农村耕地赔偿标准范文

导语：如何才能写好一篇农村耕地赔偿标准，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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内容摘要:本文根据实地调研数据,提出现行农业生产性用地的补偿标准不合理是影响征地工作进程的主要因素之一。并根据保证被征地农民群众生活水平不降低和保障其长远生计的基本原则,提出了科学计算农业生产性用地补偿标准的方法,得出与被征地农民群众意愿补偿要求接近的补偿标准。

关键词:农业生产性用地 土地补偿标准 长远生计

2009年7月,笔者在沿海某省A市的一个拟建高新技术开发区的征地农村进行调研,发现现行农村征地补偿政策存在诸多问题,其中以被征地农民群众对现行土地赔偿标准的不满意程度最高。A市高新技术开发区征地数量较大,此次调研的三个村民小组均属于土地被全部征收的情况,这三个村庄2000多户农民的生产和生活方式将被彻底改变,因此征地补偿标准与他们被征地后的长远生计保障问题直接相关。调研结果表明,被征地农民群众在这个问题上与政府之间存在显著分歧。

被征地农民群众对现行农业生产性用地赔偿政策的主要意见

(一)农业生产性用地补偿标准过低

根据国家现行有关法律法规和政策,A市的农村征地补偿政策规定耕地补偿标准为每亩8万元,尽管与全国绝大部分省区的地方性耕地补偿标准相比,该标准已经属于较高水平,但当地绝大多数农民群众对此并不满意。调研发现,当地农村的主要生产性用地包括耕地和园地,土地长年种植蔬菜、水果和水稻三大类农作物,由于该地处于热带区域,农业生产一年可以收获三季,因此当地农村蔬菜和热带水果种植业经营收益相当高,成为当地农民的主要经济来源。其中,在耕地上每年种一季水稻,主要是供农民家庭一年自食所需;在耕地和园地上主要种植蔬菜和水果,这些产品主要外销到北方省区。调研统计,2007年当地农民的人均纯收入达到8508元,略高于当年浙江省农村居民8265元的人均纯收入水平,而浙江省农民主要收入来源是非农s产业。

如果以水稻作为耕地常年种植作物,按照现行耕地补偿标准计算方法来计算每亩耕地补偿标准,每亩耕地的补偿费用与另行规定的安置补助费之和达到耕地的三年平均产值的39.9倍,即突破了《中华人民共和国土地管理法》关于农地补偿费和安置费的总和不得超过农地被征用前3年产值的30倍的有关规定。从这个角度看,A市的耕地补偿标准不能算低。但是,考虑到当地农业生产性用地上的常年主要种植作物是经济价值较高的蔬菜和热带水果,并且园地每年可以种植三季蔬菜和耕地可以种植两季蔬菜的事实,则按照现行耕地补偿标准计算方法来计算每亩耕地补偿标准,其值为每亩11.16万元左右,远高于每亩耕地8万元的补偿标准。

因此,被征地农民群众对该市规定的每亩耕地8万元的补偿标准难以接受,大多数农民提出可接受的耕地补偿标准应当为每亩10万元至15万元,并主张园地和耕地应当同价补偿,由此可见,农民主张的耕地补偿标准与我们计算的耕地补偿标准相当接近。

(二)按农户家庭现有生产性用地数量为基数计价的土地补偿方式不合理

调研发现,当地农村从1981年左右实施时进行分地至今,再没有进行过第二次分地,而1981年至今新出生的人口已有两代人,他们名下没有任何承包地。以D村为例,1990年至今新增人口已达1200人。也就是说,当地农村是三代人共用一代人的承包地作为生活之资。需要指出的是,本地农村耕地数量是农业生产性用地中数量最少的,人均仅1亩左右,而具有几乎同样生产的园地数量则是耕地数量的2倍以上,但园地的补偿标准仅为耕地的23.29%。

调研发现,与内地农村相比,当地农民家庭平均人口数量较大,往往是三代人生活在一起,这从侧面反映了当地土地资源有限的现实状况。此外,当地农民群众出外打工的人数很少,绝大部分农民长年在本村进行农业生产。不仅如此,本地农村每年农忙时还从内地省区吸引5万名左右的农村青壮年劳动力来做短工,短工的日平均工资达到每天60元以上。因此,本地的农业生产性用地尽管数量有限,但年平均使用率和年平均效益水平很高,否则无法实现三代人依靠一代人分得的承包土地生活的要求。据调研统计,本地1981年以后出生的农户子女的平均学历为初中,有限的受教育文化水平和非农业工作技能水平对其实现非农产业再就业造成现实困难。

基于以上考虑,大多数农民群众和不少村组干部提出应当按照现有人头数量进行征地补偿。

(三)征地补偿政策执行不公平

政府与被征地农民群众的征地政策主张上分歧大,在征地进程中产生了两个结果:一方面大多数农民不愿意接受政府的赔偿标准和赔偿方式,从而不能积极配合政府征地工作开展,使得征地进程缓慢;另一方面,一些农村干部和有一定经济实力和社会影响力的村中富户,与少数不法征地工作人员相互勾结,以虚报自家土地数量等欺骗手段攫取更多的征地补偿款。

一个村的耕地总量是有限的,一些人的耕地数量多报了,意味着另一些人的耕地数量必须少报,才能在总数上符合政府国土部门掌握的耕地统计基础数据。事实上,调研中已发现有村民反映存在征地工作组丈量自家耕地的面积与实际面积不符的情况,这些村民的土地补偿利益受到损害,同时也使被征地农民群众对政府能否做到公平执法而缺乏信心,使得政府征地工作更加难以推进。

对现行农业生产性用地补偿标准不合理的验证

本文将所调研农村的农户各项平均特征数据构建一个典型农户,以其按照现行征地补偿安置政策标准获得的补偿款与该农户作为未来城市居民的支出情况进行比较计算,以验证现行农业生产性用地补偿标准的不合理性。

当地典型农户的平均人口约为6人,人均农业生产性用地1亩左右,合计6亩;调研表明当地农户平均每年每人生活消费支出为550元,则该典型农户每年消费支出为39600元,以现行耕地补偿标准每亩80000元计算,共得土地补偿款480000元,以土地补偿款除以典型农户年均消费支出水平,这笔补偿款将在12.12年左右使用完毕。

