商业用地政策范文

导语：如何才能写好一篇商业用地政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】土地政策；陕西省；房地产

1 2011年土地政策概述

为巩固和扩大调控成果，进一步做好房地产市场调控工作，逐步解决城镇居民住房问题，促进房地产市场平稳健康发展，国务院办公厅在2011年1月26日下发了《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，并于2011年3月11号国土资源部下发了《关于切实做好2011年城市住房用地管理和调控重点工作的通知》。通知突出了中央将加大对保障性安居工程建设的支持力度；地方人民政府要切实落实土地供应、资金投入和税费优惠等政策；严格住房用地供应管理，各地要增加土地有效供应，认真落实保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%的要求；在新增建设用地年度计划中，要单列保障性住房用地，做到应保尽保；要求2011年的的商品住房用地供应计划总量原则上不得低于前2年年均实际供应量。

总之，有关土地政策的出台，是为了加强和改善房地产调控，提高调控的针对性和有效性，突出计划引导，强化以保障性安居工程为重点的住房供计划编制和实施；突出改革创新，坚持和完善招拍挂制度；突出严格监管，狠抓违法违规房地产用地的清查；突出信息公开，加强对房地产市场的预期引导[1]。

2 土地政策对陕西房地产的影响分析

2.1 对土地供应和需求的影响

2011年陕西住房用地供应计划为6288.06公顷，其中保障性住廉租房用地435.3公顷，经济适用房1035.52公顷，各类棚户区改造用地579.75公顷，公共租赁房用地244.49公顷，限价商品房用地644.91公顷，中小套型商品住房用地2265.49公顷。可见2011年国家全力支持保障性住房的供地。应该来说对住房用地尤其是保障房用地的供应是充足的。

以2011年西安住宅用地来分析土地政策对土地供应和需求的影响。2011年西安市推出的住宅用地是78宗，面积是2608184平方米。土地供应在减少。从各月供应面积情况来看，2011年以8月供应面积最大，12月次之，1月份最小。从宗数来看，2011年8月和12月供应宗数最多，为14宗，1月宗数最少，为1宗。从季度来看，2011年第三季度供应面积最大，为1249607平方米，第四季度次之，为518216.5平方米，第二季度最小，为337924.3平方米。[2]

由于土地政策的影响，尤其是清理闲置土地行为，要求经济适用房、廉租房和中低价位中小套型普通商品房用地占住宅用地的比例不得低于70%等这些政策，使得地产商购买土地的积极性降低，因此，多数月份土地供应和成交量都较低。

2.2 对土地价格与房屋价格的影响

土地交易价格方面，2010年交易价格指数为107.7，2011年为108.6，其中居住用地2010年交易价格指数为110.0，2011年为108.6，可见，2010年与2011年无论土地交易价格指数还是居住用地以及工业用地交易价格指数都在增加，表明土地价格在上涨。其中2011年上半年陕西省土地交易价格涨幅8.6%，涨幅比上年同期回落6.1个百分点。其中居住用地上涨9.8%，工业用地上涨9.9%，商业营业用地上涨6.1%，其他用地上涨1.9%，可见居住用地地价还是在上涨的。

根据国家统计局陕西调查纵队调查结果显示：2011年上半年陕西省新建住宅价格平均涨幅5.5%，房屋租赁价格涨幅4.9%。新建住宅价格整体呈现上涨势头，涨幅明显回落，同比涨幅回落5个百分点，还比月涨幅在1%以内。[3]地级城市房屋价格涨幅大于西安市，西安房价一直位于全省高位，自2011年初西安市实行限购令后，使得西安房价涨幅回落。其他地级城市成为投资置业的热点，房屋价格涨幅较高，2011年前5个月西安市新建住宅价格平均同比涨幅为4.7%，环比涨幅0.6%。咸阳、宝鸡、汉中等城市新建住宅价格涨幅都接近甚至超过8%。说明土地政策对调节房屋价格意义不大，没有起到控制房价的目的，当然房屋价格是受多种因素控制的，土地只是其中的一个方面，要降低房价还需多部门联合，共同努力。

3 对房地产业的影响

以2011年1-9月份为例来看各项宏观调控政策的效应，2011年1―9月份，全省房地产开发完成投资1019.07亿元，同比增长23.4%，增速较1-8月回落1.1个百分点，较一季度回落3.5个百分点，较二季度上升3.1个百分点。前三季度全省保障性住房完成投资335.93亿元，占房地产投资的三分之一，在一定程度上支撑了房地产投资的持续增长。在开发投资中，商品住宅完成投资838.02亿元，同比增长26.4%，占房地产开发投资的82.2%。2011年的1-9月，全省商品房销售面积为1994.08万平方米，同比增长19.6%，增速较1-8月回落2.8个百分点，较去年同期回落1.9个百分点。可见陕西房地产开发增速整体减缓。

总之，国家宏观政策调控，包括土地政策的调控，起到了一定的作用，但作用不明显。虽然房地产也的速度放缓，无论从地价、房价、房地产的收入来看，依然呈现增长趋势。

4 结论和对策

2011年国家出台一些列政策，意在控制房价，保障面生，土地方面也出台了相应的政策，但从实际效果来看，应该来说这些政策起到了一定的作用，然而作用不明显，并没有得到令人满意的效果。

4.1 减缓土地政策出台频率，加大执行力度。

土地政策作为房地产市场调控手段之一，起着重大的作用，适当减缓土地政策出台的频率是十分必要的。从2011年具体土地政策中，可以看出国家颁布的政策及管理办法出现了多次重复，这样直接导致地方政府供地计划有所偏差，进而住房供地产生了影响。因此，制定土地政策时要从长远着想，制定切实可行的土地政策来，政策条文不宜多，出台频率不宜过高，关键是要起作用，要加强政策的实施力度，使政策真正发挥作用，注重政策的实效性。

4.2 杜绝土地财政，降低土地成本

控制房价涨幅的前提条件就是要使房价成本降低，最终要降低企业拿地成本，但是一直上涨的土地价格使得降低房价变得很难[4]。因此要降低土地成本，一是减少地方政府财政对房地产开发的依赖度。二是给予农民的补偿亦要合情合理，能满足其生活需要解决其后顾之忧即可。

参考文献：

[1].关于当前的宏观经济形势和经济工作[J].求是,2011(17)

[2]2011年8月西安商品房市场发展及预警报告[J].陕房通讯，2011(4)

[3]国家统计局陕西调查总队.陕西省上半年新建住宅价格上涨5.5%[J].陕房通讯，2011（3）

[4]赵仕刚.浅论我国土地政策变化对土地市场的影响[J].资源与人居环境，2011（6）

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基于2010年的整体表现，2011年1月26日“国八条”的出台也顺理成章。与2010年4月的“国十条”和2010年9月的“新国五条”相比，“国八条”调控力度明显增大，具有透明度更高、执行力度更强的特点。

“国八条”调控下的房地产市场

“国八条”第一条规定，2011年各城市人民政府要根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于一季度向社会公布。此条规定使得各地政府的房地产调控目标透明化。而第七条规定，落实住房保障和稳定房价工作的约谈问责机制，使得各地政府的调控效果与其业绩挂钩。两条政策联合起来，使得社会可以有效地监督各地政府是否勤勉尽责地执行中央政府的政策，执行力度加强。

信贷方面，关于首套房，政策不变。但是二套房贷首付比例提至60％，利率仍为基准利率的1.1倍。在房地产开发贷款方面，银监会相关负责人指出，“银监会对房地产开发贷的监管要求没有发生任何变化，商业银行是否会根据风险隋况停贷由商业银行自主决定”。目前房地产开发商遇到的贷款难问题，主要与今年信贷额度收紧有很大关系，使得银行方面对放贷项目的审核变得愈加严格。信贷方面，银行信贷的紧缩一旦造成开发商资金链条的断裂，开发商将不得不降价卖房。

