社区治理实践报告范文

导语：如何才能写好一篇社区治理实践报告，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

市民管办

   接到关于对全市2008年以后取消和调整行政审批事项落实情况进行专项检查和清理行政监管事项的通知以后，我局领导高度重视，按照《关于对全市2008年以后取消和调整行政审批事项落实情况进行专项检查和清理行政监管事项的工作方案》的要求，对我局2008年以后取消和调整行政审批事项和行政监管事项中有关社会组织的事项认真进行了梳理和自查，现将有关情况汇报如下：

 一、   目前尚保留的行政审批事项：1、申请筹备成立社团审查（行政许可）2、社会团体及其分支机构、代表机构成立、设立、变更、注销登记（行政许可）；3、民办非企业单位成立、变更、注销登记（行政许可）

篇2

关键词：民生 农村社区 管理机制

党的十报告指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重”，强调要求“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”。将“社区管理”的概念引入农村，实行农村社区管理是加快推进城乡基本公共服务均等化、统筹城乡协调发展的积极有益探索。因此，完善和创新农村社区管理机制，是贯彻落实党的十八精神，加强社会建设，改善民生的重点课题。

推进农村社区建设的现实依据和理论基础

随着我国城市化进程的加快和“三农”格局的快速变革，农村居民对文化教育、医疗卫生、居住环境、社会保障等公共产品和服务提出了更高的质量要求。同时，农村居民的主体意识、民利意识也日益增强，日益要求多渠道畅通的利益表达机制。大家不仅追求经济利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，越加要求选举权、被选举权的实现和参与农村社会管理。阶层分化、诉求多元、社会流动和信息流通加速，权利意识觉醒，使得农村维稳形势日趋复杂，农村治理面临诸多挑战。同时，由于我国在社会建设方面长期受城乡二元化的影响，公共服务资源偏向集中于城市，导致农村基础设施落后，公共服务缺乏，社会建设滞后。在这种背景下，农村社区作为推动农村社会改革的新型农村管理和服务形式由此顺应而生。农村社区建设，是农村社会的现代化建设;是深化村民自治、完善社区管理服务功能的重要载体;是促进政府转变职能，强化农村公共服务的重要手段;是统筹城乡发展，改善农村生产生活条件，提高农民生活水平和生活质量的重要措施。党的十明确要求，“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。可见，要贯彻落实党的十精神，就必须积极推进农村社区建设，完善和创新新型农村社区管理和服务机制。

农村社区是相对于传统行政村和城市社区而言，指聚居在一定地域范围内，以从事农业生产为主要谋生手段的农村居民所组成的社会生活共同体。农村社区是一个比自然村更具有弹性的制度平台，它围绕如何形成新型社会共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量、凝聚力和认同感。农村社区的理论基础主要来源于新公共管理理论。新公共管理理论采用企业管理方法，引入市场机制，强调顾客导向以及注重提高公共服务质量。其特点包括：管理主体多元化。即在公共管理事务中不仅包括政府，还应包括非盈利性组织、非政府组织、社区组织、私人机构和个人等。其中，政府是多元化主体的核心，是组织者和协调者。政府职能是“掌舵”而不是“划桨”;服务及顾客导向的价值理念。即政府公共行政不再是传统模式下的管治行政，而是以人为本的服务行政;公共行政体系内市场机制及竞争功能的引介。即政府可采用合同外包、竞争性招标、凭单制等方式，鼓励私营部门参与公共产品和服务的提供，以降低成本及提高服务品质;采用授权或分权的管理方式，打破公共部门的本位主义，建构网络型组织;采纳企业中常用的管理方法，包括全面质量管理、成本-效益分析等，强调绩效目标管理，提高工作效率;注重人力资源管理。

其实，党的十报告中也蕴含着新公共管理理论的精髓，并为发展农村社区建设提供了方向和思路。例如，在完善基层民主制度部分提出的，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民利的重要方式”，在加强社会建设部分提出的，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，以及“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。可见，从党的十报告精神、新公共管理理论的特点和农村社区的内涵可以看出，农村社区是新公共管理理论和乡村民主建设实践的创造性结合，是推进社会管理体制创新的重要环节，是建设社会主义新农村的有效途径。

我国农村社区建设实践的模式

由于我国目前仍处于农村社区管理的探索阶段，在政治经济文化和区域发展上各地的农村社区管理实践差距较大。从管辖的区域范围上划分，目前我国的农村社区建设实践可初步分为“一村一社区”、“一村多社区”、“多村一社区”模式。其中，“一村一社区”是指将村委会与农村社区合二为一，即一个村委会就是农村社区;“一村多社区”是指在一个村委会内设置多个社区;“多村一社区”指在面积较小、人口较少、地域临近的村中，选出一个中心村，建立社区服务中心，涵盖附近几个村，非中心村的村民到中心村接受服务。从国家、市场、社会在农村社区管理和服务体制形成中所扮演的角色来划分，可以将农村社区建设实践分为“政府主导型”、“企业主导型”、“民间组织型”、“政府、社区互助型”、“政府、社区、社会互助型”五种模式。其中，“政府主导型”是指政府通过服务下乡使其在农村社区管理事务中居于主导地位。山东诸城和胶南即是采用“政府主导型”农村社区管理模式的典型代表;“企业主导型”是指以实力雄厚的企业作为农村社区管理产品和服务的提供者。山东胶南北高家庄即是以珠光科技集团为依托，发展“企业主导型”农村社区管理模式的典型代表;“民间组织型”是指以民间力量自主管理为主的农村社区管理模式。湖北秭归杨林桥村即是这种模式的典型代表;“政府、社区互助型”是指政府、社区组织、社区居民共同推动农村社区管理和服务的一种模式。江苏太仓市即是这种模式的典型代表;“政府、社区、社会互助型”是指在政府、社区组织、社区居民互助合作的基础上，同时充分发挥出社会的协作力量，形成无缝隙管理和服务的农村社区模式。重庆市永川区即是推行这种模式的典型代表。

农村社区有效管理实现机制探索

（一）健全农村社区管理组织体系

我国农村地域相对广大，对于农村社区的管理组织体系构建，应根据当地的政府、市场和社会三者在农村社区管理中所扮演的角色及三者在农村社区管理的作用机制不同，选择不同路径的农村社区管理方式，更好的完善农村社区管理组织体系。具体而言，如果农村当地地域较小、人口比较密集、农村经济比较落后、区域内自我管理能力比较差的地方，应采用“政府主导”路径。在采用“政府主导”路径的模式下，必须强调各级党委、政府将农村社区建设纳入新农村建设的规划中，统一协调政府各部门（包括：农业、教育、公安、文化、卫生等），集中各自资源主动将服务延伸到农村，大幅度提高农村社区的服务水平。另外，可以借助共青团、妇联、媒体等社会公共组织，宣传农村社区建设的重大成果，引导农村社区管理走向党政组织牵头、村民广泛参与的合作机制。如果农村当地经济比较发达，存在一些国家、省、市级的龙头企业，并且企业自身已经具有相当的自我管理水平，可以采取企业、政府、村委共建农村社区的路径。在采用“共建”路径的模式下，政府应对企业给予“政策扶持”和“正确引导”，通过各种税收减免和项目支持鼓励企业大力对各种公共服务进行投入，大幅提升企业所在地公共服务能力，通过各种“以企带村 、村企合一”的管理思想，引导企业与社区融为一体，社区居民即企业员工、社区文化即企业文化，让企业清楚的认识社区的明天就是企业的明天，社区居民的未来就是企业的未来，以此调动企业更多的关注和投入公共服务。

（二）建设农村社区服务体系

要大力推进农村社区服务体系建设，应该根据农村居民最核心、最现实的需求出发，以实际资源为基础，将农村社区建设分为轻重缓急事项，把直接改善农村社区居民的生活环境作为目前工作的重心。具体而言，也就是通过各种途径，将服务项目推向农村。以建设“社区综合服务中心”为重点，完善各种便民的服务站、卫生站、文体中心、超市等配套设施，同时设置各种环境治理与生态保护的基础设施，使得农村社区居民居住环境大幅改善，彻底解决长期困扰农村社区居民看病、购物、文体休闲困难的现状。

（三）建立农村社区多元化投入机制

对于农村社区的建设，必须结合中国农村实际情况，建立以公共财政为基础，多元化投入的农村社区建设机制。一方面，明确公共财政作为农村社区建设的主力军，通过专项支出和转移支付的方式，明确国家、省、市、县各级财政对于农村社区公共服务建设的保障范围，为农村社区建设提供基本的资金保障。另一方面，通过各种政策手段，积极调动农村社区居民参与农村社区建设的积极性，营造全民参与农村社区建设的良好氛围，在此基础上，挖掘和综合利用社会各界资源，开展村企结对、村校结对，采用合同外包、凭单制等方式，将市场竞争引入农村社区管理与服务中，以此获得更多的资金资源和人力资源来建设和发展农村社区的公共服务。

（四）完善农村社区治理监督机制

任何一种良好的管理体系，必须依附于完善的治理监督机制，治理监督机制的实质就在于体系中各主体的权、责、利的分配和平衡，在此基础上形成相互配合、相互监督、各司其职、各尽所能，最终实现机制的正常、高效运行。结合当前农村社区治理监督问题，首先就是尽快完善农村社区内各种规章制度，如社区居民大会制度、各类工作专项制度、社区居民公约等，将农村社区建设提升到制度建设层面，约束和规范农村社区各部门及社区居民的行为，保证农村社区建设有序进行。其次，实现信息公开，设立专门的农村社区信息公开栏或网站，将农村社区建设的各类信息（包括：项目、资金、管理人员等）迅速公开，这样一方面可以有效减少暗箱操作、提高资源使用效率，另一方面可以大幅减少由于信息不对称而出现的内部耗损。要建立起农村社区各管理主体广泛参与为基础的规范化的绩效评估机制。

