农村土地所有制度范文

导语：如何才能写好一篇农村土地所有制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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可以看到，上述对于我国农村集体土地所有权制度的改革路径选择千差万别。但是必须明确的是，对于前三种改革路径的选择，容易引起农民的误解、影响社会稳定大局，实践上也难以操作，并且极易出现土地兼并、影响农业发展、背离国家法律和政策等消极性甚至是灾难性的社会后果。

我国农村集体土地所有权制度是一种具有中国特色，符合我国国情的土地所有权制度。如果直接舍弃现存的集体土地所有权制度，实行新的制度，无异于一次大的社会震荡。我国现存集体土地所有权制度已经确立多年，在此制度的基础上遵循循序渐进的原则，在原有集体土地所有权的基础上加以具体完善，走出一条务实、高效的理性主义变革之路．确保农民享有长久、稳定、可靠的土地权利，才是正确合理的选择。

在对我国农村土地所有权制度的具体对策的完善上，应该着重从下列几个方面着手。

1. 大力加强农村集体土地所有权的主体地位

改革农村集体土地所有权主体制度的关键就在于重塑可以与基层政权以及基层自治组织相适应的集体土地所有权的主体。至于集体土地所有权的主体是"集体经济组织"，还是"村农民集体"等等，则可以因地制宜，探索出适合本地发展需求的集体土地所有权主体。

具体说来，首先，国家不应以法定的形式强行分离集体土地经营管理权并确定代表集体行使所有权的主体, 而应给予集体所有权主体以自治的空间, 选择集体意志的形成机制以及权利的行使方式。

其次，依照公司法人治理结构来改造农村集体权利行使的组织形式。从法律上形成明确的集体土地所有权的组织形式，形成责权利分明，激励和约束机制并存的集体土地所有权格局。[2] 因为公司制度相对比较完善，可以借鉴的经验较多。因此，借鉴现代化的公司制度，不失为一种方法。

第三，完善农民集体的成员权。应大力充实村民的决策权，赋予农民知情权、保障其参与权、收益权、监督权和申诉救济权。在完善其成员权的同时，还应坚持程序法治的要求，做到程序正当合法、公开透明。

2. 具体完善农村集体土地所有权的各项权能

农村集体土地所有权的各项权能必须具备完整性，否则权利主体不可能在经济竞争中成为真正的市场主体。针对现实情况，应当着重在使用、收益、处分这三个权能上进行完善。例如在完善收益权能方面，针对国家征收或征用对集体土地所有权的侵害，应当采取以下两方面的措施：首先，土地征收或征用应严格限定于"国家为了公共利益的需要"，以限制国家对集体土地所有权的处分权。对"公共利益"的界定，应由立法机构出台规范性文件进行明确而细致的规定。对于土地征收或征用的前提"公共利益"的界定，可以具体明确地定义为："公共利益的需要，主要包括国家机关用地、军事、国防建设用地、公路、铁路、水利等基础设施用地以及学校、医院等公益事业用地等的需要"。其次，提高对被征收或征用土地的补偿费标准，以体现农民集体作为集体土地所有者的收益权能。

3. 明确界定农村集体土地所有权的客体范围

集体土地按照用途进行分类，主要包括两类，一是农用地，二是非农用建设用地。农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，还包括为农业生产服务的配套设施用地，如水渠等。而非农用建设用地指用于非农业目的的土地，包括宅基地、乡村企业用地、乡村公益事业用地和乡村公共设施用地以及属于集体所有的"四荒"（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）土地等。搞好土地登记划界工作，对于明确农村集体土地所有权的客体范围起着至关重要的作用。具体说来，一是做好对集体土地所有权主体的登记造册；二是在实际操作中，认真测量，明确土地边界，还要妥善解决原有土地权属的争议以及新开拓土地权属的登记造册等问题。

参考文献：

[1] 陈耀东、张志坡：《农村集体土地所有权之法律反思》，《贵州师范大学学报（社会科学版）》，2005年2月，第1至6页。

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论文摘要：以家庭承包制为基础的农村土地集体所有制形式越来越不适应农村经济市场化发展的要求，股份制作为我国公有制的主要实现形式是农村土地集体所有制形式改革的目标和方向，但实现这一目标需要通过多阶段的过渡性形式。农村土地集体所有制实现形式的改革必须首先满足土地产权明晰，以及集体组织内经济与行政职能分离这两个前提条件。农村集体产权的明晰在现有制度条件约束下，只能是相对明晰，但这种相对明晰的产权也能满足农村土地集体所有制形式从承包制向合作制、股份合作制、股份制的递进演变中的产权要求。

0　引言

以家庭承包制为基础，统分结合的双层经营体制是我国现阶段农村土地集体所有制的主要实现形式。这种形式在解放农村生产力，调动农民生产积极性，促进农村经济发展等方面发挥了巨大的作用，是我国经济体制改革的成功典范之一。但随着农村经济的市场化发展，要求土地作为一种市场资源在流动中实现优化配置，要求农业经济以组织化的形态参与市场竞争。虽然农村集体经济组织在形态上具有成为市场化组织的基础，并且也符合农村土地集体所有这一基本制度要求，但以家庭为基础的分散经营体制使集体经济的组织效能难以发挥，因此，在坚持农村土地集体所有制这一基本制度前提的情况下，寻求适应市场经济发展要求的农村土地集体所有制的新的实现形式就变得十分必要。

1　现行土地所有制形式存在的缺陷

以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制是我国现今农村土地集体所有制的主要实现形式。应该说，以建立家庭承包制为核心的农村土地制度改革作为中国渐进式改革的开端，是一项伟大的制度创新，对激发和调动农民生产积极性，提高农业劳动生产率发挥了巨大的作用。概括起来，现行农村土地集体所有制实现形式的缺陷主要包括：①农村集体中土地产权模糊与委托——关系颠倒导致集体土地产权主体虚置。②农村集体组织中行政与经济复合的职能干扰了土地经营中经济目标的实现。③农村集体组织经济职能弱化使农村集体经济组织成为“伪经济实体”。

2　农村土地所有制变革形式分析

农村土地集体所有制实现形式改革的原则包括：

2.1　土地产权明晰原则农村土地产权的残缺是现行农村土地制度的基本缺陷，也是导致现行农村土地所有制实现形式一系列缺陷的根源。产权明晰是一切有效率的经济制度确立的基础，而最终所有权的明晰又是有关产权的其它权益明晰的基础。产权作为一组权利束存在分解的可能，因此也存在着依附于各分解权利的利益主体多元化的可能，利益主体之间的关系最终需要以产权的最终所有权来约束。因此，农村土地集体产权的明晰的关键是土地最终所有权的明晰。农村土地集体所有杈明晰的相对性在于集体概念的相对性。集体的存在及属性取决于其成员的组成，当成员发生变化时，会引起整体或局部的集体范围或属性的变化，因此，集体处在一个相对的动态调整过程中，这使集体所有权最终归属的确立出现困难。因为，所谓集体所有权其实来自对其成员所有权的集合，当集体成员发生变化时，集体所有权势必也发生变化，比如对退出集体组织的成员是否允许将其所有权带走，对于新增人口(新生儿、婚嫁等)是否给予所有权，因此，集体所有权也会处在相对的动态调整过程中，而所有权的稳定性又是产权明晰的必要条件，这就使集体所有权的明晰变得复杂和困难。因此，绝对化的所有权归属在集体中是不可能的，在集体中最终所有权的明晰只能是相对的。农村土地最终所有权的相对明晰在于：一方面，集体土地最终所有权属于其成员必须明确，并且不因其成员变化而改变集体所有权这一基本性质，以维持土地所有权的相对稳定性；另一方面，在一定时期和范围内，集体土地最终所有权在其成员间的归属是可以调节的，以满足集体成员调整所有权结构的要求。在现行农村土地制度条件下，土地最终所有权的相对明晰是可以实现的。 转贴于

2.2　市场化原则公有制实现形式的选择实质上是要使公有制适应市场经济的要求。市场经济要求各经济主体自主决策，自负盈亏，而经济活动中的行政干预是与市场经济的要求相违背的。因此，农村土地集体所有制在建立有效的实现形式时，必须使其成为真正自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济主体，这就首先必须实现现行农村集体组织经济和行政职能的分离，改变现行农村集体组织村社合一的状况。另外，强化集体组织的经济职能，克服现行集体组织“伪经济实体”化问题，也是农村集体组织成为经济主体的一项重要内容。

