成,由批准征地的人民政府裁决,并没有规定其向司法机关获得救济的权利,这样的救济措施是远远不够的。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施,现行立法缺乏明确全面的规定。

    三、我国土地征收程序的完善

    针对当前我国土地征收程序所存在的问题,笔者认为应借鉴各国的先进做法,并结合本国实际,重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善,构建一个科学、合理的土地征收程序,以保障土地征收的公平正义。

    1.事业的认定。这一阶段包括两个环节:申请和核准。首先,由需用地人向政府有关部门提出征地申请,申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明,并举行征地条件听证会和补偿安置听证会以征求被申请人的意见,双方进行充分协商以达成协议。行政主体应促使双方达成协议,如果达不成协议,则由行政主体进行裁决。这样农村集体经济组织和农民个人就可充分参与到征地过程之中,从而保障其合法权益。接着,由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查,重点审查其目的合法性,对其是否符合公共利益进行专项审查,一旦符合即可以结合其他因素,作出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后,必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要。此外,土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。

    2.土地征收范围的决定。政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者,允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的,可以向政府有关部门提出复议或者申诉,对复议或者申诉不服的,可以向人民法院提起诉讼;当然,也可以直接向人民法院提起诉讼。这样的规定,既有利于对行政机关行使权力进行监督,加强对其约束,防止其滥用征收权,同时也为被征收者提供了有力的救济途径,切实维护其合法权益。

    3.土地征收的补偿。征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商,由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案,意见不一时,由批准征收土地的人民政府裁决,对裁决不服的,可以向人民法院起诉,由人民法院裁定,以保证补偿方案的公正性。这种做法,有利于减少土地征收中的不公平性,使双方可以在相对平等的基础上进行协商,实现各方利益的最大化和平衡化。

    4.土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定,则可确定具体征收事宜。首先,由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用,之后双方到土地管理部门进行登记,需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿,又有利于需用地人早日获得土地的所有权,有利于双方利益的实现,避免不必要的纠纷,维护交易安全。

    当然,在整个土地征收过程中,都要注重被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会,并能采取足够的措施保障他们的合法权益。同时,也要设置科学、合理的救济措施,保证在被征收者存有争议时,可以通过多种救济途径,有效地维护自己的合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施,在条件成熟时,还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构,主持有关征地过程中产生的异议仲裁,以更好地维护被征地者的合法利益。

篇6

[关键词]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大，需要按照严格的法定程序进行。没有科学合理的土地征收程序作保障，就会严重地影响土地征收活动和国家建设活动的顺利进行，也会加剧和激化政府与农民之间的矛盾，更会影响农村和整个社会的安定团结。1所以，建立科学完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。科学合理的土地征收程序可以限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥，通过预先设定行政机关的权限，规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使；可以缓解征收者与被征收者间的矛盾，通过对土地征收施加严格的程序制约，对被征收者的利益进行必要保护，使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息，增强征收者的权威性和公信力，有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现；可以节约成本，提高行政效率，通过规定征收者决策、执行的依据和步骤等重要内容，具有明显的条件导向性，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反复无常，同时也可以增加被征收者的可预见性，增强其对行政机关征收行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。

总之，科学合理的土地征收程序有利于平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。

二、我国土地征收程序的缺陷

如上所述，科学合理的土地征收程序起着巨大作用，但在我国，由于立法经验的不足和立法技术的落后，土地征收程序规定得粗糙，简单，存在着明显的缺陷与不足。

（一）我国关于土地征收程序的规定

我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收程序作了较为详细的规定。根据上述法律和行政法规的规定，我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市政府只有执行权，起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序可分为四个阶段，即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。

（二）我国土地征收程序的缺陷

1.有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：

（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲，表现在：

首先，我国对公共利益的界定不够明确。现行立法对“公共利益”语焉不详，仅做出了概括性规定，为征收权的膨胀和滥用提供了可乘之机。新近出台的《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这一规定强调了“公共利益的需要”，但对何谓“公共利益”却只字未提，无法为“公共利益”提供把握尺度，极易成为政府扩大征收范围的借口。更为甚者，《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，这实际上将公共利益的界定无限扩大，严重侵害农民的合法权益。

其次，公共利益在程序上没有保障。土地征收目的审查机制既包括土地征收申请、批准前，有关机关对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制，可以称为事后审查。1

我国现行立法中，没有充分考虑征地利害关系人的利益，未赋予其广泛的参与权；土地征收审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明；当集体或农民对公共利益的认定存在疑虑，对征收的程序存在异议时，却缺乏合法有效的救济方式，这样的一个直接后果是，无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，导致一些经营性用地也采用征收方式，从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。2

（2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制，如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，为权力寻租提供机会。实践中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，根本无从监督，导致违法征地行为大量发生，侵害了集体和个人的合法权益，也带来了行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。

2.土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在以下几个方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不够。作为征收利害关系人的集体和农民在征地前被剥夺了知情权、协商权和申诉权，几乎处于任人宰割的地位。1从土地征收的决定，到补偿费的标准和征收争议的解决等，都完全由行政机关决定并实施，实难保障征收程序的公示性，无法避免暗箱操作行为的发生，因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。

（2）被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中，被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第48条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但既然征地补偿方案已经确定，被征收者的意见所起的作用是微乎其微的。因此，尽管土地征收中有“两公告”制度，但实际上是让农民到指定单位办手续的“通知书”，因为征收方案和补偿安置方案均是在经批准之后方才公告的，此时，对农民提出的意见只有在确需修改的情况下才改动方案，极大地限制了农民的参与权。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。

（3）对被征收者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定，被征收者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征地的政府裁决，该裁决为终局裁决，并没有规定被征收者向司法机关获得救济的权利，导致征地纠纷被拒于司法审查的大门之外。这种制度安排，给征收者以过大的权力，而被征收者连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，无法通过司法权来制约政府征地行为，也不能有效地维护被征收者的利益。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施，现行立法缺乏明确全面的规定。

三、我国土地征收程序的完善

针对当前我国土地征收程序所存在的问题，笔者认为应结合本国实际情况，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建科学合理的土地征收程序，明确各方的权利义务关系，限制征地过程中政府广泛的自由裁量权，以保障土地征收的公平正义。