（五）推动农村社区管理人才引进和培养

农村社区管理，必须有一批业务能力和专业素质高的农村社区管理队伍，农村社区管理人员的综合素质会直接影响到农村社区管理的效果，也会影响到居民对社区构建的信任感和满意度。所以，必须将农村社区管理人才队伍建设列为推动农村社区管理的重点工作来实施。首先，必须出台各种优惠政策，吸引大中专毕业生到社区岗位来工作，并保障其工作的自主性，使其充分发挥自身的主观能动性。其次，完善农村社区管理人员绩效评价体系，选拔出一些优秀的农村社区管理人员，通过升迁和奖励渠道激励他们更好地为农村社区服务。最后，各级党校可针对农村社区的管理工作中的技能需求，结合农村社区发展的需要，定期对农村社区管理人员进行培训，传授一些管理中实用性的技能。

参考文献：

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2.胡维维，吴晓燕.农村社会管理与新型农村社区管理体制建设[J].新疆财经，2011（1）

3.晏国政，王圣志.农村治理新局[J].望，2011（10）

4.曲颂.农村社区管理模式的分析与评价[D].中国农业科学院硕士论文，2012

5.仇丽萍.城乡统筹发展视角下农村社区管理体制改革与制度创新[J].理论学习，2011（1）

篇3

在“平安广州”建设中，社会治安综合治理是其中一项重要内容。如何调动社会各方力量，提升基层社区的公众参与度，广州市天河区政法系统进行持续、有益和系统探索，其中涌现中不少优秀研究成果，最终汇集成《法卫天河广州市天河区政法工作调研文集》，该书分为“平安建设篇”、“创新管理篇”、“实务探析篇”、“自身建设篇”和“媒体视角篇”，从微观到宏观，从实践到理论，在实证基础上系统展示广州市天河区政法系统自2011年以来的优秀研究成果，实为近年来政法工作调研方面一部不可多得的力作。此文集的面世，不仅为政法工作研究提供来自改革开放前沿阵地的鲜活范本，还由平安建设、创新管理、实务探析和自身建设等维度开拓天河区“法治+综治+善治”新境界。

建立于1985年的天河区，乘改革开放的春风，目前已发展成为广州市第一经济大区。经济迅猛发展，外来人口众多，是天河区的重要特点，也是基层治理的一大难点。社会主义市场经济本质上是法治经济，善用法治思维，运用法治方式，让“法治”观念内化于心，外化于行，既是天河区政法系统工作的主要目标，也是推进平安天河建设的关键枢要。

如《平安天河建设的实践与探索》一文，对于法治思维和法治方式着墨甚多，由平安建设的角度总结出三方面经验，即完善平安建设和法治建设标准与考评体系，使平安建设与经济社会发展相适应：在法治轨道上开展社会矛盾化解工作；强化法律服务业发展规划，优化律师业发展环境。法治轨道离不开法治观念，而法治观念是否深入民心，则成为在法治轨道上化解社会矛盾的关键。

法律要发挥作用，群众信仰法律非常重要。当前，我国正处于社会转型期，各类社会矛盾时常发生，而化解社会矛盾，固然离不开党领导下的政法系统的实践，更为重要的是群众自觉树立法治观念，做到办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法。政法系统应坚持法制教育与法治实践相结合，增强群众法治意识。首先，弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，传播法律知识，培养法律意识；其次，以实际行动树立法律权威，让群众相信法律面前人人平等，法无例外。只要诉求合理合法，经由过法律程序就能得到合理合法的结果。再次，深入开展党的群众路线教育实践活动，充分调动群众投身依法治国实践的积极性和主动性，使尊法、信法、守法、用法、护法成为人民群众的共同追求。

在法治轨道上开展社会矛盾化解工作，有赖于政法系统与人民群众的共同努力与通力合作。在源头上落实风险评估与预防，在矛盾化解过程中开展诉前调解、畅通申诉渠道和强化内外监督机制等，在体制上推进涉法涉诉的改革，这些举措将有助于天河区基层治理能力的法治化，从而有效化解基层矛盾。

平安天河离不开社区的综合治理，而要提升社区的综合治理水平，社区群众工作十分重要。《关于新时期社区群众工作方法创新的思考》一文给读者提供不少有益启示。

密切联系群众，要进行工作方法的创新。比如，“通过村、乡镇、区、县的群众大会，……通过党员同各阶层人士的交谈，通过各种会议、报纸和群众的来电来信等等一切能听到人民呼声的渠道，总是能发现群众的真正的意见。”《关于新时期社区群众工作方法创新的思考》认为，社区是公安机关联系群众的桥梁和纽带，需要在社区群众工作方法上有所创新，还提出了五种社区群众工作方法，这不但有益于提升社区工作民众参与度，还有利于密切警群联系，增强社区民警的群众工作能力及其综合素质。

更为重要的是，新时期社区群众工作方法创新有助于凝聚社会力量和巩固党的执政基础。凝聚社会力量是实现“中国梦”的必然要求，也是社区民警推进社区综合治理的要义。经济发展的“新常态”告诉我们，不应片面追求经济总量或某些经济指标的增长，而应注重经济发展的质量和效益，让社会各阶层，尤其是弱势群体能够“增能”，即获得一定的竞争力和较为公平的竞争机会，“服务群众贵在诚”，从而更好地凝聚社会力量。

党要巩固自身的执政基础，就必须与人民群众同呼吸、共命运。这不仅是立党为公、执政为民的固有要求，也是实现“中国梦”的重要条件。因此，党的十报告强调，坚持问政于民、问需于民、问计于民，从人民伟大实践中汲取智慧和力量。人民群众的智慧和力量是无穷无尽的，密切党群联系将有助于不断提升党的执政能力，为“小康社会”、“和谐社会”建设提供重要的组织保障和智力支持。

篇4

实现有效的政府治理，公民参与是必不可少的组成部分和社会资源。在城市政府层面，公民参与是实现城市政府有效治理的重要部分。美国、澳大利亚、英国等发达国家的一些城市治理中公民参与的案例具有共同特点：公民参与有法律基础和制度保障、有政府的引导作用、参与环节和链条比较完整、运用现代化手段促进参与等。在全球化进一步发展的背景和实现中国政府治理现代化的目标指引下，这些实践的共性特征对于推进中国城市政府治理中的公民参与具有一定借鉴价值。

[关键词]

公众参与；城市治理；公民导向；政府引导；合作治理

中图分类号：

D633 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2016）01006507

在全球化和城市化进一步发展的现阶段，城市政府及其治理在不同国家面临的问题具有一定的共性特点。分析外国尤其是发达国家的一些城市政府治理中的公民参与实践，目的是寻求其共性特征，得出对中国城市公民参与治理的借鉴与启示。在方法上，对美国、澳大利亚、英国等国家城市治理中的公众参与案例分析带有随机抽样的性质，主要体现为以点带面、以小见大、由特殊到一般的归纳分析。落脚点在于提炼出这些案例在公民参与应具备的要素上是如何体现的，找出对于中国城市治理中公民参与实践的借鉴意义。

一、美国城市政府治理中的公民参与

美国城市治理中的公民参与有着历史传统因素，也有着完善的法律制度基础。公民参与在美国发展的标志性事件是，1954年公众参与第一次在美国联邦层面被规定为“城市复兴规划”的一部分。从具体实践看，美国城市治理的诸多领域，从城市规划、城市交通、环境保护，到城市治安、文化教育等，都有公民参与这些公共事务。

（一）洛杉矶城市社区和城市规划中的公民参与

洛杉矶市的社区参与主要是通过社区赋权部来组织的。社区赋权部于2001年创建了一个覆盖全市的社区委员会系统规划，社区委员会的运作是参与式民主的核心。在这一系统规划之下，洛杉矶市正式批准了一百多个社区委员会，政府部门工作人员作为项目协调员与这些社区委员会一起工作[1] 。在这个部门网站中，有“Town Hall”栏目，让市民参与对话，就社区关注的主题进行讨论。该社区赋权部还有许多工作小组，有市民大学，这是洛杉矶市的公共事务布朗学院和洛杉矶市市长办公室进行合作的一种形式，也是学校参与政府管理的一种方式。社区赋权部还有一个社区评价项目，给社区委员会的代表提供参与政府事务的途径，可以向城市委员会、政府部门、市议会就涉及或影响他们社区的问题提出意见建议。

洛杉矶城市规划中的公众参与也比较完善。洛杉矶市设有专门的城市规划部，该部门负责制定和实施计划、政策和项目，实现洛杉矶市健康、可持续发展的城市愿景，增强经济活力，提高所有居民生活质量。

（二）明尼苏达州城市财政问题的公民参与

明尼苏达州公民参与的一个重要载体是城市领导联盟（League of Minnesota Cities）。比如，2009年该联盟认为支撑城市服务的财政存在不可持续问题。为此，该联盟发起了一项计划，目标是“城市、服务和资金：集思广益，寻求更好的解决方案”，让明尼苏达州的人们都参与进来。明尼苏达州居民得到了一个很好的机会参与到公共政策制定中。以下是讨论财政问题的一次具体参与案例[2] 。第一阶段是研究问题，认为当时最大的问题是城市财政、公共服务的财政资金问题，如果不进一步采取措施，城市财政将会在2015年破产。第二阶段是对问题的认识，并公开一些关于问题的报告和信息，目的是引起关注和下一阶段对话。第三阶段是社区对话，大概有730个明尼苏达州居民参与了这个阶段的社区对话，讨论城市服务、服务供给、资金问题、可持续发展等，这些对话采取了类似市政厅会议的形式，让参与者能够公开而自由、无畏惧地发表看法和意见。第四阶段是州和地方政府层面，综合形成新的政策建议，对城市公共服务的资金来源做出更好的决策。