2.3　制度变迁与社会保障系统相互协调的原则制度变迁的成功不仅取决于有效降低新制度与旧制度冲突引起的内部成本，还取决于有效降低新制度引起的社会成本。周其仁认为中国农村改革取得成功的经验在于：“改革同时兼顾新产权合约及其执行和保障系统之间的互相配合，避免产权创新孤军奋进。”因此，在进行农村土地集体所有制实现形式的制度设计时，必须充分考虑满足新制度执行的社会约束条件的可能性，实现新制度与社会保障系统的协调。另一方面，社会保障系统应有意识地实现支持新制度的自我变革，为新制度的执行创造条件6就现有的社会保障条件来讲，第一，农村土地集体所有制是社会主义公有制经济的重要组成部分，农村土地集体所有制实现形式的变革必须限定在社会主义经济制度的基本框架内；第二，农村土地对农民的社会保障功能在短期内不可替代，新制度设计中必须考虑农民的社会保障问题：第三，国家的土地管理政策在短期内难以改变，新制度的设计及运行应该考虑规避政策风险；第四，目前工业化与城市化进程还不具备对农村剩余劳动力的完全吸纳能力，新制度设计必须考虑由其引起的非农劳动力转移的社会接受能力。

2.4　因时因地制宜原则农村土地集体所有制实现形式的路径选择，其最终实现股份制目标的过渡阶段的多少和时间的长短，取决于农村经济发展的市场化程度和当地社会保障支持系统的成熟程度，而我国区域经济发展呈现严重的不平衡格局，这就意味着在农村土地集体所有制实现形式改革上不可能采取全国统一的“一刀切”式的举措。衡量农村土地集体所有制实现形式优劣的标准不在于其形式上的先链程度，而在于其对当时当地经济发展要求的适应程度。应鼓励因时因地制宜，努力探索农村土地集体所有制的多种实现形式。

3　农村土地所有制发展路径选择

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关键词：；集体所有制；私有化；多样性补偿

1978年之后的，“土地联产承包责任制”在当时作为激活农民生产积极性的重要举措，在当时发挥了重要作用，使农业产值得到了历史性的突破和发展。但是时至今日，在当时的这种先进举措，逐渐在现今的工业化和城市化发展背景下成为了一种阻滞。这主要在于土地的所有权和使用权的分离，导致土地矛盾日益尖锐。

一、土地集体所有制的现状与面临的困境

体制解体后，中国农村土地产权制度的一个基本特征是，土地所有权继续归农民集体所有，农户则以承包方式获得土地使用权。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定。前中国集体土地产权的主体有三种形式：乡镇农村集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农民集体经济组织，可以简称为 “乡镇、村、组”三级，三者在不同程度上都是农村集体土地的所有权代表，这不利于农地产权的稳定，必然降低土地产权制度的有效性。乡政府、村委会有政企合一的性质， 他们在行使政府功能的同时， 还行使着对集体经济的管理职能。尽管农村集体经济组织由相应行政机构代管， 但其内部仍缺乏相关制度， 没有对责任、权利做出明确的规定和约束。我国农村集体经济组织缺乏相应的法律地位。由于农村集体经济组织没有成立相应的组织机构， 尽管它实实在在地存在， 但不是独立的法人单位。

而土地征用是我国集体土地转为国有土地的唯一途径。土地征用权是政府特有的权力，但国家只有为“公共目的”才能行使土地征用权，并且征用土地必须给予一定的补偿。而我国在土地的实际征用中，对“公共目的”的限定不足，存在土地征用权的滥用，导致集体土地使用权不稳定。

最后农地承包经营权的内涵不充分。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农户依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。事实上中国农村的土地承包经营权却只具有耕种权、部分收益权和极其少量的处分权，与该法规定的土地承包经营权的真实内涵相比，其内容是很不充分的，其权能也是残缺的。

产权主体不清，征用方式单一，农民权利的缺乏造成了农村土地矛盾的日益激化。其核心在于：集体所有制，同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性，其要害是国家行为造成的严重产权残缺”。

二、对方向的观点

学者们从农村集体土地所有制存在的缺陷出发，提出了各种改革主张，大致来说主要有以下几种观点：实行农村土地私有化，取消集体土地所有权；实行农村土地国有化，取消集体土地所有权；部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存土地混合所有制或复合所有制；保留现有的集体土地所有权，对其进行改革与完善。

总的来说，就是土地所有制，于“公”于“私”该怎么看。

对土地国有化的观点：

向国惠（2005）一切土地归国有。认为这既符合土地的自然属性—国家所有 公民共有，又符合我国社会主义性质。同时避免了而集体土地所有权本身存在的主体虚位、权能不全、与国家所有权关系不清等缺陷正是其功能缺失的一系列不良表现。我国实际情况看，土地集体所有已实行了很长时间，若改为私有，不仅受到政治经济制度和社会意识形态的刚性约束，而且即使实行了土地私有制，也无法有效地解决当前土地经营中存在的诸多难题。

对土地私有制的观点：

私有化的观点认为：1.农村集体土地产权不清晰；2. 农村集体土地私有化可以促进农村经济的发展；3. 现行的农地制度既使农 民处于不利的境地，又使农村改革处于一种“理论陷阱”中；4. 现行农村的双层经营机制并不能从根本上保护农民的利益。

对各方观点的分析：

从一个总体的观点来看，大多数的学者对土地集体所有制应当进行改革表示认同，但是只有很少的学者表达了对土地私有制的谨慎考虑。这里，有一种潜在上的倾向和逻辑，认为，我国是社会主义国家，应当以公有制经济为主体，所以集体所有制代表了一种公有制经济，即使需要改革，也应当在公有制的范畴内进行改革，而如果实行了土地私有制，则是一种倒退。

事实上，处于公平而言，土地国有化也未必会实现缩小农村城镇之间的贫富差距。从表面看，城镇居民没有赖以耕作的土地，但是城镇居民的社会保障福利等比农村居民完善。城镇居民完全不必考虑没有土地之后怎么办。但是农村居民则不同，在农村的社会保障的现况来看，土地则依旧是农村居民最重要的保障。所以公有制被认为是保护农民基本权益的一个重要方式。但是事实是，集体所有制实行这么多年来，贫富差距在不断扩大，农村社会保障依然不完善，大量的农村人口制约了我国的工业化和城镇化进程。最根本的原因，并不是集体所有制的制度缺陷所能解释，而是土地作为一种生产要素并没有实现应有的生产效率导致的。这一点从经济学的角度是显而易见的，农业相对于工业和服务业来说，在不能实现大规模生产，无法产生规模效应，土地生产效率的低下导致了城镇居民和农村居民收入的两极分化。只有土地作为能够自由参与到社会生产中去，才能享受到高利润的回报。在这里，土地的所有制就变成一种严重的阻碍。土地在农民的手里，除了种地几乎别无选择。土地公有制带给农民的的权益的时候，通过又通过所有权和使用权的分离剥夺了农民获得土地的其他收益的权利。假如土地收归国有，与农民的合约关系其实并没有太多的改变，只是在决定土地用途的时候，避免了土地管理权利的泛滥或者缺失。

而作为私有化的政策而言，更多的困难是对于是否违背了社会主义根本的思想这样的思维倾向下，学界和政界对私有化采取了一种谨慎小心的态度。很多学者认为，这是回到了建国之前的旧社会，这是一种时代的倒退。还有一种观点就是将土地私有化，则会导致贫富差距，两极分化。首先针对第一种说法，认为这是一种时代的倒退，这是在从一个静止的角度看问题。在旧社会中，工业并没有这么发达，土地作为一种最主要的生产要素，农民没有了土地就几乎只能捆绑在私有的土地之上，没有其他的选择。而在当代，投资的方式出现了多样性，但是相对的土地却只能在一个很小的范围内参与到社会生产，加上每个农户持有的土地面积所限，只能维持在小规模的单个农户生产上，这极大的束缚了土地利用的能力，无形中增加了土地参与生产的交易成本。在现今，农民名义上拥有土地的使用权，但实际上在把土地运用到其他生产方式存在极大的阻力。农民的利益在整体利益没有减少的情况下增加了。较大的不同是政府不能再以一个低廉的价格收购土地，这造成了政府的收益的减少。但是，要考虑到两点，一方面是，随着农民收入的提高而减少了对农业支持的负担；另一方面是，政府从农民增长的收入中获利。土地通过私有化参与到生产资料的流通，从效率来说是更高效的。农民可以通过土地参与到更多种的经营模式，例如在乡镇企业或大规模农场式经营中占有一定的股份，而不是简单的成为卖地者（而且是相对廉价的）和工人。从私有化的情况来看，其未必会造成比国有化更高的贫富差距和两极分化。

三、对的一点建议

综上，国有化和私有化之间是否存在一种折中的方式，而避免国有化的无效率和私有化的阻力？考虑到政府征用土地被逐层放宽和完全私有化的阻力，可以从几方面提供一些建议参考。

1.对政府对土地的所有权进行严格的限制。法律中提到政府只有在出于“公共目的”才能征用土地，但“公共目的”在实际上的实施中被不同程度的解读和扭曲。政府在其中存在获利机制，那么政府自身就有激励不断采取措施来通过廉价征用土地和高价卖出从中获利。如果不能遏制这种获利机制，农民的弱势地位将会持续。