保障房方面，政府要求五年内，完成保障房供应3600万套，2011年，全国建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套。并要求实施保障房间责制度，对执行不力的地方政府实施问责，与政绩挂钩。届时，保障性住房的覆盖率将达到20％，将有力缓解住房压力。但我们认为保障房体量的增加对中高端的商品房影响不大。因为，国务院总理2月27日指出，保障性住房应当以公租房和廉租房为主，再加上棚户区改造，不能走偏方向。由于保障性住房应当以公租房和廉租房为主，消费主体与商品房基本不同，对中高端的商品房影响不大。而且我们认为随着保障房体量的增加，房价高所引发的民生问题将日益缓解，利于政府放松调控力度。

土地供应方面，有两大要点：一是增加土地有效供应，要求今年的商品住房用地供应计划总量原则上不得低于前2年年均实际供应量。二是经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70％。土地清算和土地款交付方面与之前的“国4条”“国10条”没有差别。

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一直以来，新能源汽车市场处于“政策热、资金热、市场冷”的尴尬局面，分时租赁拥有“按需付费、全程自助、随借随还”的优点，分时租赁已被视作撬开新能源车私人消费的切口。2017年，中国汽车租赁市场规模预计增至82亿美元，其中分时租赁板块的增速最快。

但是，新能源车租赁业务普遍面临资产重、充电难、使用率不高等难题，“很多新能源车的电池根据私人消费打造，并不适合反复频繁充电，如果用作分时租赁，电池不到2年就废了。”深圳金钱潮电动汽车租赁公司董事长邱宇轩说，当前电动汽车分时租赁真玩家少之又少，即便车企自建的租赁公司，大多只关心挣取政府补贴，而非运营下去。来自台湾的邱宇轩进入IT行业已经30余年，涉足租赁业务前，长期服务于美国第二大移动运营商AT&T公司，在电子通讯和电子商务上有较长时间积累。

金钱潮最初被行业关注，是因为在深圳推出20元到机场的租赁服务，创下行业最低价。最近，该公司在深圳又启动首个电动汽车分时租赁项目，已有约100辆江淮和悦IEV4投入运营，深圳共设有24个网点，市区每3公里即有一充电站，平均每天租金只需同行的一半左右。

邱宇轩告诉《二十一世纪商业评论》记者，当前很多同行定价过高，不利培育消费市场，而与杭州“车纷享”、北京“一点租车”纯租赁模式不同，金钱潮采取“实业+金融+互联网”的复合型路线。

为缓解购车资金压力，金钱潮依靠会员制一次性收取6888元进行前期融资，同时与银行合作，支持其向用户提供低息贷款以支付会费，通过金融的方式有效分摊企业的资金成本，减少运营风险。当然，会员制形式也是高门槛，方便企业但可能会吓跑客户，例如上海嘉定电动车分时租赁业务就没有采取会员制，单价较高，但可以让用户初次体验成本降到最低。

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关键词：产业集聚区；城镇化；土地开发

中图分类号：F301.2文献标识码： A

产业集聚是当今世界经济中颇具特色的经济组织形式，也是一种新的竞争形式，是区域竞争力的重要来源和集中体现。当前，河南省经济社会发展中既有诸多有利条件和积极因素，也有许多不利条件和消极因素，如产业层次低、发展方式粗放、资源环境约束加剧等突出矛盾和问题。要加快实现中原崛起、振兴河南，就必须做到既要利用好有利条件和积极因素，又要尽快克服那些不利条件和消极因素，化不利为有利，化消极为积极。而加快建设发展产业集聚区，适逢其时，既是必然选择，也是正确选择。在产业集聚区建设过程中，既要做好长远规划，产业功能、居住功能与服务功能并重，为工业化和城镇化的发展规划好空间;在产业选择上，应该遵循比较优势的原则积极发展劳动密集型产业，以创造非农就业、提高农民收入，带动农民生产方式与生活方式的转变，最终实现由传统农业社会向现代工业社会转型。

改革开放以来，我国东部沿海地区依靠产业集聚形成的市场竞争优势及产业集聚区的相应发展，经济社会发展取得了长足的进步，其工业化与城镇化水平远远高于中西部地区。在认真学习省外先进经验的基础上，结合河南经济社会发展实际，河南省委省政府做出了加快产业集聚区建设的重大战略决策，并采取了一系列措施促进其实施。显然，产业集聚区的发展是一个系统工程，不可能一蹴而就，在发展的过程中必然会存在着一些困难与问题需要解决。经过调研，笔者发现各界对产业集聚区建设的重大意义认识还不够深刻，特别是对发展较早的开发区和产业区，由于产业布局、产业升级，如何实现土地的集约高效利用和合理再使用，在实际工作中也存在一些问题，下面将从这两个方面就如何促进产业集聚区的发展和土地改造升级提出自己的看法。

一、发展产业集聚区，是加快实现中原崛起、河南振兴的必然选择。

1、发展产业集聚区，是快速提升河南省工业化、城镇化水平的必然选择。近年来，河南省以科学发展观统领经济社会发展全局，坚定不移地加快工业化、城镇化，推进农业现代化，成功实现了由传统农业大省向全国重要的经济大省、新兴工业大省和有影响的文化大省的历史性转变，取得了令人鼓舞的发展成就。同时，我们又必须承认，河南省工业发展目前仍处于“弱质”状态:行业结构不合理，低水平的加工工业增长快，高精加工度的产业发展不足;产品结构不合理，多数行业低水平生产能力过剩，落后的传统产品多，高新技术产品少;产业集中度过低，业组织规模小而散，难以实现规模效益;工业装备水平整体偏低等。与此相适应，河南省城镇化程度也处于较低水平，因此，发展产业集聚区，是快速提升河南省工业化城镇化水平的必然选择。

2、产业集聚区建设是河南提高工业化与城镇化水平、实现科学发展的空间载体。如前所述，河南有 2000 万已经实现了非农就业的人口，还没有真正城镇化。其中主要原因在于:首先，农村工业的分散布局不利于就业人口的空间集中，不利于城镇化水平的提高。布局分散是河南农村工业呈现的一个重要空间特征。就像我们看到的那样，基本上每个村都有工业企业。企业空间上不集中，那么就业人口自然也不会集中，于是企业及就业人口均在传统农业社会形成的自然村落分散布局，城镇化水平提高缓慢。其次，农村工业的分散布局不利于其自身的进一步发展，制约了工业化推进的步伐。空间集聚是现代产业发展的内在规律，是产业竞争优势的重要来源。由于分散布局在农村，基础设施水平低，城镇化水平低，人力、财力、物力等等一系列影响产业发展的重要因素都无法形成集聚优势，造成大量在农村分散布局的企业素质普遍不高，缺乏市场竞争能力，发展的稳定性差，平均寿命较短，难以实现持续发展。所以，产业的分散布局、人口的分散居住，不利于城镇化水平的提高，不利于消费与投资需求的扩大，不利于工业化的进一步推进，成为制约河南经济社会发展的重大因素。我们迫切需要促进产业与人口的空间集中，以工业化带动城镇化，城镇化促进工业化，把工业化与城镇化很好地结合起来，形成良性互动，快速提升河南的工业化与城镇化水平。而产业集聚区恰恰为工业化与城镇化的结合形成了一个空间载体。

3、产业集聚区是城镇化水平提高的空间载体。城镇化水平的提高与工业化水平是密切相关的:一方面，城镇化水平的提高必须以工业发展为基础。城镇就是经济活动空间集中的场所，没有实体经济支撑的城市是无法存在的。工业的发展与空间集聚，带动人口的集中、第三产业的发展与集聚，是城镇发展的基础，是城镇发展的活力之所在;反过来，城镇化水平提高了，人民的生活方式转变了，消费水平提高了，工业、第三产业的发展就有了更好的基础设施、更大的市场需求。产业集聚区就是工业化与城镇化良性结合的空间载体，通过产业集聚区的建设来促进产业空间集中，带动人口空间集中与第三产业发展，自然就会带动城镇化水平的提高，最终实现工业化与城镇化相互促进、协调发展。

