政治安全的定义范文

导语：如何才能写好一篇政治安全的定义，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

摘　要：我国的食品安全政策制定中存在着德洛尔定义的“逆境”。基于德洛尔逆境中的政策制定思想，并结合我国食品安全政策制定的现状以及政策无能情况，应当从加强政府中枢决策系统的权威，鼓励地方政府的政策制定活动，建立独立的食品安全政策评估机构，提高公民对食品安全政策的认识几方面来改进我国食品安全政策的制定。

关键词 ：食品安全；政策制定；德洛尔

中图分类号：F713.56

文献标志码：A

文章编号：1000-8772（2014）16-0182-02

政策科学家叶海卡·德罗尔在20世纪80年代提出了逆境中的政策制定命题。德洛尔指出在各项政策的制定过程中，逆境是一个普遍条件。政府在逆境中进行的政策制定，容易暴露其政策制定的问题和统治方式的缺陷。改善政府的政策制定，必须正确的认识这些问题和缺陷。从2001年起我国政府各部门已陆续制定了一系列的食品安全政策。然而，由于食品安全政策无能的存在，现行的食品安全政策未能有效遏制食品安全事故的发生。因此，借鉴德洛尔的政策制定思想，将德洛尔论述的逆境中政策制定的原则和改进政策制定的建议用于完善我国食品安全政策的制定具有一定的现实意义。

一、德洛尔逆境中政策制定基本思想

在1986年出版的《逆境中的政策制定》一书中，德洛尔将逆境定义为各种社会紧张状态，而这种社会紧张状态是由由不同原因造成的，且难以消除。逆境泛指政策制定过程中面临的各种形式的严重困难[1]5。德洛尔的逆境中政策制定思想主要包括逆境中政策制定的原则以及改进政策制定的建议。其中，德洛尔的逆境中政策制定的原则主要包括：社会改造原则；临界质量原则；有选择的激进主义原则；准备承担风险，避免万一原则；产出价值优先原则；能动乃至强制原则。德洛尔提出的改进政策制定的九条建议则包括：为政府首脑建立政策规划和政策分析机构；针对重大政策问题和政策制定问题作深入研究的需要，建立高级智囊团；构建独立的国情与政策考查机构；提高高层干部的素质；建立国家政策学院；第三世界国家的政策制定应当考虑到军队；应当鼓励并给予基层活动自主发展的余地；提高公民的政策认识；应当定期进行宪法修正。

二、我国食品安全政策制定的现状与无能

（一）食品安全政策制定现状

针对我国21世纪以来的食品安全事故屡屡频发现象，我国政府及相关各部门已经制定了一系列的食品安全政策，目前我国已经建立了一个较为完善的食品安全政策系统。从2001年至今，我国在国家层面上针对食品安全问题主要制定了以下政策：农业部分别在2001年、2006年、2012年推行并颁布了强制性无公害农产品认证制度，《农产品产地管理办法》和《农产品包装和标识管理办法》，以及《农产品质量安全监测管理办法》；[2]卫生部于2002年、2005年、2010年、2011年建立并颁布了追溯承诺和定点跟踪监测制度，《食品卫生许可证管理办法》，《餐饮服务食品安全监督管理办法》，以及《食品添加剂使用标准》、《预包装食品标签通则》等新的食品安全国家标准；国家质检总局于2003年启动食品生产加工经营企业的食品质量安全市场准入制度，颁布《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》；国家卫生和计划生育委员会2013年颁布《新食品原料安全性审查管理办法》。

（二）食品安全政策制定无能

根据德洛尔的论述，政策制定无能是指由于不能满足政策制定要求而出现的失败，有时也要包括失败的原因；还可以把政策制定无能看成是造成了政策制定质量巨大赤字的原因[1]133。德洛尔认为几类主要的政策制定无能包括：利用过去的认知图示和教条来分析不断变化的现实，而造成的了解新模式的诊断过程固有的无能；集团决策的固有局限；组织具有的先天性特征；大众行为的顽固特征；各种结构与过程之间的内部矛盾和紧张关系；处于所有这些和其他无能之下的人类思维与精神情感过程的基本特征[1]133-134。

在食品安全政策制定过程中，政府组织具有的先天性特征是一种政策制定的无能。我国目前的《办理食品卫生检验单位证书的手续》等规定多是为了解决八十年代末的食品安全问题，制定于几十年前，而食品安全问题随着经济和科技的发展不断有新的问题出现，这就导致政府的政策无法解决面对的新情况。这一方面体现了政府组织面对食品安全逆境中易于满足现状和渐进主义的倾向，另一方面，也体现了其仅仅依靠以前的认知图式和教条来认识不断变化的现实，因而造成了其了解新的食品安全问题的诊断过程固有的无能。各种结构与过程之间存在的内部矛盾和紧张关系也是一种形式的食品安全政策制定无能。我国的食品安全监管领域涉及政府的多个部门，而每个部门都有着不同的部门利益，各个部门会受到本部门利益的驱动，而谋求部门利益的最大化。各个部门之间关于利益的争夺会使得政策主体在政策制定的过程中产生内部矛盾和一种紧张关系，由此引起的不可避免的限制和摩擦构成了“固有的无能”。此外，由于法律没有明确规定各部门在食品安全监管中的权限，在政策制定的过程中，各部门需要进行有效的协调并寻求相互的支持，这就导致了政府组织具有集体决策的固有局限。

三、德洛尔政策制定思想对我国食品安全政策制定的启示

（一）加强政府中枢决策系统的权威

从制定制定原则中的“能动乃至强制原则”可以得知，为了有效应对食品安全政策制定中的逆境，政府的中枢决策系统必须享有一定的发号施令的权威，中枢决策系统的权力应当集中到可使制定的食品安全政策达到一个临界质量点。针对我国目前食品安全管理部门众多，各部门基于各自的职权制定政策导致食品安全政策体系混乱，没有统一的标准，各部门之间缺乏统一协调的情况，在国家层面建立一个具有高度权威性的、权力集中的、超越各职能部门具体工作的综合管理协调监督机构是很有必要的。而这一综合管理协调监督机构可以由各学科专家和相关各政府职能部门成员构成，并要充分利用和推动高等学校、科研机构和学会、研究会等学术组织，开展政策和技术等方面的研究，为政府的食品安全决策提供技术咨询和支持[3]。此外，综合管理协调监督机构要完善食品安全立法监督体系，开展有关食品安全保障机制的研究，积极评估我国食品安全政策制定情况。

（二）鼓励地方政府的政策制定活动

鼓励并给予食品安全政策制定的基层活动自主发展的余地也是改进食品安全政策制定的有效途径之一。中央的额外职能下放给地方和地区当局的办法可以减轻中枢决策系统的决策负担。无论从价值观上，还是结合实践来看，地方政府的食品安全政策制定活动的加强都是合乎需要。且可以结合地方的具体条件，可以使民众更好地参与食品安全的维护工作。同时，也可以有效的抗衡中央决策系统过分集权化的力量。针对我国各地区面临的食品安全问题的特殊性，必须有效利用并整合各地方已经建立的食品安全管理体系的作用，各地区所辖范围内的食品安全政策制定应当由各地方政府负责。同时，也要在中央和地方政府之间构建独立而又协同的食品安全政策制定体系，在食品安全标准上，中央和地方政府必须保持很好的协调[4]。对于中央已经制定的食品安全政策或标准的，地方政府必须根据中央的政策或标准进行食品安全政策的细化。对于涉及到几个地区食品安全问题的政策则应主要由上级政府制定统一的食品安全政策。

（三）建立独立的食品安全政策评估机构

德洛尔认为“政策评估的法律化和制度化，并确保其他独立的研究机构可以从事这项工作”是建立独立的国情与政策考查机构可以采取的恰当措施。目前，我国食品安全政策主要由政府来评估，缺少第三方组织对于食品安全政策的独立、客观地评估。而政府同时作为食品安全政策的制定者和评估者，就会导致评估结果的有效性较低，主观性较强。从这一角度出发，要想根本上改变我国政策制定过程中的各种弊端，必须重视独立的食品安全政策评估机构的建立。首先，要加大宣传和教育的力度，让独立的食品安全政策评估机构建立的重要性深入人心。要重视独立的食品安全政策评估机构的组织建设和长期发展，充分发挥其在研究的客观、独立性方面的独特优势。要将优秀的专门评估人才纳入评估机构之中，将群众的满意度等指标作为评估食品安全政策的核心指标，更有效反映广大民众的要求。其次，为了更好地发挥独立评估机构的客观性，对于评估机构的组成人员应当采取合同雇佣方式，以免隶属于行政机构而受其影响。同时，可以建立专门的评估基金以维持评估机构的正常运转 [5]。除了资金上的保障之外，政府也应当通过法律途径确保其评估的结果可以得到充分地利用，使评估的结果作为食品安全政策制定及调整的重要参考。

（四）提高公民对食品安全政策的认识

根据德洛尔的论述，改进食品安全政策制定质量的重要先决条件之一便是采取各种有效的措施来提高公众对于食品安全政策的认识。通过各种媒体宣传的方式，恰当地分析食品安全问题及其政策制定情况，政府可以引导公众的认知，并进而获得公众的支持。因而，政府要加强公民对于国内外食品安全标准以及相关知识的教育宣传，在确保公众对于食品安全问题的知情权的同时，使公众养成对于食品安全政策的判断力。而由于食品安全问题涉及的地域范围之广以及形式之复杂多样，各地区应当结合各自的具体情况采取多样的宣传途径配合进行 [6]。加强公众对于食品安全政策制定的参与也是提高公民对于政策认知的有效途径，通过对政策制定的参与，公民可以了解到政策制定的流程，并将将公众的意见和建议反应在政策制定之内。同时，政府也要加强社会公众对食品安全政策制定过程的监督，并可以建立以满足全体公众对于食品安全政策要求为服务内容的智囊团，建立专门研究机构研究公众对食品安全政策的理解。

参考文献：

[1] 叶海卡·德罗尔.逆境中的政策制定[M].上海：上海远东出版社，1996．

[2] 王斌，魏江慧.公众评价下的食品安全公共政策制定模型研究[J].食品工业科技，2012，33（07）：33 -335.