2.增加征用土地的补偿机制的实现途径。现有的大部分情况是，政府通过一次性补偿农民一定收入（例如三年的土地耕种收入）而收回土地的使用权。事实上这是个廉价的收购。另外，在通常的考虑中被遗忘的是农民的诉求。失地农民将何去何从，这是一个复杂的问题，故而政府更偏好于用一笔钱来打发农民。实际上有些农民希望能继续种地，或者希望能使用到其他用途，但是由于土地被强制收购的缘故，金钱作为一个替代选项，农民从自身效用出发会提高补偿要求来弥补他的机会成本。

3.政府在土地流转方面的职能的集中化。现有的土地所有权在各级政府中处于一种分散的状态。土地的在各种生产要素中的限制是最为复杂的，这为土地参与多样性生产形成较高的制度成本。农民在高昂的交易成本中处于群体的劣势。可以考虑成立一个处理土地征用的专门部门，并保持较高的独立性。该部门通过调整农民对土地的不同诉求的同时，保持与政府决策部门的中立，通过对零散土地的征收与再组合分配，对土地用途的多样性进行管理。

四、结束语

土地治理是一个复杂的系统工程。而在这个过程中，政府成为土地市场中的交易者，因此，单纯的土地公有制是无效率的。应当理性而客观的眼光看待私有制和公有制的观点，而不能简单的从某一方出发进行改革。在的过程中，应当重视农民的诉求，对地方政府的征地行为进行严格的限制。多样性的土地补偿机制是缓解土地矛盾的有效措施。（作者单位：广西师范大学经济管理学院）

参考文献

[1]韩俊. 中国农村土地制度建设三题[J]. 管理世界，1999，03：184-195.

[2]沈关宝，王慧博. 解读“失地农民问题”——国内外失地农民问题研究综述[J]. 江西社会科学，2008，01：186-192.

[3]周其仁. 产权与制度变迁——中国改革的经验研究（增订本）[M]北京：北京大学出版社，2004.

[4]刘荣材. 当前中国农村土地所有制改革模式研究综述[J]. 商业研究，2006，18：149-155.

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一、我国土地产权制度现状

1、土地产权制度模糊内涵

产权的定义很多，一般认为，产权是由物的存在及对它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权的基本功能在于影响激励和行为，其主要功能是引导人们实现将外部性内在化的激励，产权界定不清一般被认为是产生“外部性”和“搭便车”的主要根源。就产权构成来看，大部分学者认为产权是一组包括所有权、使用权、收益权、处分权等具体权利在内的权利束，且物的交换价值主要取决于交易中权利束的大小。根据上述产权定义，土地产权应是因土地的存在及对其使用而引起的权利义务关系，是以土地为客体的所有权、占有权、使用权、收益权、处分权之和。在产权明晰的条件下，土地交换价值应取决于土地权利内容的范围和大小。

就制度来说，诺斯认为，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制和规范人们相互交往行为的框架性安排，包括正式制度和非正式制度。制度体现的是集体行动的规则，也可以说是人们之间的正式或非正式的契约关系。进一步理解，制度是一种放大的契约或称之为群体契约，与个人之间契约不同的是，制度需要明确的是群体内部或群体之间的行为规则。在这种情况下，因契约约束范围模糊导致的契约边界模糊便不可避免。布坎南在提及契约对财产的保护问题时，认为在原始契约得到履行的同时，必须制定出一些条款来控制边界交叉的问题，以认定并惩罚那些侵犯他人已界定的财产权利的人，对制度来说，这个观点似乎同样适用。

具体到土地制度而言，它是对人们以土地产权为载体从事的各种行为的约束性规范，也是人们在使用土地过程中产生或制定的规则，一般分为土地所有制和土地使用制，并分别对应土地所有权和土地使用权。但实际上，由于公权力的干预，这种划分标准及各自作为权利束所包含的内容仍具有一定的不确定性。根据产权理论，由于产权主体在界定、保护或实现权利方面的费用太高以及外来干预等原因，产权往往具有一定的残缺性。需要明确的是，土地所有权作为一种非排他性或一定范围内非排他性的所有权，可以认为是一种社团产权。在出现社团产权的情况下，产权明晰只有在对抗社团以外其他人时才能体现，而在社团内部，由于所有者并不唯一，这种产权并不是非此即彼的关系，是不确定的。而对于土地使用权来说，其权利束所包含的内容受法律规定或土地所有权代表与土地使用权人协商的影响，本身也是不确定的。上述这种不确定性表现在制度安排上，就是制度模糊。

2、我国土地产权制度模糊的原因及表现

我国的土地所有制是社会主义公有制。从前文分析可以看出，不管是何种性质的土地所有制，只是所包含的权利人范围不同，但作为社团产权，在其内部都存在产权界定不清晰的问题。当然，从我国实践来看，这种不清晰还有一个表现，就是全民所有制和集体所有制之间也存在一定的边界交叉，并且受国家发展战略导向影响，呈现出前者对后者的制度歧视，而造成这种结果的原因主要有两点。

(1)制度变迁过程充满了不确定性甚至过程中断导致制度模糊。以集体土地所有权的演进过程为例，建国初期，为推动经济复苏，促进农业发展，调动农民积极性，1950年6月颁布的《中华人民共和国法》规定实行农民阶级的土地所有制，但实际上，在1952年这场完成之前的1951年底，中央就印发了《关于农业生产互助合作的决议(草案)》，要求在已完成改革的地区实行农业互助合作。后经过农业生产互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社等一系列的制度实践，逐步在所有权制度层面上抹去了农村土地的私人所有权，至1962年《农村工作条例修正草案》颁布实施，我国农村土地最终确立了“三级所有，队为基础”的所有权制度体系。在1950年至1962年短短十二年的政策演进过程中，实际上贯穿一条主线，即土地产权逐步由明晰的私人产权向模糊的社团产权过渡，并逐步扩大其范围。从这方面看，既然集体土地所有权是一种“进化不全面”的所有权，产权制度模糊便不可避免。

(2)国家基于发展战略的制度故意，即战略性模糊。这种战略性模糊可以从两个方面予以说明，其一，源于城市建设和工业发展需要的农村支援城市战略计划，即长期的农业支持工业发展及城市建设。从这个角度上讲，自1953年开始，一直延续至今的低成本征地制度，至少说明这种产权制度模糊可以大大降低城市建设成本，并使农村土地的资产属性只能在狭窄的通道内通过改变产权性质得以实现。其二，1978年之后的城乡土地制度改革开始逐步强化用益物权，所有权在某种程度上成了“空制度”。以城市土地使用权和农村土地承包经营权为核心的城乡土地用益物权成为时展与社会性质相妥协的产物。以至于何・皮特(Peger Ho)认为，中国农村改革之所以取得成功，关键就在于中央政府经过审慎考虑后，决定将本该成纲成条、没有任何歧义的农村土地所有权制度隐藏在模棱两可的迷雾中，即有意的制度模糊。

从实际情况来看，我国土地产权制度模糊至少表现在以下方面：一是不同类型的所有权之间、同一类型所有权内部存在制度模糊。我国《宪法》规定城市土地属于国有，但由于“城市土地”、“国有”本身就是相对模糊的概念，城市土地的边界、权利人主体都难以界定，结果就造成城市建设用地面积不断扩大，集体土地不断受到侵犯。同样，劳动群众集体所有制脱胎于过去“三级所有、队为基础”的所有权结构体系，所有权主体边界更加模糊。二是土地使用权制度模糊。以土地使用年期为例，城市建设用地使用年期长期处于调整、总结和实践的过程，从深圳早期土地出让年期一般不超过30年到《深圳经济特区土地管理条例》(1988)规定最高期限不超过50年，到《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990)区分土地利用类型规定不同的土地使用年期，再到目前提倡的土地出让弹性年期制，可

以看出，土地使用权的使用年期是不断调整变化的。农村土地承包经营权同样如此，早在1984年，国家有关政策要求土地承包期一般应在15年，后《土地管理法》(1998年修改)将其调整为30年，《农村土地承包法》(2002)区分耕地、草地、林地将承包期调整为30至70年不等。由此带来的则是产权不稳定，进而导致土地使用权人预期收益不稳定。

二、产权制度模糊对土地规划编制、实施的影响

1、产权制度与土地规划的关系

一般认为，土地规划是国家利用公权力干涉甚至侵犯私权-利的工具，土地利用规划出于维护社会公共利益的需要或提高整体土地利用效益而获得合法性基础。

(1)产权是规划编制及实施的条件之一。规划影响产权内容，但同时，既定的产权也影响规划编制及实施效率。我国新一轮土地规划修编基本结束，与前两轮不同的是，这次修编更加强调规划的公共政策属性，更加重视规划对土地布局及利用结构的宏观指导性，并将规划作为土地管理的基本公共政策以实现土地利用与环境保护、经济发展相协调。此外，这次规划修编更加面向规划的实施，在这种情况下，土地产权作为影响规划实施成本的重要因素，必须得到充分考虑。