（三）纽约州某镇开发页岩气项目的公众参与

听证会是美国城市治理中公民参与环境保护项目经常采用的形式之一。例如，美国纽约州一个叫

Brewster的小镇召开的一次关于页岩气开发对当地居民健康造成影响的听证会[3] 。随着页岩气开发在美国的发展，越来越多的人关注开采过程中产生的污染，包括废液、放射性污染、饮用水污染、噪声污染等产生的负面后果，尤其是对当地居民健康造成的影响。这个听证会就是由纽约州环境保护部门组织的，与页岩气开发有关的扩展压缩泵站项目的听证会。任何可能受到该项目影响的个人、组织、企业或政府部门都有权利参与听证会，并向纽约州环保部门提供书面或口头意见。在听证会现场，纽约州环保部门工作人员根据事先登记的发言人信息，通知各发言人进行三分钟发言。环保组织、学者、企业领导、当地居民、政府工作人员，还有靠着AIM项目生存的一些普通工人都参加了听证会。为了对环境项目做出尽可能全面、综合性的决策，这次公众参与非常有意义。

从上述参与案例可看出，公众参与是美国地方政府治理的内容之一。在美国，城市公民参与不仅有法律支撑和制度保障，而且有规范的参与环节和程序；同时，公众也有着较为普遍的参与意识，公众参与面广、参与程度深，对城市政府决策和实施起着影响和监督性作用。

二、澳大利亚城市政府治理中的公民参与

澳大利亚作为经济发达国家，其城市治理中的公民参与也比较发达。从公民参与的领域和范围看，不仅有城市和社区规划中的公民参与，而且有城市安全、发展等方面的参与。与州政府相比，城市政府层面更有利于公民参与。

（一）昆士兰地区发展规划中的公民参与

昆士兰在其东南部地区的发展规划修订和形成过程中，引入了公民参与。昆士兰的东南部地区是快速增长地区，2005年预计人口将从2006年的280万发展到2031年的440万，为此要修订2005年地区发展规划。先是基础设施和规划部对2005年～2026年的规划进行正式审查（2007年11月～2008年3月），其中有社区利益相关者参与；准备规划草案的说明，提交州议会（2008年5月）；然后进入公众咨询阶段，从2008年12月7日到2009年5月1日，公开这个规划草案由公众评论。这个规划是该地区的第一个法定规划[4] 。

公众咨询阶段是制定地区规划的重要部分。在这个阶段，政府采用了一系列咨询方法。具体包括公开规划草案，在报纸、广播和电视中进行公告；在昆士兰政府的公报中进行公开；公众信息展示，有14个公共信息展示处；电子网络形式，政府网站上有规范电子版，提供互动交流意见的方式，还有电子邮件，获得公民的意见和建议。通过这些多种多样的方法，基础设施与规划部收到了3500份正式提交的意见，其中2271份是以标准形式提交的。然后对这些资料进行分类评估，对提出的战略问题进行归纳，给提交意见者回应。这些提交的资料和其他的公众意见成为最后规划的一部分。

（二）阿德莱德城市安全发展中的公民参与

在南澳大利亚州，政府提出了一项城市夜晚安全发展规划。其城市之一，阿德莱德市也采取一些措施致力于实现此目标，市政府采取了通过公民参与来吸纳市民意见和建议的做法。

例如，在2013年6月和9月召开了两次有公民代表参与的公开讨论会议，也有公民评审团的形式[5] 。这次参与的主题是讨论“如何确保我们实现有活力而又安全的城市夜晚发展”。对此召开一系列公民评审会议，讨论城市夜晚的安全发展环境，涉及道路安全、酗酒和犯罪、旅馆经营等问题。以2013年9月的一次公民评审会为例。参与各方包括：6位政府部门人员；41位随机选择的居民；还有8位旁听市民。其中一位政府人员是主持人，整个公民评审团会议分成6个小组。第一阶段是介绍基本情况和议程。第二阶段是各个小组向政府人员提出问题，以及政府人员回答。具体讨论的是如何实现更安全的街道、交通、旅馆住宿等环境以及如何塑造更加安全的文化。第三阶段是政府人员分别到各小组与公民交流，继续回答问题。第四阶段是评论专家的看法，政府对这些都会及时、具体反馈。

上述案例说明，澳大利亚一些城市政府在吸纳公民参与管理的领域已经有成熟运作的体系，从参与的形式、环节、程序等都能体现出来。参与领域较多的是城市或地区、市镇发展规划的制定与执行，从开始规划制定的消息，到最后对公民提出意见和建议的反馈，有一套完整程序。在多样的形式中，最常见的一种是通过公民评审团和公民小组参与讨论的方式，就城市治理中存在的一些较为普遍的现实问题出谋划策，公开讨论。

三、英国城市治理中的公民参与

英国公众参与的官方文件，可追溯到1969年斯凯芬顿报告。扩大公民参与也是工党政府现代化发展的一个组成部分。新工党是第一次（2004年）把公众参与作为规划改革的重要部分提出来的，要求各个层次增加规划体系中的公众参与。此后，英国政府强化公民参与成为所有政策领域的重要议程，尤其是地方城市政府中的公众参与也日益广泛。

（一）城市规划体系中的公民参与

在英国，公民（居民或利益相关者）有权利参与影响他们的决策，这是英国城市规划的一个重要思想。1968年《城乡规划法》把公众参与城市规划作为一项法定制度确定下来。英国地方政府把公众参与作为规划改革措施的中心部分，采取措施确保在规划制定、修改和执行过程中实现有效的公众参与。

地方规划作为开发控制的主要依据，直接影响到各方利益。公众参与的磋商、质询和修改是地方规划编制过程的法定环节[6] 。城市规划编制中的公众参与采取公众评议的形式而不是公众质询（Public Inquiry）方式。在城市规划中，公众参与的阶段主要是在规划方案的评议和规划项目的审批阶段，并且有比较详细的参与程序。不过从总体上看，政府和专家在公众参与过程中还扮演着主导角色，公众参与处于比较被动的地位，这与美国的城市公众参与情况相比，参与进程的发展还有差距。

（二）伦敦城市决策中的社会公众参与

伦敦在城市治理和决策中实行公民和社会组织参与的多种方式，包括向公众咨询、召开听证会和公开讨论会，向利益相关者进行调查等。伦敦城市治理有一系列法规，来确保制定的决策以及行动是公平、高效、透明和负责任的。

伦敦市政府每年都要召开城市居民会议，全市居民会议一般在市政厅举行。比如，2014年城市居民会议吸纳了160多名居民参与，当场讨论的问题涉及公共健康医疗、犯罪以及城市未来发展问题等。2015年的居民会议有两场，为参与的居民提供听证和询问的机会，居民可以向市政府的民选官员和高级管理人员提出问题。在这次城市居民会议上，讨论的主要是空气污染、犯罪和安全等问题[7] 。

从英国地方政府主体一方来分析，地方规划者是以更为理性的态度对待公众参与的。在深度访谈中，提问 “公众参与对你个人而言是否重要”这个问题时，53名被访谈者中只有4名认为不重要[8] 。这印证了多数英国地方管理者对于公民参与实际作用的认可，有利于加强公众参与的实践。

四、国外公民参与城市治理的基本特点

观察上述不同类型国家的公民参与城市治理的实践做法，发现这些不同形式和路径的公民参与实践，其实有着一些共同特点。

（一）公民参与城市治理有城市政府的引导

不管是西方发达国家、还是东亚国家，城市治理中的公民参与，几乎很少有完全属于公民自发性质的参与。相反，城市政府或相关部门在其中发挥了应有的职责，或者是引导、或者是桥梁与中介的作用。例如，美国明尼苏达州多个参与项目、澳大利亚的城市安全发展规划、日本城市环境管理中的公民参与实践，都有城市政府在其中的角色扮演。可以判断，只要是能够有效促进城市治理的公众参与，都不是无序的、非制度化的非正常参与，而是有协调、引导的有序和依法、按照制度来进行的参与实践。这一点是许多国家城市治理过程中公民参与实践的一个基本共同特点。

（二）公民参与城市治理具有广度、深度和完整链条

在城市治理中的公民参与，领域是非常广泛的，特别是城市规划和环境保护等公共事务，成为共同领域。参与的广泛性还体现在参与形式多种多样。不论从理论还是实践上，公民参与都有多种不同形式，从最一般的咨询、对法律草案通过邮件提交建议，到基于战略合作协议的直接协商；从公开辩论到公民社会组织参与。

公民参与程度较深，有着完整的参与链条。从参与环节看，在每一个重要环节上都有深度参与，尤其体现在表达权的实现和得到反馈，最后影响决策或改变公共政策。比如，在美国的城市治理中，从发现问题、寻求决策，到实施决策的整个过程和环节都有公众参与进来。在发现城市治理中的问题或确定议题上，政府会充分调动利益相关者和公民的积极参与。在进入对议题的决策过程时，像城市规划、环境保护事项等，经由各方面的公众参与，这是规划和决策的重要步骤。在公民参与提出意见建议之后，有些项目或决策还要通过公众投票来表决。最后，在政策或项目实施阶段也吸纳公民参与，这一阶段的参与，一方面是发挥公众在项目或政策实施过程中的监督作用，另一方面也是为了使公众对政策方案或项目实施采取支持与合作的态度。

（三）公民参与有法律基础和制度保障

完善的法律法规和制度体系是发达国家城市政府促使公民参与实践的重要保障。不仅有一些基本法律的规定，还有行政程序法的规定，以及比较完善的制度来保障公民参与实践。譬如，国外城市规划中的公民参与法规制度比较健全，程序和内容也比较详细。这也为更改城市规划的随意性提供一种社会监督与限制，促使城市发展规划更具长远性、可持续性。英国公民参与城市规划的发展状况，包括在参与规划法的基础上，采取一些具体参与形式。美国的城市治理模式，由其市政管理体制决定，也吸纳大量公众参与其中。关于城市治理的立法，为公众参与城市治理提供了程序性规范，切实保证了公众的主体地位。