[3] 夏云娇.台湾地区食品安全监管体系及启示[J].武汉理工大学学报，2013，26（02）：163 - 168.

[4] 张晓涛，孙长学.我国食品安全监管体制：现状、问题与对策——基于食品安全监管主体角度的分析[J].经济体制改革，2008（01）：45-48.

[5] 陈念.我国食品安全政策的时效性分析[D].武汉：武汉科技大学，2012.

篇2

一、警务的概念

警务，英文为“Policing”，一般指警察行为。“警务”在《现代汉语词典》中的解释为：“警察在维护社会治安方面的事务。”英文中“Police”可以作为名词或动词使用。在它作动词时，意为警察行为，如警察控制、维护等。“Policing”则指全部警察行为的总和，译为警察工作。中国台湾地区常译为“警政”，而大陆则习惯译为“警务”。我们把有关中外警察履行治安行政管理和刑事司法职能之全部职务活动，也就是中国俗称的“警察（公安）业务工作”，称为“警务”。【1】

（一）传统意义上的警务概念及其局限性

英国警学专家约翰?安德逊在《自由警务论》中对“警务”概念做了狭义与广义之分。他认为：“狭义警务即指警察队伍所干的事情；而广义警务则指由社会各个部门所实施的打击犯罪、维护治安的行为。”国内学者认为：狭义的警务指警察实施的行为，广义的警务指全社会实施的维护治安、打击犯罪的行为。 【2】

传统意义上的警务即为狭义上的警务，认为警务即为警察行为的总和。这种观点单纯从行为的主体出发去定义“警务”的概念，即一行为是否为警务仅仅只是看其是否为警察的行为。显然，这种观念有明显的局限性。当人们为了寻求安全的社会环境而组成国家授予政府权力后，政府所实施的一切维护社会秩序的行为都是现代意义上的“警务”。而警察则产生于人类进入工业时代以后，所以，现代意义上“警务”的产生先于现代意义上的警察。

传统意义上的狭义警务的定义仅仅从主体出发，尤其明显的局限性。传统意义上广义警务的定义虽然突出了警务的目的功能，但也没有完全脱离以主体为标准。从警务产生的渊源不难看出，警务是维护社会秩序、满足人类安全需求这一功能性目的产物。所以，对警务的定义应以其功能性目的为标准。在《美国警务热点问题研究》一书中，警务概念被解释为一系列的功能和服务，既包括传统的执法反应，如刑事调查、逮捕，也包括旨在改善社区整体生活质量的预防犯罪活动。【3】

（二）多元警务兴起背景下的警务概念

多元警务是指多种主体共同参与的维护公共安全和公共秩序的工作。多元警务的兴起是社会经济不断发展进步的产物，是现代社会警务工作进化的趋势。多元警务的兴起有其时代必然性：随着经济全球化的不断深入，国与国之间的经济社会联系日益紧密，科技的发展和文化的交融使得世界范围内地理上的界限不再是难以逾越的鸿沟。而信息时代的来临使得社会分工也日趋精细科学，社会各部门之间以及人与人之间的协作、协同日益成为整个社会前进的推动力。在这样的背景下，多元化的社会对于安全的需求也不再有单一的标准。

多元警务兴起背景下警务概念该如何定义，国内学者郭太生教授对国外有关警务的概念进行了归纳，指出，警务是广义的、分层次的：第一是作为法律规范过程的警务；第二是作为警察工作的警务；第三是作为以提供安全、维护秩序、控制社会、维护和平、预防犯罪为核心的警务；第四是作为提供安全的警务；第五是作为治理的警务。【4】可以看出，多元警务下警务应该是一个综合体的概念。它不仅仅是传统意义上从主体层面界定的警务概念，而是为全社会提供安全服务、供给秩序产品的一切行为的综合体。

与传统的警务概念不同呢，多元警务兴起背景下警务概念，更多的着眼于对社会安全需求的供给上。它不再是传统意义上的某一特定主体的行为，而是为了满足社会多元化安全需求这一目的，多个主体所实施的行为的总和。简而言之，在多元化警务兴起的背景下，我们应从提供安全和秩序服务这一功能性目的出发去定义警务的概念。即多元化警务兴起背景下警务的概念是一个功能导向性的概念，它所具有的新的要素即为新的时代背景下人们对于多元化警务的需求。

二、多元警务兴起背景下社会治安治理面临的机遇和挑战

多元警务的兴起是一个不争的事实，甚至于普通人通过各种信息传播渠道都可以了解到社区警务、微博警务等相对专业化的名词。多元警务是适应社会发展需求的产物，警务发展的趋势和潮流。历史大的发展方向是不可逆的，那么我们就有必要分析研究在多元化警务兴起的背景下社会治安面临的机遇和挑战。

（一）多元警务兴起的社会环境

进入新世纪以来，随着科学技术的爆炸性发展，信息时代的魅力愈加彰显无遗。上世纪末我们还沉浸于互联网科技所带来的信息交流的便利中，感叹于科技对生活的改变、对人类社会发展的重要作用。短短十年之后，移动互联网已然快要取代传统互联网生态，全方位的渗透和影响着我们的日常生活。在这样一个变革迅速的时代，人们对于安全的需求是亘古不变的，只是在形式上有了新的要求，多元警务便在新的社会环境下应时而生。

1.社会组织结构的变化。改革开放以来，社会组织结构总的变化趋势是一元化转向多元化、由集中型变为松散型。改革开放以前，个人食物的供给、住房教育资源的分配、医疗服务的提供等等，都依赖于个人所依附集体的提供。随着市场经济的不断发展，个人开始有能力拜托集体的束缚，创造出更多的物质财富。少数人的成功范使得越来越多的人尝试脱离集体，投入市场经济的大潮之中，随之而来的就是各种社会组织结构的变革。在此过程中，市场作为资源分配的基础起到了主要作用，但是政府在宏观调控上的作用也不容忽视。譬如九十年代的国企改革，很多巨无霸量级的国企进行了破产重组或者是私有化改革，很多人脱离了原集体组成了市场经济下的新的细胞。社会组织结构也日益呈多元化发展。

2.人口组成分布的变化。人口组成上的主要特点是人口老龄化程度不断增加，人口分布上的主要特点是人口流动性极大。长期坚持实施的计划生育政策使中国在过去三十年少出生四亿人，也使中国的人口老龄化问题日益严重。改革开放后的三十年来，中华大地上出现了历史上任何一次人口大迁徙都不能与之相比的巨大的人口流动。东南沿海的率先开放吸引了很多劳动密集型产业入驻，随之而来的是大批的中西部务工人群。这些远道而来的务工者在为社会创造财富的同时也改善了自己家庭的生活，直到现在我们依然要感谢他们对中国经济起飞所做出的贡献。务工潮的出现是的现阶段中国人口的特点之一就是流动性极大，过去政府对于人口流动强大的控制力已不复存在。

3.国退民进，政府控制力的下降。改革开放之前，我国实行严格的计划经济，企业基本都是全民所有制或集体所有制，其中全民所有制占绝对主导地位。改革开放以来，多种所有制经济共同发展，国有经济实行战略性调整，国有经济比重显著降低。所以说改革开放三十年来，国退民进是大趋势。国进民退所带来的影响之一就是政府的控制力的下降。计划经济时期政府直接控制着全社会的生产生活的安排，通过各种供给制度严格限制着个人的活动范围。市场经济环境下政府应该回归于它的角色，而不是过度参与到经济活动之中，以及对于公民活动的控制。

（二）社会治安治理面临的机遇和挑战

多元化警务是适应新的社会环境产生的，产生的因素包括社会环境的复杂化、人们对于安全需求的多元化等等。社会的大变革预示着政府提供的单一化警务服务已不能满足社会的全部需求，社会治安治理的主体不能再仅限于警察等公务人员，引导社会力量参与到水治安维护的时机已经到来。多元化警务兴起的背景下，社会治安治理面临着与以往不同的局面。总的来说，机遇与挑战并存。

1.社会参与度增加，综合管理的难度加大。多元警务背景下突出的特点是社会力量参与到社会治安治理的广度和深度都大幅度提高。社会力量的参与，在维护社会治安之一大的功能性目的导向下有很多益处。但我们不能忽视一个问题：如果社会力量在参与维护社会治安的过程中侵犯了其他公民或法人的合法利益，该怎么处理？当然，在民法通则和刑法上，可以援引诸如“紧急避险”等理论进行解决。但在预防为主的理念下，我们该如何防范这种情况的发生呢？只有规范对相关社会力量参与到社会治安治理的管理。譬如近几年社会上兴起的私家侦探。不可否认，在诉讼爆炸的今天，私家侦探在帮助公民搜集证据、赢得诉讼上相对于公权力部门有很大的便利。但在这个过程中，往往又会发生侵犯公民隐私权等违法问题。规范对相关社会力量的管理，引导其依法参与到社会治安治理，才能最大程度避免其负面的影响。

2.多元警务下社会参与主体的合法性问题。在多元警务背景下，社会参与度增加，维护社会治安的主体随之多元化，主体的合法性问题就产生了。在公职人员作为单一主体维护社会治安时，其具有法律法规所赋予的相关职权，主体的合法性问题无需探讨。但是在多元警务背景下，参与维护社会治安治理的主体不再是单一的警察等公职人员，那么其他主体在行使相关权利时的合法性就使人产生质疑了。

以保安服务行业为例。保安服务业在当下发展十分迅猛，每个人的日常生活都或多或少的与保安有接触。但是我国当前并没有专门的保安法，只有国务院颁布的作为行政法规的额《保安服务管理条例》，对保安法律定位的缺失导致了一系列的问题。例如根据《保安服务管理条例》第二十九条的规定：保安员应当及时制止发生在服务区域内的违法犯罪行为，对制止无效的违法犯罪行为应当立即报警，同时采取措施保护现场。但同样是上述条例带三十条规定：保安员不得限制他人人身自由、搜查他人身体或者侮辱、殴打他人。也就是说，保安在制止违法犯罪行为时，他在法律上并没有特殊的主体地位，他是作为一个普通公民在从事维护社会治安秩序的工作。在发生纠纷时，他不能援引法律条文中适用于特殊主体的相关条文维护自身的权益。这显然是不合理的，解决这个问题只有不断完善相关法律法规，构建合理的规章制度，保障参与到社会治安治理中的相关社会力量的权益。