(2)在一定条件下，产权是产权主体保障规划落实的动力。土地规划强调的是土地结构的宏观布局，赋予土地发展什么、怎么发展的权利，并指导土地利用方向。但产权主体作为理性经济人，在面临规划时他们首先考虑的往往是规划对土地产权内容、进而对土地价值的影响。不可否认的是，对个体来说这种影响一般是双面的，甚至可能使私权利受损。但从另一方面来说，如果实施规划提高了权利人预期收益，由此带来的保护力量无疑是最大的。

2、产权制度模糊对土地规划编制、实施的影响

目前，土地产权边界不清和主体模糊已成为我国土地管理的突出问题，土地产权制度模糊很大程度上降低了规划实施效率，使规划控制效果低于预期。在所有权层面上，土地产权边界不清和主体模糊使规划控制对象难以明确；在使用权层面上，产权有效期限不稳定导致使用权人存在有效期限内攫取最大利益的冲动，使规划难以有效保护和落实。

(1)土地产权制度模糊使不同层次的管理主体行为目标不一。我国城市土地属于国家所有，由国务院负责行使，但问题是，我国现行国家一省一市一县一乡(镇)的五级行政架构中，县级以上人民政府具有批地权，实际掌握了土地的部分处分权和收益权。不同层级政府出于多方面考虑，导致规划实施目标、立场和效果很难统一。对集体土地产权制度而言，也存在大量问题，一方面，自然村、行政村和乡镇是三级集体土地所有权主体，但从另一方面来看，一个自然村既是集体土地所有权主体，同时也是其所在行政村和乡镇的土地所有权构成主体之一。这种产权主体模糊、边界不清的问题容易引发不同所有权主体之间的纠纷，并造成上级所有权主体对下级土地所有权主体的权益侵犯，提高了规划实施成本。

(2)土地产权制度模糊导致主体缺位，公众监督效力难以体现。主体缺位或虚置是产权制度模糊的直接结果，―方面，缺乏明确的产权主体意味着缺乏明确的被监督对象，从法理角度分析，委托―关系并非意味着权利义务的绝对转移，在某种程度上，责任主体仍为委托方；另一方面，主体不确定往往更容易导致信息不对称。土地利用规划作为专业性相对较强的公共政策，具有一定的理解门槛，增加了受众的监督难度，而主体不确定进一步增加了公众获取信息的难度，加大了信息的不对称，提高了监督成本。

此外，从当前土地利用形势和长远发展来看，探索市场经济条件下的规划编制模式已是必然趋势，而产权清晰是市场经济中交换物的基本特征。目前产权制度模糊和市场经济发展存有明显矛盾，并成为影响规划编制效率和编制成本的主要因素。

三、基于推进土地利用规划编制及实施的土地产权制度改进建议

1、物化土地产权，明确产权制度

一般来说，土地私有制在产权边界及产权主体方面相对明确，产权保护效率较高，但我国的社会性质决定其不可能实行土地私有制。我国的土地所有制已经超越所有权层面的价值，而被赋予了社会性质的政治意义。但从国外经验来看，公有往往意味着“都有”或“都没有”，这明显与当前的市场经济发展要求不相适应，也是我国土地规划编制和实施低效率的制度根源。

结合当前的情况和产权制度发展趋势，对于集体土地，从短期来看，必须在强化集体土地使用权上下功夫，在使用权层面上逐步强化私有，丰富和固化农村土地承包经营权和宅基地使用权。在明确的产权基础上，以规划引导建设，以产权保护促进规划编制和实施。从长期来看，还是应审视和反思现行以全民所有制和集体土地所有制为构成的土地所有权制度，消除国家对集体土地所有权的歧视性政策，尽快赋予集体土地相对完整、明晰的土地所有权。对于国有土地，一方面，应稳定现有土地使用权使用年限和内容，明确土地使用权在时间维度和空间维度上的边界；另一方面，要明确土地所有权的法律主体。在当前行政管理和绩效考核机制不变的情况下，建议以国有土地地域范围为依托，明确权利主体和权利边界。地域范围的确定应独立于现在的行政边界，以区域发展经济体为主体，并编制区域土地利用规划，改变地方政府因产权主体模糊而实际获得近乎所有权的土地处分权现状。

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【关键词】土地制度 改革 新思路

一、当前我国农村土地制度的局限性和存在的问题

1.农地产权关系模糊，所有权不明

1978年，农村土地产权关系调整后的主要是为解决农村计划经济体制对农民束缚的问题而产生，缺乏系统理论准备、制度设计和有计划地实施，是一种诱致性的制度变迁。这注定其不完善性——农地产权关系模糊，所有权不明。

现行农地产权制度关系模糊，所有权不明主要体现在法律界定上。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律都规定农村土地集体所有制，但“集体”这一主体，法律规定极为含糊。在《宪法》中界定为集体所有，在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级，而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡(镇)、村或村内农村集体经济组织；究竟是哪一级组织，法律制度均未明晰，这就造成农地所有权表面的主体多重化和实际的主体虚化。同时，土地相关法对土地所有权内涵、法律形式、实现方式，所有权主体地位没有相应合理的规定。这就造成政府经营土地，土地产权转让高额收益被政府独得。

2.农地承包经营权稳定性不强

土地承包经营权是随出现的。新《农村土地承包法》颁布前，土地承包经营权属契约规定的债权性质，而非法律赋予的物权。虽然国家强调稳定农村家庭承包制，但农地制度改革是一个逐步演进过程，其中涉及各种利益关系，由此造成农地承包经营权关系不稳定。由于农地承包经营权关系稳定性不强，就为有关部门利用权力，任意进行土地调整提供了便利。土地发包者在利益驱动下进行权力寻租，利用土地所有权侵蚀农民的承包经营权，借结构调整、规模经营、农业产业化等名目，强行流转农民土地经营使用权。由此引发农民对土地预期的不确定，导致农户追求短期经济效益，粗放式经营，掠夺式开发，以致整个农业生产后劲乏力，最终使中国特色农业现代化发展受阻。

3.农村税费制度改革后的制度保障缺失，造成农民受益权隐性流失

土地利益分配机制是土地制度安排的关键，直接关系农村土地经营制度运行效率。从集体土地受益权来看，最初是将集体经济组织作为发包方，以土地所有权向农户收取土地承包费；农户作为承包方，承包土地使用权，获取土地产出的全部产品，完成国家和集体的税费任务。然而，取消农业税后，国家相应免除了集体收取的土地承包费，村集体丧失了土地所有权收益，并且集体土地不能直接入市交易。《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回承包方。”这意味进入大中城市非农就业农民将失去土地权益，造成大中城市与小城镇非农就业人员及全民和集体之间土地权益不平等。最后，农村税费改革后，很多农村相应制度保障缺失严重，地方费大于税，加重农民负担。基于现行农地制度安排的不完善，农村土地生产能力因制度缺陷而受到制约。

二、当前我国农村土地制度变迁的新思路

1.在土地集体所有，家庭承包经营格局下，进一步稳定和完善农地承包制度，让农地所有权和使用权分离，明确农民使用权主体地位，以适应现代化农业经营的需要。在实际操作中，可将土地所有权分解为由国家掌控的社会所有权和农户掌控的个人所有权两部分，农村集体只在土地管理中承担事务性工作。这种产权安排既确保国家拥有宏观调控土地资源开发、利用权，又坚持农户为基本的经营组织单位。实际就是赋予农村土地使用权以商品属性。《土地承包法》总则提出让农地承包经营权长期化，为农地使用权商品化提供了法律支持。贯彻《农业法》，把农地家庭承包经营纳入法制轨道，明确农民土地使用权主体地位，保证其“30年不变”的土地使用权，如此才能促进农户对土地的长期投资和资本积累，保障农业可持续发展。同时，明确农地集体所有权与农民使用权之间的关系，加强土地承包合同管理，允许农民自由选择土地用途，自由交易、抵押，严禁损害农民合法权益的行为。推动土地市场开放和土地交易自由，严格按照土地市场规范推动农地的自由流转，减少政府、企业、村民自治组织经营土地的弊端，使农村土地达到优化组合和规模经营。