（一）公共利益的认定。这一阶段要解决的首要问题是合理界定公共利益。公共利益常随实践的发展而变化，难以通过法律的直接设定穷尽公共利益的事项。立法上应采取概括式和列举式并举，1直接设定与间接设定相结合的形式，从财产利用的目的和利用的效果两方面进行解释，将商业性用地严格排除在外，为“公共利益”提供尺度把握，增强可操作性。在法律不便直接设定公共利益时，转而为行政机关判断公共利益设定标准，授权行政机关依照这些法定标准判断公共利益。2另外，当发生争议时，政府部门或其他强势主体必须就某一项目是为了公共利益的需要这一主张承担举证责任。

这一阶段包括两个环节：申请和核准。首先，由需用地人向政府有关部门提出征地申请，申请人应就征地目的、条件、补偿等方面做出详细说明，并举行征地条件听证会和补偿安置听证会，充分保障有关人员的知情权、参与权和异议权，通过公告和听证程序听取有关专家和民众的意见，使得各种不同甚至彼此针锋相对的观念、意见、利益全部一一展现，从而有可能根据法律的精神和规则对它们进行研究、斟酌、识别、协调、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法权益。接着，由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查，重点审查其目的合法性，要严格按照法定标准，对其是否符合公共利益进行专项审查。一旦符合即可以结合其他因素，做出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后，必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要，有利于保障最终决策结果的科学性、民主性和正确性。此外，土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。

（二）土地征收范围的决定。政府有关部门应严格按照法律规定，通过必要的听证和论证程序，广泛听取各方意见，确定征收土地的范围，并及时予以公告，通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的，利益关系人可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向法院提讼；当然，也可以直接向法院提讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时赋予被征收者选择权，为其提供有力的救济途径，切实维护其合法权益。

（三）土地征收的补偿。补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定后，征收者与被征收者应对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收补偿方案，意见不一时，由批准征收土地的政府裁决，对裁决不服的，可以向法院，由法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。

接着，对补偿方案进行公告，这是土地补偿的必经程序，也是有关地方政府的义务和职责。对征地补偿进行公开，让征地补偿透明，既保护了农村集体经济组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民的监督，又可以避免因土地权属不清等而产生的纠纷。1

第三，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。根据《征用土地公告办法》有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关市、县政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农民对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平与合理以及土地征收工作的顺利进行。

最后，公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到每个农民的合法权益，因此，法律赋予并保障政府部门和农民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。

（四）土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，有利于双方利益的实现，避免不必要的纠纷，维护交易安全。

当然，在整个土地征收过程中，要增加透明性，在征收过程的每一个环节都要进行公示并向公众或者相关利害关系人随时提供可查阅的相关文件报表，以对行政主体的行政行为进行有力制约，以权利制约权力，防止征收权滥用；2要加强协商性，注重被征收者在征地行为过程中的参与，让他们在征收目的性、征收范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会，并能采取足够的措施及时保障自己的合法权益；要明确可诉性，设置科学、合理的救济措施，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径，有效地维护自身合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施，在条件成熟时，还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构，主持有关征地过程中产生的异议仲裁，以更好地维护被征收者的合法利益。

通过以上程序，可以使我国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性，有力地维护各方合法权益，促进土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现！

结语

综上所述，科学合理的征收程序起着重要作用。但当前我国的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要进一步改革、完善，以构建严格、周密的土地征收程序。笔者相信，随着我国经济和社会的发展，随着我国立法经验的丰富和立法技术的进步，必将构建出科学合理的土地征收程序，以实现各方利益平衡，更好地促进经济和社会的发展！

参考文献：

[1]王兴运。中国土地征收补偿法律制度研究[A]，转引自杨紫火亘。经济法研究[C]，北京大学出版社2005.

[2]李强。《中国土地征收法律制度研究》/weizhang/default.asp？id=17110.

[3]梁亚荣、李雪艳。修宪与土地征收制度的完善[J]，实事求是2004（6）。

[4]丁文，温世扬。土地征收侵权责任机制研究[J]，浙江社会科学，2006（4）。

[5]段应碧。改革现行土地征用制度，切实保护农民的土地权益[J]，中国（海南）改革发展研究院简报，2003（4）。

[6]符启林。土地征用中公共利益的考量[A]，经济法研究[C]，北京：北京大学出版社，2005.

[7]王兴运。集体土地所有权补偿问题探析[J]，河北法学，2005（4）。

[8]张玉东。公益征收程序的探讨——以一般征收程序为对象[J]，政法论丛，2006（6）。

＊中山大学法学院06级经济法研究生，研究方向：企业与公司法、经济法。

1王兴运：《中国土地征收补偿法律制度研究》，载杨紫火亘主编：《经济法研究》，北京大学出版社2005年版，第190页。

1李强：《中国土地征收法律制度研究》，/weizhang/default.asp？id=17110.

2梁亚荣、李雪艳：《修宪与土地征收制度的完善》，载《实事求是》2004年第6期，第64页。

1丁文、温世扬：《土地征收侵权责任机制研究》，载《浙江社会科学》2006年第4期，第65页。

2段应碧：《改革现行土地征用制度，切实保护农民的土地权益》，中国（海南）改革发展研究院简报2003年第4期。

1梁慧星教授便是主张采用一般概括式和列举式的方法，具体可参见：梁慧星：《中国物权法草案建议稿》，中国社会科学文献出版社，2000年以及《中国民法典草案建议稿》（物权编），法律出版社，2004年。

2符启林：《土地征用中公共利益的考量》，载杨紫火亘主编：《经济法研究》，北京大学出版社2005年版，第167页。

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[关键词]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大，需要按照严格的法定程序进行。没有科学合理的土地征收程序作保障，就会严重地影响土地征收活动和国家建设活动的顺利进行，也会加剧和激化政府与农民之间的矛盾，更会影响农村和整个社会的安定团结。所以，建立科学完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。科学合理的土地征收程序可以限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥，通过预先设定行政机关的权限，规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使；可以缓解征收者与被征收者间的矛盾，通过对土地征收施加严格的程序制约，对被征收者的利益进行必要保护，使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息，增强征收者的权威性和公信力，有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现；可以节约成本，提高行政效率，通过规定征收者决策、执行的依据和步骤等重要内容，具有明显的条件导向性，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反复无常，同时也可以增加被征收者的可预见性，增强其对行政机关征收行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。

总之，科学合理的土地征收程序有利于平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。

二、我国土地征收程序的缺陷

如上所述，科学合理的土地征收程序起着巨大作用，但在我国，由于立法经验的不足和立法技术的落后，土地征收程序规定得粗糙，简单，存在着明显的缺陷与不足。

（一）我国关于土地征收程序的规定

我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收程序作了较为详细的规定。根据上述法律和行政法规的规定，我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市政府只有执行权，起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序可分为四个阶段，即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。