二、土地作为一种资源, 在国民经济中占有重要的地位, 决定了土地政策的制定与实施对宏观经济运行起着重要的调控作用。土地政策是政府为了实现一定的社会、经济发展目标, 对土地利用过程中所采取的一系列有计划的措施和行动的总称。是所有国家治国安邦的重要政策。在产业集聚区要努力提高土地利用效率。要提高土地利用效率，应注意以下几点:

第一，真正树立集约用地的理念，严把规划关。在产业集聚区建设中，各级领导、生产企业、工作人员，都必须充分认识我国的基本国情，摒弃贪大求多的惯性思维，真正树立集约用地的理念，高度珍惜宝贵的土地资源。目前，尽管土地资源十分紧张，但现实中我们仍然可以看到浪费土地的现象，如有的产业集聚区在规划区内，依然在建超大马路，规划超大广场;有的企业宽打窄用，提出较高的占地要求，而实际厂区非生产用地比重很大等。因此，在产业集聚区规划设计之初，就要树立正确的指导思想，一定要根据实际需要合理确定产业集聚区整体规模，科学规划园区用地、企业用地、项目用地、交通道路占地、生活及公共设施用地等，既适当超前，又要避免贪大求快，防止建好园区无企业、建好厂房无项目、建好交通无货运，建好道路无客流等不良现象。

第二，盘活处于闲置状态的存量土地，提高存量土地利用率。有的产业集聚区是在原开发区或者工业园区基础上发展的，园区内存在一些趋于停产倒闭的老企业，也有一些土地征而不用或者没有充分利用的新企业。对于那些经营困难而无法继续生产的老企业，应该加快破产重组和改制工作，利用其闲置土地建设新项目或重组企业，实行腾地换企，盘活闲置土地。对于那些土地征而不用或者没有充分利用的新企业，充分挖掘原有厂区土地的潜力，将闲置土地尽快用于开发新项目，或者用于发展新企业。对于以上两类土地的盘活利用，对于靠内部挖潜、优化土地占用进行项目建设的企业，地方政府应该给予相应的优惠政策。

第三，改造农村“空心村”，相对增加建设土地供给。理论上讲，工业化与城镇化应该增加耕地而不是减少耕地，因为土地得到了更集约的利用。道理很简单，1 亩地如果用于农业生产，可能连一个人都养活不了，但如果用于建工厂，可以解决 10 个人甚至 100 个人的就业和生活。同样农村一处住宅占用半亩宅基地，一般只有3 ～ 5 口人居住，而在城市半亩地可以居住 20 人甚至更多。现实却是，中国的工业化与城镇化不但没有增加耕地而是造成耕地减少，重要的原因就是数以亿计的农民工在城市工作和生活，增加工业与城市用地需求的同时却并没有减少对耕地和宅基地的需求，造成工业化与城镇化集约使用土地的效应无法显现出来。事情的另一面是，很多农民工虽然在农村有住宅，但是他们每年大部分的时间(10 个月、11 个月) 都不在家居住，有的甚至几年都不回家。农村很多住宅常年没人住，或者一年到头住不了几天，造成农村存在许多“空心村”，土地浪费严重。针对这种情况，可以通过整治“空心村”，对宅基地和村庄进行土地整理，推进已经实现非农就业的农民工城镇化。这就需要在严格程序和充分尊重农民意愿的条件下创新宅基地流转模式，对于那些已经进城或想到城镇就业的农户，允许他们通过流转、抵押、出租、入股和买卖等形式处置其宅基地及其上的树木房屋等，以获得购买城镇住房和自主创业的部分资金，实现永久性转移。而整理出宅基地可以复垦为耕地，也可以置换为城镇建设用地。

三、郑州高新区升级改造后土地政策分析

目前，高新城建成区升级改造工作进入实质性展开阶段。郑州高新数码港、大富置业、民生医院、龙汇国际、中显公司、东方棉项目正在稳步推进，另有中石油河南分公司、郑州锅炉厂、胖哥集团、银湖铝业、华晶公司、拓洋生物等企业都明确提出了自己升级改造的意愿。现对高新区内已建成并已经市政府同意控规调整，拟实施升级改造的的工业、仓储等调整为商业和住宅用地，按土地法规定用途变更由企业自行申请采取协议出让方式分析如下：

现阶段的运行模式

现阶段，升级改造按照12号文规定，以出让方式取得的国有土地，因城市规划的更新和调整，拟由原土地用途改变为商业、住宅等经营性用地的，由政府收购后以招拍挂方式再行出让，即政府主导型升级改造模式，在这种模式下，政府对现有工业企业的土地进行收储，再通过招拍挂方式确定土地使用权人；这种方式存在土地收储难度大、推进速度慢、投入的人力财力多等缺陷。

高新区内的土地盘活潜力分析

高新区内经市政府同意规划调整范围内，涉及用途变更

的用地单位共78家，土地使用权总面积2850亩。原用途除民生医院为综合外，基本上是原工业用地。通过用途变更，政府收益按150万亩算，可以收入42.75亿元。预计明年800亩土地可以实现协议出让，政府收入为14亿元。

采取政府收购和企业自主变性政府收益比较分析

采取政府收购，一种是买断，一种是收益按65%分成，目前高新区内的工业用地价格在30万-40万/亩，商住用地评估平均价格在180万左右，由企业自主变性，政府纯收益为140万—150万/亩。若采取按成交净价65%收购招拍挂方式出让，竞拍价合理价位预计应在300万左右，净收益扣各项基金按成交价80%计算，政府收益为84万元/亩，因此，采取自主变性政府收益远大于政府收购方式获得的收益。

改变12号文可以由企业采取自主变性用地方式对

城市改造的影响

企业在规划控制的前提下，按照规划要求允许其自行申请自主升级改造，存在以下几项有利因素：

一是企业积极性会极大提高。企业因土地变性带来的土地升值利益，同时也避免了招拍挂出让用地单位的不确定性，会极大的提升企业自行改造的积极性。

二是升级改造速度明显加快。企业积极性提高后，全力配合政府相关部门及高新城升级改造整体推进工作计划，会加快高新城建成区升级改造整体步伐。

三是提高了工作效率，省去了政府收储等程序，简化了办事流程，提高了工作效率。

四是避免了企业漫天要价，节省政府收储资金。在政府主导型升级改造模式中，部分企业为了自身利益，不顾升级改造大局，漫天要价，导致双方收储谈判进展缓慢，极大地延缓了升级改造进程。

五是能够运用市场化手段，实现升级改造投资主体多元化。在企业自主升级改造模式下，企业为了实现自身收益最大化，会运用市场化手段评估自己升级改造收益大还是联合其他投资主体升级改造的收益大，从而做出最佳选择，客观上实现了资源的合理配置，促进了投资主体多元化。

六是该办法符合土地法规定，并且在原12号文基础上多了一种用途变更的模式，具有更大的灵活性和实用性。

5、实行住宅也可以由企业自主变性对房地产的影响

随着高新新城建设的启动，郑州地铁的开工，以及作为非限购区域，近年来高新区房地产市场越来越受到来自市内以及荥阳、巩义、上街等区域购房者的亲睐，固定资产投资、市场投放量、销售量大幅提升。

2011年高新区房地产投资26亿元，普通商品房市场投放12万平米，其中住宅10.53万平方米，商业1.47万平方米，住宅销售10.84万平方米，商业销售1.42万平方米，住宅销售均价5741元/平方米，商业销售均价7477元/平方米。

截止2012年11月高新区房地产投资33亿元，普通商品房市场投放36.59万平米，其中住宅31万平方米，商业5.59万平方米，住宅销售面积31.55万平方米，商业销售面积1.79万平方米，住宅销售均价5738元/平方米，商业销售均价10547元/平方米.