通过各种保障和规范化条件促使公民参与制度化，这是一些发达国家比较常见的做法。例如，在制度保障上，美国的城市政府通过多种方式和途径让利益相关者参与到城市治理中，把这些参与形式加以制度化。可见，积极有效的公民参与需要政府提供法律、制度支持与保障。

（四）公民参与手段的现代化发展

除了比较传统的听证会、公民评审会、小组讨论等参与方式，利用现代化网络和信息通讯技术，为扩大公民参与提供技术支撑，改善和提高城市治理水平，这在许多发达国家城市治理中已是比较普遍和具有共性的做法。

例如，在洛杉矶市的社区参与和规划制定中，就利用了网络栏目和技术形式，昆士兰的地区发展规划中也大部分利用了网络提交意见的形式，伦敦城市决策和管理的评估中，都大量使用了现代的技术促进公民参与。在美国Pilsen市在社区规划过程中，利用了现代电子可视化技术促进公民参与，实现规划的民主决策[9] 。大量案例说明，互联网的应用和新ICT技术的运用，在不同程度上提升了公民参与的程度。

在互联网迅猛发展的时代，我国城市政府在充分利用现代科技手段促进公民在公共事务管理中的实质性参与方面，还有很大的提升空间。利用网络、电子技术的参与形式多种多样，包括普通电子邮件、网络论坛、远程讨论与对话平台、电视电话会议、电子调查等。综合利用这些不同形式，可以促进公民对利益诉求和意见建议的表达，提高城市政府管理水平。

五、国外公民参与城市治理的主要借鉴价值

虽然与发达国家相比，我国的国家政治制度、社会发育程度、城市治理状况都与之不同，但这并不能否认，在推动公民参与的理念与方法、程序化、制度化、法治化等方面，有一些基本理念、重要原则、可操作性技术、具体程序和制度等，对于我国城市治理中的公民参与具有一定参考意义。

（一）发展公民参与应坚持以公民为中心的理念和原则

在推进公民参与治理的实践中，要改变以政府为中心的现状，城市政府应坚持的理念必须是以公民为中心或者公民导向，突出公民主体地位。吸纳公民参与城市政府治理的实践，并不只是在形式上听取民众意见建议，还要在实际上把公民放在中心位置，这是政府决策和管理公共事务的基础。

要坚持以人为本与合作的理念。城市政府治理要以服务为先，强调以人为本的先进管理理念，把有利于提高城市生活质量作为发展规划、建设和管理的重要目标。在一些发达国家，尤其是美国，在公众参与城市规划当中，是以合作的指导思想解决问题的。

坚持公民参与过程中的协商。参与过程是各方参与主体进行协商与沟通协调的过程。政府要善于运用各种不同参与方式与手段，在参与的各方主体之间进行协商，以此促进共识的形成。因此，参与过程也为不同公民群体和政府之间提供了交流和沟通平台，加强了政府与公民之间的理解，增强了社会各群体的凝聚力，最大程度地达成共识。一些发达国家，例如在英国，强调推动公民参与，“使公民、社区和地方政府获得更多的权力和信息，从而推动家庭、邻里和社区中的公民获得更多权利”[10] 。在这种向公民和社区赋权的理念下，进一步通过多方主体的协商达成共识。

（二）为公民参与提供完善的法律体系基础

纵观这些发达国家公民参与城市治理的实践案例，无不具有法律体系的基础和依据。这一点对于中国全面实施依法治国方略和建设法治政府目标的实现而言，具有借鉴价值。

例如，美国在环境保护中的公民参与，涉及公民和大企业之间的博弈。如果公民针对企业或公司的环境污染等行为向政府进行请愿申诉活动或控告，企业就会动员高成本的诉讼过程来打击报复公民。为了减少这种威胁，促进公民在环境保护中的参与，2009年美国联邦政府众议院讨论了这一方面的立法，即“公民参与法案”的立法。这个立法将更好地保护公民向政府请愿申诉的权利。这种请愿权是美国宪法第一修正案中规定的公民重要权利之一，而公民参与就是请愿权的一种重要实现形式[11] 。

我国城市政府治理中公民参与的规范化发展，也必须具备完善法律基础。同时，还要根据公民参与实践发展，不断进行新的立法和修订已有法律法规。对于已有法律中关于公民参与的条款进行细化和可操作化，设计专门的公民参与政府管理法，从主体、程序、制度和范围等多层面来规定，为公民参与城市政府治理提供较为全面的法律法规基础。

（三）延伸和拓宽公民参与的链条和领域

推进我国公民参与城市治理链条的延伸，主要是在管理某项公共事务过程的不同阶段和环节都要不同程度的参与。像美国城市规划中的公民参与，从发现已有城市规划中的问题，到修改或制定新规划、实施规划过程，再到实施规划效果监督等，每个环节都有公民参与。我国城市治理中的公民参与，也应逐步延伸参与链条，从绝大多数限于决策前或者政府行政立法草案制定后的参与，逐步延伸到政策实施后评估中的参与，以及制定立法草案之前的参与，等等。

推进公民参与领域的拓宽，主要是扩大公民参与城市治理公共事务的范围。除了在公用事业价格调整上有更多听证会的参与形式、起草政府工作报告中的参与，还要不断拓宽公民参与领域，特别是在城市规划中真正引入公众参与、在环境治理和环境评价上真正吸纳公民参与，更为深入的发展是在城市政府预算中引入公民参与。拓宽公民参与的领域与延伸公民参与链条是紧密联系在一起、相互影响、相互促进的。在公民参与城市治理的深度上，要沿着这样一个链条逐渐深入。从简单向公民公开信息和实现与公民信息共享，以及在这些共享信息基础上进一步发展公民咨询和协商；然后进一步延伸，让公民参与辅助决策、进行更深入的共同决策与合作，最后发展到更具有实质性意义的向公民赋权（Empower）。

（四）注重公民参与城市治理的组织机构建设

城市治理中的公民参与，以及政府与公民合作关系的构建，除了公民自身责任的激发，还需要政府引导。这也是一些发达国家在城市公众参与实践中的共同特点之一。

政府作用的突出表现之一是设立组织公民参与的一般机构或专门机构。美国公众参与的组织机构有多种，既有政府安排的，也有民间组织的各种委员会。比如，政府安排的有社区规划理事会，由市民代表组成，具有法律地位。民间组成的市民咨询委员会，还有针对专门事务的工作组、焦点团体、监督委员会等。比如，在华盛顿州西雅图市，除了专职的政府行政官员之外，还有 41个由专家、政府官员、市民志愿者组成的各种理事会和委员会，有470多名市民为市政议会、市长和市政府各个机构提供咨询和进行监督。在日本，地方和城市政府治理中的公民参与也有政府机构的组织保障，像市民参与指导委员会、审议监督委员会等。这些组织的成立，为公民参与提供了组织保障。

政府通过专门组织机构来负责促进公民参与城市治理的实践，这一点值得我国城市政府借鉴。加强组织建设的另一个重要方面是培育社会组织及其参与能力。与发达国家城市治理中公众参与的主体相比，我国目前的公民参与主体还大多停留在个体层面，未形成有组织的参与团体。结果是，在与政府沟通交流和提出意见建议过程中，分散的观点不太容易整合，达成共识的效果要打折扣。所以，国外非政府组织的参与做法值得分析。

（五）借鉴和运用公民参与的技术与策略

不同国家的城市政府治理中运用的一些参与技巧和策略，与参与的法律基础相比，可借鉴的程度更大一些，因为这一方面与政治制度的关联度较小。

参与形式应该简单透明、结果要公开，注意使用普通公众易理解的日常语言，避免过于书面化、术语化、专业化的陈述。每一次参与都应根据具体情况和实际需要进行设计，不能用同一套模式应对所有场合。整个公众参与过程都应当用文件形式正式记录，包括在过程中的意见和最终结果，还要向公众进行反馈或回复。

参与的完整程序，可有如下步骤：（1）通过各种渠道和途径（社区活动、写信、地方报纸、电话热线、网络等），邀请公民参与的信息；（2）选择参与者，根据居住区、年龄和性别等区分，随机选择一定人数的参与公民，发出确认邀请；（3）长期有效的供参与使用的空间（公民和政府人员需要有空间“Space”坐下来协商合作，而且这个地方能可持续利用、是开放的）；（4）对参与的公民根据每次参与的情况组成数量不同的圆桌，每组在5人～10人之间，主持人应该公平，有主持能力技巧；（5）运用创造性的参与过程和技术，包括电子投票、意见上墙、团队活动、个人反馈、专家组讨论等，这是讨论和收集信息的过程；（6）最后进行总结和反馈，并告知决策安排。整个参与的过程和环节都有精细的时间安排。这一完整的参与流程值得中国城市管理者吸纳公民参与实践中进行有针对性借鉴。

根据参与领域的不同特点和参与的不同阶段性目的，选择不同的参与方式和技术。例如，在决策前期政府广泛征求公众意见时，采用公民调查、关键公众接触、开放空间、市民论坛等方式，这类参与方式一般适用于决策前期不能确定公众的观点和意愿时，需要得到更多视角的信息。又如在决策过程中针对一些冲突性问题，采用圆桌会议、公众对话、座谈会等参与方式，通过协商来解决冲突，使得各方达成一致意见，这类方式公众参与程度较高，往往是一个漫长的相互说服、妥协的参与过程，参与结果对决策有着较高的约束力。

最后强调的是，每一种参与制度和方式都有其优势和缺点，有其适用范围和条件。把多种参与制度和方法技术相结合，这样才能更好地促进公民参与城市治理实践的发展，并且发展到政府与公民的合作治理。