2.规范土地经营模式，推进土地使用权私有化，实行土地入股的经营方式。土地使用权私有化就是在农村构建土地所有权与使用权分离的制度架构，在保持土地所有权归集体的前提下，明确土地使用权归农民私有，将农民对土地的承包权由30年、70年不变延长到承包无限期，使土地使用权私有化长期化的经营模式。土地使用权归农民私有，使劳动者与生产要素能够家庭经营范围内紧密结合，使农民能够合理地开发利用土地。在保证农民土地使用权私有化的前提下，实行土地入股的农地经营方式成为可能。这种方式比较符合农村目前生产力状况。实行按股分红与按劳分配结合的方式，让愿意种地的农民留下，激发农民对土地长期投资的积极性，保证土地利用效率，增强农业规模经营效应；凭土地股份分红的农民可向非农产业转移，获得更多收入。再者，土地使用权私有化可避免土地承包定期调整时土地所有权人的权力寻租机会，降低土地利用成本，解决土地使用权流转障碍，保证土地资源不流失、不损失，加速农地资产资本化、证券化进程。

3.进一步完善农村税费制度，加强农业社会化服务体系建设，完善农村社保体系，为农村土地制度改革提供保障。我国农业税改革已取得一定成果，但与体现土地价值，保证土地市场化经营相应的土地产权税、土地荒芜税、耕地占用税等在内的土地税体系尚需完善；此外，农业税取消后，农村中的各种收费侵蚀了税改带给农民的利益，建立行之有效的费改税制度是势所必需。其次，农业社会化服务体系的建立，能够克服农地家庭承包经营的弱点，有效解决农业技术推广、农机联合作业等问题，有利于发挥分工协作优势，促进高技术农业发展和农业规模经营，为农地制度改革提供有效的社会支撑。最后，完善农村社保体系，逐步将农村的社会保障由依靠土地转变为依靠社会和制度，还土地以正常的生产要素性质。

制度变迁的后果无法预测，国情决定农村土地产权制度只能在集体所有制前提下，进行相对稳妥地使用权创新。唯有如此，才能根本上改变城乡二元结构，实现城乡统筹发展。

参考文献

[1]施勇杰.中国农地制度现状及对策.中国经贸导刊，2007，（21）.

[2]张琦.中国农村土地制度改革模式探索.当代经济科学，2006，28，（5）.

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中华人民共和国宪法第10条规定：“农村和城市郊区的土地。除由法律规定属于国家为我国农村土地制度以后的相关立法奠定良好的基础所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就是我国农村土地归属制度的立法现状。

一、对农村土地归属立法的几种方案的反思

民法通则第74条第2款就宪法规定的“集体所有”具体化为“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”，土地管理法第10条补充规定了村民小组集体所有。

现行法律规定农村中的土地归“村农民集体所有”、“乡镇农民集体所有”、“村民小组集体所有”，集体所有是公有制的一种，属于我国基本经济制度的范畴，已被宪法所确认。在人们的观念中也是根深蒂固。为此，诸多学者提出了自己的见解，“80年代中期以来，学术界不断有人提出改变集体土地所有权的主张。归纳起来，大体上可归纳为四种意见。第一种意见，取消集体土地所有权，实行农村土地国有化。第二种意见，取消集体土地所有权，实行农村土地私有化。第三种意见，部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存，第四种意见，保留集体土地所有权，实行农村土地使用制度的改革。”学者之间有一种观点值得注意，那就是在经济学上的“公有”与法学上的“共有”之间找到契合点，改造法学上的“共有”以适应经济学上的“公有”。不管怎么说，学者的这种努力要比取消集体土地所有权，实行土地国有或者土地私有的观点更务实。土地共同共有以一定区域（村民小组、村、乡镇）范围内的人存在共同关系为前提，根据社区的特点和我国目前户籍制度存在的现状，这种共同关系客观存在，尚具有说服力，但在某个人或者某些人脱离这个共同体。原有的共同关系仍然存续的情况下，该脱离之人仍无权请求共同体分给自己一份土地而取得该份土地的所有权，也无法请求共同体给付该份土地所有权的对价。这显然与共同共有制度的基本法理相悖。所以说，土地共同共有制度也不符合我国农村土地制度归属的现状。

二、农村土地归属立法上的法人型方案的科学性

将农村的土地，归属一定的法人所有，这种观点在学者间也很具有代表性。对农村集体所有权的改造，“一种比较理想的方案，是将集体和成员之间的关系股份化，使成员对集体真正享有民法上的权利义务关系，而集体真正享有法律上的所有权。”这种观点的本质是将集体与集体的成员独立开来，集体虽然是由一定范围的成员所构成，但集体（群体）毕竟不同于单个的成员，在法律上将集体与成员独立开来，作为两类不同的主体，是符合法律科学性要求的，这在法律上也很常见。比如社团法人总有一定数量的自然人构成，如果没有自然人也就不会有社团法人，但这并不妨碍立法上将社团法人和组成社团法人的自然人当作法律上的两种不同的主体来对待，这种区分恰恰是必要的，也是可行的。总有制度中实质上就包含了这种区分，根据总有制度的规定，总有共同体对共同体的财产享有管理权、支配权、处分权，实际上就是享有所有权，而共同体的成员对共同财产只享有使用权、收益权，团体与组成团体的成员之间是相对独立的，总有制度赋予团体以财产所有权，但却不肯承认团体的法律主体资格，这是总有制度令人遗憾的地方，但总有制度将团体与组成团体的成员相互区分的思想却是科学的，对我国农村土地的立法构造具有直接的借鉴意义。

从我国农村土地归属的立法现状出发，将“集体所有”（所有制）按照法律科学性的要求转换成“集体法人所有”（所有权），集体法人属法人范畴，而法人又是法律上的一类主体，这就解决了现行农村土地归属立法上缺少符合法律要求的主体的问题，使所有制和所有权之间能协调统一起来。在农村，土地担负着保障人们生活的功能，土地最终要交给农民来使用，集体法人存在的目的也就是为了如何在成员之间分配形成于土地上的利益，如何最大程度满足集体的成员对土地利益的需求，如何充分发挥农村土地的功用。集体法人的存在，说到底就是为了成员的利益。就是为了方便以土地管理和利用为中心的村内公共事物的管理。取得了农村户籍，也就取得了成员身份，相应的也就取得了成员权；反之，一旦丧失农村户籍，成员身份也随之丧失，所取得的成员权也消灭。

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一个好的农地制度能使不爱农业的人干好农业，一个坏的农地制度能使热爱农业的人干不好农业；好的农民能使差的土地增产，不好的农民能使优质的土地减产；好的农地制度能够产生优秀的农场主和家庭农场，优秀的农场主和家庭农场能够培育出优秀的职业农民，优秀的职业农民能够产出优质的农产品并提供优质服务，优质农产品和优质服务能给农民带来高额的回报。所以说，建立一套科学合理的农地制度非常重要。

2016年3月25日，央行、银监会、保监会、财政部和农业部再次联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。这两个暂行办法的，意味着我国原有的农村土地制度与农村金融体制将被“打破”，而赋予“两权”的融资功能则是增强农村土地资源效能，提高农民贷款的可获得性。这意味着农村土地制度改革与深化农村金融改革迎来更实际的突破。

西北农林科技大学经济管理学院副院长李录堂教授，多年来在农村土地流转研究领域做着不懈的探索。近日，本刊记者走访了李录堂教授，就如何让农村的土地流转起来等话题，听取了李教授的一番解读。

土地流转亟待制度的完善

据相关资料显示，我国农村估算有可流转的土地价值约100万亿元，其中耕地约40万亿元，林地20万亿元，宅基地40万亿元。如此巨额的一笔沉睡资本，随着国家土地流转政策的逐步明确，将被激活释放出来。

去年8月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《意见》），明确了开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下统称“两权”）抵押贷款试点，坚持依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控的原则，按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。

在李录堂教授看来，这又是一次国家层面的农村改革探索，值得肯定和支持，也符合“试验、试验又试验；探索、探索再探索”的中央精神。他说，农村“两权”抵押贷款试点在全国多个地方早就有人在做局部试验，此次中央将其提升到国家层面，说明中国农业现代化发展着实需要金融资本的推动。“然而问题在于此次试点是在农村土地市场尚未形成的情况下展开的，抵押融资与抵押要素市场二者缺一不可，这就势必使本次试点带有一定的局限性。”李录堂说。

在李录堂看来，在我国现有的农村启动“两权”抵押贷款，首先会面临一个法律的所属权问题：宅基地归农村集体所有，而不归农户家庭所有，因此宅基地的所有权不能被农户用作抵押，只有宅基地的使用权可以被用作抵押。但就目前现状而言，很多农房根本没有房产证，很多宅基地也没有土地证或者土地使用证，这自然面临农户如何将住房和宅基地使用权用于抵押的问题？这就使得一旦出现贷款违约，银行或者信用社就难以回收贷款，以及将住房或者宅基地使用权进一步转让变现。

李录堂分析认为：《意见》的颁布从某些方面来说有利于盘活农村土地资产，激活农村金融。“比如说在政府行政担保或贴息担保等条件下，以及农民有了完整的社会保障条件下，土地的“两权”抵押融资功能就会发挥一定的积极作用。”