（二）我国土地征收程序的缺陷

1.有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：

（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲，表现在：

首先，我国对公共利益的界定不够明确。现行立法对“公共利益”语焉不详，仅做出了概括性规定，为征收权的膨胀和滥用提供了可乘之机。新近出台的《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这一规定强调了“公共利益的需要”，但对何谓“公共利益”却只字未提，无法为“公共利益”提供把握尺度，极易成为政府扩大征收范围的借口。更为甚者，《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，这实际上将公共利益的界定无限扩大，严重侵害农民的合法权益。

其次，公共利益在程序上没有保障。土地征收目的审查机制既包括土地征收申请、批准前，有关机关对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制，可以称为事后审查。

我国现行立法中，没有充分考虑征地利害关系人的利益，未赋予其广泛的参与权；土地征收审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明；当集体或农民对公共利益的认定存在疑虑，对征收的程序存在异议时，却缺乏合法有效的救济方式，这样的一个直接后果是，无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，导致一些经营性用地也采用征收方式，从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。

（2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制，如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，为权力寻租提供机会。实践中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，根本无从监督，导致违法征地行为大量发生，侵害了集体和个人的合法权益，也带来了行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。

2.土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在以下几个方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不够。作为征收利害关系人的集体和农民在征地前被剥夺了知情权、协商权和申诉权，几乎处于任人宰割的地位。从土地征收的决定，到补偿费的标准和征收争议的解决等，都完全由行政机关决定并实施，实难保障征收程序的公示性，无法避免暗箱操作行为的发生，因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。

（2）被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中，被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第48条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但既然征地补偿方案已经确定，被征收者的意见所起的作用是微乎其微的。因此，尽管土地征收中有“两公告”制度，但实际上是让农民到指定单位办手续的“通知书”，因为征收方案和补偿安置方案均是在经批准之后方才公告的，此时，对农民提出的意见只有在确需修改的情况下才改动方案，极大地限制了农民的参与权。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。

（3）对被征收者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定，被征收者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征地的政府裁决，该裁决为终局裁决，并没有规定被征收者向司法机关获得救济的权利，导致征地纠纷被拒于司法审查的大门之外。这种制度安排，给征收者以过大的权力，而被征收者连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，无法通过司法权来制约政府征地行为，也不能有效地维护被征收者的利益。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施，现行立法缺乏明确全面的规定。

三、我国土地征收程序的完善

针对当前我国土地征收程序所存在的问题，笔者认为应结合本国实际情况，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建科学合理的土地征收程序，明确各方的权利义务关系，限制征地过程中政府广泛的自由裁量权，以保障土地征收的公平正义。

（一）公共利益的认定。这一阶段要解决的首要问题是合理界定公共利益。公共利益常随实践的发展而变化，难以通过法律的直接设定穷尽公共利益的事项。立法上应采取概括式和列举式并举，1直接设定与间接设定相结合的形式，从财产利用的目的和利用的效果两方面进行解释，将商业性用地严格排除在外，为“公共利益”提供尺度把握，增强可操作性。在法律不便直接设定公共利益时，转而为行政机关判断公共利益设定标准，授权行政机关依照这些法定标准判断公共利益。2另外，当发生争议时，政府部门或其他强势主体必须就某一项目是为了公共利益的需要这一主张承担举证责任。

这一阶段包括两个环节：申请和核准。首先，由需用地人向政府有关部门提出征地申请，申请人应就征地目的、条件、补偿等方面做出详细说明，并举行征地条件听证会和补偿安置听证会，充分保障有关人员的知情权、参与权和异议权，通过公告和听证程序听取有关专家和民众的意见，使得各种不同甚至彼此针锋相对的观念、意见、利益全部一一展现，从而有可能根据法律的精神和规则对它们进行研究、斟酌、识别、协调、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法权益。接着，由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查，重点审查其目的合法性，要严格按照法定标准，对其是否符合公共利益进行专项审查。一旦符合即可以结合其他因素，做出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后，必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要，有利于保障最终决策结果的科学性、民主性和正确性。此外，土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。

（二）土地征收范围的决定。政府有关部门应严格按照法律规定，通过必要的听证和论证程序，广泛听取各方意见，确定征收土地的范围，并及时予以公告，通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的，利益关系人可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向法院提讼；当然，也可以直接向法院提讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时赋予被征收者选择权，为其提供有力的救济途径，切实维护其合法权益。

（三）土地征收的补偿。补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定后，征收者与被征收者应对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收补偿方案，意见不一时，由批准征收土地的政府裁决，对裁决不服的，可以向法院，由法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。

接着，对补偿方案进行公告，这是土地补偿的必经程序，也是有关地方政府的义务和职责。对征地补偿进行公开，让征地补偿透明，既保护了农村集体经济组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民的监督，又可以避免因土地权属不清等而产生的纠纷。

第三，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。根据《征用土地公告办法》有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关市、县政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农民对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平与合理以及土地征收工作的顺利进行。

最后，公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到每个农民的合法权益，因此，法律赋予并保障政府部门和农民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。

（四）土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，有利于双方利益的实现，避免不必要的纠纷，维护交易安全。

当然，在整个土地征收过程中，要增加透明性，在征收过程的每一个环节都要进行公示并向公众或者相关利害关系人随时提供可查阅的相关文件报表，以对行政主体的行政行为进行有力制约，以权利制约权力，防止征收权滥用；2要加强协商性，注重被征收者在征地行为过程中的参与，让他们在征收目的性、征收范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会，并能采取足够的措施及时保障自己的合法权益；要明确可诉性，设置科学、合理的救济措施，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径，有效地维护自身合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施，在条件成熟时，还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构，主持有关征地过程中产生的异议仲裁，以更好地维护被征收者的合法利益。

通过以上程序，可以使我国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性，有力地维护各方合法权益，促进土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现！

结语

综上所述，科学合理的征收程序起着重要作用。但当前我国的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要进一步改革、完善，以构建严格、周密的土地征收程序。笔者相信，随着我国经济和社会的发展，随着我国立法经验的丰富和立法技术的进步，必将构建出科学合理的土地征收程序，以实现各方利益平衡，更好地促进经济和社会的发展！

参考文献：

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【关键词】土地征收 补偿范围 间接损失 土地承包权 社会保障