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关键词：土地制度，主体功能区，区域性土地政策

一、引言

迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。

本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。

二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路

（一）以进行主体功能区规划为契机，开展国土规划

在我国经济发展的规划中，有以经济发展为主导的五年计划，有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划，有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中，各自为政，相互冲突，导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以gdp等增长指标为主导，决定一个地方在一个阶段的经济面貌，也决定地方领导的政绩，因此，往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应，而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力，加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段，在城市建设规划方面，出现2-3年各地就进行一次规划修编，也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下，对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划，但是，由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期，另一方面，由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的，带有明显的计划经济色彩，对经济发展预期明显过低，造成土地利用总体规划大大滞后，越来越失去其权威性，甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划，是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城市规划和土地规划为支撑，逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机，把国土规划提上议事日程，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，实行科学的国土开发和保护，对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局，以《国土规划法》的形式予以明确，提高规划的科学性，减少行政干预，减少下位法之间的冲突和矛盾。

（二）有利于空间合理布局，形成区域梯度发展

改革二十多年来，区域之间的调整，土地政策起到了很重要的作用，20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面，区域朝着均衡方向发展，而乡镇企业之所以能全国遍地开花，在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业，解决农民的就业和收入问题。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比邻港澳的便利外，也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法，据调查，这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地，这就大大降低了企业创办的门槛，为招商引资创造了大大便利。90年代末以后，长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理，但这一区域80年代乡镇企业大发展时，留下了大量存量集体建设用地，为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。

随着珠三角和长三角的高度工业化，土地稀缺性大大提高，产业转移势在必然，中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一，土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区，由于土地稀缺性十分高，如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路，不仅导致土地的不集约、节约利用，而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展；重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色，土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验，避免建设用地完全通过征用的倾向，给集体建设用地进入市场开辟一个通道，将对优化开发区的发展具有重要战略意义；限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主，土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主，通过补偿和转移支付，缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此，在推进形成主体功能区建设中，根据不同区域的功能定位，形成区域性的土地政策，将有利于区域发挥比较优势，形成区域之间协调发展。

（三）建立和健全补偿机制，缩小区域差距，实现区域共同发展

我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展，一个很重要的原因是，一个地方不抓经济，该地区与其他地区的差距就会不断拉大，地方政府收入也上不来。

地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定，而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高，居民购买力越强，房地产业越活跃，土地市场也越发展，政府土地收入也越高。反之，一个地区的工业化、城市化程度越低，居民购买力越低，房地产业不发展，土地市场也无法发展，政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。

尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡，但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距，一个地方的产业不发展，尤其是地方可支配的收入上不来，光靠财政转移支付，无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。

解决的办法是，根据主体功能区的区域划分原则，对于能发展的区域（优化开发区域和重点开发区域）在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松，支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程；对于限制开发区域和禁止开发区域，除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外，在财政上专辟生态和环境保护基金，给予补偿；除了中央财政渠道外，还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制，即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿，办法包括建设用地指标可交易，建立政策性移民专区等等，让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果，让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境，形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。

（四）充分发挥市场机制的作用，实现稀缺土地资源的集约、节约利用

我国上一轮经济发展中，政府通过垄断土地供应主导经济发展进程，这种增长模式，虽然保证了工业化和城市化的高速度，但也带来政府经营土地和金融的高风险，农民权益受损，土地的粗放利用，形象工程林立，环境恶化，土地腐败。

我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色，但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是，要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断，发挥市场在土地配置中的基础性作用，通过价格机制反映土地资源的稀缺性，引导土地的更集约、更节约及更有价值利用；将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置，让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果，促进社会和谐和政治稳定。

具体而言，在优化开发区，土地政策的重点是，强化市场机制的作用，政府逐步退出对土地征用和供应的垄断，诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置，将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法，并形成地方规章，对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段，一定要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中的作用，既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又通过健全市场和农民土地产权保护，降低企业创办门槛，实现农民土地权利对土地级差收益的分享，为实现城乡统筹和共融提供制度空间。

三、主体功能区的土地政策设计

（一）优化开发区的土地政策

1.优化建设用地供应结构，促进城市化和工业化协调发展。（1）改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下，城市用地与工业用地的比重关系，提高土地的集约度和利用效率，推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变，促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，促进房地产市场的健康发展。具体途径是，将建议（2）中提到的减少的行政性划拨用地，转用于通过市场方式供应于经营性用地，以及将建议（4）中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。

2.强化市场在建设用地配置中的作用，探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。（1）严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。（2）着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以盈利性为目的的用地不得征用，土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决 “公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。（3）限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围，明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。

3.严格控制建设用地增量，把盘活存量作为土地政策的着力点。（1）出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。（2）对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。（3）尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。

4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地；（3）城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。

5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在优化开发区，既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占，又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例，土地严管前，浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里，启动开发面积484平方公里，仅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建设用地的按计划指标控制与管理，再过5到10年，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整，以适应地方经济发展和城市化进程。（2）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（3）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

6.进行土地财产税改革试点，培植地方政府可永续利用的地方税源。（1）启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为三个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。（2）在土地财产税改革探索阶段，尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。

7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。（1）尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场，这样，一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。（2）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（3）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。

（二）重点开发区的土地政策

1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用，警惕和防范政府经营土地风险。（1）改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区，政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓，对经济发展的负面影响大。在一些省份，2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市，不利于区域协调发展，应该予以改变。（2）在重点开发区，地方政府也借鉴优化开发区的做法，实行政府土地储备和独家经营土地，但是，由于经济发展尤其是房地产市场发育不足，土地出让收益不理想，政府经营土地并非一本万利，应减少政府独家供应土地的局面，禁止政府将增量土地放入土地储备。（3）在重点开发区，基础设施用地比重过高，带来供地结构的不合理，也影响土地收益，应当予以改变。

2.尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户，促进制造业向重点开发区域的转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。

3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。（1）城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。（2）在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存，有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。（3）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（4）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。

4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。（1）应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益；集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。（2）所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。（3）要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市；建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。

5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地。（3）城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。

6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（2）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡。（3）随着经济发展，跨省耕地动态总量平衡将不可避免，建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

（三）限制开发区的土地政策

1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。（1）国家财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。（2）继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止，但是对于限制开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。（3）国家出台政策，建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。

2.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的“公地悲剧”问题，解决草场界定中的技术和产权问题。

3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程，带来当地人口致富，应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上，改变完全集中于大中城市的格局，对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。

（四）禁止开发区的土地政策

1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区，资源的保护具有国家公共品的特性，因此，必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口，因此，必须由中央财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。

2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策，对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用，考虑到这些地区的生态正处于修复期，当地农民还没有经济能力承担后续功能，继续10-15年的中央财政支持相当关键，因此，这一政策对于禁止开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此，在实施主体功能区以后，由于禁止开发区主要承担生态功能，中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。

篇6

一、城市综合发展商的含义

笔者认为，城市综合发展商是政府与市场之间必不可少的中间环节，它不同于房地产开发公司，也不是市政建设公司，而是集城镇规划、土地成片开发、基础设施建设、房地产开发、招商引资和市政公用事业运营为一体，实现企业经济效益与推动城镇发展的社会效益相结合的市场化经营实体。其商业目的是通过参与政府引导的城市开发项目，发挥市场资源配置作用，使城市资源得到最佳配置和最大效益，实现企业价值最大化。

二、城市综合发展商的基础核心能力

正如哈默和哈尼在“企业能力基础竞争论”中所言，企业内在能力是企业持久的特殊本质，是企业长期竞争优势的来源。城市综合发展商正处于行业发展的成长期，资源获取、城市规划、招商引资、市政建设与运营等核心能力是维持其竞争优势的源泉。