然而，就目前现状而言，首先，在集体与农户之间的土地产权数量关系不清，且土地和农村房产市场没有形成的情况下，农村“两权”抵押贷款试点，对银行而言意味着一定的风险。虽说《意见》中也提到了“两权”抵押风险的防范问题，但具体如何防范并没有说明。其次，对土地集体所有者而言，有的农民在还不上贷款时，他的承包土地经营权或住房财产权可能会被银行出售，而买入者又不一定是原集体土地所有者，这就意味着土地集体所有者会因抵押风险而改变。怎么办？第三，由于农村土地市场没有形成，土地不能自由地转换成货币，货币也不能自由地转换成土地。所以，农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款，从商业融资功能上说几乎无法发挥作用；加之我国银行的谁放贷谁收回的责任制度，使“两权”抵押商业贷款在现实中变得不可能。

如何让“两权”走出现有制度的瓶颈，实实在在地维护农民的土地权益，显然是一道艰难的命题。

创新土地流转试验新模式

“两权”抵押贷款取得成功的关键，在于允许土地承包权和住房财产权的自由流转。这就意味着政府需要解除某些与《意见》精神相悖的规定，为房地产所有权和使用权以及宅基地使用权的转让提供便利条件，农民的所有集体资产和私人资产均应得到确权，并尽快向确权人颁布具体的权益证书；及时修改与《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》和《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》相违背的法律法规条款，建立和完善农村房产交易市场和土地流转市场，只有这样，才能保证“两权”抵押贷款取得成功。

近年来，李录堂教授坚持不懈地从多方位探索农村土地流转的可能性，并在陕西省蓝田县董岭村建立起试验基地。李教授向记者介绍说，他的创新来自于七个方面：一是在试验村进行土地所有制创新，建立“土地以集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的土地集体所有制新形式，简称为“51U49 式土地集体所有制”。二是确定转出土地者和转入土地者，让他们达成土地比例化市场交易，且都能感受到双重保障型农地市场流转机制的好处。三是形成新的集体成员资格条件和新型土地承包关系。四是建立土地社会保障基金。五是建立土地规模化公积金。六是实行土地规模化公积金抵押贷款和土地长期抵押贷款。七是形成农村土地市场和适度农业规模经营主体，通过集体土地产权比例化市场自由买卖，逐步建立健全以家庭农场、专业大户、农民专业合作社和龙头企业为载体的适度农业规模经营主体。

采访中，李教授向记者详细解读了该试验的内容：根据国家现行法律法规对农地的三项要求（土地集体公有制性质不变；土地承包关系不变；土地用途不变）和农民对农地的三项要求（农民对土地在国家和集体层面的货币化社会保障要求；农民利用土地实现生存就业和发展就业的要求；农民利用土地作为商品实现其财产收入的要求），我们的试验提出了建立农地产权比例化市场流转机制的创新思路。这一思路遵照“以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”的《宪法》原则，借鉴国有企业划分国有股、企业股和企业全员持股的经验及城镇住房公积金改革的做法，将农地产权（农地承包使用权等）在集体和农民之间按集体占51%、农民占49%的比例分配，然后再市场化流转。

当然，该比例划分不是绝对的，也可借鉴“金股”制度等灵活性处理。“我们主张集体所占农地产权及收益总额的51%主要用于农民土地社会保障金和农地规模化公积金，以解决农地市场流转过程中失地失业农民的生存和就业保障问题，其余49%的收益归农民个人所有，进而形成既能保证农地集体所有制主导地位，又具有双重保障和稳定性的农地产权市场流转机制（参见图表），最终科学解决人多地少条件下农地产权市场化所产生的社会震荡问题，及农地产权自由进入和退出问题，探索一种集体土地市场化和规模化的新途径。该试验还将对农地产权比例市场流转所需的配套措施，如农民利用土地实现社会保障和就业保障、农地金融支持等方面进行系统性的综合探讨。”李录堂说。

走出土地流转的悖论瓶颈

新西部：李教授，近年来许多研究农村土地股份制、土地流转问题的学者似乎都走入了死胡同，我国土地是公有制形态，在土地所属权问题难以明确的情况下谈土地市场化流转，是否真的可行？

李录堂：现在人们一谈土地市场化，就要首先否定土地集体所有；一谈坚持土地集体公有制，土地似乎就无法市场化。实际上是可以在“土地以集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的《宪法》框架内探索出一种新形式的，然后让土地产权比例化自由买卖。也就是说，本着《宪法》为主导，既坚持了土地集体所有制的主体地位，又实现了集体土地市场化，这样，一切问题就都会迎刃而解。

新西部：这就是您最近一直在做的“51U49”式土地集体公有制试验吗？按照您设计的农地产权集体占51%，农民占49%的比例进行自由买卖，会不会致使土地变相私有化呢？

李录堂：这个问题我必须回答，否则总会有人和你一样怀疑的。这决不是变相私有化，为什么？因为从静态看，该“51U49”式土地集体公有制完全符合《宪法》，毋庸赘述。从动态交易过程看，转出或卖出土地的农民，获得了49%的土地货币收入，集体得到了51%的可用于农民将来生存保障和就业保障的货币收入，这部分收入农民会因为永远离开农村而转移接续至城镇社保基金或退休最终拿走。也许有人会据此怀疑这部分正是土地变相私有化所在，其实这是一种误解，是把土地货币化的社会保障理解成了私有化。接下来可以从转入或买进实物性土地者的角度清晰地看到，他所买入的土地产权，他只能占该实物土地产权的49%，集体仍然占该实物性土地产权的51%。也就是说该土地以集体公有为主的格局没有任何改变。因此，不管农地买卖多少次，“土地以集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的土地集体所有制永远不会变。

新西部：您致力于土地流转研究是基于怎样一种考量？

李录堂：一部分是来自于我的本职和兴趣，另一部分是出于一种悲悯情怀吧。一个好的农地制度能使不爱农业的人干好农业，一个坏的农地制度能使热爱农业的人干不好农业；好的农民能使差的土地增产，不好的农民能使优质的土地减产；好的农地制度能够产生优秀的农场主和家庭农场，优秀的农场主和家庭农场能够培育出优秀的职业农民，优秀的职业农民能够产出优质的农产品和提供优质服务，优质农产品和优质服务能给农民带来高额的回报。所以说，建立一套科学合理的农地制度非常重要。

新西部：那么当下我们以农地家庭联产承包为基础的农村双层经营制度存在着哪些弊端呢？

李录堂：规模太小。规模小不利于现代科技使用，不利于良种化和机械化，不利于农艺技术与机械技术结合；不利于农业专业化和标准化，不利于农民增产增收，不利于农村劳动力向非农转移；这些弊端显而易见，无需太多的论证。更大的弊端在于产权不清，纠纷不断。

新西部：就您的土地集体所有制流转新形式，听起来十分诱人，目前所遭遇的实践难题有哪些？

李录堂：就农地产权不清而言，农地为集体所有，但其所有的具体内容是什么？是仅仅为实物性的土地，还是土地上的各种具体功能？不清楚。农地集体所有的主体边界在哪里？近年来讨论较多，但无定论。如果有边界，该边界是静态的，还是动态的？几乎没人研究。实行农地集体所有，据此相关法律法规从定性的角度规定集体拥有农地统一经营权，农民拥有农地承包经营使用权，如果把这两种权力都理解为财产权利，那么，它们两者之间是否有科学合理的数量比例关系？仍有待研究。

党的十八届三中全会后，不少人主张土地所有权、承包权和经营权三权分立，同理，这三者之间是否有科学合理的数量比例关系？这三种产权各自的具体内容和功能又是什么？则无人回答。所有这些不清楚、无人回答和待研究的问题，都成为现实中土地纠纷的根源，尤其是成为城镇化过程中农民土地权益被屡屡侵害的根源。我的研究就是试图回答和找到解决这些问题的途径。

新西部：如何真正有效地维护好农民的利益？

李录堂：在一段时间的调查研究中我们发现，农村“两权”抵押贷款试点以来，有的农民可能会面临还不上贷款的问题，他们的承包土地经营权或住房财产权就可能会被出售。这时，农民该向何处去呢？我们提出的“51U49”式改革主张简便易行，农民容易理解实行（目前还在试验中）。此项改革既坚持了土地以集体公有为主，又能实现集体土地市场化，使“两权”抵押融资成为现实，能彻底盘活农村沉睡的土地资本。如果一亩地融资按5000元计算，那么20亿亩耕地就是10万亿元，这对推动农村农业现代化将是多么巨大的力量。

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［关键词］农地制度；路径约束；城乡二元体制

［中图分类号］F301.2 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1009 — 2234（2012）04 — 0107 — 02