又根据该市统计资料,当地城镇居民2008年人均消费支出为10267元,典型农户土地被全数征收以后转变为城镇居民,则其全家年均消费支出将达到61602元,若以该农户全部土地补偿款除以家庭年均消费支出,这笔补偿款将在7.79年使用完毕。何况每亩近8万元补偿标准仅指综合生产条件最好的水田耕地,而旱田耕地、旱地耕地和园地的补偿标准则分别为56150元、32500元和18582元,也就是说典型农户的实际土地补偿款达不到480000元,因此土地实际补偿款能够维持基本生活的期限还要短于上述计算年限。由此可见,被征地农民群众在现行征地补偿标准政策中获得的补偿款等于维持长远生计是远远不够的。

对农业生产性用地的合理计算方法及计算结果分析

《国土资源部关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》(国土资发[2004]238号)文件指出:“确定土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数,应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则”。前文对A市现行农业生产性用地补偿标准的验证性分析表明,现行标准不能满足国家征地补偿政策要求的保证被征地农民原有生活水平不降低的原则,必须进行改革。而科学测算新的农业生产性用地的补偿标准,则要以保证被征地农民原有生活水平不降低为基本原则,同时要考虑保障被征地农民群众的长远生计的问题。

笔者认为,被征地农民群众中长远生计保障性最脆弱的群体是40岁到60岁的中老年农民,这部分人在非农产业再就业最为困难,因此计算农业生产性用地补偿标准时要考虑新补偿标准应当能够在这部分人从40岁到70岁人均预期寿命之间生命年限的收入保障方面起到积极作用,即考虑补偿款总额能够至少维持30年的基本支出的需要。

按照保证被征地农民原有生活水平不下降的原则,需要将农业生产性用地的亩均年纯收入作为农业生产性用地的补偿费计价基础;要考虑保障被征地农民群众的长远生计问题,则要将农业生产性用地的每亩年均纯收入在30年内进行贴现;同时以银行活期存款利率为贴现率。计算公式如下:

式中:C:农业生产性用地的新补偿标准,单位为元/亩;α:农业生产性用地的亩均年纯收入,当地为0.5万元/亩;r:为贴现率,取2008年中国各商业银行居民活期存款利率0.036。

计算结果为C=14.4万元/亩。而调研结果表明,72.73%的被调查农民的农业生产性用地补偿标准为每亩15万元左右。因此,本文提出的农业生产性用地补偿标准计算方法得出的结论与被征地农民群众的意愿接近,说明计算方法具有合理性。

综上,现行征地补偿政策不合理的主要问题在于农业生产性用地补偿标准计算方法不合理,不能实现保证被征地农民原有生活水平不降低的原则,同时也不能对保障被征地农民长远生计起到积极作用。笔者认为,土地既是生产性资料,也是农民生活所需的主要来源,因此以土地数量作为土地补偿标准的计价基础较之于按被征地农民人头进行补偿更加合理。

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论文关键词 土地征用制度 征地补偿 公益目的

2000年我国城市化率为36%，到2012年我国城市化率为52.27%，年均增长率为1.36%，快速的城市化必然伴随着大量农业用地转化为非农用地。土地是农民的劳动对象，也是其基本生活保障，保护农民在征地过程中的利益是保障农民权益的一个重要方面。由于我国现行的土地征用制度依然延续计划经济时期的基本制度框架，但其制度环境早已改变，其不适用性和滞后性日益突出，由此造成了现今土地征用过程中群体性事件日益增多。土地征用问题将是未来一段时期内的重大公共问题，其制度改革是深化政治改革的客观要求。日本、韩国两国虽然社会制度和基本土地制度和我国不同，但是三国人多地少、土地资源不足的国情是十分相似的。通过研究日本和韩国的土地征收制度，借鉴外国，有利于健全我国土地征用制度。

一、日韩两国国的土地征用制度

（一）日本的土地征用制度

日本土地征用制度主要包括三个方面：（1）公共事业需要。日本《土地征用法》第3条中确定35种公益事业是属于可征用土地的范围，包括建设公园、修建公路铁路、港湾河道建设、修建学校社会福利设施等。（2）征地程序。日本的征用土地程序包括六个步骤：一是申请征地，二是登记土地以及建筑物，三是达成征购协议，四是由征用委员会进行裁定，五是让地裁定，六是征用终结。（3）土地市场价赔偿以及直接或间接经济损失赔偿。日本《土地征用法》第69条规定，“赔偿损失时，必须对土地所有人和关系人分别进行赔偿”，第70条规定，“损失要用货币进行赔偿”，“对于提供代替土地等其他的赔偿方法，不在此限”。日本土地征用补偿主要分为五种：一是征用损失补偿，即为按照因公共事业需要而被征用的私有财产的市场价格给予赔偿。二是通损补偿，即为赔偿所有者因为被征地所造成的损失，主要是对土地附属物的赔偿。三是残地补偿，指由于征用或者使用属于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成残地的价格下跌，以及其它残地的损失时，必须对其损失进行赔偿。四是离职者赔偿，如果因为土地征用而使土地权力者的雇佣人员失业，因此也应该做出相应的经济补偿；第五，事业损失赔偿。事业损失补偿指的是在建设过程中由于导致噪音、污水等而造成损失，进而进行相应的补偿。同时，日本政府为使失地农民获得适应新的工作环境和劳动技能在农村推行了一套职业训练制度，提供学习机会和相关职业技能训练。

（二）韩国土地征收制度

韩国土地征收补偿制度主要包括四个方面的内容：（1）公益事业的范围。韩国《土地征收补偿法》第4条将公益事业分为八类并详细列举了公益事业的范围，主要包括国防事务、学校、道路等。（2）补偿范围。韩国土地征收补偿范围包括四个方面。一是地价补偿，这是征地时最主要的补偿，按照《土地公概念法案》规定，统一以公示地价为征收补偿标准。二是残余补偿，其包括残余地征收补偿、残余地价格下降补偿和残余地工程费补偿。三是迁移补偿。即为公共需要而收用或使用土地，而又不是进行公益事业所必需的，则令其迁移，迁移所需费用由起业人予以补偿。四是其他补偿，韩国土地收用法规定，对于被收用人因收用或使用其土地，致使土地所有权人或关系人蒙受营业上的损失时，也应予以补偿。（3）补偿标准。对土地的补偿是以协议成立或征收裁决当时的价格为标准，即所谓时价补偿。其标准是以事业认定公告当时的公示地价为基准。对物件征收的补偿应当考虑与同种物件附近的交易价格等的合理的价格。（4）征收程序。韩国征地程序主要包括三个步骤：一是公益事业认定程序，二是协议程序，三是裁决程序，四是异议申请程序和诉讼程序。