1.资源获取能力。土地资源是城市综合开发企业的核心生产资料。城市开发涉及工业、商业、住宅及公共配套等多种用地性质。如何获取优质优价的土地，成为城市发展商的关键能力要素。基于宏观调控的土地政策往往左右着土地资源获取。2006年起国家对工业用地执行全面的整顿与管制，执行工业用地出让最低价标准统一公布制度，将工业用地纳入招拍挂范围，停止工业用地协议出让；近年来,推行差别化供地政策，强化集约节约用地，严控增量，盘活存量，控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大、吸纳人口数量多的卫星城以及中小城市和县城建设用地供给，优先向基础性、公益性、民生项目和符合产业政策导向的项目供地，引导经济发展方式转变，促进产业结构优化升级。由此可见，城市综合发展商必须研判供地政策，寻求符合政策导向的城镇开发项目，与当地政府保持良好的合作关系，积极参与新城建设或旧城改造，以品质和实力赢得城市综合开发的基本资源——土地。

2.规划建设能力。规划是城市综合开发的基本能力。规划不是对地块的简单分割，需要将城市的发展目标和产业布局紧密结合起来进行前瞻性设计。规划包括概念规划、总体规划、控制性详细规划、城市设计以及相配套的规划技术规定,构建完整的新城开发规划体系。城市规划还必须执行严格的规划管理原则，建立专家依法治区的规划管理体系，坚持依法从严的规划管理原则，不得擅自出现结构性或原则性修改，保障开发建设的一贯性、科学性和整体性。同时，要具备规划动态修编完善机制，按照5年或10年规划，定期根据新的发展形势对总体规划进行全面梳理和科学调整，确保规划的超前性和科学性。

3.招商引资能力。城市综合开发的落脚点是人的城镇化，而人的城镇化就是解决就业、解决发展问题。产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体，城市和产业共生、共利，以产带人，以人带商，城市才能有活力。城市综合发展商要有能力推动产城融合，按照“规划与产业定位同步”原则，因地制宜，前瞻性地做好城市规划和产业定位，然后再根据规划和产业定位进行招商引资。招商引资、夯实产业、产城融合是经营的重中之重。城市综合发展商需要因势利导，研判市场走势，评估需求，抓住在未来的城市、消费人群中需求集中的产业，形成特色，推行技术、模式的产业链招商创新。

4.市政建设与运营能力。上世纪90年代起，为了克服我国市政公用事业政企不分、政资不分，运营效率低下、服务意识淡薄，管理薄弱、经营不善等问题,开始在全国大规模地推进市政市场化改革。这为城市综合发展商大力推行市政建设和运营提供了良好的市场环境。市政建设与运营需要注重两个方面：一是提升市政基础设施建设的标准和质量。采用高标准的“九通一平”（九通一平，即通道路、通电、通自来水、通排水、通污水、通电讯、通燃气、通热气、通有线电视和平整土地。），基础设施建设整体推进，确保基础设施建设的高标准、高质量。二是摒弃“边开发、边规划”，“先开发建设后补规划”等“摸着石头过河”的模式，确立“无规划、不开发”的理念，实行“先规划、后建设”，“先地下，后地上”的“两先两后”开发原则，确保开发建设的科学程序、城市功能和生产力的合理布局以及各种资源要素的高效利用。市政设施建设前期投入巨大，通过后期运营获得投资回报。投资、投资+运营、运营配套都是市政公用的主要商业模式。城市综合发展商可将市政公用事业作为业务长期支撑板块，长期运营，实现稳定收益。

三、城市综合发展商的经营风险

任何经营都面临一定的风险，城市综合发展商同样如此。在面临新型城镇化巨大的发展机遇和良好的市场前景的同时，城市综合发展商也要注意规避风险。主要存在以下风险

1.财务风险。城市综合开发周期长，投入资金巨大。特别是土地资源的获取，需要强大的资金支撑。自2006年起，以协议出让土地的一级开发逐渐退出，土地市场进一步规范。城市综合发展商要取得赖以生存的土地就必须通过参与招拍挂支付巨额资金。同时，成片土地的基础设施开发一般需要2-5年，历时漫长。城市综合发展商还要参与一部分土地二级开发，也需要不断加大资金投入。大规模的资金投入，对于城市综合发展商的现金流、融资能力提出严峻考验。一但受到外部经济环境影响或内部经营不善，都会使企业经营陷入财务困顿。

2.空城风险。城市综合发展商通过基础设施开发、招商引资、市政运营，最终呈现的应该是一座以人为本、充满活动的城市。城市开发不是城市硬件开发结束就万事大吉，产城融合才是决定项目开发成败的关键。缺乏产业、收入和人口支撑就会沦为空城。然而，如何打造产城融合却是设置在城市综合发展商面前的难关。产业规划、产业定位、产业招商、产业运营不断受到动态经济环境的影响，一旦城市综合发展商对经济形势和产业发展趋势误判，则陷入招商难、产业无法聚集或产业无以为继的困境，产城融合无法实现，空城危机四伏。

篇7

在上海、北京等一线城市，这样的情况似乎已经出现。据高力国际的最新研究报告显示，经济形势转好，导致上海仓储物业市场供不应求。而优质土地稀缺，也成为物流开发商最大的困难。“土地资源日益稀缺，对于物流用地的争夺，或许将变得更加激烈。”物流业内人士谭志培说。

成本考验

随着金融危机阴霾渐渐退去，客户需求快速增长，在北京、上海等国内主要城市，仓储资源出现不足，从而带动了租金上涨。

来自高力国际的调查显示，2009年中国政府推行的激励政策以及中国零售业的迅猛增长，导致物流配送中心物业紧缺。目前上海该类物业的空置率仅为7%。专家预计，今年上海甲级仓储物流的设施的平均租金将继续上涨5%~7%。“在租赁仓库、建设基地等方面的成本投入，对国内大多数物流企业来说，负担都很大。”大田集团总会计师屈传顺坦言。

不过，物流企业发展壮大，扩大规模是必然选择。仅在快递领域，就有多家企业先后推出了购地投资计划。例如申通总部投资2亿元，征地100亩，新购9.6米的快递车辆18辆；圆通投资3.5亿元规划建设上海、广州、成都等集分拣、仓储于一体的大型运转中心，并开通了中东、东南亚专线；中通在上海征用52亩土地，投资1.2亿元建造新的总部基地……“如果只是在各地建立办事处或分公司，投入并不是很大。但要是建设大型集散中心或分拨基地，对于操作空间、装备设施等方面就会有所要求，必须投入大笔资金租赁或是买地。”屈传顺说，尽管买地的成本投入更大，但从长远收益考虑，一些物流企业还是更希望“买”而非“租”。

然而，由于资金实力上的差距，在地块的竞争上，国内物流企业往往没有外资企业那样的优势。“仅在北京当地的工业，包括电子、汽车和医疗行业等，均对仓库有强劲需求。”嘉民集团大中华区董事总经理彭菲力乐观地表示。

作为国际综合的房地产集团，嘉民以6250万元在北京购进了一处仓储项目――一幢1.654万平方米现有仓库及一幅4.8055万平方米的可供开发的土地。在他们的计划中，还要兴建两幢建筑面积合共3万平方米的仓库。

到明年第二季度竣工时，嘉民在北京的物业总建筑面积就将达4万平方米。而早在2010年，嘉民集团就与河北廊坊市政府签署了一份谅解备忘录，计划共同开发打造一个位于中国北部，即在大北京区和天津地区，面积为5平方公里的顶级商业及物流枢纽。

凭借雄厚的资金实力，包括嘉民集团在内的国际地产商，已开始在中国物流地产领域站稳了脚跟。当然，他们也有许多潜在的竞争者。

日前，阿里巴巴集团推出千亿元仓储体系投资计划，其仓储网点覆盖全国，深度“跨界”物流业的态势已经十分明显。而像京东商城、当当网等也都投巨资在各地铺展仓储物流系统。此外，国内的一些房地产商，在各地推出“限购令”的大背景下，纷纷将目光从住宅地产转向其他领域，如金地、中粮地产、上海复地、合生创展、富力等等都在不同程度地试水工业地产。