关于我国当前农村集体土地制度的改革，众多学者从分析农地产权制度存在的缺陷出发，提出了各自的改革主张，大致有四种观点：私有化、国有化、复合所有制和保留现有的集体土地所有权，对其进行改革与完善。农地制度的变迁除了受经济主体追求自身利益的约束外,同时也受到制度环境和客观条件的约束,这些制约因素就构成了农地制度变迁的路径约束。农地制度形成的体制背景是中国城乡二元体制的制度安排,具体来说以户籍管理制度为核心的城乡二元分割体制,包括附着于户籍制度的就业、社会保障等，正是二元体制构成了当前农地制度创新的路径约束。

一、当前农地制度变迁的路径约束

1.二元户籍制度限制了农村人口的自由流动

1958年《中国人民共和国户口登记条例》颁布,以后又颁布了一系列配套措施,确立一套完整的户口管理制度。这个制度以法律形式对户口迁移作了极大的行政限制,对农村迁往城市、农转非、小城市迁往大城市都严加控制,在城市与农村构筑了一道高墙,即形成了所谓的城乡二元体制，户籍制度的基本功能就是限制社会成员区域间的自由流动。〔1〕当时这个制度对工业化和和社会稳定产生了积极作用,但是它构建了封闭性很强的经济和社会结构,这必然抑制了人力资源在社会发展中的能动作用,也抑制了经济发展的活力。最终,这种限制农村人口自由迁移的户籍制度必然对我国的农村、农业、农民产生巨大的影响。只要户籍制度存在,农民工就不能在城市取得正式身份和与其配套的社会保障,也就是只能做到“离土不离乡”。这种转移的不彻底性,使得农民工反复往返于城市和农村之间,由于农民工收入低、生活工作不稳定，随时面临着失业等生活危机，这时土地成了农民工最后的退路和生存保障。所以，农民即使将其撂荒也不愿放弃对其拥有的经营权。

2.在二元就业制度下，农地产权制度安排同时就是农村就业制度安排

计划经济时期形成的户籍制度，禁锢了农村劳动力的流动，使农民工始终处于城乡管理体系的边缘。作为生产要素的劳动力不能按照市场规律进行流动,而只能在农村的土地上进行劳动就业,从而形成了中国特有的城市和乡村的二元就业制度。二元户籍制度把农村人口限制在农村,当家庭承包经营责任制推行后,农村生产方式虽然由原来计划体制下的集体生产改为家庭承包分散经营,但二元户籍制度和二元就业体制并没有发生根本性的转变,农村劳动力依旧主要是在农村进行就业,土地及在土地上进行劳作是农村劳动者即农民获得生活资料的首要来源。随着城乡和地区发展差别的扩大,农民自发形成了“民工潮”。但是这种自发的要素流动并没有得到相应的制度支持,反而遇到了严重的制度障碍,即户籍制度及相关配套制度限制了这种自由流动,城市政府为保护当地居民的就业和维护社会秩序的安定而倾向于直接或间接地对农民工就业采取歧视的政策，各地方政府在对待农民工的就业竞争时，对就业工种、专业、人数、使用期限作了全方位和近乎苛刻的规定，不仅造成了城市劳动力市场的人为分割和自由竞争机制的破坏，而且使歧视更加系统化、彻底化、公开化和制度化，导致农民工在城市的就业面显得相对狭窄。

3.二元制度下农村土地承担着社会保障的职能

中国的社会保障也是附着在户籍制度上的一大利益。中国社会保障的城乡二元分割的格局,使农民工基本上被排斥在城镇社会保障体系之外。尽管农民工在城镇主要从事的是苦、累、脏、险的重活,不仅劳动强度大、生活条件差,而且劳动安全卫生问题十分突出,但由于没有城市户口,工伤保险的参保比率一直很低。同时,由于农民工文化技能相对较低,就业流动性大等客观原因,失业率高,也难以参加各种社会保险。目前,中国农民工养老保险的总体参保率不足12%,医疗保险的平均参保率为15%,绝大多数没有失业保险、工伤保险和生育保险,且得不到最低生活保障救助,甚至连工资都得不到保障,在失业、意外伤害、生活陷入困境时往往孤立无助。〔2〕如果没有建立与其风险相适应的社会保障制度,他们就无法摆脱对土地的天然眷恋和依赖,甚至有时会迫于生计又重新回到土地。从长远角度看,只有建立和完善农民工的社会保障制度,农民工才可能放弃土地保障,让渡土地的使用权,农村才可以更好地实现产业化、集约化经营,从而提高农业生产效率,增加农民收入。

农地制度的变迁不仅受经济主体追求自身利益约束,同时也受一定的制度环境和客观条件的约束。农地制产权制度改革和创新模式的选择受中国既有的二元经济制度安排的制度约束，因此，对农村土地制度的改革和创新，首先要对二元经济制度进行改革。农村土地制度改革并不是单兵作战，而是必须纳入到整个经济体制改革中去，并有相关的配套措施，否则，农地制度改革要么是脱离实际而难以进行；要么因为强行推进，在满足少数利益集团的利益追求的同时，必将导致广大农民失去赖以生存的条件。诺斯对我们提出忠告:从历史中存活下来的表现为社会文化中的知识技能和行为规范，使制定变迁绝对是渐进的，并且是路径依赖的。我们必须非常敏感地注意到这样一点:你过去是怎么走过来,你的过渡是怎么进行的,我们必须非常了解这一切。这样,才能很清楚未来面对的制约因素,选择我们有哪些机会。〔3〕

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关键词：农村土地制度改革；土地国有化；种田上岗证制度

中图分类号：F32　文献标识码：A　文章编号：1672-3198(2010)11-0065-02

1　引言

众所周知，农业是一个国家的基础产业，不仅如此，它的发展程度将决定着一国自身社会经济能否持续协调的发展，一国能否实施强有力的对外政治经济交往策略。在我国农村经历了二十多年的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制后，我国的农业机械化水平仍处于较低层次，耕地也在逐年减少，农村的劳动者文化素质水平不断下滑，有一大批新时代的文盲在从事农业劳动，他们凭经验种田，只求养家不求发家，其中的一部分人还集体作弊，钻政府的政策空子，每天想着如何领取粮食补贴和农机补贴，只顾眼前利益，不顾长远发展。在这种情况下，我们如何用5％的耕地来养活约占世界五分之一的人口?农业兴则国家旺，因此我们要进一步深化农村经济体制改革，要对所有制及其实现方式进行深刻变革。

2　现行农村集体土地制度的不足

(1)使农村土地过于零碎、分散，无法形成适度规模经营，造成土地利用效率低，农业发展水平落后，农产品国际竞争力低下。

(2)农村集体土地产权主体不清，归属安排不当，权责混乱、土地使用关系不稳定，这会导致农民的土地保护意识淡薄，土地抛荒、随意建房、农地非农化、掠夺式经营的情况时有发生。

(3)农地的使用制度存在缺陷，政策虽然明确规定长期稳定农民土地承包权，但是并没有一个明确的期限，使得农民对土地的长期投入信心不足，缺乏热情，不少地区还出现了农民的短期掠夺式经营。

(4)农村的土地管理工作薄弱，村干部利用集体土地，部分国家权力部门借行政力量，低价、无偿获得农地的使用权、收益权和处分权，用于非农建设等。

3　农村土地国有化策略

针对于农村集体土地制度的不足，我们应该从所有制及其经营方式上进行深刻变革。首先，废除农村土地集体所有制，割断上述种种弊端的制度基础。其次，实施农村土地国有化制度，将一切土地收归国家所有，这符合我国社会主义国家的性质。按照这一制度，我国有关学者如向国惠(2005)年设计出了农村土地国有化的方案：国家“购买”集体土地的所有权一集体将所得“收益”全部分配给农民一农民用所得“收益”购买国家土地的永久使用权(私有)。笔者在此基础上进行了改进，以下为具体的方案。

3.1　国家购买集体土地所有权的过程

为了便于管理国家的土地，国家首先应该采取措施取得农村土地的所有权，这一过程需要各省、市、县的土地管理局进行操作，并且要求各地的中国农业发展银行从旁协助。国务院制定有关购买土地所有权相关的行政法规，下发给国土资源部，再由国土资源部统一部署和预算，并且根据土地的使用情况、肥沃程度、地理位置等制定固定的购买标准，将土地按照不同等级和价格进行购买，赋予各个省、市、县的土地管理局认证权利，将购买土地所需的资金调拨给中国农业发展银行。具体的购买工作将细致到村一级，村支部派人统计该村的耕地面积，并且对每户百姓所拥有的土地面积做好记录，随后上报乡一级的组织，在乡政府把各个村的土地面积统计明细之后汇报给县土地管理局，该局的土地鉴定技术人员将和本地农业发展银行信贷部门的相关职员组织土地鉴定小组，对各个乡上报的耕地面积进行复查，并且依据国土资源部下发的土地鉴定统一标准对’所有的耕地进行分级。然后将统计结果直接送往各省的土地管理局，这样既可以精简程序、提高办事的效率，还可以避免权力压制。省土地管理局组织土地监督小组，针对各县的土地统计报表深入到各个县城，根据具体的情况进行复查，确定报表上的情况属实之后就将复查结果回馈给省土地管理局。经过统计之后，各省的土地管理局将具体的耕地面积总数以及耕地等级以文件形式送往各县的农业发展银行，由银行发放购买资金。