（三）日韩两国土地征用制度的特点

第一，公益性。日、韩三国都是私有制国家，土地属于私人，私有财产神圣不可侵犯。土地征用是国家权力的强制手段，私人无权征用土地。只有以公益事业为目的，且必须正当程序和合理赔偿的前提下，国家才能使用征地权。这样才能避免征用权的滥用。第二，法制性。两国法律对于土地征用的程序、补偿、条件和解决纠纷等各个方面做了严格规定。政府使用征地权，必须尊重司法，遵循既定的法律程序，采用法律手段而非行政手段解决征地过程中的纠纷。第三，市场性。征地补偿必须符合市场规律，由市场决定补偿的标准。政府给定的补偿标准需要依据市场价格制定，公民对于政府补偿价格也可提出质疑，并通过法律程序解决争议。第四，广泛性。两国法律均对征地补偿范围作出了明确规定，补偿的内容不只包括土地市场价，还包括附属物损失、所有者和利害关系人损失以及失地人员的就业培训与保障等，充分维护了土地所有者和利害相关人的利益。

二、我国土地征用制度的主要问题

城镇化的高速进展必然涉及到土地征用，土地征用制度的合理与否直接关系到数亿即将“进城”的农民的利益，对社会和经济的发展具有重要影响。目前，我国土地征用制度中存在的问题主要表现在以下几个方面：

第一，不健全的土地产权制度。我国农村土地属于集体所有，表面上产权清晰，实际上是一种“所有权缺位”。农民没有土地的所有权，只有不完整的使用权。征地的过程是集体土地转变为国有土地，再转变其他用地的过程。农民对于土地没有控制权，同时农民土地集体所有权是不能交易的，在征收过程中其利益容易受到不法侵害。

第二，土地征用制度缺乏规范性。中国现有法律体系中关于征地的相关规定存在着相互矛盾的地方。同时不管是商业用地还是公益用地都需要先将集体土地国有化再使用，这也违背了宪法中有关公益事业为目的征地的精神。政府常常为商业用地滥用征地权。在我国的土地征用过程中，被征地人没有参与权、知情权和质疑权，只能被动地接受征地实施，或者采用上访或者其他非法手段表示抗议。农村集体经济组织的参与权也流于形式。同时，政府作为征地过程中的收益者，其对于征地争议的裁决的可行性和可操作性较差，有失公平和公正。

第三，补偿标准的不公平性。《土地法》第47条规定，“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”，“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”，“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。现有法律规定的补偿标准可以说只是对原有土地部分使用权的补偿。对于安置补助费，大多数地方政府在征地时则会选择性的忽略，尽量只征地不拆迁。农民失去土地后也失去了基本生活保障，政府对于失地农民的就业安置和就业保障方面基本上无所作为。另外，在商业用地征用过程中，政府以较低的赔偿金额获得土地，然后以远远高于赔偿金额的价格出让给开发商。开发商的高回报率和政府的高额土地出让价格让农民感到不公平。

三、日韩两国土地征用制度对我国的启示

与日韩等发达国家比较完善的土地征用补偿制度相比，我国的土地征用补偿制度存在着许多问题，中国应积极学习和借鉴其他国家相关土地征用补偿制度，尽快改进和完善中国的土地征用制度。

第一，明确产权。要保护农民权利，要实现农民土地产权制度的法律化，包括土地所有权主体的模糊身份应有明确界定，政府关于承包期延长的政策明确用法律条文规定。只有产权明确，才能确定土地赔偿的标准，确定补偿对象，防止侵权行为的产生。

第二，规范公益事业征地和其他用途征地。应该立法确定公益事业征地的类型，政府只能为公共事业行使土地征用权。对于商业用地征用，由使用者和土地所有者之间依法协商土地使用权转让事宜，政府应该作为监督者维护农民的利益，而不是作为参与者在其中谋利。同时，为公益事业征用土地时，政府不能以大多数的利益为由让被征地人的利益受损，以应独立第三方的资产评估机构对土地价值评估报告为依据制定相关的赔偿标准。

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关键词：粮食安全；耕地保护；政策建议

粮食是经济稳定发展的必需品，特别是对我国这样的人口大国来说，粮食安全问题已经成为引起我国政府和社会各界高度关注的重大问题。联合国粮农组织对粮食安全问题的界定要求有足够的粮食数量，稳定的供应量以及足够的粮食购买能力。对粮食供应量及生产能力的重要保障之一就是充足的耕地资源。耕地资源是农业生产最基本的生产条件之一，具有其他任何资源都无法替代的生产力，对耕地资源的保护是我国粮食安全的基本保障。因此，加强耕地资源的保护和有效利用，对粮食安全视角下的耕地保护的分析具有十分重要的现实意义。

1 粮食安全及耕地保护现状

1.1 我国粮食安全现状

联合国粮农组织在1996年世界粮食会议上提出，粮食安全即要保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需的足够食物。粮食安全问题直接影响到社会的稳定和国家经济的平稳发展，我国是一个人口大国，粮食安全问题尤为重要。

目前我国粮食安全方面还存在着粮食人均占有量低，粮食单位产量低、比较收益低，经济发展对粮食的消耗大等一系列问题。首先，据调查，我国粮食人均占有量近年来平均水平仅占美国人均粮食占有量的三分之一不到，即便是我国历史上人均粮食占有量最高的1998年（412kg/人）相当于西方发达国家人均粮食占有量的1/2左右。人口基数大，人均粮食占有量不足是我国粮食安全的重要国情。其次，随着经济的发展，粮食生产资料的价格以及人工成本也在不断提高，而国家对粮食收购价格提高幅度小于粮食生产资料价格上涨幅度，这使得粮食生产的比较收益降低，农民的切实利益受到了损坏，粮食扩大再生产动力不足。