征收补偿的范围是征收补偿制度的基本构成要素之一，也是征收制度中各种补偿原则的落实和具体化。征收补偿范围主要解决的是应对哪些方面的财产损害进行补偿的问题。

一、我国土地征收补偿范围存在的问题分析

根据我国《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费；征收其他土地如林地、草地、水域、建设用地等，也应当给予补偿。土地补偿费。它是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿，补偿的对象是集体组织丧失的土地所有权。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。安置补助费主要用于征收土地后农业人口的安置，因此，谁负责农业人口的安置，安置补助费就应该归谁。地上附着物的补偿费包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、地土地下管线等设施的拆迁和恢复费用，及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等，其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。地上物的补偿费是补偿被征收土地上附着物的直接损失。青苗补偿费是对被征收土地上处于生长阶段的青苗被毁坏后给与未能获得可预期收益的补偿。这种补偿也是农民在征地中的直接损失。

根据上述分析，土地补偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿，安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定的收益之损失补偿，体现了对农民生存保障的考虑。但是，我国这种补偿范围立法规定，无论是与外国征收补偿立法比较，还是从我国征收补偿制度的实践来看，都是值得仔细斟酌的。我们认为，我国征收补偿制度之立法，基于农村土地制度的现状，从不同角度进行分析，存在以下三个方面的问题：

第一、从被征收土地上存在的权利体系角度考察，可以发现我国征收补偿的权利损失仅限于土地所有权，根本就没有对农民享有的土地承包权等土地他项权利之损失给予补偿。然而，土地承包权却是农民对土地享有的最主要的权利，因为集体所有的土地实际上是不可能进行分割的，而在实质意义上由农民享有和处分所有权，所以，农民享有的土地所有权实际上一个虚有权，只有土地承包权对于农民而言才有实际意义。土地经营的目的是取得收益，土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权。长期稳定的土地承包经营权获取的应是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。但在目前的现实中，这种权利遭受征收制度侵犯时，国家却恰恰忽视对这个在农民看来具有实质性和决定性意义的权利给与补偿，结果出现一个奇怪的悖论：在征收中不对土地承包权进行补偿，似乎认为土地承包权是一个无关紧要的权利，然而这个土地承包权却是农民生存的根基之所在，国家也因此一再强调它的重要作用且不断强化对他的保护，如以《土地承包法》的出台来专门保障这种权利的实现。所以，当承包的土地被国家征用后，农民失去了对土地的承包经营权，失去了经营土地的长期的收益来源，国家应当给予失地农民充分合理的补偿。如果农民得不到合理补偿，则极易陷入生活无依靠的困境。

第二、从被征收土地的财产损害角度分析，征收补偿范围基本上只限于被征收人的直接损失，对被征收人的间接损失如残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿等等，则根本就没有考虑，这是我国征收补偿制度上一个明显的立法漏洞。即使是已经规定的关于直接损失的相关补偿费用，由于补偿标准过低，按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算补偿费，根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿，只能达到一个部分补偿的效果。并且，在实际操作中，政府往往还极力地限制征收补偿的范围，加上补偿费的分配过程中的各种问题存在，使得被征收人能够获得的征收补偿费就更少。

第三、从土地上所承载的功能角度分析，我国农村土地上不仅是农民的生活来源和收益来源，更是我国农民的社会保障基础。因为我国农民在目前没有被纳入国家的社会保障体系，不能像城市人口一样获得失业救济金、最低生活保障、基本医疗保障和养老保障等社会保障制度的救济，生活在农村的农民的社会保障基础，全部依靠在其享有权利的土地之上。现行征收补偿范围中的安置补偿费，实际上是按照城市的失业模式而采取的劳动力货币安置方案，但是对于社会保障中的基本医疗保障和养老保障却没有给与考虑，而这恰恰是农民所最关注的两个方面的保障问题，农民的养老问题和医疗问题一直是三农问题中的焦点和难点所在。可见，在征收补偿范围上，我国立法缺乏从功能角度的考虑，对农民土地上的社会保障功能之补偿极不全面。因此，从土地承载的功能角度，征地补偿需要把农民的社会保障利益纳入补偿范围。与西方国家征地补偿范围不涉及社保利益补偿问题相比较，这是我国征地补偿制度中比较特殊的地方。因为西方国家社会保障制度健全，土地不需要承载社保功能，但由于我国农村社会保障机制没有建立起来，因此，农村集体土地对于农民而言，不仅有收益功能而且还有社保功能。

二、完善我国征收补偿范围的立法对策

我国现行的土地征收制度在市场经济条件下，却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准和很窄的补偿范围，这种征收补偿范围和标准都已经不能适应经济发展的需要，需要按照市场经济的要求进行全面的变革。根据上文指出的三方面问题，从相应角度来完善我国征收补偿范围的立法规定。

（一）把农民的土地承包经营权纳入征收补偿范围

土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权，因为农民种植和经营土地的目的是取得土地收益。长期稳定的土地承包经营权获取的是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。因此，从土地上财产权利体系角度而言，当国家征收农民承包经营的土地时，实际上发生了既直接征得了发包方的土地所有权又直接征得了承包方的土地经营权两个法律后果。显然，政府征用农民承包的土地，在直接向农村集体经济组织支付对所有权的土地补偿费的同时，亦应直接向农民支付对承包经营权的土地补偿费。然而，很多地区的实际情况是，政府仅把土地补偿费支付给了农村集体经济组织，农民承包者并未得到应得的土地补偿。征收土地承包经营权给予的补偿难以落实的理由在于，我国至今延用的只对农村土地所有者——农村集体经济组织进行土地补偿，不对土地承包经营者——农民进行土地补偿的计划经济的征地补偿制度。实际上，在实行农村土地承包以后，土地承包经营权的权利属性显现，使得被承包的土地出现了作为所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个权利主体；土地承包经营权的价值属性，使得土地所有权的价值和土地经营权的价值亦对应着作为土地所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个主体。此时，国家征用土地的受偿主体已经不是农村集体经济组织独家，而是同时包括被征地的农民承包者，支付的土地补偿费已经不单是对集体土地所有者土地所有权的补偿，还应包括对土地承包经营者的土地承包经营权的补偿。