3.2　给农民分发相关购买资金的过程

经过上一个程序，集体的土地已基本上收归国家所有，但是这仅仅完成了初始阶段，接下来会有更加重要的过程需要国家监督和实施。当购买资金到达每个地区相关的农业发展银行中后，各个县下属村的村民便可以到所属区域的农业发展银行领取土地购买资金。农民到达制定地点后只需报出本人姓名和所在的村名，银行系统就会根据上级下发的文件查出应付的金额。与此同时，国家土地资源部则依据历年来各省土地的种植情况进行宏观调控，规划出哪些省适合种小麦，哪些省适合种水稻，哪些省适合种非农业作物等等，这样既可以协调农业作物与非农业作物之间的矛盾，也可以缓和农业的滞后性，又保证了全国的粮食供给。

3.3　购买土地使用权的过程

在这个购买过程中，最重要的一点，也是本文值得强调的一点是购买土地的人员不是每个农民都可以购买，也不是城市居民就不可以购买，购买土地的时候不但要有相应的购买资金，还要有国家统一颁发的种田上岗证。如果我们像以前一样，不分青红皂白的胡乱把土地分给农民，只会使一些无法承担责任的农民无所适从，他不知道该提供多少人的口粮、提供多少人的肉食、提供多少人的禽蛋等等，到最后甚至会将土地荒废。的目的就是避免这种情况的出现，使每块土地都能各尽所用，真正解决人口多耕地少的状况，因此我们引入了竞争机制――种田上岗证制度。各个县土地管理局开办种田学习班，让每个想掌握种田知识的人可以如愿以偿，通过一定的技术培训给那些合格的学员颁发国家统一的种田上岗证，这里值得注意的是不同地区根据要种植的作物不同进行对应的培训，比如种植非农业作物的地区对种田上岗证的要求要更加严格一点。取得证书的人员便有了购买土地使用权的基本条件，剩下的就是从农业发展银行中借贷足够的资金来购买自己想要种植的土地。农业发展银行在放贷的过程中一定要严把质量关，只能让那些取得科学种田资格证书、有至少初中文化程度、具有一定管理能力、能够履行一定责任的人来借贷购买土地的资金，这些资金不能移作它用，银行要与借贷人签订相关合同。接下来便可以到土地管理局办理相关的手续，按照购买土地的最低面积标准来进行购买(不同地区的标准不同，这样有利于形成规模效应)。在耕作土地的过程中，要每年按照规定上缴收成，如果连续三年都未完成耕作指标(特殊情况除外，如干旱、洪水等自然灾害)，则土地管理局可以强行收回种田上岗证，如果连续三年都可以超质超量的完成任务，那么农业发展银行可以相应降低利率，以此来鼓励人们的耕作热情。

实行种田上岗制度，意味着农村和城市一样真正进入了市场经济。事实上在城里工作，不管是城里人还是乡下人，只要取得上岗证或者职业资格证便可以从事相关的工作。同样不管是城里人还是乡下人如果满足种田资格条件也完全可以购买土地，城里人也能在农村大干一番事业。我们可以想到推行这种制度将会是我国一代又一代的农民文化、技术、思想等等将得到大大提高，它还有利于拉近城乡的距离，使城乡融为一体，对建立和谐社会有着重要的意义。

4　结论

本文提出的土地国有化及相应的措施可以促进土地合理流转，根据效益原则配置资源，实现农业规模经济，增加农民收入。当然，本文提出的一些措施还欠思考，有很多不足的地方，针对这些情况笔者今后将进行更多的研究，争取不断完善。

参考文献

[1]陶林.21世纪中国农村土地制度创新和展望[J].学术论坛，2008，(12).

[2]刘荣材.当前中国农村土地所有制改革模式研究综速[J].商业研究，2006，(18).

篇10

关键词：农村；土地承包经营；流转风险；法律防范

中图分类号：F32 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20161132132

实行农村土地承包经营权流转的十几年来，农业发展迅速，农村土地承包经营权流转也成为新型城镇化发展的助推手段。但也要认识到农村土地承包经营权流转在促进农村经济发展的同时也蕴含很大的风险，这种风险如果处理不好就会影响现代化农业发展和整个社会经济稳定。

1 农村土地承包经营权蕴含的风险

农村土地承包经营权流转是在遵守土地性质不变、用途不变和农民利益不被损害的前提下进行的。但是在现实中，由于资本投入及政府管理方面的风险已严重影响到农村经济的可持续发展。

1.1 资本审查环节的风险

在进行土地承包权流转过程中为了吸引更多资金投入以平衡单项惠农补贴的失衡关系，很多政府都对土地流入方给予一定的补贴。这个补贴在短时间内起到一定作用，但是由于对土地流入方的监管不到位，使得补贴资金脱离农业生产，对当地财政进行农业连续投资行为也是不利的。偶尔也会有房地产商借土地承包经营权流转之机进行圈地，其发展的农业项目也是偏离经营实力，并存在一定隐患的。由于政府政策没有对介入土地流转的资本规模做规定，因此各地引进的资本基本是无门槛的，这就为土地承包经营权的流转埋下了隐患。由于土地承包经营权的流转通常都是村委会代替农民与企业签订的，当村民权益受到侵害时，村民第一个找到的是村委会，村委会就承担了较大的土地流转风险。同时许多地方在对资金引入时没有严格把关，导致流D后的土地在经营时是非农化和非粮化的。甚至有些农家乐等项目违规占用基本农用田地，导致农村土地承包经营权流转提高农业生产率和产出率的淡化。

1.2 流转合同监管风险

在进行土地承包权流转时各地所签订的合同是不均衡的，由于合同签订率不高导致发生纠纷时没有依据来处理。实际是农民与外来大企业签订合同较多，但是在集体内部流转签订合同较少。在集体内部的农户之间的流转由于没有合同导致纠纷发生的概率高，处理难度大。在土地承包经营权流转过程中土地流转合同备案中心发挥的作用不充分。土地流转合同备案中心是在土地流转前土地供给和需求信息，在土地流转后进行合同登记备案。土地流转合同备案中心所起到的作用依然是有限的，主要是土地流转合同备案没有常规化，土地流转合同备案是一项专业性强的业务，但是很多备案中心只为有规模的土地流转进行备案。另外，农民私自进行流转的纠纷也是比较多的。由于农业税免收后，一些惠民政策的相继出台，导致没有书面合同的代耕代种土地流转的毁约量大增。没有书面合同，无论是民间调解还是行政调解还是法院审判都可能存在结果与事实不符的情况，社会公平问题也面临挑战。

1.3 改革风险

引起的土地细化导致土地生产规模不能适应现代农业发展。城镇化发展带来的是农民要离开土地，但是离土并不是离乡，对于农民来讲，只要有可以回归农村的可能，就不愿意放弃土地。中的制度不利于将农民从土地的高度依附中剥离出来，如果不能处理好土地承包权和经营权分离的问题，就不能取得的改革效果。

2 防范农村土地承包经营权流转风险的策略

2.1 再造并强化土地承包经营权的物权属性

预防农村土地承包经营权流转风险主要是强化对农村土地承包经营权的保护。要突出土地承包经营权的物权属性，尽快采用物权登记方式来推进土地承包经营权的物权确权；要完善立法，通过法律来明确和细化农村土地所有权的主体规定，以确保产权明晰。土地所有权和承包权是2个不同的概念，承包权利是从所有权分离出来的，如果将权利界定清楚，就会降低交易成本；要区分所有权和所有制，所有权是属于经济基础层面的，所有制是属于上层建筑层面的。所以在农村土地承包经营权流转实践中要同意农民自愿选择土地进行土地经营。

2.2 通过产权权能改造并推动土地承包经营权分离

在产权权能不完整的情况下进行土地承包经营权流转是会有很大隐患的。在农村进行产权权能改造主要是实现产权权能的完整性、梯次性和土地承包经营权的分解性。产权权能完整是增加土地产权的价值核心，可以从法律制定上来明确规定土地产权的产权属性和交易性。产权权能的梯次性是土地所有权和其他权利划分界线要明确，在土地所有权与承包经营权分离的基础上，确保承包人对承包经营权有支配性，防止集体过度干预承包人的权利。承包经营权的分解主要是打破土地流转过程中的不顺利因素，将承包权与经营权分离，并对承包权的经营权分别确权，以消除农民的顾虑，保护农民的利益。

参考文献