三、现有警务模式及社会治安治理路径的创新

（一）现有警务模式

1.国内关于警务模式的提法很多，但主要以警察为核心，围绕“警察到底是什么”“警察该干什么”“警察该怎么干”等问题进行研究，即以警察工作为导向来定义警务模式。概括起来主要包括以下几种说法：以警务活动的领域为标准分为社区警务模式、微博警务模式、单位警务模式；以警务手段定义为标准分为情报主导警务模式、电子警务模式、信息警务模式；以警务理念界定为标准分为民生警务模式、合作警务模式、赞同式警务模式。近年来也有学者提出，警务模式是具体的行为方式与内在附着的警务理念与目标动机的统一体。

2.国外关于警务模式这一概念，都以“policing”所囊括。国外学者的研究中，按照主体划分的警务模式包括：

（1）公共警务，即“public policing”。公共警务以警察为主体，以法律为依据行使权力，其工作范围是维护公共安全与公共秩序，具有较强的国家意志性和强制性。它主要通过解决争端、管制交通、打击犯罪以及承担一系列其他任务发挥作用，参与社会管理的方式主要体现为控制。

（2）私人警务，即“private policing”。一般认为，私人警务以除警察之外的警务机构为主体，如保安、社区援助官，以法规或警察的授权为行使权力的依据，以参与社会管理的方式提供安全服务及进行安全防范，其工作范围是特定安全与秩序的维护，主要通过巡逻监视、报警和监控来发挥作用。鲍登认为，“在英国，私人警务形成了公共警务本身的最初核心”。莱斯?约翰斯顿则认为，现代警务从来就没有被公共部门所垄断，并且在结构剧烈转变的时候，公共警务与私人警务之间的平衡也许要重新考虑。所以，“任何对于当代警务工作的严谨分析研究都应该集中在整体的多样性之上”。

（3）混合警务，即“hybrid policing”。胡根布姆认为，混合警务包括刑事司法系统之外的不同社会控制机构之间各种形式的合作（1991）。莱斯?约翰斯顿认为，混合警务“由部门身份不清的组织承担”，如保卫市政安全或单方街头巡逻的不宣誓、穿制服的人员团体。其中有两种形式尤其重要：一是在公共和私人两大领域均有立足点的某些组织机构，比如提供调查服务的公共机构（如邮政调查处）；二是有些公共警务组织的“公共性”可以不受它们在“公共场所”进行常规部署的影响（如原子能机构警察局是法定的公共警察机构，然而它们对之负责的公众是狭义的）。【5】

（4）自我警务，即“self policing”。莱斯?约翰斯顿认为，自我警务是个人和团体在政府没有认可和支持的情况下参与的治安维持活动，是一种“公民自治”的体现。虽然难以提供具体数字证明，但还是有理由相信居民自己组织的维持治安活动日渐重要。这种警务容易走向极端，有可能危及普通公民的人身财产安全，但如果加以合理引导也可以承担一些基础性的治安维持工作。

（二）社会治安治理路径的创新

建国以来，我国社会治安治理经过几十年的摸索和经验的积累，逐渐形成了自己富有特色的工作方针和指导原则。我国社会治安综合治理的方针是：在各级党委和政府的统一领导下，充分发挥公安司法机关的职能作用，广泛组织社会各方面的力量协调一致、齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的多种手段，预防和打击违法犯罪人员，逐步限制、消除产生违法犯罪的土壤和条件，建立良好的稳定的社会秩序，保障经济建设和改革开放的顺利进行，保护人民安居乐业，维护国家长治久安。社会治安综合治理的原则是：打防并举，标本兼治，重在治本；谁主管，谁负责；属地管理。【6】

我国现有的社会治安治理的指导方针和原则是经过长时间经验教训的积累总结出来的，无疑是适合我国国情的合理的理论。但是信息时代下社会经济的发展日新月异，我们不能一成不变的简单重复已有的理论，我们仍然要继续完善现有的警务模式，创新社会治安治理的路径。恶性案件、群体性事件甚至恐怖袭击事件的接连发生已经给我们敲响了警钟，创新社会治安治理路径已经刻不容缓。

1.社区警务。社区警务是在政府倡导和警方积极参与及指导下，充分依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，以调查、发现和解决社区治安问题为导向，以预防减少社区犯罪为根本目标，不断增强公众安全感，提高社区居民生活质量的治安战略思想及战术方法。社区警务为使社会治安综合治理落实到社区奠定了理论基础，提供了基层平台和可操作的基本单位，是社会治安资源和力量整合的基础工程。社区警务既是一种新型的警务理念，又是一种新型的警务战略，同时还包括一系列新型的可操作的警务工作方法等。【7】

社区警务是六七十年代兴起于欧美发达国家的警务理念，如今是流星于世界各国的一种主流的警务研究历年和警务改革探讨的方向。社区警务以其先进的理念获得了众多的支持者，他们认为社区警务能够深度发掘社区力量参与到犯罪预防与犯罪控制中来，有着以往各种警务模式不可比拟的优势。第一，社区警务可以深入到公众日常生活之中，能够第一时间发现并传送违法犯罪的信息线索，对于违法犯罪的控制力度空前加强。第二，社区警务在控制假释缓刑人员及有犯罪记录人员方面的效果强于以往警务模式，对于吸毒贩毒等违法犯罪行为也颇具威慑。

2.危机警务。危机是一种严重威胁社会生态系统基本结构和基本价值规范的突发性紧急事态。在这种事态中，决策者必须在很短的时间内，在极不确定的情况下作出关键性决策，才能防止事态继续严重恶化。危机管理是政府及其职能部门通过建立危机应对机制，制定危机应急预案，并在危机发生时依法采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展的一种特殊状态下的的公共安全管理活动。危机警务则是政府在危机管理中正确运用警察力量、发挥警察治安职能的工作。包括依法确定警察部门参与危机处理的职责、任务和权限，明确警察部门在政府危机管理体系中的地位与作用，制定和实施警察部门参与危机管理的战略原则及战术方法等。与警察部门履行维护社会治安和预防控制刑事犯罪职能的常规警务相对而言，危机警务是警察部门在危机状态下履行治安行政管理和刑事执法职能的非常规警务，是政府危机管理的重要内容和强力措施。【8】

在全球化、信息化趋势加快和国内“经济转轨、社会转型”的新时期，由于自然因素、人为事故及各种社会矛盾所引发的危机事件频繁发生，已经成为影响当代社会发展和人们生活秩序的重要社会现象。例如各地频繁发生的群体性事件以及严重威胁国家安全的恐怖组织所实施的恐怖事件。有效实施危机管理已经成为政府公共安全管理的一项重要职能。其中，以在危机应对中正确运用警察力量、发挥警察治安职能为核心的危机警务，对于政府有效实施危机管理则发挥着至关重要的职能作用。无论是自然灾害危机，还是社会性危机，其危机状态下国家安全的保护和治安秩序的维护，人民群众生命财产和国家财产的紧急救助与保护，以及对那些趁火打劫进行违法犯罪活动者的严厉打击等，都既是政府危机管理的重要内容和强力措施，更是警察部门的法定职责。

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关键词：网络；安全

中图分类号：TP393.08 文献标识码：A文章编号：1007-9599 (2011) 17-0000-01

Network Security Issues Thoughts

Fu Xiaoyan1,2

(1.Ocean University of China School of Information Science and Engineering,Qingdao266110,China;2.People’s Republic of China Shandong Maritime Safety Administration,Qingdao266002,China)

Abstract:With the process of in-depth information and the rapid development of Internet,people work,study and lifestyle is undergoing tremendous change,efficiency gains,the greatest degree of information resources sharing.But it must be noted,followed by information developed from the growing bulge of network security issues,if not a good solution to this problem,the information will hinder the development process.

Keywords:Network;Security

一、网络安全（network security）的定义

网络安全是指网络系统的硬件、软件及其系统中的数据受到保护，不因偶然的或者恶意的原因而遭受到破坏、更改、泄露，系统连续可靠正常地运行，网络服务不中断。网络安全从其本质上来讲就是网络上的信息安全。从广义来说，凡是涉及到网络上信息的保密性、完整性、可用性、真实性和可控性的相关技术和理论都是网络安全的领域。

二、网络安全问题的产生

可以从不同角度对网络安全做出不同的解释。一般意义上，网络安全是指信息安全和控制安全两部分。国际标准化组织把信息安全定义为“信息的完整性、可用性、保密性和可靠性”；控制安全则指身份认证、不可否认性、授权和访问控制。

互联网与生俱有的开放性、交互性和分散性特征使人类所憧憬的信息共享、开放、灵活和快速等需求得到满足。网络环境为信息共享、信息交流、信息服务创造了理想空间，网络技术的迅速发展和广泛应用，为人类社会的进步提供了巨大推动力。然而，正是由于互联网的上述特性，产生了许多安全问题：

（一）信息泄漏、信息污染、信息不易受控。例如，资源未授权侵用、未授权信息流出现、系统拒绝信息流和系统否认等，这些都是信息安全的技术难点。

（二）在网络环境中，一些组织或个人出于某种特殊目的，进行信息泄密、信息破坏、信息侵权和意识形态的信息渗透，甚至通过网络进行政治颠覆等活动，使国家利益、社会公共利益和各类主体的合法权益受到威胁。

（三）网络运用的趋势是全社会广泛参与，随之而来的是控制权分散的管理问题。由于人们利益、目标、价值的分歧，使信息资源的保护和管理出现脱节和真空，从而使信息安全问题变得广泛而复杂。