我国关于征地补偿制度的立法规定与其他现行法律的一些条文规范是存在矛盾和冲突的。现行的征地补偿法律制度主要体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，这些专门规定对于农民土地被征收时其土地承包经营权如何受到法律保护，如何对农民的土地承包经营权直接进行补偿并未做出规定。但《农村土地承包法》和《农业法》都明确要求对农民的承包土地给与补偿，如《农村土地承包法》第16条规定了“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”，《农业法》也有相似规定。但问题是，在《农业法》、《农村土地承包法》通过或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》并未进行同口径修订，没有规定土地承包权被一并征收时应给与补偿和明确相应的补偿标准，由此形成土地承包权补偿方面的法律冲突。这些冲突使已经生效的《农业法》、《农村土地承包法》关于征地补偿的规定成为一纸具文。

为保护被征地农民的合法权益，迫切需要改革现行的征地补偿制度。第一，要明确土地承包经营权作为农民的财产权在法律上的地位，确立对农民集体所有的土地所有权和农民的土地承包经营权同时进行补偿的并行补偿机制。其次，确立被征地农民基于土地承包经营权而享有依法取得土地补偿费的受偿主体地位，由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记，对农民直接支付土地补偿费，而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配。

2、应该把土地上的农民社会保障利益纳入补偿范围

现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障如养老、医疗保障及社会救助，在农村社会保障中只占极小的比重。家庭保障作为一种古老的保障模式，是通过家庭成员及其亲属之间的物质互助和情感、精神层面的交流而实现的。传统上作为家庭保障的物质基础的土地。仍然是现阶段农村家庭保障的重要的物质或资金来源之一。实行以来，农村居民以家庭为单位承包一定数量的土地，由家庭中有劳动能力的成员经营，取得的收成或收入成为家庭成员的基本生活来源和应对生存风险(年迈、疾病、灾害等)的物质来源。在国家征收他们的土地后，他们基本上就丧失了社会保障的基础，因为现在农民所获得的征收补偿费，在不断上涨的社会物价与消费面前，是很难保证他们能够获得一个基本稳定的生活状态的，特别是在子女的教育费用及医疗费用不端攀升的情况下，靠这些征收补偿费来保持目前的生活水平都是问题，何况谈失地后的社会保障问题。因此，从这个角度而言，国家在征收土地过程中，有必要解决他们的社会保障问题，以求保证失地农民在遇到风险时有最基本的继续生存条件。这应当是国家在征收补偿中更应该考虑的问题。

另外，从社会学角度而言，在国家实施征收土地行为前，农民和农村在生活逻辑上，实际上处于一种农耕社会的生活模式，但在征地后，农民直接面对的高度发达的现代化的工业社会，他们将要适应的是市场经济体制下的社会运作方式和生活模式，这是一种与其祖祖辈辈所生存的农耕社会完全不同的生活模式，他们在这种突如其来的生活模式的巨变中，有一个较长的适应过程。当农民在这个转变过程中不能很好地适应社会体制的转换时，他们会怀念或者试图退回到以前旧体制的生活模式中，但旧体制在征地过程中已经被破坏了，被征地的农民就会出现在新旧体制中都不能很好适应社会的情形，从而形成在“两个体制”中都不沾边的边缘群体。我们认为，解决被征地农民的社会保障问题，就是解决他们努力去适应新的市场经济运行体制的问题，因为社会保障机制为农民适应市场逻辑过程中提供了坚实的后盾，使他们没有后顾之忧了，也就是解决了征地农民的行动空间与“退路”问题。另外，从社会结构层面来看，把征地农民纳入社会保障系统，是把他们重新组织到社会经济结构当中来的重要举措。征地农民在土地被征收后，由于没有了土地，实际上他们已经脱离了原来的农业社会结构，但是他们又没有获得像城市人口一样的地位，即没有社会保障、也没有最低失业救济金。实际上，失地农民此时已经被强制性的抛在了社会经济结构之外，既不能继续保留在传统的农村社会经济结构中，也不能被新的市场经济结构所认可和容纳，处于极端不利的夹缝之中。这正如有的农民所说的：“论身份，我们是农民但没有地种；论生活，我们像城里人但没有社保。”因此，对失地农民实行身份转换——“农转非”，再把他们纳入城市社会保障体系范围，是对农民进行再结构化，使之融入新的社会经济结构的做法。同时，也是把他们所处的社会运行逻辑，从前工业社会逻辑转向工业社会或后工业社会运行逻辑的有力措施，使之更好地适应新的社会体制、社会经济结构的要求，融入新的生活共同体。

因此，根据劳动体制改革的现状与经验，取消劳动力安置补助费，而直接设立农民社会统筹保险基金，并在土地补偿费中留出一定数额直接转为被征地农民的社会统筹保险的做法，无疑是使失地农民生活的更好的一种策略，也是避免他们被沦为在社会转型时期不能被社会体制和经济结构所接纳的弱势群体。

3、应把被征收人的间接损失纳入征收补偿范围

间接损失与直接损失的区分标准有两种学说，一种借助因果关系的观念区分二者，认为“着眼于损害之引发，谓损害事故直接引发之损害为直接损害，非直接引发而系因其他媒介因素之介人所引发之损害则为间接损害。另一种以行为结果的时间性关联为判断标准，认为“着眼于损害之标的，谓损害事故直接所损及之标的，其损害即直接损害；其他之损害，则为间接损害。在征收所造成的损害问题上，一般而言是采用的后一种标准，即征收行为给被征收人带来的直接财产损害是直接损失，如土地所有权或使用权的丧失以及土地上的附着物损失补偿等；而征收给被征收人带来的间接损失补偿包括残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等。我国目前的征收补偿制度范围仅限于补偿直接损失是不妥的，我们认为，征收制度的补偿范围，不仅应包括直接损失补偿，也应包括间接损失的补偿。

关于我国征地中形成的间接损失的补偿项目之规定，可以参照日本土地征收法和我国台湾地区的相关规定。一般而言，以下几项内容是比较重要的间接损失补偿项目，残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等，国家应当考虑给与补偿。（1）残地损失补偿。残地损失是指由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的间接损失，是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见，如征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失；另外，被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力，比如噪音污染等都可能降低农作物的产量及额外增加农地投入成本。（2）工事费用补偿。在征收土地后形成残地状态的，国家还应该给与工事费用方面的补偿，以使被征收人的财产能够恢复到基本适用的状态。工事费用补偿是指因收用属于同一土地所有人的一整块土地的一部分致使残余地须为通路或挖沟渠、修建墙垣等工作物时所需费用的补偿。(3)移迁费补偿，包括建筑物和动产的迁移费补偿等。（4）营业损失与租金损失补偿。（5）对于被征收人的其他间接损失的补偿，立法者也应考虑给与补偿，如暂时居住费用补偿与生活再建补偿等等。只有国家对被征收人的直接损失与间接损失都给与补偿，才能把失地农民的损失降到最低，其补偿范围才合情合理。