1.2 我国耕地保护现状

增加粮食产量，提高粮食综合生产能力，要靠粮食单位面积产量的提高以及粮食种植面积的扩大，而这必须保证有一定数量的耕地资源作基础。据调查研究显示，由于生态退耕还林，经济建设征地对耕地的使用，农业用地结构的调整以及生态环境恶化等原因，我国耕地面积呈现逐年减少的态势。由于庞大的人口基数的压力，我国人均耕地面积也在逐年减少。人地矛盾日益尖锐，并逐渐成为未来影响我国粮食安全的最大隐患[1]。

目前对我国耕地有较大影响的是生态退耕还林，占据耕地总减少面积的一半左右，是比重最大的部分，但从经济的可持续发展角度来看退耕还林还是有积极意义的。对我国耕地资源减少影响较大的还有非农建设用地，农业用地结构调整，生态环境恶化等。非农建设用地所造成的耕地减少占到耕地减少总量的1/3左右，这种由于追求单纯的经济效益而引起的对土地的粗放使用，造成了耕地面积锐减趋势的加剧。由于粮食种植的比较收益的降低，近年来许多农户将耕地改造成鱼塘、果园等其他农业用地，也引起了耕地面积的减少。最后由于水土流失、盐碱化、土地沙化以及不合理使用化肥农药等造成的耕地荒废也引起了耕地面积的实际减少。

2 耕地保护策略分析

2.1完善管理体制，加强执法力度

加强对我国耕地资源的保护首先要有完善的耕地保护制度和强有力的法律保障，并严厉执法，执法必严。一方面要完善耕地保护制度，对因非农建设或不合理改造引起的耕地减少严格惩处。近年来频繁发生圈地建设，非法占用耕地的行为，造成了耕地资源的不必要的浪费。加大对这种行为的惩处力度，杜绝借用耕地赚取不正当利益的非法行为。另一方面要严格划分耕地与其他用地的界限，建立统一的耕地管理、使用总体规划。这就要求相关部门合理确定土地的使用用途，对耕地的使用要尽量保证物尽其用。在经济发展中遇到耕地使用与经济建设用地发生矛盾时，要根据土地使用规划做出合理协调，严格土地使用审批制度，保证耕地面积[2]。

2.2 建立合理的耕地保护赔偿标准

耕地的保护关系到国家的粮食安全，也关系到农民的切实利益。随着粮食种植比较收益的降低，很多农户逐渐开始放弃粮食种植而转向选择外出打工等其他发展机会。国家对耕地的保护所引起的耕地复垦、农田水利设施建设、农地开发与整理等，必然会形成对耕地的人力、物力、财力以及时间的投入，而其中最大的投入这还是农民本身。

2.3 加强技术支持，提高耕地生产能力

一方面，我国作为农业大国，耕地的保护要改变传统的粗放式耕种方式，加强农业科技的应用，提高农业的机械化使用程度。这不但可以提高耕地单位面积产量，提高粮食综合生产能力，改善耕地质量，还可以提高农民的收入水平，节约耕地成本，从而提高农民的粮食生产积极性，切实保障粮食安全。另一方面，我国农业生产还应向着生态农业方向发展。加快发展农村生态农业建设，改善农业生产的生态环境，加强对水土流失、土地盐碱化、不合理使用农药等的治理。针对耕地的实际情况，采用不同的生态农业模式与技术，最终达到耕地的可持续发展。

3 结语

粮食安全对一个国家的稳定发展有着至关重要的意义，耕地的合理使用和保护是保持粮食安全的重要措施。纵观我国在粮食安全和耕地保护方面还存在着很多问题，及时采取措施保护耕地资源，进而保障我国的粮食安全有着重要的现实意义。

参考文献

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林地、林木资源的保护与利用矛盾突出。神木县地下埋藏着全国少有的优质煤，且埋藏浅、易开采、煤层厚。1999年以来，随着矿产资源的开发，引发了矿区周围地表沉陷，植被破坏，地下水位下降，水土流失和地表沙化严重等生态问题。随着榆林能源化工基地建设步伐加快，大型厂矿企业的入住，加大了征占用林地及林木采伐量，势必影响林业用地面积和森林覆盖率。林地、林木资源管理与保护处于“两难”的尴尬局面。林业产业结构还不合理。神木县林业产业结构调整和发展已迈入新的阶段。但是，随着经济运行方式的转变和市场需求的变化，仍存在林分结构单一、林业二、三产业发展滞后和乔灌草林地比例失调，植被结构不尽合理的问题。林业与畜牧业的冲突。为了达到“封山（沙）禁牧，舍饲养畜”的目的，政府已把大力发展舍饲养畜作为农村工作重中之重。但仍有部分农户因养畜过多，饲草欠足，偷牧、滥牧现象时有发生，封山（沙）禁牧出现反弹，严重制约着林业的进一步发展。林业经营机制及管理上存在缺陷部分林地、林木产权不明，林地、林木资源流转混乱，保护管理责任落实不力，管理体制尚未健全，影响了林业的良性发展和林农发展林业的积极性。乱砍滥伐，偷占用林地和非法占用林地等现象时有发生，一些木材加工企业违法收购木材现象屡禁不止，严重地影响了林业的健康发展。林业服务体系功能未能充分发挥。林业服务体系和林业科技推广网络的职能作用难以得到充分发挥，专门从事林业科技服务的科技人员不稳定，林业科技服务的功能减弱。而且，大部分乡镇林业从业人员专业不对口，对林业知识掌握的太少，不能起到良好的“传、帮、接、带”作用。此外，一部分从事林业产业的林业大户，只注重自己的利益，没有发挥良好的辐射作用和示范作用。