参考文献：

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篇5

关键词：机构；服务大厅；社区公共服务；服务模式

中图分类号：D6693 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）10-0040-03

一、问题的提出

公共服务供给是政府的基本职责所在，也是公共管理研究的核心问题。以英国《济贫法》为标志，早期公共服务主要针对特殊人群，以社会救助为主要内容。二战后伴随着各国国内社会问题的增多，国民对社会服务需求的上升及各国经济的复苏，欧美各国开始了大范围的社会服务普及运动，社会服务的立法和实践得到极大发展。20世纪70年代以后，受全球经济和政治形势的影响，西方各国政府提供公共服务的效果捉襟见肘，每况愈下。由此，英美等国以新公共管理理论为指导，率先开始了政府部门的民营化改革，并引领了波及全球范围的公共部门改革浪潮，其中机构化（agencification）运动更是起到推波助澜的作用。

1988年，英国时任首相撒切尔夫人宣布批准《改善政府管理：下一步方案》，标志着创设机构（executive agency）的开始，随后相继成立了130多个机构，[1]政府宣布将把90%的公务员转到机构。这些机构执行着政府不同性质的职能，所涉及的公共活动范围非常广泛，如社会福利的管理、狱政的管理、证照的审核签发、救济金办理、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等。[2]随后，这股风潮一直从欧洲到北美继而波及亚洲和非洲。机构化被视为是政府行政系统内部决策与执行的分离，这在很大程度上解决了社会服务需求增多而导致的政府职能扩张与政府机构精简压力之间的矛盾。

转型期的中国面临着经济政治环境的巨大变化，社会问题与社会服务的需求激增。政府面临精简机构与提高服务质量的双重压力，特别是在服务型政府理念之下，如何在控制政府规模的同时满足公共服务需求，这是摆在各级政府面前的重大课题。近年来社区作为承接社会服务的重要载体，发挥了越来越突出的作用。我国部分地市根据政府的要求，做出大胆尝试，探索各种不同的社区服务形式，产生了一些值得借鉴和推广的经验，社会组织也因此得到了快速发展。但总体来看，社区组织和公共服务体系的建设还处于初级阶段，实践中还有很多问题有待解决。其中，如何创新社区管理模式，整合社区服务载体，重构社区治理结构，以进一步满足社区居民对公共服务的需求等问题显得尤为重要。

二、我国社区公共服务的基本形式及存在问题分析

社区公共服务是指在一定的地域范围内以满足社区成员的需要为目标，以社区服务机构为主体，面向社区全体居民提供公益、公共服务以及便民利民服务为主要内容的，无偿、低偿或有偿服务相结合的多层次、多功能的社会服务。[3]福利性和公益性被视为是社区公共服务的基本属性。1987年民政部在武汉召开第一次城市社区服务会议，1989年在杭州又召开了全国城市社区服务经验交流会，此后，社区服务广泛兴起，发展迅速，规模日益壮大。伴随行政体制改革及事业单位改革的深入，社区越来越成为承载城市社会公共服务和居民自主服务的基础平台。在具体的实践中，出现了几种代表性的服务形式――服务大厅、流动服务站及为民服务模式，社区公共服务供给也呈现出阶段性演化特征。

1服务大厅模式。该阶段以建立社区工作站或社区服务中心为标志，基本做法是，在社区设置“敞开式办公、一门式服务、一站式管理”的服务大厅，承接政府部门转移的社区行政管理事务和社区公共服务。这种模式自2000年武汉市江汉区探索实践以来，掀起了全国各地社区体制改革的浪潮，先后出现了诸如上海模式、铜陵模式、北京模式、沈阳模式、盐田模式、南京模式等独具特色的城市社区公共服务体制。这些模式虽然出现在不同的地区，在改革的侧重点上也各有差异，但总体来说，都是以社区公共服务的提供为重心，依托一定的公共服务设施和建立相应的组织形成一定互动关系的一种制度安排，有学者把其统称为“社区工作站模式”，即“服务大厅模式”。[4]

2流动服务站模式。社区服务大厅的设置在一定程度上满足了城市固定区域内人口相对集中的社区居民的需求。然而，对于一些自然条件比较恶劣的地区或者居民居住比较分散的大型社区，服务大厅设置上的固定性限制了其服务提供的可及性。作为对服务范围的一种弥补，一些地区创新出流动服务的方式，即流动站模式。该模式主要针对山场广袤、地域狭长、交通不便、群众办事路途远等问题，采取流动上门服务的方法，为群众提供流动服务，让居民在家门口就能把事情办好。流动站模式以基层政府为依托，变被动服务为主动服务，以流动性为主要特征，在向居民提供公共服务的同时也实现了信息的双向交流。一方面，将社区服务的咨询和信息带到居民家中，就地解决居民的生活难题。另一方面，在贴近居民的过程中，及时了解和掌握社区居民的动态及需求，将新情况反馈给社区服务机构。作为基层政府的派出机构，流动站采取“订单化”的分类管理方式，工作人员从基层政府各职能部门抽调。

3为民服务模式。居民模式以社区居委会为依托，在社区设立居民事务全程代办站，提供政务代办、事务服务。2001年至2003年间，针对群众反映的办事难问题，浙江省玉环县、重庆市大足县、安徽省郎溪县、山东省莱西市、北京市怀柔区先后开创为民服务。2008年1月19日莱西市的为民服务制获得第四届“中国地方政府创新奖”，在16家中央媒体的集中报道后，为民服务更是广为传播，各地政府竞相开展。从为民服务涉及的内容来看，主要是居民日常生活急需的各种服务，发生在与居民的日常需求密切相关的公共服务供给部门。流动服务站通过延伸服务线打破了社区服务提供上的地域限制，扩展了服务范围。而为民服务制则通过政府内部的流程再造，改变政府的服务理念与工作方式，满足了居民对便捷化、优质化服务的需求。

无论是作为社区服务主体的服务大厅模式还是作为补充的流动服务站模式或是为民服务模式，表面来看，均改变了政府服务方式，提高了服务效率，在社会上也有不同程度的认可度，然而，如果从转变政府职能、创新社区管理模式、重构社会治理结构的角度来说，仍存在一些问题，主要是：

第一，需求导向不足。社会问题与社会需求是政府进行社会管理的逻辑起点，社区居民是社区服务的对象，也是社区服务的目标指向，社区需求结构决定着社区服务的内容、方式和重点。以“需求为导向”的逻辑，体现了社区公共服务的价值所在。经过各地多年的社区管理与服务体制的探索和实践，服务大厅模式的运作已相对比较成熟。然而，以政府指令为导向的动力机制和“自上而下”的行政思维限制了其发展空间。而作为对服务大厅模式在地域上和形式上补充的流动站模式和居民模式，也表现出强烈的政府主导色彩。中国特有的压力体制、逐级发包、目标管理责任制不仅描绘了政府机构任务实现机制，同样也解释了为民服务的运作机制。[5]因此，无论服务大厅模式、流动站模式还是居民模式，由于没有从根本上明确社区服务的逻辑起点，造成需求导向不足。

第二，管理层级混乱。从目前我国各地社区服务实践探索来看，可以划分为分设模式、下属模式、条属模式和专干模式等几种基本类型。[6]之所以会出现这么多不同的管理模式，还在于没有从根本上理顺社区管理体制，造成包括街道办、社区居委会、社会服务站等多重治理主体间关系上的混乱。流动服务站在本质上是基层政府或各部门的派出机构，居民制在组织结构上，则借助现有的区县、乡镇（街道）、村（居委会）、各组（小区），分别设立服务中心、服务站和点，或依托现有的行政服务中心来运作。[5]从表面来看，服务大厅、流动站、为民服务在提供公共服务上呈现互补效应，实际上多重服务载体使得原本混乱的社区管理体制更加复杂。

第三，主体责任模糊。虽然在社区管理体制的探索中出现了诸如武汉百步亭、上海罗山会馆这种走在社区治理前列的典型，政府、市场、社会力量各司其职，合作共治，但是，从全国社区发展的整体情况来看，多数社区中心服务人员仍以政府公派为主，如果加上流动服务站和服务站的工作人员则公派比例更高。流动站的服务人员主要是从现有职能部门抽调，站的服务人员同样主要来自现有机构或相关职能部门，员只是起穿针引线或督促作用，这实际上使得基层政府、各职能部门、街道、社区与民众之间的关系更加复杂，进一步模糊了相关主体的责任，同时也加剧了社区管理的碎片化程度。[5]

第四，缺乏灵活性专业性。由于服务大厅、流动站、制的服务人员以公派为主，特别是流动站与点作为基层政府或其职能部门的派出机构，在本质上其组织结构与政府部门无异，同为官僚体制。那么，所有官僚体制存在的弊病同样会出现在这些派出机构上。带着管理思维而非服务思维来提供公共服务，造成公益性有余而灵活性与专业性不足，服务质量与效果势必大打折扣。

三、服务模式――社区公共服务供给的应然选择

1改革社区管理体制。近年来在我国社区治理中各地政府一直试图通过组织流程再造来探求整合社区资源的途径，但由于改革理念上的偏差，一直未能摆脱“垂直整合”的传统思路，各种尝试没能从根本上理顺社区体制。城市社区在事实上形成了“两级政府、四级管理”的治理结构――市、区、街道、社区四级。[7]从社区服务管理体制来看，我国发达地区社区社会服务模式可以归纳为体制吸纳型，即以政府为核心，通过一定的吸纳渠道（社会服务方式）、吸纳机制和吸纳平台开始将社会服务的提供职能与生产职能相分离，实现社会服务的政府、市场与社会的有效分工与合作。[6]因此，从根本上来说，无论服务大厅模式、流动站模式还是为民服务模式都只是政府提供社会服务的一种方式，在管理体制上也摆脱不了以政府为中心的行政框架。