（四）随着社会重要基础设施的高度信息化，社会的“命脉”和核心控制系统有可能面临恶意攻击而导致损坏和瘫痪，包括国防通信设施、动力控制网、金融系统和政府网站等。

三、对解决我国网络安全问题的几点建议

（一）就政府层面来说，解决网络安全问题应当尽快采纳以下几点建议：在国家层面上尽快提出一个具有战略眼光的“国家网络安全计划”。充分研究和分析国家在信息领域的利益和所面临的内外部威胁，结合我国国情制定的计划能全面加强和指导国家政治、军事、经济、文化以及社会生活各个领域的网络安全防范体系，并投入足够的资金加强关键基础设施的信息安全保护。

（二）建立有效的国家信息安全管理体系。改变原来职能不匹配、重叠和相互冲突等不合理状况，提高政府的管理职能和效率。

（三）加快出台相关法律法规。改变目前一些相关法律法规太笼统、缺乏操作性的现状，对各种信息主体的权利、义务和法律责任，做出明晰的法律界定。

（四）在信息技术尤其是信息安全关键产品的研发方面，提供全局性的具有超前意识的发展目标和相关产业政策，保障信息技术产业和信息安全产品市场有序发展。

（五）加强我国信息安全基础设施建设，建立一个功能齐备、全局协调的安全技术平台（包括应急响应、技术防范和公共密钥基础设施（PKI）等系统），与信息安全管理体系相互支撑和配合。

四、结束语

网络环境的复杂性、多变性，以及信息系统的脆弱性，决定了网络安全威胁的客观存在。我国日益开放并融入世界，但加强安全监管和建立保护屏障不可或缺。国家科技部部长徐冠华曾在某市信息安全工作会议上说：“信息安全是涉及我国经济发展、社会发展和国家安全的重大问题。近年来，随着国际政治形势的发展，以及经济全球化过程的加快，人们越来越清楚，信息时代所引发的信息安全问题不仅涉及国家的经济安全、金融安全，同时也涉及国家的国防安全、政治安全和文化安全。因此，可以说，在信息化社会里，没有信息安全的保障，国家就没有安全的屏障。信息安全的重要性怎么强调也不过分。”目前我国政府、相关部门和有识之士都把网络监管提到新的高度，上海市负责信息安全工作的部门提出采用非对称战略构建上海信息安全防御体系，其核心是在技术处于弱势的情况下，用强化管理体系来提高网络安全整体水平。衷心希望在不久的将来，我国信息安全工作能跟随信息化发展，上一个新台阶。

参考文献：

［1］胡铮等.网络与信息安全[M].清华大学出版社,2006,5

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[关键词]高职学生；安全素质；素质培育

高校出现安全事故无论大小轻重，无论有无责任，很快将置于舆论的风口浪尖，“校闹”已是“医闹”之后影响社会稳定的热点问题。高职院校既是培养高素质技能型专门人才的摇篮，也是社会组成的一部分。社会整体治安复杂，学生安全失范普遍，使得大学校园报复、跳楼、自杀等现象的案例越来越多，给学生、家长和学校带来了巨大的伤害和无法挽回的损失。高职学生面对社会独立生活，面对学习增长技能的前提是平安地活着，即使我们满腹经纶，毁掉安全也只是昔日黄花。因而加强高职学生安全素质培育已为全社会高度关注，成为亟待研究和解决的问题。

一、安全素质培育是高职学生综合素质教育的重要一环

以人为本、学生第一是学校教育的基本理念，思想素质、能力素质、身体素质、安全素质等高职院校学生的综合素质中安全素质是最基本的要素，是高职学生综合素质不可或缺的重要组成部分。马斯洛的需求层次理论认为安全需求是人最基本的需要，现实中家庭、社会、学校离开了安全与稳定，其他一切都无从谈起。

学生高中毕业进入社会、独立人生的第一站是大学生活，而随着我国经济改革的全面深化、社会结构的深刻改变，我国校园社会化现象日趋明显，摆脱贫困，富裕起来的很多家长不希望孩子像自己当年一样受苦，长期的养尊处优使得虽然懂得很多道理的学生们，缺少必要的社会实践机会，面对挫折、面对失败的时候往往手足无措、处置不当、自暴自弃、置之不理、行为过激、好走极端、骄傲自大、缺乏责任。西部某市2010至2013年学校案件事故数量中学生安全意识淡薄所致占60.24%，体育课及体育比占24.77%，学校管理方式不当占12.84%，校园设施设备缺陷占1.53%，其他原因占0.62%，可见比重居于首位的学生安全意识淡薄是学生发生安全事故的最主要原因。在高职学生中不断发生的暴力事件、自杀现象、失踪现象等暴露出当代大学生自身安全防患意识存在很多弱点。因此为培养出高素质技能型专门人才，完善高职学生安全素质培育体系成为当今高职院校学生综合素质教育的重要一环。

二、安全素质培育是培养社会主义接班人的时代要求

我国从幼儿园到中小学安全教育长时间处于缺位状态，导致大学生天生缺乏基本的安全知识和素养，加之国外敌对势力对我国实施的“西化”、“分化”战略，特别在敏感时期利用重大事件、热点问题在高校搞煽动活动，使得不明事理的大学生卷入做出非理性的行为，将安全领域原本非传统的问题逐渐凸显出来，从而把高职院校安全教育推到了更为紧迫的时刻。高职院校是培养社会主义接班人的摇篮，加强新形势下大学生安全教育，营造健康向上的平安校园，已经到了刻不容缓的地步。

近年校园盗窃、诈骗等一些治安案件在高职学生中时有发生。东部某大学城校园2014年11月――2015年01月几个月中就有美利达战神、捷安特等四部高档自行车被盗窃；学生在微信上看到有人卖卡西欧相机，通过微信与对方联系，对方以先付定金为由，骗取转账，收到对方发来的快递打开后发现里面是三袋饼干；学生宿舍里上网看到一条做兼职的信息，对方以给任务为由，让学生点击链接并通过支付宝充值，发现被骗；学生接到一个自称建设银行工作人员的电话，称信用卡已透支，再不归还要；以上严峻的高校安全隐患迫使我必须高度重视在校学生的安全素质教育，这是社会发展后对高校的必然要求，也是高校教育发展与改革的必然趋势，更是学校全面推行素质教育的基石。

三、高职学生安全素质培育的内涵

对学生来说安全教育培训是一种投资，是高职学生学知识，提修养，升技能，成学业的充分必要条件。在现代大学包括高职校中，要解决学生安全意识不强，避免安全事故经常发生，就必须培养大学生安全意识。而安全意识则是人安全文化素质的基础、人头脑中必须安全生产的观念、人生产活动中可能对自己或他人造成伤害的一种戒备和警觉的心理状态，是国民素质的重要表现。

人的安全素质包括两个层次，一是知识、技能、意识等基本安全素质，二是情感、认知、伦理、道德、良心、意志、观念、态度等深层安全素质。每个学生的安全素质是有区别的，它是安全的观念、方法、习惯等方面表现出来的综合态度。安全素质的不同，产生的效果也是不同的，在社会宣传教育、日常管理等安全活动中，人的安全知识、安全技能可以得以保证和提高。实际上高职学生安全素质培育有点复杂，具体教育工作中要以一系列知识、技能、习惯等从实际情况出发进行教育，教育主要是体验式的实践教育，教育学生按照规律采取防范各种安全隐患的出现，或在安全隐患出现时，能够采取各种正确有效的方法措施实现安全自救。学校积极采取科学有效的安全素质教育，可以保护学生的成长，家庭的幸福，学校的稳定。

四、高职学生安全素质培育的策略

（一）提升高职学生安全道德修养

安全道德修养是时代赋予高职院校的新课题。安全道德是社会化大生产中，个人与个人之间、个人与整体之间的共同准则，是创造物质财富时，人类保护生产力的一种积极、友善的意识和态度。目前我国社会转型发展、经济结构调整加速，经济、政治、社会和环境等领域出现了安全道德失范现象，高职学生中这种失范现象也相当普遍，因此，在学生中提升安全道德修养非常重要。

安全道德能影响学生们的思想，调节学生们的行为，增强学生们的控制力。也可以弥补安全管理法律的不足，规范人的安全行为。今天高校抓安全道德修养，作为现在高校培养和训练人生观和价值观的思想政治教育核心内容，已在高校实施很多年。实质就是要学校用哲学思想帮助大学生建立科学正确的世界观、人生观和价值观。让学生明白要平安的学习和生活，需要自己做到自觉遵纪守法，注意安全防范，保护自己、保护他人。学校要通过通俗易记、贴近实际、贴近生活的安全道德规范、安全道德激励和制约机制创造良好的安全道德环境，做好安全管理工作，对学生的安全道德行为进行指导和监督。学校要充分利用宣传橱窗、校园网、新媒体对高尚的安全行为大力弘扬，对不道德的行为及时曝光，营造师生自觉遵守安全道德的好氛围。

（二）强化高职学生安全知识技能

校园安全事故频发有学生安全意识淡薄的因素，更反映了学生应对突发安全事故的安全知识技能欠缺。学生安全知识技能主要指管理安全、实习安全、校园安全、生活安全以及应对人身、财产以及其它各种权益免受侵害的直接经验和间接经验。直接经验是自己的亲历亲闻，间接经验是通过书刊、网络等习得的知识。学校开展知识技能教育可以满足学生的基本安全需要，增强学生的自我防范能力。

强化学生的安全知识技能，要教育学生遵纪守法和自我约束，给学生传授防盗、防骗等基础安全技能。另外还要传授涉及应对重大自然灾害，突发危机事件等安全事故的知识技能。学校可通过新媒体等校内外教育平台推送安全知识技能教育，利用先进的技术手段模拟与真实事例相一致、形象生动的情景；可有计划地组织学生参观、体验公安消防医疗等领域的安全事故处理过程；可依托安全实践演练，通过身临其境的实景直观的获得应对自然灾害、防身术、火灾逃生等防护能力，从而使学生掌握基本的应对方法。经过这些方面的实践锻炼，学生今后如遇到安全事故时，就能冷静沉着有效应对并保护自己。