三、结语

征收补偿范围的大小决定着征收补偿制度的广度，也体现着对失地农民的损失补偿到何种程度。我国现行的征收补偿制度，无论是从土地权利体系，还是从土地的相关损失及土地的功能角度来分析，都有征收补偿范围的现行立法不能涵盖并给与补偿的地方。我们应从这三个方面来完善我国土地征收补偿范围方面的立法，以尽可能地弥补失地农民在征地过程中的损失。

注释与参考文献

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李友梅．制度变迁的实践逻辑——改革以来中国城市化进程研究［M］．桂林：广西师范大学出版社，2004，108．

曾世雄．损害赔偿法原理［M］．北京：中国政法大学出版社，2001，137．

篇9

据新华社报道，日前，河南省受理了迄今最大规模的行政诉讼案――洛阳老城区266户居民状告政府违法强拆案。在庭审中，老城区政府为证明拆迁符合民意，出具当地居民张书欣和郭克智来电来访登记表。可原告证实，张书欣已离世13年，郭克智则已去世4年，并直指当地政府造假。

征地寻民意支持，连死去多年的逝者都不放过，造假造到这份上，还是让很多人“开了眼界”。其手段之拙劣，映衬出的恰恰是某些基层治理者的肆无忌惮：在其眼里，百姓权利可随意拿捏；而规则意识、契约观念，在权力膨胀的“推土机”下，也动辄会被碾为尘灰。

应该说，围绕征迁问题上的拉锯，已是屡见不鲜，而附着其上的暴力冲突，也是频现。为遏制暴力征迁，我国新拆迁条例中，在拆迁补偿、公共利益界定、征收程序等方面，已作了明确规定，比如“补偿先行”等；而对于征用农村集体土地，法律也有严格的程序规定，其前提之一，就是要求保障被征地农民的预征知情权，经其同意。

可无论是“死亡来电”，还是“死人来访”，都是罔顾程序正义，把法规当泥捏。而诸如此类的荒诞举措，是通往“违规征迁”的僭越之路：说到底，有关地方、部门是为“征牛补鸡”之利所驱使，而这也滋长了其投机冲动。采取伪造签名等方式，企图“瞒天过海”，再辅以先斩后奏、权力胁迫等手段，逼民众就范。

借用鲁迅的话说：“捣鬼有术，也有效，然而有限”，在征地签名上拿死人“垫背”，罔顾民众权益，架空必要的博弈过程，到头来，制造的是征迁上的关系紧张、角色对立，而涉事地方、部门也难免吞下自酿的“苦果”。

篇10

第一章  总  则

第二章  地政管理

第三章  土地的利用与保护

第四章  国家建设用地

第五章  乡（镇）村建设用地

第六章  法律责任

第七章  附  则

第一章  总  则

第一条  为了加强土地管理，切实贯彻十分珍惜和合理利用土地的方针，根据《中华人民共和国土地管理法》和《贵州省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，结合我市实际情况，制定本办法。

第二条  任何单位或个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

第三条  本市行政辖区内的土地实行有偿有期限使用。各级人民政府依法保护用地单位和个人对土地使用、收益的权利；用地单位和个人有保护、管理、合理利用土地和缴纳土地税、土地有偿使用费的义务。

第四条  贵阳市人民政府土地管理局主管全市城乡土地的统一管理工作，组织实施本办法。

区人民政府土地管理局主管本区土地管理工作。

乡（镇）人民政府土地管理所主管本乡（镇）土地管理工作。

第五条  下列土地属于国家所有：

（一）市区及建制镇内非集体所有的土地；

（二）国家依法征用的土地；

（三）区以上人民政府依法确定给全民所有制单位、集体所有制单位或个人使用的土地；

（四）军事设施用地和国家铁路、公路、民航、堤防、水利、电力、邮电通讯设施等建设用地；

（五）依照法律规定属于国家所有的荒地、荒山、林地、牧地、水面和其他的土地。

第六条  依照法律规定不属于国家所有的土地属于集体所有。集体所有的土地，承包时以生产队为核算单位的，属于村民组农民集体所有；承包时以生产大队为核算单位的，属于村农民集体所有；已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，仍然属于乡（镇）农民集体所有。

第二章  地政管理

第七条  本市地政实行分级管理，市土地管理局办理下列地政事项：

（一）编制本市辖区土地资源调查计划；

（二）制定土地权属申报、登记、发证和权属确认的办法；

（三）编制土地分等定级标准，确认国有土地和集体土地非农业建设用地的使用年限，评估地价，建立地籍管理制度；

（四）负责土地档案的立卷、建档、保存和管理；

（五）负责全市土地统计资料的汇总和统一管理。

第八条  区土地管理局负责定期组织土地分等定级工作，实施土地资源调查，对本区土地进行统计和动态监测，接受土地权属、用途、土地使用的初始登记和变更登记手续，发放土地证书。

第九条  土地权属申报、登记、变更、发证按下列规定办理：

（一）依法属于集体所有的土地，依法使用国有土地或集体土地的，由土地所有者或使用者，向土地所在地的区土地管理局申报；

（二）集体所有的土地，由区人民政府批准，区土地管理局登记造册，核发土地所有证，确认所有权；

（三）依法使用集体土地的，由乡人民政府审核，报区人民政府批准，区土地管理局核发集体土地使用证，确认使用权；

（四）依法使用国有土地的，经区土地管理局审核，报区人民政府批准，区土地管理局核发国有土地使用证，确认使用权；

（五）依法改变国有土地使用权或用途的，经市土地管理局批准后由区土地管理局办理变更登记手续；

（六）出卖、交换、赠予、转让、分割、兼并、继承地面附着物，涉及土地使用权变更的，应依法办理变更登记手续。

第十条  依法转让土地使用权的具体办法由市人民政府另行规定。

第十一条  未利用的国有土地由区土地管理局登记造册，统一管理，报市土地管理局备案。

第十二条  土地所有权、使用权有争议的，由当事人协商解决。协商不成的，单位之间的争议，由市土地管理局处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由当事人所在地的区土地管理局处理；村民个人之间集体土地使用权的争议，由乡（镇）土地管理所处理。