二、林业发展对策

强化林地、林木资源保护体系和流转体系建设。首先，要加大宣传力度，增强农民对林地、林木资源的保护意识，提高管护的自觉性。其次，加强森林保险及资产评估体系建设，会同有关部门科学研究并制定出相关保险种类、等级、赔偿标准等降低林农经营风险。此外，尽快出台林地、林木资源开发的生态环境税（费）补偿机制，按照“谁开发、谁保护、谁破坏、谁恢复、谁受益、谁补偿”的原则，限期治理，防止林地、林木资源的流失。做强做大林业产业。为了从根本上做强做大林业产业，推动林业跨越式发展，必须进行林业产业结构调整。一是采取"先恢复灌丛草原植被，再恢复森林植被"的原则，因地制宜，尽快改造和发展乔木林，以更好地发挥森林的生态功能。二是稳步发展名、优、特经济林，以市场为导向，以效益为中心，按照大力发展区域特色经济、绿色经济的要求，不断调整产业结构。三是以国有林场、苗圃为中心，加快发展速生、常绿、灌木苗木及花卉和种子。四是积极培养新型的林业合作组织，整合林地、林木资源，组建经营实体，形成“公司+基地+农户”、“合作社+农户”的产供销一条龙的发展模式。发展壮大沙产业，解决林牧矛盾。首先应当加大造林抚育力度，将沙区弃耕地或宜林地建成饲草加工基地。其次尽快研发如何将现有林业资源比如沙柳、柠条、紫穗槐加工成为饲草。此外应转变管理方式，加强林业、畜牧业之间的科技协会和中介服务机构建设，发挥其技术培训、市场信息、合作交流等方面的积极作用，实现林业和畜牧业产业交互发展的经营路子。科学发展，着力改变林业发展方式。建立与家庭承包经营相适应的林木采伐管理制度，规范林地、林木流转制度，加强流转工作的指导。完善林业投融资政策，拓宽林业经营者融资渠道。积极促进林业从小而全粗放经营向规模集约化经营转变，促进林业发展由主要依靠自然资源和物质资源投入向主要依靠科学进步和劳动者素质提高转变，突现林业发展方式的根本性转变。完善林业科技服务体系。首先应稳定林业服务体系和林业科技推广网络。其次借鉴其他地区的做法，做好林业社会化服务体系建设，建立网络化的服务组织。此外加强培训的力度。现有从事林业科技服务的人员，要分期、分批进行培训，解决人员素质低和知识老化等问题。

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关键词：城市化；城中村；改造；措施

引 言

具有中国特色的城市化模式创造了举世瞩目的发展成就，十分显著地提高了我国的现代化进步水平。随着社会改革的不断推进，提高城市化发展水平是当前建设、规划、管理工作者们重点研究的问题，是相关工作人员管理水平和工作能力的集中体现，城中村改造过程中的经济融合、发展结构优化都是社会重点关注问题。针对其改造过程中的各个环节进行的分析也是社会发展重要研究的领域之一，对于进一步提高城市化建设发展有着重要作用。本文结合目前一些地方城中村改造的做法和经验，针对城中村改造提出了自己的宝贵意见，仅供参考。

1 城市化进程中的城中村问题简介

城中村的出现是城市化发展进行到一定程度出现的产物，在属性特征方面兼具城镇和农村的双重特点，是中国快速城市化进程中出现的普遍现象，它不仅阻碍了城市化的发展，也在一定程度上影响城区居民水平，甚至成为影响和制约社会加快发展、统筹发展、和谐发展的重要因素。

1.1 城中村的形成过程

城中村产生于在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，多位于城市区边缘、城市近郊、工业园区、产业园区等城市规划区范围内，是围绕原有农村居住地形成的人员聚集地区，其拓展领域与当地城市化发展程度息息相关，很多区域的经济发展和基础设施业已成熟，但居住者的户籍、土地权属、经济组织和行政机构等管理要素改革却相对滞后，仍保留原农村管理体制，不能很好地适应所属城市和开发区域的发展需求。

1.2 城中村存在的主要问题

1.2.1 土地管理缺乏依据

现阶段城中村的土地性质仍未发生变化，依旧属于农村集体所有，然而随着社会的全面发展，但实际上其交通设施、商业和基础设施的完善水平已经和城市无异，其使用功能基本上等同于国有土地，其土地价值与城市国有土地相当。这种情况使得城中村土地在使用和管理方面出现了一定的分歧。

同时，随着城中村人口和经济规模的不断扩大，往往在进行城市规划和管理时，会将这部分区域列入其中，然而受限于管理组织和体制的完善性，很多城中村仍然保留着村民委员会，未能根据实际需求设立居民委员会，由村委会主导行政管理使得农村集体经济组织的管理比重增大，导致管理功能形成了交叉，职责不明。

1.2.2 人口素质偏低

人口流动性大是城中村的一大特点，而且这部分人员的组成比较复杂，个体素质区别很大，来自不同地区的群体带来了相异的价值观和行为习惯，给管理工作带来了一定的难度。另外，城中村的居民多为一些底层劳动者，从事的工作层次较低，囿于所受教育水平不高，这部分人员进取动力不足，缺乏创新竞争的动力。在行为规范和道德素质方面也同样存在着一定的不足之处，如公共卫生意识差、不遵守交通规则等，并未完成从农民到市民的社会身份的转变。

1.2.3 土地使用混乱

在区域城市经济发展的促进作用下，众多城中村的土地价值不断攀升，出现了很多“子女分家、兄弟分家、女儿回娘家落户、拆迁安置、征地安置”等不良现象，究其根本原因是处于私利的集体土地索求。有的村每户各有一个老宅基，然后每户划分一个新宅基，再加上有些村民将自留地、菜园地私自变为宅基地。

由于一户多基的客观存在，周边乡镇的一些农民，特别是在外打工多年的农民进入县城，使得私下的土地交易行为不断泛滥，出现了多种不合乎法律法规的交易行为，造成了混乱的土地交易局面。甚至部分村民联合不法开发商，在未获得许可的情况下，开发出售小产权商品房，给县房地产市场造成了严重的干扰。

1.2.4 规划缺乏统一科学性

科学合理的规划是城中村发展的首要条件，然而现阶段由于管理体制和人员组织方面的不足，使得城中村处于城市规划的边缘性，在进行监管时往往会被忽略，这使得众多城中村在建筑发展整体规划水平较低。同时，混乱的土地交易市场，使得居民私搭乱建现象极为普遍，限制着地区整体居住环境的水平提升。