各路竞争者的加入，使“物流地产”概念日渐火热，也进而推动了一线城市相应地价的上涨。据谭志培介绍，在有些地方，物流用地价格大大超过物流业的承受能力。目前，我国部分一线城市，如上海、深圳等，物流用地价每亩高达60万~100万元。在天津、河北等地，土地价格也比前几年提高了3到4倍。土地成本成倍增大，使一些物流企业进退两难。

在“物流地产”热潮背后，隐现的似乎并不是仓储物流业的“春天”。

政策瓶颈

“对于仓储物业的买家，我们会建议他们为物业选址留有充裕的时间，如有可能，更应将选址范围扩大至上海周边城市，例如昆山。”高力国际工业部董事英奈哲在分析上海仓储物流市场前景时表示，2011年物业地产开发商的主要竞争集中在土地资源而非资本，因此转战二三线城市，或许可以避免激烈的竞争。

在二三线城市，物流企业更容易拿到地吗？谭志培认为，在全国各地兴建物流园区的大潮下，物流企业用地的取得难度已大大降低。不过，有关机构调查显示，在物流园区、基地项目的建设过程中，征地困难已经成为困扰其发展的重要因素。例如项目往往受到土地出让方式调整和土地宏观政策的影响，使规划不得不一改再改；很多园区土地手续办理放缓，部分项目不能如期开工；后续土地储备不足，影响远期规划和发展等等。

土地置换政策不配套的问题较为突出。谭志培解释说，物流规划是在考虑一定区域现状及未来产业发展，居民生活和城市功能空间，城市在区域中的物流组织地位等因素基础上，进行综合布局的结果。为了不多占用土地，需要在规划的设施与既有不符合空间布局要求的设施之间进行土地置换。而实际情况中，用地政策制定与执行者和物流规划的制定与执行者，两者之间往往缺乏有效沟通和协调，加之土地置换过程中涉及国家、地方、行业和企业等多方利益，因此有时经常在物流用地问题上无法达成一致。

拓展用地、增大规模，往往缺乏资金，在用地政策上也时常受限。因此，物流企业更希望相关部门能够从政策方面给予扶持。

广西超大运输公司副总经理甘东霞认为，现在的竞争不是单个企业的竞争，而是供应链的竞争，物流是供应链中一个重要的环节。可以说，它的发展状况关系到各行业的竞争与发展。“物流业作为一个新兴的产业，很多企业特别是民营企业，成立时间短，实力薄弱，征地困难，企业的发展受到限制，发展缓慢，物流业的繁荣无从谈起。”她建议，应留出一部分发展空地来支持物流企业的发展。与此同时，为避免给许多想做房地产开发的企业和个人以可趁之机，政府部门必须加大对土地的管理、审查力度，真正做到合理规划土地使用。

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[关键词]农业政策；土地制度；土地流转；产权；现代化

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.20.087

[中图分类号]F320 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）20-0-02

1 国外土地制度及其政策概述

农业政策在国家政府经济发展总政策中占据重要的地位，农业政策的制定要适应农业的发展和社会经济规划目标。美、日、法等主要发达国家的农业土地制度与政策可以为完善我国农业政策提供一些经验借鉴，国外发达国家的农业大致分为：以美国、法国和日本为代表的大、中、小型农场占据优势的三类农业，其政府实施的农业政策各有不同。

1.1 美国的土地制度及其政策

美国农业土地政策在其演变的过程中，具有以下特点：一是美国土地政策的演变以对农业用地的管理为主要目标；二是美国土地政策经历了从注重管理到注重保护的演变；三是美国土地政策具有持续性、多角度和灵活性等特点。美国政府注重从土地的长远使用来规划土地的利用，并能根据不同地区、不同视角的实际情况，对土地资源进行合理配置，允许部分地区根据自身特点实行一些特殊的土地政策，其政策灵活性较强。

1.2 日本的土地制度及其政策

1946年，日本土地政策的主要方式是，国家强制收购地主土地，再出售给农民耕作，以促成土地所有权的再分配，从而建立起自耕农制度。1952年，日本《农地法》规定，都道府县的农户最多只能拥有3公顷土地，北海道地区可以有12公顷，每户最多只能出租1公顷土地。伴随着日本经济的高速发展，日本政府对农业土地经营规模扩大有着强烈的愿望，先后采取了诸多措施推动土地租赁经营，包括：颁布和多次修订农地法律，鼓励农地流转；立法允许成立土地中介机构，专业从事土地买卖和转让；设立专项基金，鼓励农民脱离农业耕作；推动农业者资格认定制度的实行，鼓励农业土地集中于具有认定资格的农业者。日本政府虽然采取了一系列措施推动土地租赁经营，但成效十分有限。到1989年为止，日本租赁经营的土地只占日本耕地总面积的5.2%。

1.3 法国的土地制度及其政策

法国在历史上是以小农经济为主的国家，土地经营规模与日本一样都比较小。20世纪50年代后，土地集中政策是法国农业政策的重心。为防止农业土地进一步分散，法国于1960年颁布的农业指导法对不在农村务农的继承人不能继承遗产。法国也出台了一系列鼓励土地租赁经营的政策，但与日本不同的是，法国土地租赁政策取得了一定的成效，当前租赁经营的土地在法国耕地总面积中的比重达到半数以上。法国通过土地租赁制度，而非土地买卖来扩大了土地的经营规模，这一点与美国相似。法国政策推动土地集中的政策主要是一系列鼓励“土地合并”的政策：建立“土地整治与农村安置公司”，进行土地买卖；规定土地“最小安置面积”，鼓励农民集中超过该面积的土地享受补贴；1960-1980年，随着其土地私有化制度的推进，法国农业的生产总值翻了两翻。推行以土地集中为方向的流转制度，极大了地提高了土地的利用率。目前，法国60%的农地经营方式是租赁方式。

2 我国农业政策的变迁与评价

2.1 从“耕者有其田”到农村土地集体所有制的变迁

农村：确定“耕者有其田”土地所有制。

农业合作社：土地集体所有制的建立。农业合作社的发展路径是：初级的农村合作社是以土地和劳动生产资料由集体所有的基本组织方式组织的，每一个农民可以根据其上交给农村合作社的土地、农业生产资料和牲畜的数量分红。但是发展过渡的高级农村合作社时，合作社取消了以土地分红为组织方式的形式，农民自己所有的农业生产资料等通过部分折价后归为高级农村合作社所有。

：农村土地集体所有制的变形。通过分析制度，其基本上具有以下3个特点：①不区分工、农、学、商、兵，有效地把他们紧紧结合在一起；②它把生产、生活和政权管理结合在一起；③把政府的概念下放到农村的农业产品、财政、银行等机构，政府人员下放到了的管理者和领导中，财产由使用。总体上讲，高级的是“恶平等”并且很低效率的制度，但是也集中了所有力量然后统一办事的优点。

2.2 联产承包责任制的建立与完善

我国农业政策的变迁遵循着我国经济发展客观规律，同时伴随着我国经济的发展，和农业方面取得的一系列成果，农业政策的变迁一直在适应着国家整体向前发展的需要，尤其是实行之后，充分调动了农民的生产积极性，我国农业得到快速发展。在改革开放之后，我国经济进入高速发展轨道。我国工业化进程逐渐取得巨大成就。农业政策也因此转变为反哺性政策。直到目前，我国鼓励充分结合、双层经营体制。同时在城镇化深入发展背景下加快新农村建设步伐，实现城乡共同繁荣。在资源环境的约束下提出农业的可持续发展政策。