2011年，民政部在《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》中提出，逐步建立面向全体社区居民，主体多元、设施配套、功能完善、内容丰富、队伍健全、机制合理的社区服务体系。新型社区服务体系的构建是一项庞大的系统工程，面临着理念、体制、机制全方位的创新。最根本的是要打破既有的体制框架，理顺管理主体间的关系，重构社会治理结构，建立以社会需求为导向的社会服务体系。改革的突破口就在于能否打破“体制吸纳型”这一格局，以市场、社会为中心进行体制创新。

自1951年蒂特马斯（RTitmuss）第一次提出“社会服务”概念以来，高水平高质量的社会服务已成为当代福利国家一个最显著的特征。伴随着从早期的补缺型服务向普惠型服务的提升，发达国家的社会服务模式也在不断创新。特别是对制的灵活运用，不仅实现了对公共部门这一庞大系统工程的改造，也实现了社会服务的有效供给。

在我国社会公共服务从补缺型向普惠型转变的关键阶段，经历着与发达国家的类似阶段，同样面临着政府与社会的系统改革。从发达国家的经验来看，服务模式无疑是一个有益的尝试。一般认为，机构是一个由专门的立法机关设立的执行专门职能的官方自主机构，是一个独立于政府序列和公务员体系之外的法定实体。[8]它们是承担行政执行职能的公法人，可以以自己的名义从事职业范围内的各种活动，并由此承担相应的义务。机构意味着一种“分散化公共治理”[9]局面的出现。

借鉴西方经验，我们可以撤消目前作为政府职能部门执行机构或派出机构的社区服务中心、流动站或站，统一打造“社区服务机构”这一综合性的平台。以社区公共服务项目的分类（主要有行政事务类、居务管理类和社会服务类）为基础，将三类服务项目承接出去，在社区管理层面上实现政府决策与执行的分离，基层政府就此脱离具体服务项目的提供，社区服务机构则扮演政府“大管家”的角色。街道办不再作为基层社区管理单位，而是社区发展核心部，专司决策，负责与社区居委会协商制定社区发展政策与规划；社区服务机构则负责社区公共服务具体项目的提供，由此实现政府职能自上而下的“纵向”分权到由里及外的“横向”分权的转变。这不仅可以从根本上改变目前社区管理体制上多头管理的混乱局面，还能全面推动社区管理体制重心下移的改革。

2构建社区服务机构的运行机制。第一，在人事安排上采取经理负责制、合同制管理。首席执行官（经理）是机构的负责人，该职位向全社会开放，通过公开竞争招聘产生，实行合同聘任制，只对社区发展核心部首长负责，与其他政府职能部门之间没有任何领导与被领导的隶属关系。在竞聘别重视吸引私营部门的管理者担当此角色，借此引进私营部门的管理技术和工作作风。机构的负责人对机构内部的组织结构、人员任用、工资福利、财务管理等享有自和独立性。社区服务机构（即整合后的社区服务提供组织）与社区发展核心部（即改造后的街道办）的关系，由过去的行政隶属关系转变为契约关系。

第二，在组织架构上以框架文件和首席执行官为主要构成要素。框架文件是社区发展核心部与首席执行官之间签订的一种协议或工作合同，文件规定服务机构的使命以及首席执行官的职责和权限机构存在的目标，一般有效期为3到5年。框架文件以长期规划和年度报告为基础，社区发展核心部承担制定框架文件并根据年度审查修改框架文件的责任，机构负责人即首席执行官则对既定框架达到最佳结果承担个人责任。[2]

第三，在内部管理上采用以项目制为主的企业化运营。在社区服务的主要类别中，除了涉及社区发展政策方面的行政事务需交社区发展核心部制定以外，其他行政事务和居务管理事项均可交由社区服务机构承担。即便像市容监察、行政执法、公共信息采集等这样的行政事务，社区发展核心部也可授权委托社区服务机构执行。而对于大量涉及社会服务类的项目，社区机构可以着眼于现代化的管理原则，采用企业化管理，以公众需求为导向，通过公开招标，合同出租，启动项目管理，明确业务范围和责任机制，提高资金的使用效益。

四、结语

长期以来我国行政制度的突出特点就是行政机构从政策的出台到执行均需“对上负责”，委托链条是自上而下的。因此，无论是目前的服务大厅、流动站亦或是为民服务均呈现出强烈的政府主导色彩。如果政府服务的理念没有根本改变，任何形式上的改造只是换汤不换药。社区管理体制及模式的创新重在实现政府服务理念由目标责任制向需求导向型的转变。社区服务机构作为社区服务执行机构，直接以社会需求为导向，居民是委托人，而机构是名副其实的人，承接居民交办的事项。

现存的三种主要社区服务模式表面上看扩大了服务范围提高了服务质量，实际来说却使得政府各职能部门之间、基层政府与民众之间的关系更加复杂，单从不同地市社区管理模式之多就足以证明管理体制本身的混乱。而服务模式意在打造真正意义上的一站式服务与一门化管理，实现社区管理体制的彻底变革，通过整合现存的各类社区服务载体，从而打破职能壁垒，理顺管理体制。社区服务机构的设立一方面分解了政府职能部门的功能，防止因政府社会服务功能扩大而导致的机构膨胀现象；另一方面，对合同制在不同领域的广泛运用会带来全新的公共治理格局，重构社区治理结构。

采用企业化管理和市场化运作的社区服务机构，将服务出售给最适合的组织去承担，后者可以是非营利组织、私营企业，由专门人才和部门完成技术性、专业性的工作，引导社区服务朝专业化、职业化、标准化方向发展，而这正是社区公共服务的价值所在。

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[7] 卢爱国.公共管理社区化：模式比较与路径选择[J].中州学刊， 2008，（6）.

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作为一家历史超过百年的高科技企业，IBM也是最早进入中国的外企之一。就在其30周年生日之际，IBM最新的《IBM中国企业责任报告2013～2014》在近日面世。“创新为要、成就客户、诚信负责”是IBM的核心价值观。该报告从恪守公司治理职责、以科技创新助力社会发展、实践企业社会责任和支持员工发展的角度，全面介绍了IBM的企业责任。

IBM大中华区品牌及企业社会责任部总经理耿晨表示，在公司治理方面，IBM一直探索最优的治理结构与管理制度，帮助各行各业客户研究和改进运营管理，同时IBM遵循诚信标准，坚守最高道德行为准则；在利用科技创新助力社会发展方面，IBM借助先进的大数据分析、云计算、移动和社交等技术，助力解决交通、医疗、教育、空气污染等社会热点问题；在企业社会责任领域，IBM发挥资源和技术优势，以公益服务的方式，提供可持续、可复制、可推广的解决方案，推动社区和谐发展；在支持员工发展方面，IBM积极通过健全的机制帮助员工成长、发展和创新。

而在中国，IBM如何全面助力中国发展？结合中国当前的自主创新话题，耿晨强调，多年来IBM一直在技术创新、管理创新和人才创新层面助力产业发展。IBM中国与教育部签署了“IBM U-100”合作计划，向中国100所高校捐赠一系列价值1 亿美元的大数据和分析软件，并提供专业知识，支持这100所高校培养下一代数据科学家。2013 年8 月，IBM 联合谷歌、迈络思（Mellanox）、英伟达（NVIDIA）和泰安电脑（TYAN），围绕IBM 的POWER 微处理器架构结成开放研发联盟――OpenPOWER 基金会。到今年4月，OpenPOWER基金会已经拥有6名中国成员。这些中国企业能够利用领先的POWER科技，快速提升自身的技术实力，从而助力中国构建自主、安全、可控的IT产业链。此外，今年2月，IBM中国开发中心携手合作伙伴共建“联合创新中心”， 面向行业客户和合作伙伴，以前所未有的深度开放人才和技术资源。截止到目前，IBM已与合作伙伴共同成立了“智慧城市联合实验室”和“车联网联合创新中心”。

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【关键词】高校；思想政治理论课；实践教学；现状

一、样本与方法

本研究在全国中、东、西部地区选择理、工、农、医、师范、民族及综合类等10所高等院校（北京大学、江苏大学、武汉科技大学、广西师范学院、民族学院、重庆大学、西南大学、重庆医科大学、重庆交通大学、重庆师范大学）作为本次抽样调查样本群体。学生问卷由10所院校一至四年级（医科院校一至五年级）本科生组成抽样调查对象群体。教师问卷由10所院校思想政治理论课教学部门的负责人及专兼职教师每校10人组成调查对象群体。

二、思想政治理论课实践教学环节的现状

1、高校思想政治理论课的实践教学形式

目前，一般将思想政治理论课实践教学活动划分为三大类：即第一课堂、第二课堂和第三课堂活动。根据本次调查的结果，“第一课堂”实践活动的主要形式，可归纳为以下六种：

课堂讨论、参观考察、调查报告、社区服务、教学基地实习及其它类型。

“第二课堂”实践活动形式主要以学生社团活动和课外活动为主。目前高校校园课外活动的形式大多数以体育、文艺活动内容为主。

根据本次教师问卷结果，“第三课堂”的社会实践活动最常见的形式依次为：社会调查类、服务类（与专业挂钩的社区、农村服务、青年志愿者活动等）、宣传、文艺类、科技类（科技、文化、卫生“三下乡”活动等）。

3、实践教学的组织管理及经费情况

据调查了解，“第二课堂”、“第三课堂”的实践活动大多数学校未纳入教学计划，也未计算学时学分，它们多由团委和学生工作部门负责，主要是评先进集体、先进个人和优秀实践调研报告、论文等。

教育部有关文件明确规定，每生每年思想政治理论课实践教学经费必须达到15--20元，然而这一规定在一些学校并没有得到贯彻执行。由于实践教学不受重视，因此实践教学所需要的交通费、门票费、误餐费、接待人员的讲课费、实践教学人员的学时及报酬等在多数学校难以落实。