当事人对处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

在土地所有权、使用权争议未解决前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。

第三章  土地的利用与保护

第十三条  市土地管理局会同有关部门编制本市土地利用总体规划，经市人民政府审核、报省人民政府批准。

第十四条  市土地管理局负责监督实施本市土地开发计划、土地复垦计划、非农业建设用地计划和土地使用权有偿出让、转让计划。

第十五条  鼓励集体和个人按规划开发国有荒山、荒地、河滩等从事农、林、牧、渔业生产，开发者应事先向所在区土地管理局提出申请，面积在150亩以下的由区人民政府批准，150亩至2000亩报市人民政府批准。

第十六条  经批准从事生产建设的单位或个人，在生产建设中造成破坏土地的，应按国务院《土地复垦规定》进行复垦。

第十七条  使用国有土地，有下列情形之一的，经区人民政府审核，市人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，区土地管理局注销土地使用证。

（一）用地单位已经撤销或者迁移的；

（二）未经原批准机关同意，连续二年未使用的；

（三）不按批准用途使用的；

（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

第十八条  使用集体土地，有下列情形之一的，由区人民政府批准，土地所有者收回土地使用权，区土地管理局注销土地使用证。

（一）农业户转为非农业户搬迁新住宅后，原使用的宅基地；原承包的土地、自留地、饲料地；

（二）死亡绝户原承包的土地、自留地、饲料地及原使用的宅基地；

（三）弃耕撂荒或擅自改变承包合同规定用途的土地；

（四）从事非种植业生产、经营的，其生产、经营活动停止后不再使用的土地；

（五）农村居民经批准使用的宅基地，连续一年未使用的。

第十九条  农转非户原承包荒山从事林业生产的，应准许继续承包。

第二十条  本市校园、公园、风景区、文物保护区、水资源保护区内的土地、铁路、公路路基及留用地、机场用地、蔬菜地、绿化用地、军事设施用地，予以重点保护，具体办法由市土地管理局会同各主管部门拟定，报市人民政府批准后执行。

第二十一条  禁止在耕地和本办法第二十条规定的地域上葬坟。

第二十二条  从事非农业建设占用耕地或菜地的，必须缴纳耕地占用税和新菜地开发基金。

耕地占用税的征收办法及税额由各区人民政府根据国家规定制定，其地方留存部份只能用于土地的开发和整治，不得挪作它用。

新菜地开发基金，上等菜地每亩一万元。中等菜地每亩七千元。下等菜地每亩六千元。新菜地开发基金只能用于开发新菜地和改造旧菜地，不得挪作它用。

第二十三条  凡在我市辖区内使用国有土地的单位或个人，均应按《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》规定，缴纳土地使用税。

第四章  国家建设用地

第二十四条  市、区人民政府可以依法对集体所有的土地实行征用，对国有土地实行划拨，被征（拨）地单位或个人应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。

第二十五条  国家建设（含城镇集体所有制单位建设）征（拨）土地，按下列程序办理：

（一）列入国家固定资产投资计划或者准许建设的项目，建设单位必须持按照国家规定的基本建设程序批准的设计任务书或其它批准文件，向市土地管理局申请用地。在城市规划区内选址，必须符合城市总体规划，并征得城市规划管理部门的同意。

（二）市、区土地管理局会同有关部门共同选址定点，定点后建设单位提供1：500的地形图和平面布置图，市、区土地管理局核定用地范围并通知土地所有（使用）者，维持土地现状。

（三）区土地管理局负责组织监督用地单位和被征（拨）地单位签订征（拨）土地协议。

（四）区土地管理局依照审批权限，报区以上人民政府批准。

依法批准征用的土地，由区土地管理局向被征（拨）地单位发出征（拨）土地通知书，核发“建设用地许可证”。

（五）建设项目竣工后，区土地管理局根据用地单位申请，核发“国有土地使用证”。

第二十六条  征（拨）土地的审批权限征用耕地3亩以下，其它土地10亩以下的，由区人民政府批准，报市人民政府备案。

征用耕地3至10亩，其它土地10至30亩的，由区人民政府审核，报市人民政府批准。

划拨市区的土地，须报市人民政府批准。

第二十七条  征用土地的补偿、补助费标准（一）土地补偿费。

征用稻田、菜地、鱼塘、藕塘的补偿标准，按上、中、下三个等级，分别为该土地年产值的6、5、4倍。

征用旱地、园林及其它多年生经济林的土地补偿标准，按上、中、下三个等级，分别为该土地年产值的5、4、3倍。

征用其它土地的补偿标准，为下等旱地年产值的2至3倍。土地等级由区人民政府组织有关部门评定。

（二）土地年产值的计算。

耕地年产值按被征用地前三年的平均年产值计算。郊区（镇）人民政府所在地按年产值标准加10％计算。市区按年产值标准加50％计算。

（三）青苗及地上附着物的补偿费。

用地单位一般应在农作物收获后使用土地。如因工程急需，必须铲除青苗的，按实际损失补偿。

被征（拨）土地上的房屋、市政设施、花卉树木、坟墓及其它构筑物的补偿按本市有关规定办理。

（四）安置补助费

征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征地单位人均占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前每亩年产值的3倍，但每亩安置补助费最高不得超过每亩年产值的10倍。征用其它土地的安置补助费，为征用耕地安置补助费的一半。

（五）依照本办法规定支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，由区人民政府将剩余劳动力的安置方案连同征用土地的文字资料，经市人民政府审核，报省人民政府批准，可以适当增加安置补助费。但土地补偿费和安置补助费的总和，不得超过被征地前3年平均年产值的20倍。

（六）国家建设征用土地的各项补偿和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗补偿费付给本人外，其余部份由被征地单位所在乡（镇）人民政府掌握，用于发展生产和安置因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助。不得私分，不得挪作它用，任何单位和个人不得占用。

（七）被征地单位和个人，不得在本办法规定的补偿、补助标准以外向用地单位提出不合理要求或附加条件；用地单位不得接受被征地单位的不合理要求，私自以物抵费或采取瞒价、高价等不正当手段加大征地费用。

第二十八条  因国家建设征用土地造成的多余劳动力，应进行妥善安置，需要安置的多余劳动力，按劳地比例计算。由当地人民政府组织土地管理部门、用地单位、被征地单位和有关单位，通过下列途径加以安置：

（一）调整承包地；

（二）兴办乡（镇）村企业进行安置；

（三）用地单位或其它企业优先安置就业，并将相应的安置补助费转付给吸收劳动力的单位；

（四）上述途径安置不了的，由区、乡（镇）人民政府和有关部门通过其它途径安置就业。

第二十九条  被征地单位的耕地被全部征用，通过本办法第二十八条的安置途径仍安置不了的，由所在地的区人民政府提出专题报告，经市人民政府审查，报省人民政府批准，可以将原农业户口转为非农业户口。