1.2.5 基础设施不完善

虽然当前的城中村在基础设施建设方面有了很大的进步，但随着人员的进一步聚集又出现了新的问题。一些城中村缺乏必要的给排水系统，环保绿化工作相对滞后，环卫工作未能落到实处，存在交通和消防隐患。更为极端的地区形成了违主义精神文明建设的“黄、赌、毒”集散地，极大威胁着周边区域的社会发展和治安管理。

2 提高城中村改造水平的措施

2.1 提高政府综合管理投入

城中村的改造管理，离不开国家公共权力的支持，同时基层城镇管理人员要承担起应有的义务，坚持“公平、公正、公开”的施政原则，详细具体地考虑多方因素，协调满足各主体的利益诉求，在不损害百姓的利益的前提下，遵循市场经济规律，让参与改造单位在这一过程中获得应有的收益，激励其进一步实施合理科学的改造工程，形成良性循环。

2.2 开发前进行科学规划

城中村是随着城市经济规模不断扩大而产生的，在初期其矛盾问题并不突出，这使得当地的管理者未能给予足够的重视，没有及时解决的城中村问题诱发了众多城市化发展的“疑难杂症”，这给人们敲响了警钟。因而，在进行改造初期就应通过研究当地客观因素，在遵循相关发展规划的前提下，对城郊区、城市边缘地带等潜在城中村发展区域进行调查，了解它们的现状，将其列入城市规划管理范围，对土地使用进行严格控制，做到合理规划，绝对不能让城中村在无序的情况下任意发展。

2.3 维护村民的基本利益

城中村改造中的主要矛盾是各主体间的利益，在改造安置或补偿方面未能与村民达成一致。在城中村改造时，拆迁村民户籍将划入城市管理，令其身份变为城市居民，并给予合理的补偿，在维护其利益要按照城市居民的管理标准条例执行。

2.4 提高城中村人口素质

文化水平和道德素质同样是决定城中村改造工作进行顺利与否的重要因素。村民长时间的乡村地区聚居生活，思想观念未能与时俱进，文化技术还比较匮乏，缺少竞争进取的精神。只有转变他们陈旧的思想观念，提高他们的文化水平，培养他们特定的技能，授之以渔，才能为城中村的改造减小阻力。

3 城中村改造应注意的几个问题

3.1 深入了解村民对“城中村”的改造要求

城中村改造涉及土地与房屋，大部分村民的关注重点在于：房屋拆迁赔偿标准和经费是否能满足要求和得到确切落实；按照审批建造的住房面积是否会减少；是否一刀切都要建多层和高层，部分离城区较远的地方是否还可以建连体式农居；住房环境改变了，是否会影响基本生活；统一建多层、高层，房屋的质量和安全能否保障等等。图1为城中村改造审批规范流程：

3.2 改造办法要贴近地区实际情况

城中村改造的确定，要在对当地实际情况进行详细研究调查的基础上完成，合理的改造方式能够节约人力物力，同时也不会影响地区的社会和谐，能够更大程度上获得村民的支持，目前城中村的改造方式主要包括以下三种：

（1）维持现状，局部整治。针对一些规划建造较为整齐的区域，可在其原有基础设施建设的基础上，对不足之处进行整改，将其列入城市整体规划要求，因地制宜，结合实际开展城中村改造工作。

（2）全部拆除，集体改造。在未进行整齐规划中心城区，由于这些零乱建筑、较差的基础设施以及脏乱差的环境，使得其利用空间较少，可进行整体拆除，全部改造。

（3）延续发展，局部改造。对离中心区较远的一些城中村，因与主城区有一定距离，可通过政策引导，综合整治和市场调节的方式，分期分批进行改造。

3.3 城中村改造规划要体现整体性

在以往的城市发展过程中，由于忽略了问题的严重性，城中村现象的过度泛滥引起了严重的社会问题。随着城市化进程的加快，将会有更多的城中村产生。为了吸取以往的教训，改变推进城市化产生城中村，通过改造城中村，来进行推进城市化的恶性循环，必须坚持在进行城中村改造的同时，加强对城边村和城外村的控制，为高起点推进城市化打下良好的基础。

4 结 语

在我国社会经济全面发展的时代背景下，以点带面城市化发展模式，使得城乡结合部的发展有了很大的改观。那些原来紧挨着城市的那些农村全部或大部分耕地被用作城市建设，出现了城中村现象。城中村在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐，游离于现代城市管理之外，居民生活水平低下，这是农村村落在城市化进程中，耕地被征用后农民转为居民，却仍然在原村落居住现象导致的一系列问题，针对这些问题进行的研究对促进城市化发展有着重要意义。

参考文献

[1]陈柳钦.我国城市化进程中的城中村现象及其改造[J].管理学刊.2010（06）.

[2]徐国玲.我国城市化进程中的城中村问题[J].经济与社会发展.2008（05）.

篇6

关键词：农业保险；经营技术；财政补贴

作者简介：张祖荣(1968－)，男，硕士，广东商学院经济学院讲师，主要从事农业保险理论与实务研究。

中图分类号：

文献标识码：A　文章编号：1006－1096(2007)03－0144－03　收稿日期：2006－12－27

一、我国农业保险发展滞后的表现

(一)我国保险业整体发展迅速，农业保险却渐趋萎缩

改革开放以来，我国保险业总体发展迅速，但是，我国农业保险的发展却非常滞后，特别是1993年以后，农业保险出现渐趋萎缩的尴尬局面。在保费收入方面(表1)，总保费收入由1992年的378.0亿元增加到2004年的4318.1亿元，年均增长超过22.5％，农业保险保费收入却由1992年的8.17亿元逐年下降到2004年的3.96亿元，年均负增长5.9％；在经营主体方面，我国保险市场主体大量增加，商业化保险市场已经形成，截止2005年底，共有保险公司82家，财产保险公司40家，但是，除了2004年后相继成立的数家地区性农业保险公司外，长期只有原中国人民保险公司和原新疆兵团财产保险公司承办农业保险业务，势单力薄；在险种方面，以中国人民保险公司为例，农业保险由原来的60多个险种下降到2004年的不到30个险种(张祖荣，2006)。相对于整个保险业的快速发展来说，我国农业保险发展严重滞后。