（三）构筑高职学生安全心理防线

世界卫生组织定义健康包括躯体健康、心理健康、社会适应良好、道德健康等四个方面。学生的心理健康安全问题近年来在高校频繁发生已经威胁到校园安全。国内有关机构对全国青少年心理健康状况调查研究结果表明，导致学生产生心理疾患的诱因主要有学习压力、新环境不适应、就业压力、性压抑等因素。有心理疾患的学生遇到相应的刺激症状就会凸现；从众心理严重的学生容易被不良分子所利用；抗挫折能力差的学生容易导致安全事故。高校通过有效的心理健康教育，将有助于减少学生的身心疾病，构筑心理防线；有助于发挥学生的安全潜能，塑造健全人格。

学生心理健康安全是高校面临的一个非常重要的问题，解决这个问题需要良好的社会、校园环境；良好的师生、同学间人际关系；良好的心理教育系统、心理问题预警机制。为此，高校要建立有效的心理支持系统，帮助学生保持浓厚的求知欲，保持正确的自我意识，保持和谐的人际关系，保持良好的社会适应能力。这样一旦发现学生有心理障碍，学校就能及时地采取心理治疗方法，尽快加以矫正；高校要理解、尊重、爱护有心理疾病的学生，教会他们如何用宣泄、转移、放松、升华、代偿等自我调节的方法进行心理减压；高校对学生的失常行为、不良行为、品行不端要有处罚疗法，使其产生畏惧和警戒心理，达到矫正的目的；高校要帮助学生做好就业的心理准备，面对社会和职业的选择保持健康良好的心态，增强迎接日趋激烈的就业竞争和日益加大的压力等挑战的信心。

（四）培养高职学生安全良好习惯

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摘 要 治安承包作为一种新兴的治安管理模式，在当下中国公共行政民营化浪潮发展迅猛，一定程度上有效缓解了有限警力与治安形势严峻之间的矛盾，但也存在法律依据不足、管理监督处于真空等问题。本文立足于公共行政民营化的视角，通过理论梳理和实践分析，分析当前治安承包中的合法性争议，以期对当前民营化进程中治安承包的制度发展有所裨益。

关键词 治安承包 民营化 合法性分析

一、引言：治安承包的现象考察

近年来，“治安承包”作为一种新兴的治安管理模式正在改变传统的公共行政运行机制。作为执行公共行政的有关政府部门将治安交由民营机构来承包，政府不再直接参与。对于治安承包，根据现有新闻报道资料，1996年，山东泰安市农村就曾初步“尝试”，退伍军人周广海以每年10800元的价格承包下该市下官庄村治安，因而成为中国“治安承包”第一人。随后，“治安承包”之风在浙江、陕西、河南等地以各种不同形式蔓延开来。

然而，治安承包从出现至今，社会对其的褒贬之争就始终没有停息。质疑者认为，治安管理权作为一种公权力，只能由国家机关行使。治安管理的承包是政府对其公共职责的放弃，容易引发大量的非法行为，甚至还会加剧社会的混乱。赞同者认为，治安承包调动了公众参与社会治理的热情，能够有效缓解有限警力与治安形势严峻之间的矛盾。折中者认为，治安承包确实起到了缓解警力不足、维护社会稳定的作用，但也存在法律依据不足、管理监督处于真空等问题，需要在规范的基础上审慎运作。究其核心，治安能否承包的争议实际上就是公共行政民营化有无界限以及如何判断并实行的问题。为此，本文拟对公共行政民营化这一问题以治安承包为切入点进行初步探讨，以期梳理清楚当前民营化进程中所存在的合法性问题。

二、民营化概念梳理

（一）民营化的发展过程综述

转述章志远先生观点，民营化源于1979年英国撒切尔政府基于新自由主义意识而大刀阔斧地推行一系列激进的非国有化运动，这场改革波及英国的电信、电力、民航、燃油、自来水等多个领域。英国的民营化政策主要采取的是向社会公众出售国有资产、放松政府管制、通过特许经营、合同承包鼓励私人部门提供可市场化的产品及服务等形式。在美国，其民营化的适用范围极其广阔，除了公用事业之外，包括监狱管理、戒毒戒酒、消防、铸币甚至军务在内的事项也不同程度地吸收私人部门参与。受英美民营化成功经验的影响，自上个世纪80年代中期以来，德、法等西方工业化国家，日本、韩国等东亚新兴工业化国家，拉美的巴西、智利等发展中国家都展开了大规模的民营化改革运动。环顾当今世界，民营化正以范围的扩大化、方式的多元化及运作的法制化而席卷全球①。

（二）公共行政民营化的类型化分类

公共行政领域涵盖的内容包罗万象，因而民营化的形式也是多种多样的。根据民营化的先驱萨瓦斯在其著作《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中所论述的民营化分类标准，民营化按政府在其中所起的作用不同，主要可分为委托授权、政府撤资、政府淡出三种形式。德国尤根•葛拉柏通过列举提出公共行政民营化的分类标准7种类型，布吉提出组织民营化、功能民营化和实质民营化的形态划分，其对大陆的民营化研究产生了较大影响②。

布吉教授提供的一个较为简明的分类法，即将民营化分为组织民营化、功能民营化和任务民营化三大类。组织民营化指的是通过国家管理或者控股的私法人来完成行政任务的民营化方式。由于完成行政任务的私法人实质上是国家以私法形式组织起来的独立的行政单位，任务本身仍然保留在国家领域。功能民营化指的是国家任务的部分“执行责任”由私人来承担的方式，例如由各种形式的行政助手来承担部分行政职能。任务民营化指的是国家从“执行责任”中抽身而出，完全由私方主体提供特定公共服务和公共产品的民营化方式。由于国家不再负责履行该项任务，该任务被“真正”地归于民营，因此任务民营化又被称为“实质民营化”。

然而令人感到棘手的是，即便在梳理明确了上述发展沿革及类型分类之后，仍然无法轻易定义公共行政民营化一词。在现行法规中并无“民营化”的用语，其并非为具有确定意义的法律概念。民营化的实质并非政府放弃管制，而是政府管制范围和方式的调整，政府管制的范围主要是制定政策，管制方式应当以间接调控为主。就法律而言，做到经济性、政策性和法律性的统一是目标所在。

三、治安承包的合法性分析

通过以上对于公共行政民营化的分析梳理，即可转向对于我们在文章开头所谈到的治安承包的争议问题。在讨论治安承包合法与否之前，为进一步明确治安承包的内涵，有必要对现行的种种治安承包模式进行分析。根据不同治安承包模式所确定的承包内容来看，大致可以把它分为两种类型③：

一为治安防范承包，即只涉及治安防范内容的承包，如温州市瓯海区模式、杭州市下城区模式等；二为治安管理承包，即承包内容不仅涉及治安防范，还涉及部分治安管理内容，如宁波鄞州区模式中治安承包人不仅要进行治安巡逻，还要进行出租房屋管理、暂住人口登记发证等。而接下来我们即可根据不同种类的治安承包体制做针对性分析。

（一）治安防范承包的合法性分析

治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动；在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍，又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来，治安巡逻虽属公权力的内容，但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项，为一般管理权范畴，对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此，对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发：一是治安巡逻；二是治安巡逻之外的治安防范内容；对后者进行承包是没有任何争议的；对于前者中的治安巡防（即群众性治安巡逻）进行承包并没有牵扯到警察权的市场化。在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措，其存在也才具有真正的合法性。

（二）治安管理承包合法性分析

治安管理是公安机关的行政职能，是指公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限，涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说，治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动，是具有执法性质的公权。根据法治原则，任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权，这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑④。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权均属公权力，尽管与行政处罚权等相比缺少国家强制力，但作为公安机关的法定职责，在未经法律明确允许的情况下即通过合同方式将权责转包出去，明显有违法律保留原则。其与村民自愿而为的治安防范承包在法律性质上存在显著区别。

四、治安承包的问题与展望

从本质上讲，治安承包合同和保安服务合同具有相同的法律性质，均为在一定限定范围内的居民为谋求更高标准的治安环境，雇佣私营人员承担治安防范的工作。而同时，此举恰又切合了当前一线警力不足现状，深得政府及公安部门支持，但尽管治安承包改革已经取得了一定的成效，但因制度在实施过程中缺乏有效完善的法律支持，在治安承包推行过程中出现了很多亟待解决的问题。主要包括以下三个方面：

首先，承包主体比较混乱，运行处于无序状态。在目前的几种治安承包模式下，作为当事人双方的发包方和承包方仍然比较混乱。一方面，发包方包括公安机关、物业管理公司、机关企事业单位、居民委员会、街道综合治理委员会等多种机构。在宁波鄞州区模式中，村委会作为发包方，却将不属于自己职责范围的私房出租管理、暂住人口登记等治安管理事项发包给了承包人，这种做法明显与现行法律规范不符。另一方面，承包方包括保安公司、物业管理公司等组织以及退伍士兵、居民、村民等个人，在专业性和规范性方面都比较欠缺。从治安承包模式的运作来看，呈现出无序的状态，警察机构与民间力量之间的密切合作关系尚未真正形成⑤。

其次，公安机关角色模糊，引发政府职能错位。政府职能的错位既可能表现为“越位”，也可能表现为“缺位”。在当下的治安承包中，从表面上看，作为发包方和考核方的公安机关既可以进行监督、业务指导、调查处理犯罪信息和发案统计，也可以协助综治委组织竞标、审核承包人资格、对承包人进行培训和指导、督促和检查承包人工作。但事实上，在推行治安承包之后，公安机关往往容易产生“一包了之”的思想，忽略了其作为监管者和服务者的职责。

最后，承包费用的分摊加重了民众的负担。在当下的治安承包实践中，关于承包经费的来源，虽然各地的具体做法不一，但大多遵循“谁出资，谁受益”、“花钱买平安”的原则。应该说，这种做法与新公共管理运动及治道变革潮流是背道而驰的。从公共财政理论上来说，政府既然已经有了税收收入，就应该为纳税人提供包括公共秩序、公共安全在内的最基本的公共服务。即便因为某种特殊原因需要吸收民间力量参与治理，所需费用也应当主要从公共财政收入中支出，不能让纳税人为治安问题二次付费，否则，政府的公共性就无法得到体现。

治安承包是公共行政民营化浪潮在当下中国特定行政领域中的制度表征，其出现本身即体现了公私部门在公共行政事务治理中的亲密合作，体现出传统的单中心的管理模式向多中心的治理模式的嬗变。社会对这样一种有益的改革尝试应当保持宽容与理解的姿态，并通过明确承包事务范围、引入绩效评估监管体系等一系列的规范措施促使其得到健康的发展。

注释：

①章志远.公共行政民营化的行政法学思考.政治与法律.2005(5).