三、思想政治理论课实践教学现状的原因分析

1、实践教学缺乏理论指导

从“第二课堂”实践活动现有的形式来看，高校的社团和课外活动往往以知识性、趣味性、娱乐性等活动内容居多。新兴的“网络社团”，其类型涉及考试类、职业类、学术类和情感类较多，而与思想政治理论课内容有联系的却不多见。…真正配合思想政治理论课教学内容开展的社团及课外活动数量不多，参加的学生数量也有限。

2、实践教学受囿于传统的观念和考核评价方式

长期以来，传统的思想政治理论课教育以教师为主体、以教材为中心、以课堂为平台，将学生视为客体，受这种“知识本位”、“课堂本位”教育理念的影响，重理论教学，轻实践教学的现象仍然严重存在。

3、实践教学的组织管理缺乏规范化和制度化

由于、教育部对思想政治理论课实践教学的开设没有像其它专业课实践教学环节一样纳入正规的课程体系，没有统一的教学大纲和相应的硬性规定，故各校思想政治理论课实践教学的内容、目标、时间和方法等主观随意性较大，缺乏统一的要求和规范，教学过程往往是“八仙过海，各显神通”，欠缺严谨，实践教学的学时和效果也就很难得到保障。目前思想政治理论课实践教学从整体上显得杂乱无章，缺乏层次性、序列性、系统性和规范性，实践教学水平总是在低层次上徘徊，如果不建立一整套规范性的制度，实践育人的长效机制就无从谈起。

四、对策引导

1、建立实践活动课程体系

树立“实践本位”、“行为本位”的实践教育理念，将所有实践活动统一“课程化”，统一制定实践教学大纲，明确其目的、要求、内容、方法等。实践活动课程要列入教学计划和课程表，计以固定的学时学分。

2、加强学生自我教育能力的培养

前苏联教育家苏霍姆林斯基曾说过：“没有自我教育就没有真正的教育。这样一个信念在我们的教师集体的创造性劳动中起着重大的作用。”在加强大学生自我教育能力的培养方面，我校缙云校区实行的全新的管理模式——园区化管理模式表现突出。

3、改变传统的教学和评价方式

传统的以理论知识为主进行讲授和考评的方式，极大地挫伤了教师和学生的积极性和主动性，应代之以理论与实践相结合的教学方式，并建立学生素质化德育考核指标体系，包括理论课、实践课、日常行为表现考核评价指标体系三个方面。不仅如此，还要建立学校、教师对学生的评价机制以及学生之间的相互评价机制等，对教师的考核评价机制也应该予以补充和完善。

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一、进一步明确普法工作的指导思想

全镇普法工作必须坚持以党的十七大精神为指导，全面落实“三个代表”重要思想和科学发展观，服务于依法治国方略的实施，服务于社会经济的发展，服务于和谐社会的建设，认真落实“五五”普法规划，丰富“五大载体”机制建设，健全农村普法“六个一”工程，进一步提高我镇的法制建设水平。

二、切实加强重点普法对象的法制宣传教育

中央、省、扬州市和我市的“五五”普法规划中明确规定了领导干部、公务员和行政执法人员、青少年、企业经营管理人员、农民是普法的重点对象。为认真做好重点普法对象的法制宣传工作，须明确各类对象的学法内容、施教方式：

（一）重点对象学法内容：

1、副镇级以上领导干部的学法内容：

①宪法及其修正案、社会主义法治理念；②刑法及其修正案；③公司法；④合同法；⑤招标投标法；行⑥政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法；⑦领导干部所在部门主管执行的法律；⑧新颁布的法律。

2、公务员、行政执法人员与事业单位负责人的学法内容：

①宪法及其修正案、社会主义法治理念；②刑法及其修正案；③行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法；④各自所在部门主管执行的法律；⑤新颁布的法律。

3、青少年学法内容：

①宪法及其修正案、社会主义法治理念；②未成年人保护法、预防未成年人犯罪法；③义务教育法、教育法；④专利法、著作权法；⑤国防法、兵役法；⑥道路交通安全法。

4、企业经营管理人员学法内容：

①宪法及其修正案、社会主义法治理念；②刑法及其修正案；③公司法；④合同法；⑤招标投标法；⑥产品质量法；⑦环境保护法；⑧劳动法、工伤保险条例；⑨税收征收管理法；⑩商标法、专利法。

5、农民学法内容：

①宪法及其修正案、社会主义法治理念；②刑法及其修正案；③民法通则；④农村土地承包法、农民专业合作社法；⑤劳动法、工伤保险条例；⑥婚姻法；⑦人口与计划生育法；⑧治安管理处罚法；⑨道路交通安全法；⑩村委会组织法。

（二）重点对象施教方式：

1、领导干部学法，要通过党委理论学习中心组安排学法活动、参加法制讲座、专题培训、自学并撰写学法笔记等方式学习法律知识。

2、公务员、行政执法人员和事业单位负责人学法，要参加主管部门、党校、政校举办的专题培训、本单位法制讲座、集体学法、自学等方式学习法律知识。

3、青少年学法，在校生要通过法制课、法制报告会、法制讲座、社会法治实践等方式学习法律知识；社会青年要通过所在就业单位和居住地的村委会、居委会举办的专题法制讲座、法律咨询、自学等方式学习法律知识。

4、企业经营管理人员学法，由镇经济工作主管部门、行政执法部门、工商联等单位按照各自的工作职责，结合执法与管理活动，举办企业经营管理人员法制培训班、专题法制讲座等实施法制教育。

5、村、组干部、社区及农民学法，各村、社区按年度学法计划负责实施，采取两大教育工程讲法、农民居民学法中心户、农民居民法律学校（业余）、农民“法律赶集”等形式，适度进行集中学法；村（居）委会要办好法制宣传栏对农民居民进行法制教育。

三、组织开展社会法制宣传活动

1、镇宣传科、司法所要组织专题法制宣传活动，以推动全镇整体宣传效应。一是要对新颁布的法律法规组织专题宣传活动；二是要围绕党委、政府的中心工作开展专题宣传活动；三是要按上级要求组织好“12、4”法制宣传日活动。

2、镇各部门尤其是执法前沿单位，要对各自主管执行的法律开展形式多样的宣传活动，要充分利用法律颁布日纪念活动开展法制宣传日、宣传周、宣传月活动，也可在执法过程中专题开展宣传活动；各单位要办好法制宣传栏、法制宣传灯箱和法制宣传门前戗牌；认真组织送法下乡活动。

3、各单位要结合法治江苏合格县（市）合格乡镇创建，强化法制宣传的基础和先导作用，形成人人学法用法，争做守法公民的舆论氛围。各村、社区要深入开展民主法治示范村（社区）创建活动，进一步推进农村法治建设，增强农民法治素质和法律意识。

4、新闻媒体要对法制宣传活动予以统筹安排。镇文化站、广电站要有专题节目，加强全镇法制宣传教育活动的报道与评论。

5、各单位要有计划、有载体、有要求、有效果，举办不同类型的普法培训班和法制讲座、法制报告会；组织并支持农村、社区普法志愿者对农民居民进行法制宣传教育。

四、相关工作要求

2008年的法制宣传教育工作任务重、要求高。各单位要高度重视法制宣传教育工作，严密普法计划，采取扎实措施，确保年度目标任务的完成。

1、各单位要制订年度法制宣传教育工作计划，并报镇司法所。

2、各单位要围绕重点学法内容，订购普法教材，为所属人员提供学法资料。

3、协调安排好学法时间，领导干部、公务员学法全年不少于40学时；行政执法人员学法不少于15天，其他公职人员学法不少于5天；村、社区干部学法不少于40学时。

4、各村、社区要办好农民、市民法律学校（业余）、，并协调邀请农村、社区普法志愿者到法律学校讲课。

5、为配合学校的法制教育，各社区要办好青少年法制学校，为辖区内青少年及在校生学法提供平台，尤其是在学校放假期间要不失时机地开展法制教育活动。

6、各部门要加强协调，相互配合开展送法下乡等专题法制宣传教育活动，确保各项法制宣传活动取得预期的实际效果。

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一、 完整性

《2011年中国五矿集团公司可持续发展报告》分为总裁致辞、关于绩效表、可持续发展绩效对照表、聚焦2011、关于我们、可持续发展管理、稳健经营、安全管理、绿色发展、员工发展、社会和谐、业务中心可持续发展绩效、展望2012、附录等14个部分构成，内容涵盖了经济、社会、环境等具体的社会责任实践，是一份较为完整的可持续发展报告。

二、 实质性

报告中识别了五矿集团的主要利益相关方，如政府、国资委、员工、客户、业务合作伙伴、投资者与债权人、社区与公众、媒体、非政府组织和社团组织等，识别了利益相关方的期望和要求，建立了与利益相关方的沟通方式。同时，报告涵盖了行业内企业所涉及的安全生产、绿色发展、员工发展、社区发展等关键性议题，较好地回应了主要利益相关方的关注点，实质性表现优秀。

三、 平衡性

报告是五矿集团与利益相关方沟通的重要渠道，是全面反映公司上一年度可持续发展管理和实践方面的信息。报告中除了正面报告五矿集团的相关绩效外，还报道了一定的负面信息，如2011年五矿集团安全生产方面死亡人数9人，重伤1人等。因此，报告具有一定的平衡性。

四、 对比性

报告建立了五矿集团关键绩效表，公布了2007年至2011年五年内经济、环境、安全、社会等四方面的绩效。同时，报告中还公布了五矿集团各业务中心可持续发展绩效，每一个业务中心均公布了2011年经济绩效、安全环保绩效、科技绩效、社会绩效等相关绩效，不过，很多业务中心没有公布往年的绩效，只有部分业务中心的绩效进行了对比。

五、 可读性

《报告》主体框架清晰，语言流畅，合理运用了可视化图形、照片、数据表等表达方式；关键绩效数据位置突出，排版设计美观大方；在内部方面主体部分多以案例、图片形式展示，在可读性方面表现良好。