(二)农业风险损失日益严重，农业风险保障却日趋减少

我国是农业大国，工业化程度较低，人口城市化速度缓慢。截止到2004年底，我国农村总人口仍然超过7.5亿，接近总人口数的60％；2004年农业占GDP的比重仍高达15.2％(美国约为2％)。我国又是世界上自然灾害最严重的国家之一，据统计，20世纪90年代，我国自然灾害造成的直接经济损失额年平均达1747亿元，近年来自然灾害损失更是呈上升趋势，据国务院新闻办2006年1月5日的消息，2005年我国自然灾害造成的直接经济损失高达2042.1亿元。在自然灾害损失中农业最为严重、最为广泛，而农业承受灾害损失的能力却最为薄弱，因此，农业更为迫切地需要保险保障。但是，面对日益严重的农业灾害损失，我国农业风险保障却日趋减少，1992年农业保险赔款达8.15亿元，而2004年仅2.87亿元(表1)，不到农业灾害损失的1％；农业保险承保面占可保面的比由1992年的约5％下降到2004年的不到2％(庹国柱，李军，2005)。保险保障的不足，给恢复生产与灾后重建带来极大的困难。

对于我国农业保险发展滞后的原因，学术界多归于农业保险的商业性经营方式，即缺乏政府的支持。本文认为，我国农业保险发展滞后既有外在因素，即缺乏必要的法律、经济、行政等政策支持；更有内在因素，即我国农业保险经营技术落后。

二、我国农业保险发展滞后的主要原因

(一)农业保险经营技术落后

农业保险标的大都是有生命的动植物，农业风险大多来源于人类难以驾驭的大自然，如洪灾、旱灾、虫灾、疫灾等，具有风险单位大、区域性强、发生频率高、损失规模大、可保性差等特点。因此，农业保险经营有其独特的技术要求，普通财产保险经营技术难以奏效。但由于我国开办农业保险的时间不长，经验不足，农业保险经营技术还非常落后。主要包括：

1．农业风险监测。农业风险监测包括农业风险的识别、度量、预测、预警以及信息统计与管理等，是农业保险经营的基础环节。科学监测农业风险不仅有利于直接控制和减少农业风险损失，降低保险经营成本，而且也是其他农业保险技术(如定价、定损、产品开发等技术)有效运用和发挥的前提与基础。我国农业风险监测技术非常落后，远远不能满足我国农业保险发展的需要。例如，由于没有建立自然灾害全程动态预报警报系统，致使防灾防损变得十分被动；由于没有建立灾害损失信息的统计分析与管理系统，以致农业保险定价所要求的历史风险损失资料难以满足。农业风险监测技术落后，对我国农业保险发展形成了很大的制约。

2．农业风险区划。由于农业风险具有显著的区域性，因此，开展农业保险必须进行风险区划。风险区划是以农作物历史产量、气候条件、土壤及地形地貌、农作物种类、水利及其他社会经济技术条件等为依据，按照区内相似性和区间差异性的原则，将一定地域范围内的农业保险标的所面临的风险划分为若干不同等级的区域，目的是保证同一区域内的风险程度基本相同，使投保人的保费负担与其风险责任保持一致。种植业保险和养殖业保险都客观存在着风险的区域性差异问题。风险区划是农业保险经营特有的重要技术之一，它不仅是科学厘定保险费率的重要前提，同时也是合理界定保险责任，减少逆选择的主要手段。美国、加拿大、日本等农业保险发达国家都曾投入大量人力、财力进行全国范围内的风险区划，无论是单一风险责任险还是农作物一切险，都划分了严格的风险等级，从而形成科学的费率分区。但是，风险区划是一项科技含量高、成本大的工作，我国风险区划技术非常落后，进行风险区划的实用指标体系尚未建立。目前除了山东德州对农作物单一责任险和陕西泾阳县对棉花一切险进行过风险区划外，其他地区的风险区划几近空白。

3．农业保险定价。首先，保险定价以科学的精算理论为基础。我国保险精算人才奇缺，现代精算理论及应用研究十分落后，而农业保险领域的精算技术则更为原始。其次，为使保险价格与其风险水平保持一致，农业保险定价必须以风险区划为前提，但我国尚未进行全国范围内的风险区划。再次，由于有关农作物和畜禽生产的原始记录和统计数据很不完整，长时间的、准确可靠的农作物及畜禽的损失数据资料难以搜集，耕地面积资料也很不准确，由此计算的平均保额损失率与真实的损失率偏差很大。因此，农业保险费率的厘定和应用既缺乏科学的理论基础，又缺乏必要的现实依据，带有很大程度的盲目性和随意性。长期以来我国农业保险费率相对较低，管理成本又高，致使农业保险连年亏损。根据保监会公布的有关资料，我国1982年恢复农业保险业务以来，一直存在高风险、高赔付的特点，从1985年到2004年的20年里，除了2年微利以外，其余18年都处于亏损状态，综合赔付率高达

120％。

4．防灾减损。完善的防灾减损体系是有效的保险体制存在的前提――如果潜在损失过大，保险公司就不得不收取投保人难以接受或无力承担的保险费，并对承保条件加以严格限制，使保险难以成立(孙祈祥，锁凌燕，2004)。由于农业灾害种类多、发生频率大、覆盖面广、经济损失严重，因此，农业保险中防灾减损更为重要。农业保险发达国家都非常重视防灾减损技术的应用。我国农业防灾减损技术相对落后，主要表现在，用地管理不科学、防御工程设施落后、灾害预警预报服务体系不健全、气象卫星等高科技的应用水平低。

5．定损理赔。农业保险的标的大多是有生命的植物或动物，在生长期内受到损害后有一定的自我恢复能力，从而使农业保险的定损变得更为复杂，尤其是农作物保险，往往需要收获时二次定损。对于特定风险保险，定损时还要从产量的损失中扣除约定风险之外的灾害事故所造成的经济损失，技术难度大。目前，我国不仅对灾害发生频率及强度的测定、灾害损失程度的测算等很不准确，而且没有制定统一赔偿标准，理赔中出现很大的主观性和盲目性，引发严重的道德风险。据统计，我国农作物保险中道德风险给保险公司造成的经济损失占保险赔款的20％以上，牲畜保险中更为严重(庹国柱、李军，2005)。