②敖双红.公共行政民营化法律问题研究.法律出版社.2007.

③邱煜.治安承包的理论与实践.中国人民公安大学学报.2003(5).

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论文关键词：经济信息安全国家经济安全信息化法律保护

论文摘要：信息时代，信息资源的占有率已成为影响一国生产力发展的核心要素之一。面对日益激烈的市场竞争，世界各国对经济信息的争夺加剧。完善我国经济信息安全的法律保护体系是维护国家经济安全，保障生产力健康发展的重要任务。文章对经济信息安全的概念进行了界定，通过分析我国经济信息安全面临的挑战与现有法律保护的不足，提出完善经济信息安全法律保护的对策。

一、信息化挑战我国经济信息安全

与西方发达国家相比，我国的经济安全保障体系非常脆弱，对于经济信息安全的保护更是一片空白。国家经济数据的泄露，泄密案件的连续出现昭示着我国经济信息安全面临前所未有的严峻挑战。

(一)对经济信息的争夺日益加剧

经济竞争的白炽化与信息高速化在推动世界经济迅速发展的同时也使得业已存在的窃取经济信息活动更为猖獗，无论是官方的经济情报部门还是各大财团、公司都有自己的情报网络。世界各国在千方百计地保护本国经济信息安全的同时也在千方百计地获取他国的经济情报。目前我国正处于泄密高发期，其中通过计算机网络泄密发案数占泄密法案总数的70％以上，并呈现逐年增长的趋势；在商业活动中，商业间谍与经济信息泄密事件频繁发生，据业内人士透露泄密及损失最渗重的是金融业；其次是资源行业，大型并购很多，而十次并购里面九次会出现信息泄密事故；高科技、矿产等领域也非常严峻，很多行业在经济信息安全保护上都亮起了红灯。

(二)窃密技术先进，手段多样化

一方面，发达国家及其情报组织利用信息技术优势，不断监听监视我国经济情报，非法获取、篡改我国信息或传播虚假信息造成经济波动，以获取经济乃至政治上的收益；另一方面，除技术手段，他们还通过商业贿赂、资助学术研究、举办研讨会、派专人在合法范围内收集企业简报、股东报告甚至是废弃垃圾通过仔细研究，分析出有价情报等方式大量收集我国经济信息。正如哈佛大学肯尼迪政治学院的一位中国专家认为：“在中国，当前贿赂最主要的形式不再是支付现金，更多可能由公司付费途经洛杉矶或拉斯维加斯到公司总部考察。这种费用可以被看做是合法的营业支出，也可以为官员设立奖学金。”窃密技术日益先进与手段日趋多样化、合法化对我国经济安全，特别是经济信息的安全造成严重威胁。

(三)经济信息安全保密意识淡薄

近年来，每当政府机构公布国民经济运行数据前，一些境外媒体或境外研究机构总是能准确“预测”；许多重要的经济信息，包括经济数据、经济政策等伴随学术报告、会议研讨甚至是一句家常闲聊便被泄露出去；载有核心经济信息的移动存储介质被随意连接至互联网导致信息泄露等问题严重。有调查显示，我国有62％的企业承认出现过泄密现象；国有以及国有控股企业为商业秘密管理所设立专门机构的比例不到20％，未建立任何机构的比例高达36．5％；在私营企业中，这样的情况更加严峻。经济信息安全保密意识的薄弱已成为威胁我国经济安全，影响社会经济稳定发展的制约因素之一。

二、经济信息安全法律保护的缺失

安全的实质是一种可预期的利益，是法律所追求的价值主张。保障经济信息的安全是信息时代法律在经济活动中所追求的最重要的利益之一。法律保障经济信息安全，就要维护经济信息的保密性、完整性以及可控性，这是由信息安全的基本属性所决定的。然而，由于我国立法上的滞后，对经济信息安全的法律保护仍存在相当大的漏洞。

(一)缺乏对保密性的法律保护

保密性是指保证信息不会泄露给非授权者，并对需要保密的信息按照实际情况划分为不同等级，有针对性的采取不同力度的保护。现行《保密法》对于国家秘密的范围以及分级保护虽有相关规定，但其内容主要针对传统的国家安全，有关经济信息安全方面仅出现“国民经济和社会发展中的秘密事项”这样原则性的规定，对经济秘密的划定、保密范围和措施等缺乏相应条款；对于跨国公司或境外利益集团等窃取我国经济政策、产业关键数据等行为也缺乏法律上的界定，以至要追究法律责任却没有相应法律条款可适用的情况屡屡发生。

在涉及商业秘密的法律保护上，法律规定分散而缺乏可操作性，不同部门对商业秘密的定义不统一，商业秘密的概念模糊而混乱，弱化了商业秘密的保密性；①另一方面，与TRIPS协议第39条规定的“未披露的信息(undiscoveredinformation)”即“商业秘密”相比，我国《反不正当竞争法》要求商业秘密须具有秘密性、价值型、新颖性与实用性且经权利人采取保密措施，并将构成商业秘密的信息局限于技术信息和经营信息，这样的规定不以商业秘密在商业上使用和继续性使用为要件，使不具实用性却有重大价值或潜在经济价值的信息得不到保护，不利于经济信息的保密。此外，人才流动的加快也使商业秘密伴随着员工的“跳槽”而流失的可能性激增，但对商业秘密侵权威胁(ThreatenedMisappropriationofTradeSecrets)我国尚无没有明确法律依据；对于泄露或窃取他人商业秘密的行为，《刑法》第219条虽增加了刑事处罚，但处罚力度过轻而又缺乏处罚性赔偿规定，导致权利人的损失无法得到弥补。

(二)缺乏对完整性的法律保护

完整性是指信息在存储或传输过程中保持不被未授权的或非预期的操作修改和破坏，它要求保持信息的原始面貌，即信息的正确生成、正确存储和正确传输。目前，我国保障信息与信息系统完整性主要依靠《刑法》与《计算机信息系统安全保护条例》等法律法规，总体而言层级较低又缺乏统一性。《计算机信息系统安全保护条例》第4条规定了“计算机信息系统的安全保护工作，重点维护国家事务、经济建设、国防建设、尖端科学技术等重要领域的计算机信息系统的安全”，但在第23和25条却只规定对破坏和危害计算机信息系统安全造成财产损失的承担民事责任，并对个人处以5000元以下罚款，对单位处以15000元以下罚款的较轻处罚规定；现行《刑法》第285条也只规定入侵国家事务、国防建设、尖端科学技术领域的计算机信息系统的行为构成非法侵入计算机信息系统罪。这就是说，行为人非法侵入包括经济信息系统在内的其他信息系统并不构成本罪。可见，法律对信息安全的保障依然侧重于政治、军事等传统安全领域，而忽略了对经济信息安全的保护。

(三)缺乏对可控性的法律保护

可控性是对经济信息的内容和信息的传播具有控制能力，能够按照权利人的意愿自由流动。网络的盛行使得经济间谍、商业贿赂等窃密手段的频繁出现而使得经济信息不能按照权利人的意愿流动。面对日趋“合法化”的窃密行为，《刑法》第110条的间谍罪与第11l条的为境外的机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或情报罪都只是笼统的规定了“危害国家安全”和“窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或情报”，缺乏有关经济间谍罪的专门规定；而《国家安全法》也只是笼统的规定了国家安全整体的法律条文，并且侧重的是传统安全的政治和军事领域，对于经济安全，尤其是经济信息安全这样一个新的非传统安全领域的存在的威胁仍缺乏适当的法律规制。

除了经济间谍外，跨国公司对我国实施商业贿赂获取经济信息与商业秘密的案件不断增加，经济信息的可控性无法得到有效保证，在造成严重经济损失的同时也威胁着我国经济信息安全。目前我国尚无一部完备的《反商业贿赂法》，对于商业贿赂的法律规制主要体现在《刑法》与《反不正当竞争法》、《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》等法律法规上。然而，现行《刑法》并未直接对商业贿赂行为作出罪行定义，而《反不正当竞争法》第8条虽然规定商业贿赂的对象既可包括交易对方，又可包括与交易行为有关的其他人，但《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》中却又将商业贿赂界定为“经营者为销售或购买商品而采用财物或者其他手段贿赂对方单位或者个人的行为”缩小了商业贿赂对象的范罔，将除交易双方以外能够对交易起决定性作用或产生决定性影响的单位或个人被排除在外。另外，对于商业贿赂的经济处罚力度畸轻，根据《反不正当竞争法22条，不构成犯罪的商业贿赂行为处以10000元以上200000元以下的罚款，并没收违法所得。但事实上，通过商业贿赂手段所套取的经济信息往往可以带来高达上百万的经济利益，过轻的处罚完全不能发挥法律应有的威慑力。与美国的《反海外贿赂法》和德国的《反不正当竞争法》相比，我国对于商业贿赂，特别是跨国商业贿赂的治理仍存在不足。

三、完善我国经济信息安全法律保护的对策

法律保护经济经济信息安全，既要求能预防经济信息不受侵犯，也要求能通过国家强制力打击各种侵犯经济信息安全的行为，从而达到经济信息客观上不存在威胁，经济主体主观性不存在恐惧的安全状态。因此，维护经济信息安全需要构建全方位的法律保护体系。

(一)修订《保密法》，增加保护经济信息安全的专门条款

《保密法(修订草案)》增加了针对信息系统的保密措施以及加强机关、单位和人员的保密管理等五方面内容，总体上得到了专家学者的肯定，但仍存在许多值得进一步斟酌与完善的问题。特别是对于经济领域的信息安全保密问题，应增设专门条款明确规定经济秘密的保密范同，明确哪些经济信息属于国家经济秘密，通过明确“密”的界限强化保密意识，维护经济信息的安全。因此，在修订《保密法》时，我们可以在保证法律的包容性与原则性的基础上，可以借鉴俄罗斯的《联邦国家秘密法》，采取列举的方式将属于国家秘密的经济信息以法律的方式予以规定，将对国家经济安全有重大影响的、过早透露可能危害国家利益的包括财政政策、金融信贷活动以及用于维护国防、国家安全和治安的财政支出情况等经济信息包含在内，以具体形象的样态将国家经济秘密明确的归属于法律控制范畴，避免因法律缺乏明确性与可操作性而带来的掣肘。