2.3 农村土地流转政策的不断完善

农村土地流转政策兴起于20世纪80年代，随着这一政策的不断完善，在1984年，我国出台了政策规定：在土地流转过程中，积极鼓励那些转出承包权到种田能手那里，同时在政策上给转出土地的农民一定额度的补贴。1995年，农业部门在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》文件中规定：农村土地流转政策是以度为根本，在联产责任制的基础上发展而来。2001年为了达到稳定农业生产发展，保障农民权益的目的。政府提倡相关企业可以大规模承包农民的耕地。2016年，政府确立了《全国耕地确权面积四点七亿亩》的文件来推进农村土地确权的任务，从而加大保护耕地力度，进一步完善了我国农业政策的体系。

3 发达国家土地制度对我国农业政策的启示

通过国外土地政策和我国农业土地政策变迁的实践经验，可以得知，农业土地政策是实现我国农村发展的最重要因素，有限的农村土地政策资源只有同社会生产力水平相适应的土地政策充分结合，才能实现效益的最大化。随着我国经济的发展，从国外的农业制度和我国农业政策发展的经验出发，与时俱进，不断创新，为农业制定新的政策以适应农业现代化的发展要求是迫切的。

3.1 明确农村土地集体所有权是农村土地政策创新的前提

国外发达国家农业的土地所有权制度以土地私有制为主，其土地产权政策主要用于限制土地所有权，保障土地使用权。我国农业土地产权存在着界定不清问题，而在我国城市化进程的发展中，农村集体土地在法律所有权上的问题也尤为明显。我国农业的进一步发展，需要在厘清土地所有权的基础上，通过立法保障土地的使用。根据用途的比较，农地大量转化为城市化建设用地，这其中的转化制度和规则若不完善，土地资源就不能够得到最有效的配置。因为土地所有权的问题降低了农村土地的利用效率。中间产生了土地浪费和城市用地紧张等问题。所以要完善和明确农村土地集体所有权才能够有效地制定农村土地政策，解决这些问题。

3.2 建立农村土地流转市场是农村土地政策创新的取向

通过法国和日本等国的经验来看，我国可以在部分条件成熟的地区为农民提供“弃农”的相关保障与奖励，促进农民将手中的土地转让出来，以实现土地的集中。农业规模化经营是现代农业必然要实现的一步，而土地集中是农业规模化经营的前提，通过完善立法和出台相关土地流转政策，能有效保障土地流转和集中。建立完善的农村土地流转市场能够促进现代农业的发展。所以在农村土地政策创新的同时，应该充分考虑建立完善的农村土地流转市场机制。而美国土地政策的演变同样也告诉人们，在鼓励农业土地流转和集中同时，我国还应当对农业土地资源加强保护，确保土地被有效利用。

3.3 加大农业资金投入，重视农业基础设施建设

美国政府每年均出钱维护和修建水利基础设计来改善农业的可持续发展，制定“限耕休农”相关措施来提高土地质量，从而促进农业稳定持续发展。与美国相比，我国农业发展财政投入较小，随着我国经济水平的逐渐提高，我国政府也应加大农业发展的资金投入，改善农业基础设施建设。在我国农业生产中一直存在着水资源问题，政府可以借鉴国外政策，加大农业资金投入，出资兴修水利和完善农业基础设施。

3.4 建立和完善农业生产风险防范与保险机制

可以借鉴西方发达国家的全农业保险体系政策，在我国的农业土地政策中实行农业保险制度用以规避农业生产中的风险是很有必要的，这不仅可以帮助降低农民在遭遇自然灾害的自身损失，同时可以进一步完善农业保险制度。在一些不是人为因素的农业灾害中，政府应该制定一些灾害补贴措施，例如：基于农民年均收入的部分比例补贴等。在建立和推广农业灾害保险体系的同时，可以通过农民自愿的方式参加保险等，补充完善保险制度，政府可以通过对农民购买农业保险作给予补贴，适当区别于普通的商业保险，例如：农民缴纳一些保险费用给政府，如果当年农业生产很好，政府不退还保险费用，反之，如果发生一些农业灾害导致农业生产状况不好，政府要承担保险的责任，偿还农民的农业生产全部损失。

4 结 语

我国当前的农村集体土地所有制，其主要目标在于保障农业产生关系中的公平原则，我国近年来也出台了一系列支持农业适度规模经营的政策，但成效较小。国外对于农业土地资源合理配置和可持续利用的相关政策措施值得人们思考和借鉴，以土地集约化经营为目标的新一轮将是我国农业未来发展的主要目标。因此，我国农业土地政策应遵循“公平・效率・可持续发展”的发展原则，沿着创新、绿色、开放、协调、共享的道路前进，就要继续坚持耕地保护的政策，加大耕地保护力度，提倡节约用地，尤其要着力于统筹优化，增加产量，发展农业相关产业，优化产业结构，积极推进农业改革。

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在我国，土地的所有权归国家或集体所有，我国境内外的公司、其他组织和个人，均可按照法律规定取得土地使用权。所有权和使用权分离的现状，使我国的土地政策不同于其他国家，土地储备政策和土地出让政策是其中的主要内容。在过去的20年中，这两种政策均发生了巨大的变化，对房地产市场和土地市场的发展产生了深远影响。

1土地储备制度

土地储备制度，是指政府依法运用市场机制，通过征用、收购、置换和回收等方式将土地使用权集中起来，并按照土地利用总体规划和城市规划，对土地进行前期开发整理与储备，以供应或调控城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。我国的土地储备制度开始实施于2001年4月30日，国务院颁布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，随后，土地储备工作在我国迅速展开。但土地储备进入规范化管理时期，却是在2007年11月19日，国土资源部、财政部、中央人民银行联合制定的《土地储备管理办法》颁布后。

土地储备制度的实施对我国土地市场的供给状况产生了巨大的影响。它使地方政府垄断了土地一级市场，并通过收回原划拨土地、收购或收回己出让国有土地以及土地置换等方式，减少了二级市场的土地使用权流通量。土地一级市场的垄断和二级市场交易的减少使政府在很大程度上控制了土地市场的供给渠道。但在土地储备制度实施之初，由于土地储备机构资金薄弱、现有土地使用者控制的存量土地过多、各级政府和各部门之间的协调困难以及相关规定不完善等原因，土地市场仍然存在多渠道、多源头供地的局面，土地储备机构并未完全控制土地供应量。而随着法律法规的完善和土地储备工作的推进，政府对土地市场的控制力度和影响力度也在加强。

2土地出让制度

我国土地出让制度主要经历了三个阶段的变化:行政划拨阶段，协议出让阶段和“招拍挂”阶段。下面，本文将分别阐述这三个阶段的土地出让制度。

(1)行政划拨阶段

在这个阶段，企业、其他组织以及个人只能通过政府划拨的方式取得土地使用权。用地单位对国有土地的使用是无偿的、无限期的，但同时也禁止转让。政府完全控制了土地的供给数量、供给时间以及供给速度，土地出让是完全的非市场行为。

(2)协议出让阶段

从1988年国家开征土地使用税以来，土地有偿出让在各地逐渐展开，土地使用权也可以依照法律规定进行转让。在这个阶段，企业、其他组织和个人的土地需求可以通过两个途径来实现:一是与政府进行协商，通过协议出让的方式获得土地使用权;二是在土地二级市场上，与己取得土地使用权的单位或个人进行协商和谈判，购买他们手中的土地使用权。在协议转让的背景下，各级政府具有较大的自，土地制度没有完全市场化，具有国企背景的企业更容易在与政府的协商中取得成功，获得土地使用权，而那些缺乏“政府关系”的企业却很难取得土地。但由于我国的土地储备制度开始于2001年，在此之前，二级市场上流通的土地使用权数量仍然较大。用地单位和个人完全可以通过二级市场满足自己的需求。因此，在这种供需结构下，土地的平均交易价格在很大程度上反映了土地的真实需求状况。

(3)“招拍挂”阶段

由于协议出让机制下的寻租现象使政府的土地收益遭受了大量的损失，为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，2002年5月9日国土资源部颁发第11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。该规定从2002年7月1日开始执行，标志着“招拍挂”土地出让制度在我国正式开始实施，但该制度的全面展开却是从2004年8月31日开始。