第三十条  因工程需要临时用地的，由用地单位向所在地的区土地管理局提出用地数量和期限的申请，按国家建设用地审批权限报批。使用期满，用地单位对耕地应负责复耕，对其它土地应负责整治。

第三十一条  国家建设需收回原用地单位土地使用权，原用地单位使用期限未满的，新取得使用权的单位，应对原用地单位给予搬迁补偿。

第五章  乡（镇）村建设用地

第三十二条  乡（镇）村企业建设用地及公益事业、公共设施建设用地应严格控制用地标准。需要使用土地的，持有关部门批准文件，经乡（镇）人民政府审核。向区土地管理局提出申请，按国家建设用地的审批权限办理。

乡（镇）村建设使用集体所有土地，应妥善安置农民的生产和生活，土地所有权不变。

第三十三条  从事专业经营的农户需要新增用地的，应向乡（镇）土地管理所提出用地申请，十亩以下的报区人民政府审批，十亩以上的报市人民政府审批。新增用地不应占用耕地，使用期限不得超过五年；需要延期使用的，重新办理审批手续。

第三十四条  农村居民住宅建设应当改造旧村（寨），利用原有的宅基地和村内的空闲地。符合下列条件之一的可以申请建房用地：

（一）因国家建设或乡村建设占用老宅基地，需要另行安排新宅基地的；

（二）回乡落户的离、退休干部（含军队干部），职工以及华侨、港澳台胞等需要安排宅基地的；

（三）居住拥挤，确实需要分居而又无宅基地的。

第三十五条  农村居民新建住宅的宅基地用地限额为：

（一）粮农：五人（含五人，下同）以上户不超过110平方米，四人（含四人，下同）以下户不超过100平方米；

（二）菜农：五人以上户不超过80平方米，四人以下户不超过70平方米。

（三）对愿意让出原属好田好土的宅基地恢复耕地，迁到荒山坡或荒地上建房的，可以在用地标准基础上再增加20％的用地面积。

对出卖、出租住房后，再行申请宅基地的，一律不予批准。

第三十六条  宅基地的申报、审批程序：

（一）建房户应向本村村民委员会提出书面申请，经村民委员会审核，报乡（镇）人民政府土地管理所。

（二）乡（镇）土地管理所应对用地申请户的原住房情况、户籍证明、家庭人口、用地位置和土地类别等进行严格审查，提出具体审查意见报乡（镇）人民政府。

（三）使用非耕地建房的，由乡（镇）人民政府审批，报区土地管理局备案；使用耕地建房的，须经区土地管理局审批，报区人民政府和市土地管理局备案。

（四）用地批准后，由区土地管理局核发集体土地建设用地许可证，建房户方可领取施工执照。

（五）农房建设开工前，乡（镇）土地管理员应到现场核定用地面积、位置，房屋竣工后经核查无误，由区土地管理局换发土地使用证。

第六章  法律责任

第三十七条  买卖或者以其它形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收新建建筑物及其它设施，并对当事人处以非法交易额50％至200％的罚款，对主管人员给予行政处分。

第三十八条  未经批准，采取欺骗手段骗取批准，或超过批准的用地数量非法占用土地的，责令退还，并处以每平方米2元至4元的罚款，已有建筑物的，限期拆除或没收，并对非法占地单位的主管人员和非法占地的国家工作人员给予行政处分。

受到限期拆除新建建筑物及其它设施处罚的单位和个人，必须立即停止施工。对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚。

第三十九条  国家建设征（拨）用土地依法批准划拨后，被征（拨）地一方不按期移交土地的，由区土地管理局责令限期交出；超过期限仍不交出的，处以每平方米1元至3元的罚款。并由市人民政府依法强制交出。

建设用地单位与被征地单位签定协议后，不按期履行协议的，由区土地管理局责令限期履行，造成损失的，由违约一方赔偿，并处500元至1000元罚款。

第四十条  经批准临时使用土地的单位或个人，使用期满拒不交出土地的，责令交还，并按超期占地时间计算，每月每平方米处以1元至2元罚款。不足一月的按一月计收。

第四十一条  单位非法占用征地费用的，责令退赔，并处以非法占用额10％至30％的罚款，对主管人员由其所在单位或上级机关给予行政处分。个人非法占用征地费用，以贪污论处。侵占征地安置招工指标或农转非户口指标的，必须清退，并按每侵占一个指标给有关责任人员处以500元至1000元的罚款；主要责任人是国家工作人员的，并给予行政处分。

第四十二条  开发土地造成沙化、严重水土流失的，责令限期治理。并对责任人员处以每平方米1元至2元的罚款。

未经批准私自在耕地上烧砖瓦、开矿、炼焦、打坯、开挖鱼塘或改为果园、林地的，责令限期复耕，并处以每平方米2元至5元的罚款。

第四十三条  因生产建设造成破坏土地不能复垦或拒不复垦的，由区土地管理局根据情节处以每平方米5元至10元的罚款。

第四十四条  无权批准征（拨）用土地的单位或个人非法批准占用土地的，批准文件无效，由上级机关对批准人给予行政处分，并处以50元至100元的罚款。

第四十五条  在办理变更土地权属，调解土地纠纷和查处违法占地过程中，有下列行为之一的，分别情况，给予行政处分或行政处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）行贿、受贿、贪污国家和集体财物的；

（二）敲诈勒索单位、个人财物，煽动群众闹事或者以其他方式阻挠国家建设的；

（三）以暴力、威胁方法阻碍土地管理人员执行公务的。

第四十六条  本办法规定的行政处罚由市、区土地管理局决定。本办法规定的行政处分，由市、区土地管理局提出处分建议，由当事人所在单位或上级机关决定。对农村居民违反本办法第三十八条规定的行政处罚，可由乡（镇）人民政府决定。

当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起15日内，向所在地人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第七章  附  则

第四十七条  中外合资经营企业，中外合作经营企业，外资企业使用土地管理办法，按国务院有关规定执行。

第四十八条  自本办法生效之日起，市人民政府1984年4月25日的《贵阳市村镇建房用地标准和审批制度暂行办法》和1985年11月15日的《贵阳市实施〈国家建设征用土地条例〉暂行办法》同时废止。

本市过去的有关文件，凡与本办法不一致的，一律按本办法执行。

第四十九条  本办法的具体应用由市土地管理局负责解释。