(二)制定《商业秘密保护法》，完善商业秘密的保护

针对我国商业秘密泄密案件的日益频繁，商业秘密保护立法分散的问题，尽快制定专门的《商业秘密保护法》是维护经济信息安全的重要措施。在制定《商业秘密保护法》时，可以借鉴国外以及国际组织的先进经验，但应当注意以下问题：(1)在对商业秘密进行界定时，应采用列举式与概括式相结合的体例明确商业秘密的内涵。同时在商业秘密的构成要件中剔除“实用性”的要求，使那些不为本行业或领域人员普遍知悉的，能为权利人带来经济利益或竞争优势，具有“经济价值”以及“潜在价值”并经权利人采取合理保护措施的信息也能纳入法律的保护范围；(2)要明确规定各种法律责任，包括民事责任、行政责任以及刑事责任。由于商业秘密侵权行为是一种暴利行为，但给权利人造成的损失却往往十分巨大，如不以刑事责任方式提高违法成本便难以遏制其发生；(3)在制定《商业秘密保护法》时应当引入不可避免泄露规则(InevitableDisclosureDoctrine)。该原则主要是针对商业秘密潜在的侵占行为采取的保护方式，旨在阻止离职员工在新的工作岗位上自觉或不自觉地泄露前雇主商业秘密的问题。引入不可避免泄露原则更能有效地保护商业秘密，避免因人才流动为保密性带来的威胁。

(三)制定统一《反商业贿赂法》，确保经济信息的正向流动

随着信息在经济活动中作用加重，商业贿赂的目的不再局限于获取商品销售或购买的机会，通过商业贿赂获取竞争对手经济秘密已成为信息时代非法控制经济信息流动的重要手段之一。制定统一的《反商业贿赂法》将分散在各法律法规中的有关条例加以整合，实现对国内外商业贿赂行为的有效监管，是堵截经济信息非法流动、维护我国经济信息安全与公平竞争市场环境的必然选择。因此，在制定统一《反商业贿赂法》时首先应当对商业贿赂的概念进行准确的界定，借鉴《布莱克法律词典》的解释将商业贿赂定义为经营者通过不正当给予相关单位、个人或密切相关者好处的方式，获取优于其竞争对手的竞争优势；④其次，对于商业贿赂的管辖范围应当适当扩大。根据《经合组织公约》与《联合国反腐败公约》的规定，缔约国应确立跨国商业贿赂法律的域外管辖权制度，对故意实施的跨国商业行为予以制裁。因此，制定《反商业贿赂法》要求将我国经营者或该商业活动的密切相关者无论是向国内外公职人员、企业、相关个人以及国际组织官员行贿行为或是收受来自国内外企业、个人的财务或其他利益优惠的受贿行为都应列入该法管辖范围内，并针对商业贿赂这种贪利性违法行为，完善民事、行政以及刑事法律责任；此外，在立法时还应借鉴国外的成功经验加大制裁力度，取消现行法律中固定处罚数额的不合理规定，采用相对确定的倍罚制，并制定对不构成犯罪的商业贿赂行为的资质罚(指取消从事某种职业或业务的资格的处罚)，使得经营者在被处罚后不再具备从事相同职业或业务再次进行商业贿赂的条件，从而有效遏止商业贿赂行为的蔓延，以确保经济信息的合理正向流动。

(四)完善《刑法》，维护经济领域信息安全

“只有使犯罪和刑罚衔接紧凑，才能指望相联的刑罚要领使那些粗俗的头脑从诱惑他们的、有利可图的犯罪图景中立即猛醒过来”。故此，完善《刑法》并加重处罚力度，是维护经济领域信息安全的必要保证。

首先，计算机与网络的广泛使用使得计算机信息系统安全成为影响经济信息安全的关键因素。面对《刑法》对经济领域计算机信息系统保护的缺位，增加维护经济信息安全的专门条款是当务之急。因此，应首先对《刑法》第285条进行调整，规定凡侵入具有重大价值(包括经济价值、科技价值与政治价值等)或者涉及社会公共利益的计算机信息系统的行为都构成犯罪；同时，针对目前窃取计算机信息系统中不属于商业秘密或国家秘密但却具有知识性或重大价值，特别是经济价值的数据、资料现象日益严重，《刑法》中还应增设窃取计算机信息资源罪，对以非法侵入计算机信息系统为手段，以窃取他人信息资源为目的且造成严重后果的行为予以规制；此外，在《刑法》还中还应增设财产刑、资格刑，适当提高法定刑幅度，从多维角度预防和制裁危害计算机信息系统犯罪。

其次，在对商业秘密的保护上，应完善相关刑事责任与刑事诉讼中的保密规定。现行《刑法》规定了侵犯商业秘密的行为，但在刑罚的表述中并没有详细的划分。纵观国外立法，大多根据侵权行为社会危害程度的不同规定了多种量刑幅度。因此，对侵犯商业秘密罪的设置应根据危害程度的不同规定不同的刑罚，对侵犯商业秘密情节恶劣，后果严重者从重处罚，确保罪责刑相适应的同时保证法律的威慑力。此外，针对目前在审理涉及商业秘密案件除规定不公开审理外，没有对参与商业秘密的诉讼人员规定保密义务的问题，在刑事诉讼中还应设置相关保密义务条款，在司法解释中也应规定配套的保密措施，以确保权利人在伸张权利时其商业秘密的保密性不会因法律的漏洞而丧失。

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关键词：网络安全；计算机网络；安全策略；防火墙

中图分类号：TP393.1 文献标识码：A文章编号：1007-9599 (2011) 11-0000-01

Analysis of Computer Network Security Threats and Prevention Strategies

Yu Jianchang

(Henan Zhumadian Finance&Economics School School,Zhumadian463000,China)

Abstract:With the rapid development of Internet technology,inf-

ormation computer network has become an important part of social development.It involves government,economic,cultural and military fields.As the diversity of the composition of computer networks,terminals are widely distributed and open networks,connectivity and other features,resulting in the network of information vulnerable to hackers,computer systems vulnerable to malicious software,therefore,

network security and confidentiality of information resources become an important topic.This paper describes the common computer network security threats,and propose several commonly used network security measures.

Keywords:Network security;Computer network;Security policy;Firewall

一、引言

随着网络技术在全球的迅猛发展，网络信息化在给人们带来种种的方便同时，也给我们带来种种安全威胁。尽管我们广泛地使用各种复杂的安全技术，但是，仍然有很多非法入侵的黑客对社会造成了严重的危害。如何解决各种来自网络上的安全威胁，怎样才能确保网络信息的安全性，如何提高系统抵抗外来非法黑客入侵的能力、提高对远程数据传输的保密性、避免在传输途中遭受非法窃取已经成为全世界所有计算机用户所面临的主要问题之一。下面就计算机网络存在的安全隐患及相关策略进行探讨分析。

二、计算机网络存在的安全威胁分析

据美国FBI统计，美国每年网络安全问题所造成的经济损失高达75亿美元，而全球平均每20秒钟就发生一起Internet计算机侵入事件。在一个开放的网络环境中，大量信息在网上流动，这为不法分子提供了攻击目标。他们利用不同的攻击手段，获得访问或修改在网中流动的敏感信息，闯入用户或政府部门的计算机系统，进行窥视、窃取、篡改数据。

一般认为，计算机网络系统的安全威胁主要来自黑客攻击、计算机病毒和拒绝服务攻击三个方面。黑客攻击手法包括：通过网络监听获取网上用户的账号和密码；监听密钥分配过程，攻击密钥管理服务器，得到密钥或认证码，从而取得合法资格；利用UNIX操作系统提供的守护进程的缺省账户进行攻击；利用NFS进行攻击；通过隐藏通道进行非法活动；突破防火墙等等。拒绝服务攻击是一种破坏性攻击，它的表现形式是用户在很短的时间内收到大量无用的电子邮件，从而影响正常业务的运行，严重时会使系统关机、网络瘫痪。

三、计算机网络的安全策略分析

目前广泛运用和比较成熟的网络安全技术主要有：防火墙技术、数据加密技术、防病毒技术等。

（一）防火墙技术。防火墙是一种隔离控制技术，通过预定义的安全策略，对内外网通信强制实施访问控制，常用的防火墙技术有包过滤技术、状态检测技术、应用网关技术。包过滤技术是在网络层中对数据包实施有选择的通过，依据系统事先设定好的过滤逻辑，检查数据流中的每个数据包，根据数据包的源地址、目标地址、以及包所使用的端口确定是否允许该类数据包通过；状态检测技术采用的是一种基于连接的状态检测机制，将属于同一连接的所有包作为一个整体的数据流看待，构成连接状态表，通过规则表与状态表的共同配合，对表中的各个连接状态因素加以识别；应用网关技术在应用层实现，它使用一个运行特殊的“通信数据安全检查”软件的工作站来连接被保护网络和其他网络，其目的在于隐蔽被保护网络的具体细节，保护其中的主机及其数据。

（二）数据加密与用户授权访问控制技术。数据加密是对以符号为基础的数据进行移位和置换的变换算法，这种变换是受“密钥”控制的。在传统的加密算法中，加密密钥与解密密钥是相同的，或者可以由其中一个推知另一个，称为“对称密钥算法”。这样的密钥必须秘密保管，只能为授权用户所知，授权用户既可以用该密钥加密信急，也可以用该密钥解密信息，DES是对称加密算法中最具代表性的算法。如果加密/解密过程各有不相干的密钥，构成加密/解密的密钥对，则称这种加密算法为“非对称加密算法”或称为“公钥加密算法”，相应的加密/解密密钥分别称为“公钥”和“私钥”。在公钥加密算法中，公钥是公开的，任何人可以用公钥加密信息，再将密文发送给私钥拥有者。私钥是保密的，用于解密其接收的公钥加密过的信息。典型的公钥加密算法如RSA是目前使用比较广泛的加密算法。