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一、多种渠道筹措建设资金，解决保障资金不足问题

公共租赁住房建设过程中资金筹集压力大、保障不足是各地普遍遇到的一个绕不开的难题，也是制约其发展的重要因素之一。要破解公共租赁住房建设保障资金不足的难题，必须统筹用好“三金”：即政府投资资金、社会融资资金、自身收益资金。

1.落实政府投资资金

公共租赁住房作为保障性住房的重要组成部分，政府负主体责任是理所当然的。各地政府必须将公共租赁住房建设资金纳入年度财政预算，通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式加大对公共租赁住房的投入；住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于公共租赁住房、廉租住房建设；从土地出让收益中安排一定比例统筹用于公共租赁住房建设和廉租住房建设；地方政府债券资金优先用于公共租赁住房等保障性住房建设。对财政资金安排不足的地方，应适当提高土地出让收益提取和地方政府债券资金安排比例。政府投资资金是公共租赁住房建设的主导资金，唯有不折不扣落实到位，才能引导、激励各种社会资金参与建设，形成补充。

2.巧借社会融资资金

《国务院关于加快发展公共租赁住房指导意见》对公共租赁住房的融资政策提出了指导意见，各地应结合本地实际，巧借外力、为我所用。一是进一步发展地方保障性安居工程投融资平台，为公共租赁住房等保障性安居工程建设提供融资支持。二是大力支持符合条件的保障性安居工程投融资主体发行企业债券，专项用于公共租赁住房建设；鼓励金融机构向符合条件的公共租赁住房投融资主体发放中长期贷款。三是对资本金足额到位、租金水平合理、实行市场化运作的公共租赁住房项目，金融机构在风险可控的前提下给予贷款支持。同时，还可探索设立公共租赁住房投资信托基金，吸引社会资金投资建设公共租赁住房，或采取资金补贴等方式支持企业建设公共租赁住房。

3.用活自身收益资金

公共租赁住房可通过租金、租售配套商业项目等形式，产生自身收益资金，达到弥补不足、循环使用的目的。对政府全额投资的公共租赁住房，租金收入可专项用于偿还公共租赁住房的贷款及维护、管理和投资补助。按照有关规定，公共租赁住房项目可以规划建设配套商业服务设施，统一管理经营，或出租，收益资金用于公共租赁住房再建设，以实现资金平衡。

二、多种形式参与建设，解决建设形式单一问题

目前，大部分地方的公共租赁住房建设模式为政府划拨土地、政府投资，建设形式比较单一。政府应引导、鼓励多种形式参与建设，多种渠道筹集房源。

1.政府投资建设

第一种是政府直接投资建设；第二种是政府通过收购、市场租赁等方式筹集公共租赁住房房源；第三种是政府注资成立国有性质的投融资公司，专门负责公共租赁住房的融资、建设和管理工作。

2.社会投资共建

由政府有偿供地并提供优惠政策支持，社会机构或企业出资建设，纳入公共租赁住房范围，由政府统筹管理。

3.开发企业配建

在建设商品住房、经济适用住房和棚户区改造、城中村改造时，按照一定比例配建公共租赁住房，由政府持有或回购，或由开发企业持有经营并纳入政府统筹管理范围。以河南信阳市为例，2010年信阳市开发建设商品住房250万平方米，若按10%的比例进行配建，可建设保障性住房25万平方米，此举可大大减轻政府的建设负担。

4.用工企业自建

远离城区、住房困难职工较多的独立工矿企业，在符合城市规划前提下，经批准，可以利用自用土地建设公共租赁住房，纳入政府统筹管理和政策支持体系，以优先解决企业内部职工住房困难问题。

5.设立投资基金

设立公共租赁住房投资基金，吸引社会投资，定向用于公共租赁住房的建设和运营。

三、严格兑现优惠政策，解决工作推进不力问题

按照相关规定，公共租赁住房在建设用地、税费征收、手续报批上可享受一定优惠政策，政府及相关部门应严格落实各项政策措施，合力推进工作开展。

1.优先保障建设用地

落实建设用地是实施公共租赁住房建设的基础和前提。建设用地能否落实，落实后能否顺利征用，关系到项目能否顺利实施。要把公共租赁住房建设用地纳入年度土地供应计划，予以重点保障；在年度新增建设用地计划中单列公共租赁住房用地计划指标，并提前组织农用地转用、征收报批工作，依法收回的国有闲置土地和储备土地，要优先用于公共租赁住房建设；以其他方式投资建设公共租赁住房的， 将所建公共租赁住房的租金水平、套型结构、建设标准和设施条件等作为土地供应的前置条件后，建设用地可以采用出让、租赁或作价入股等方式有偿供应。

2.落实税收优惠政策

严格执行财政部、国家税务总局《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》规定，对公共租赁住房建设、买卖、经营等环节涉及的城镇土地使用税、土地增值税、契税、印花税、营业税、房产税等予以减免。免收城市建设配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，市人民政府规定权限范围内的经营服务性收费减半征收。

3.加快项目申报审批

建立公共租赁住房项目建设联审联批制度，畅通手续报批绿色通道，对公共租赁住房项目建设手续实行限时办结。

4.科学安排规划布局，解决配套设施共享问题

公共租赁住房作为住房建设的一个分支，其选址、配套规划等都应该统筹纳入城市整体开发建设的大盘子中，只有这样才不至于割裂公共租赁住房与城市整体建设的关系，才能实现城市功能的良性运转，满足保障对象的交通、医疗、教育、文化、服务等全方位需要。采取在产业集聚区、开发区集中建设，在中心城区与商业楼盘混合建设的集中和分散相结合的模式，是解决公共租赁住房规划布局的一个有效途径。

一要科学规划选址。公共租赁住房要在符合城市总体规划、土地利用总体规划的前提下，与商品住房开发均衡布局，统筹规划建设交通、教育、医疗、通信、商业等公共服务和社区服务设施，在中心城区建设的规模应不低于保障性住房任务总量的40%，避免集中建在城市偏远区，形成城市“贫民窟”。在许多国家的城市化过程中，不少城市因种族歧视形成贫民聚居区，至今仍饱受困扰。比如法国由于“富人区”与“廉租区”泾渭分明，最终导致严重的社会冲突。布局要与需求有效对接，鼓励产业集聚区和开发区内用工集中企业集中建设职工周转房，享受保障性住房优惠政策，纳入当地政府公共租赁住房统筹管理。

二要实行混合建设。将公共租赁住房布局在城市交通条件较好的地区，与商业楼盘布局在一起，参照商业楼盘的标准，配套学校、医院、商店、健身、图书馆等设施，建成标准化的现代居住小区，实现与商业楼盘的互通互融，共享无差别的配套和服务。

三要规范建设标准。公共租赁住房必须满足基本居住需求，符合工程建设标准，确保工程质量安全。新建公共租赁住房要合理确定套型比例和结构，按集体宿舍进行建设的，建筑设计要符合《宿舍建筑设计规范》的有关建筑标准规定。公共租赁住房在交付使用前，还应当进行简单装修，具备基本居住条件，尽可能实现租户 “拎包入住”。

5.规范准入退出管理，解决配套政策不全问题

当前，大规模的公共租赁住房即将交付入住，强化准入、退出管理，加快惩戒机制建设，确保公共租赁住房申请与受理阳光运作，也成为目前迫在眉睫的一项重要工作。

一要规范准入管理。要合理确定公共租赁住房保障对象标准，定期调整并向社会公布，民政、公安、金融、房管等部门建立信息共享机制和联合审核体系，进一步完善公共租赁住房申请、审核、公示、轮候、复核机制。对政府组织建设的公共租赁住房实行公开配租，严格承租对象资格审查、审批和公示；社会投资机构或企业自主投资建设的公共租赁住房，出租和管理由房屋产权单位负责，租赁对象和租金价格报住房保障管理部门备案。