六、 总体

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关键词：上市银行；企业社会责任；报告

中图分类号：F832.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）02-0026-02

一、上市银行企业社会责任完成情况分析 ——基于《中国企业社会责任报告编写指南2.0》银行业指标体系分析

（一）责任管理指标完成情况分析

16家上市银行在责任管理6大类指标中最高完成度为51%，最低完成度为23%，平均完成度为35%。完成较好的有责任管理、责任治理，最差的是责任绩效、责任调研。

1.责任战略最高完成度为100%，最低完成度为67%，平均完成度为81%。上市银行树立社会责任意识，具有社会责任理念，但缺少长远规划。

2.责任治理最高完成度为100%，最低完成度为50%，平均完成度为69%。银行公布治理结构，通过股东大会、董事会、监事会等领导机构建立社会责任组织体系，但部分银行没建立管理制度，无法对社会责任进行管理。

3.责任融合最高完成度为67%，最低完成度为0，平均完成度为29%。大部分银行能倾听合作伙伴的意见，与之履行社会责任。

4.责任绩效完成度为0。没有银行建立社会责任指标体系，只是一味地展现各项荣誉。

5.责任沟通最高完成度为60%，最低完成度为20%，平均完成度为43%。银行基本上能积极回应利益相关方的期望，实现双赢。

6.责任调研最高完成度为33%，最低完成度为0，平均完成度为8%。只有4家银行参与社会责任调研工作。

（二）市场绩效指标完成情况分析

上市银行在市场绩效3大类指标中最高完成度为65%，最低完成度为37%，平均完成度为48%。完成最好的是股东责任，其次是客户责任，最差的是伙伴责任。

1.股东责任最高完成度为80%，最低完成度为60%，平均完成度为73%。银行最重要的目标是企业利润最大化，非常重视股东、投资者的利益。大部分银行都建立投资者管理体系，对股东进行有效的管理。但令人失望的是，没有银行披露负面信息。

2.客户责任最高完成度为74%，最低完成度为19%，平均完成度为54%。银行在获取高额利润的同时更加重视可能带来的风险，为此银行建立风险管理体系，大多数银行还进行风险管理培训，制定反洗钱措施，提高抗风险能力。只有2家银行引用国际标准，推行《新巴塞尔资本协议》，更加全面地认识风险，采用内部评级法，更准确地计量风险权重，使监管框架更科学完善。客户是银行利润的重要来源，有必要对客户进行管理，但只有5家银行建立客户关系管理体系，进行高效率管理。银行属于服务性行业，服务的好坏直接关系到银行的前途。9家银行进行客户满意度调查，如实公布。10家银行建立售后服务体系。9家银行制定应对措施，公布客户投诉解决率，提高服务质量。随着科技的迅猛发展，个人信息保密、网银安全都是银行应对风险的重要措施。9家银行建立保护客户信息、确保网银安全制度，但只有2家银行建立IT灾备，网络风险防范还需加强。为降低风险，银行制定不同类别的信贷政策，公布贷款额。银行重视中小企业贷款，大部分银行也支持小额信贷、低收入信贷、欠发达地区信贷，但较少回应个人应急信贷。客户对金融认知程度较低，很少有银行按规定对产品信息进行说明。

3.伙伴责任最高完成度为30%，最低完成度为0，平均完成度为9%。11家银行披露伙伴责任。其中，1家银行对合作伙伴进行社会责任调查和评估；6家银行与伙伴建立战略共享机制平台，实现资源共享；1家银行制定责任采购制度方针；多数银行要求合作伙伴树立诚信经营理念，定期进行培训。但银行没有披露合作伙伴的信用级别、合同履行情况。

（三）社会绩效指标完成情况分析

上市银行在社会绩效3大类指标中最高完成度为54%，最低完成度为31%，平均完成度为41%。完成最好的是政府责任，其次是员工责任，最差的是社区责任。

1.政府责任最高完成度为67%，最低完成度为44%，平均完成度为56%。银行都能建立守法合规体系，制定措施，定期培训，但没披露相应任何负面信息。上市银行是国家经济支柱企业，响应国家号召，积极纳税，披露纳税额。只有2家银行制定带动就业措施，5家银行披露吸纳就业人数。

2.员工责任最高完成度为52%，最低完成度为13%，平均完成度为36%。银行都能按要求签订劳动合同，缴纳社会保险。工会代表企业员工的共同利益，除管理者参与外，应有更多的员工参与。然而，银行没有披露员工参加工会的比例，员工的利益无从保障。只有3家银行给予有竞争力的薪酬，4家银行建立平等雇佣制度。银行都强调员工带薪休假，但没披露天数。银行披露男女雇员和女性管理者比例，却没披露男女员工工资比例。大多数银行建设职业发展通道，不断提升员工职业水平。但只有8家银行对员工进行职业安全培训，制定心理健康措施；没有银行建立职业病防止制度，披露员工职业病发病次数。大部分银行实行民主管理，员工意见或建议能传到领导部门。但只有2家银行公布员工满意度。多数银行能及时帮助困难员工，特殊照顾女性员工，对员工进行体检，举办文体活动，协调工作生活平衡。此外，银行没提及是否禁止强迫员工劳动、保护员工隐私和临时工权益。

3.社区责任最高完成度为62%，最低完成度为15%，平均完成度为32%。只有3家银行评估其运营情况对社区的影响，对所在社区不够重视，重视海外人才引进。每家银行公布社会公益捐赠额，却没有具体方针。大多数银行鼓励员工参与志愿者活动，却缺少具体措施。值得敬佩的是，2家银行还进行海外公益捐赠活动，但没有公布负面消息。

（四）环境绩效指标完成情况分析

上市银行在市场绩效3大类指标中最高完成度为60%，最低完成度为31%，平均完成度为46%。完成最好的是节约资源能源，其次是环境管理，最差的是减排降污。

1.环境管理最高完成度为91%，最低完成度为27%，平均完成度为54%。银行树立环保理念，进行环保培训，宣传环保政策，但在实践方面仍需提高。2家银行对环保培训进行绩效评估，8家银行采取绿色采购措施，建设环保网点和办公场所。多数银行制定环保信贷政策，公布信贷数额，8家银行监控客户对信贷合同中环境规定的执行情况。但只有1家银行公布贷款项目环评达标率，没有银行公布任何负面信息。

2.节约资源能源最高完成度为100%，最低完成度为40%，平均完成度为79%。大部分银行制定支持可再生能源开发、循环经济政策，实施节约用电、用水、用纸措施，并公布节约用量。9家银行采取电话、网络等联系方式减少公务旅行，6家银行实行绿色采购，建设节能网点。

3.减排降污最高完成度为33%，最低完成度为0，平均完成度为4%。银行可能认为没有降污减排责任，对这方面的披露很少。只有1家银行通过调节空调温度降低CO2排放量，2家银行制定废纸处理措施。

二、上市银行应加强履行企业社会责任

根据上述分析，上市银行在履行社会责任方面还有欠缺，可以从以下方面改进，高效率履行企业社会责任。

（一）将社会责任融入企业文化，建立社会责任文化

企业文化是企业员工共同遵守的价值观，是企业的灵魂和精神。上市银行建立独具特色的企业文化系统，有条件建设社会责任文化。将社会责任融入企业文化中，坚持以社会为本，紧紧围绕经济责任、法律责任、道德责任、环境责任四只手，形成“四手都要抓、四手都要硬”的理念，上至股东、下至员工都能形成统一认知，自觉履行社会责任。

（二）开展调研，促进企业社会责任发展

所谓“实践出真知”，银行是履行企业社会责任的实践者，掌握最真实的资料，要充分利用资源，开展调研工作，促进企业社会责任发展。此外还要与教研机构合作，参与企业社会责任标准的制定，使标准更具可行性。

（三）适当放松贷款政策，支持落后地区发展

上市银行作为国家宏观调控的重要力量，应设立三农基金，提供资金支持。同时，要放松对欠发达地区的贷款要求，尽可能增加小额贷款和应急贷款，支持欠发达地区发展，使社会更加和谐，经济更加繁荣。

（四）加强风险防范，建立信用评估等级

银行非常重视风险，但风险防范的对象不要仅限于客户，还应注重对合作机构的风险评估。合作机构发生问题，与之有联系的银行就要承担不必要的风险，减少获利的机会。银行可以不定期评估考核客户和合作机构，按承担风险能力的大小分成不同的级别，建立信用等级制度，并及时更新，降低风险，保证自身安全，引用国际标准，推进新巴塞尔协议，加强风险防范，确保社会的金融安全。

（五）积极联系社区，参与社区建设

银行与社区息息相关、不可分离。银行各支行分布在不同社区，须充分利用自身优势增加与社区的往来，参与社区的经济文化建设，为居民提供方便、快捷、优质的服务；举办多种活动，丰富居民生活；救助伤残人士，帮抚贫困人员，为无业人员提供就业机会，提高社区医院的医疗环境；树立“社会公民”的良好形象，做社区的一分子。

（六）发展绿色经济

上市银行发挥资金优势，利用小部分资金采购先进数码产品，在柜台前配备数码设备，进行无纸化操作，既能提高办公效率又能保护环境；借鉴赤道原则，建立统一的绿色信贷标准，高标准严要求地把握准入门槛，实行后续考核分阶段发放贷款；与国际金融机构合作，推广碳金融，让企业充分认识到碳金融的价值，并结合我国环境发展和相关法律政策，开发低碳产品，打造低碳银行，吸引更多企业加入低碳这个大家庭。

参考文献：

[1] 数据根据2011年16家上市银行《企业社会责任报告》和《中国企业社会责任报告编写指南2.0》银行业指标体系统计得出.

[2] 黄菁.中国上市银行社会责任履行现状及思考[J].金融市场，2011，7（下）：88-90.