6．产品开发。农业保险产品开发是指保险公司根据市场需求，在充分调查研究的基础上，设计出适销对路的新险种或改造老险种，以期达到合理配置农业保险资源、增加有效供给。它不仅涉及保险、精算、金融、法律等理论，还涉及栽培学、畜牧学、气象学、灾害学等农业科学技术知识，是一项综合性“知识工程”。我国在农险产品开发方面人才匮乏、技术落后，集中表现在产品数量少、质量低，产品单一，缺乏针对性，真正根据农民收入水平、风险状况设计的产品少之又少，难以满足农民的保障需求。

7．再保险。再保险作为“保险的保险”，是一种有效分散和分摊原保险公司风险损失的重要方式，它对保险公司加强风险管理、拓展业务领域、提高风险保障能力的风险保障能力起着重要作用。由于农业风险单位大、灾害损失关联性强，容易形成巨灾损失，保险公司难以独立承担与消化。因此，农业保险的发展对再保险的依赖更为强烈(张祖荣，2006)。我国保险业还处于初级发展阶段，再保险市场很不成熟，农业再保险尤为薄弱，无论是技术，还是能力，都远不能满足处理农业巨灾风险的需要，严重制约了农业保险的发展。

目前我国农业保险仍主要采用普通财产保险技术来开发与经营，忽视了农业风险的特殊性与复杂性。农业保险经营技术落后，是我国农业保险发展滞后的关键因素。

(二)农业保险经营缺乏政策支持

国内外理论与实践表明，农业保险是准公共物品，带有明显的公益性，它是国家农业和农村发展政策的有机组成部分。农业保险的开办，不仅对于管理农业风险、保障农民收入、促进农村经济发展有着重要作用，而且还发挥着保证农业再生产顺利进行和稳定国民经济的宏观作用。因此，农业保险的发展，客观上要求政府在法律、经济、行政上给予政策支持。但由于我国一直实行以价格补贴为主的农业保护制度，发生农业灾害时由财政拨款救济灾民，而对农业保险的支持很少。

1．法律法规建设的缺位。各国农业保险发展的历程表明，法律法规的制定与完善是农业保险发展的前提和保证。美国、日本、法国等农业保险发达国家都是在开办农业保险前先颁布相关法律法规，并在实践中不断修订和完善，以保证农业保险健康有序的发展。我国《保险法》第一百五十五条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”但是，我国自1982年恢复农业保险业务以来，经历了20多年的发展，至今没有制定专门的农业保险法律及相关的行政法规。农业保险经营一直无法可依。法律法规建设的缺位，极大地影响了农业保险的规范化、制度化发展。这是制约我国农业保险发展的最根本的环境因素。

2．缺乏必要的经济支持。农业保险发达国家无一例外地给予农业保险一定比例的保费补贴、费用补贴以及再保险支持。长期以来，我国实行的是以直接的农业补贴和价格补贴为主的农业保护政策，发生自然灾害时由中央财政直接拨款救济灾民，对农业保险的投入很少。除上海等少数地区外，政府对农业保险的支持仅限于免交营业税，没有其他扶持政策，农业保险几乎是纯商业性保险。国内外农业保险实践证明，由于农业保险高风险、高费用、高赔付的特点，没有政府经济上的支持是不可能持续经营的(庹国柱，李车，2005)。

3．缺少必要的行政支持。开展农业保险离不开政府的行政支持。首先，受传统观念的束缚，农民缺乏风险与保险意识，需要基层干部进行宣传引导；其次，农村广阔，农户分散，农业保险的展业承保、防灾防损、定损理赔等环节都离小开政府特别是乡镇、村政府的支持与协助；同时，基层干部更了解当地农民的生产经营状况及风险损失情况，有利于配合保险公司防范逆选择与道德风险。再次，开展农业保险需要协调有关部门(如，与防灾减损、灾害救济等有关的政府部门)、保险公司、投保农户之间的关系。由于政府在这些方面支持不力，我国农业保险实践中出现很多混乱与纠纷，有的地方甚至指责农业保险为“乱收费”、“加重农民负担”，阻碍农民投保，或者发生灾害损失后，要求保险公司多予赔付，严重影响了农业保险的公信力，削弱了农民投保的积极性，抑制了农业保险的发展。

三、简要结论与对策建议

(一)提高农业保险经营技术水平

1．充分利用现达的科学技术，包括气象卫星技术、通讯卫星技术、网络媒体技术等，建立农业风险监测预警系统，提高农业风险监测水平，夯实农业保险经营的基础。

2．根据我国气候、土壤、地形地貌等特点以及灾害发生的历史数据资料，合理划分风险区域；在严格风险区划的基础上，建立公平合理的多档次费率体系，减少逆选择。

3．借鉴国外经验，创新保险产品，特别是开发新型的农业气象指数保险、区域产量指数保险等多功能高新理赔技术产品，减少道德风险，降低理赔成本。

4．健全防灾减损体系，牢固树立“以防为主，防救结合”的观念。实行积极的用地管理、建立必要的防御工程、提高农民的风险意识，避免或减少灾害事故的发生；加强灾后管理，控制灾害事故蔓延，减少灾害损失；充分利用现代科学技术如人工降雨、人工防雹等为防灾防损服务。

5．建立健全的再保险机制，有效分散农业风险。针对某些特殊的巨灾风险如洪灾、飓风等，建立由政府管理的巨灾基金，条件成熟时成立国家专业的农业再保险公司；建立多层次的农业风险转移机制，逐步完善中央、地方财政支持的农业再保险体系。

(二)加强政府对农业保险的支持

1．积极推动我国农业保险立法，尽快制定《农业保险法》及其配套的法律、法规，从各个方面对农业保险的发展予以规范和规定，把农业保险发展纳入法制的轨道。尤其要明确农业保险的政策性性质以及政府的支持作用，以避免政府支持农业保险的随意性与短期性，保证政府参与和推动农业保险的连续性与稳定性(孙秀清，2005)。

2．调整我国农业保护政策，增加对农业保险的财政投入。2006年6月26日颁布的《国务院关于保险业改革发展的若十意见》，明确提出了将农业保险作为支农方式的创新，纳入我国农业支持保护体系，提出了补贴投保农户、补贴保险公司、补贴农业再保险的“三补贴”政策，为政府经济上支持农业保险提供了政策依据。