（三）安全管理队伍的建设。在计算机网络系统中，绝对的安全是不存在的，制定健全的安全管理体制是计算机网络安全的重要保证，只有通过网络管理人员与使用人员的共同努力，运用一切可以使用的工具和技术，尽一切可能去控制、减小一切非法的行为，尽可能地把不安全的因素降到最低。同时，要不断地加强计算机信息网络的安全规范化管理力度，大力加强安全技术建设，强化使用人员和管理人员的安全防范意识。

四、结论

由于网络及信息资源的特殊性质，决定了网络安全问题的客观存在。网络安全是一个综合性的课题，涉及技术、管理、使用等许多方面，既包括信息系统本身的安全问题，也有物理的和逻辑的技术措施，一种技术只能解决一方面的问题，而不是万能的。网络安全问题不仅涉及国家的经济安全、金融安全，同时也涉及国家的国防安全、政治安全和文化安全，因此应当加强对信息安全问题的重视。目前，我国正在加快信息化建设步伐，加强对信息安全的管理，保证信息的安全保密性势在必行。

参考文献：

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[论文摘要]社会治安现实的召唤与公共管理社会化、市场化理念催生了公共治安承包现象。在其近十年的实施历程中，面临的诸多法律困境依然存在。公共治安承包的内容范围、协议性质、签订主体、经费来源、公安机关和承包方的角色定位及其合法性困境成为其进一步发展的掣肘。如何正视、考量和解析这些法律困境是目前公共治安承包摆脱尴尬处境。迈向法治化的关键所在。

我国正处于社会转型期，社会由封闭走向开放，人、财、物大流动，社会控制难度加大，导致治安形势日益严峻；同时，警力不足的矛盾也日益加剧。由于我国经济发展与财政条件的限制，短期内不可能给公安机关增加更多编制、扩大队伍，这就为治安承包提供了机会。“治安承包”是指将某一特定区域的治安防范任务和一部分治安管理任务有偿承包给某个人或某一组织，承包人组织人员开展巡防工作等，相关政府部门根据区域内的刑事案发数量和承包人抓获的犯罪嫌疑人数等指标对承包者进行考核奖惩的社会化安全管理新模式。近年来，全国许多地方先后实行了治安承包的做法。对此，理论界和实务界褒贬不一，支持者考虑到社会治安形势严峻的现实以及新的警务改革和公共管理市场化、社会化带来的契机；反对者则坚持公权力应由国家机关行使及政府理当完全负责生产社会治安这一“公共产品”的观念。两种截然相反的态度是由于立场不同和治安承包在实践中确实存在不规范的做法所造成。这就需要对公共治安承包目前所面临的法律困境进行正视、析疑，以实现政府机制、社会机制与市场机制三种社会治理机制选择在公共治安承包制度设计中的平衡。

一、承包内容范围的困境：治安防范承包VS治安管理承包

治安承包在中国推行了近十年，涉及的区域范围由农村逐渐扩展到了城市，但由于各地的实际情况有所差异，使得其模式、内容和具体操作也有所不同。从实践来看，在承包内容上，治安承包可以分为两种不同的类型：一是治安防范承包；二是治安管理承包。实行治安防范承包的省市比较多，如自1999年以来，泰安市委、市政府以“治安防范职业化承包责任制”形式解决了城乡不少治安问题。此后，治安承包的内容逐步扩大到一部分治安管理权，如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制，将治安巡逻以及村内的私房出租管理、暂住人口登记等管理权一并承包。各地的治安承包行为对于承包的范围没有一个规范的统一规定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行为的类型与幅度不统一。

(一)治安防范承包

治安防范是社会治安群防群治的方式之一，也是全体公民的一项责任和义务。这一责任和义务，既可以要求全体公民在没有经济利益的前提下为社会公共治安安全尽义务，也可以将其与经济利益挂钩，承包于人。从这个意义上来说，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动；在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍，又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来，治安巡逻虽属公权力的内容，但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项(又称为治安巡防)，为一般管理权范畴，对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此，对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发：一是治安巡逻；二是治安巡逻之外的治安防范内容；对后者进行承包是没有任何争议的；对于前者中的治安巡防(即群众性治安巡逻)进行承包并没有牵扯到警察权的市场化，也不违法。因此，在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措，其存在也才具有真正的合法性。

(二)治安管理承包

治安管理是公安机关的行政职能，是指公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限，涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说，治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动，是具有执法性质的公权。根据法治原则，任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权，这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑。但笔者认为：首先，法律本身就具有滞后性的特点，现行的法律虽没有给予治安管理承包以合法的地位，但这并不能说明治安管理承包从本质上就是错误的；其次，法治原则的依法行政并不仅仅是指恪守现行的法律、法规的现成文本规定，还应包括这些法律所体现的立法精神与法律原则。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力，但不属于国家强制管理权，是具有业务性的管理权。将其承包并没有改变公权力的性质，只是对该权力进行必要的社会授权调整，并没有造成“公法向私法的逃遁”。执法权依然掌握在公安机关手中，治安承包人只是通过行使这一部分非强制性的管理权来作为维护社会治安的辅助力量和补充，以便更充分地发挥行政权的灵活性优势以及广泛的社会资源参与热情，进而实现公共管理的多元共治。

二、承包协议性质的困境：民事合同VS行政合同

对于公共治安承包的协议性质，理论界并没有作很明确的界定。大部分学者将公共治安承包协议笼统定义为行政合同，殊不知根据承包内容的不同，其协议的性质也应作不同的诠释。

(一)民事合同

从上面看来，治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外，其他的都属于私权领域。而对于治安巡防以外的治安防范内容承包合同应看作民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。不含治安巡防内容的治安防范承包协议是双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的一种合同；内容属于私法领域的内容，不涉及公权力，主要包括双方的民事权利、义务和奖惩；发包方与承包方都属于平等主体；合同也是基于双方合意而签订的；因此，此类合同当属民事合同。

(二)行政合同

行政合同又称为行政契约，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方当事人是行政主体——公安机关、公安派出所等；从合同内容来看，承包人和发包方的权利、义务都围绕着“公权力”(如登记出租房、外来人口登记、治安巡防等)而存在，而这些权利和义务具有行政属性，要受行政法原则的约束，不能随意免除和放弃；签订该种合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标；合同是以双方意思表示一致为前提；合同中行政主体享有行政优益权，主要表现为签订合同的选择权，如宁波泗门镇治安承包的承包人三分之一是党员，一半是退伍军人。这就是派出所运用签订合同选择权，通过招标的形式，选择特定签约对象的结果。这充分说明治安管理承包合同与治安巡防承包合同在本质上属于(准)行政合同。

三、承包签约主体的困境：公安机关VS民间主体

在公共治安承包的实践操作中，公安局、公安派出所、村民委员会、物业公司等均可在不同的条件下作为对外签订主体。至于在何种条件下和何种合同中，谁能作为发包方，成为对外签订主体却没有统一的标准和要求。如浙江嘉兴的嘉善县出现了由警署将治安防范承包给民警个人，再由民警挑选保安人员进行防范的模式。治安防范承包分为治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其内容性质不同，导致对外签订主体必有差异。因此，随意地确定发包方可能会引发合法性质疑。

(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的签订主体困境。这类合同的内容属于私法领域的内容(如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权等)，合同性质属于民事合同，其发包方既可以是村民委员会、物业公司、社区等民间组织，也可以是公安行政机关及其派出所机构。因此，此类合同的签订主体一般不存在多少争议。

(二)治安管理承包合同与治安巡防承包合同的签订主体困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主体委托另一行政主体或其他组织及个人，以委托人的名义代行其职权或者其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。但《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款明确规定，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此，当承包方为个人的时候，这类承包是否属于行政委托关系呢?《国家赔偿法》第7条第4款明确提出，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。此款已将个人行使公权力纳入可能情形之一，承认个人也能作为行政主体。笔者赞同陈新民教授的学术观点，即行政任务的委托可以依法律或其他法规，甚至经由行政合同来委托及授予执行权限。由此看来，治安管理承包与治安巡防承包实质上属于一种行政委托关系。另外，又由于此类合同属于行政合同，签订主体的一方必须为行政主体，因此，公安局以发包方的身份出现，直接参与此类承包合同的签订没有任何异议。但是，问题在于公安派出所是否也能以自己的名义成为发包方?在行政委托关系中，委托方必须是行政主体，非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。根据行政法学的行政主体理论，公安派出所作为公安局的派出机构，只要有法律法规的授权，或者权力机关对其作了某种专门行政授权，且当其行使这种职权时，公安派出所就可以成为行政主体。根据《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《租赁房屋治安管理规定》等，公安派出所享有法律、法规设定的关于暂住人口管理、出租房屋管理等方面的行政职权，因此，公安派出所可以凭行政主体身份对外签订治安管理承包合同和治安巡防承包合同。

以上对公共治安承包合同的对外签订主体进行了标准定性，但笔者认为，不含治安巡防内容的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与，而是由公安机关以外的民间组织或个人与承包方自行签订，公安机关只是在受邀请的情况下，以承包合同的居间者面目出现，负责业务指导和监督合同履行，这样有助于减少众人对该合同性质的误解，体现该类承包合同的民事性及主体地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的签订则必须由公安机关直接以发包方的身份，直接参与合同的签订，以保证行政合同订立的合法性与合同履行的公正性。

四、承包合同当事人角色定位的困境：发包方VS承包方

(一)公安机关(发包方)的角色定位困境

公共治安承包是应公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾而应运而生的，是一种公共治安的多元主体提供方式。虽然这一新尝试以契约的方式提高了公共物品供给的效率，但同时也引发了公安机关的角色定位问题。

有人认为在公共治安承包中，公安机关是在向社会转嫁和转移自己的法定义务，与市场经济要求政府当好“守夜人”、管理好公共事务的趋势是相悖的。治安承包是满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的，是公安机关提供必要的、基本的安全服务以外的一种补充形式。当前，行政权力正逐渐向服务行政、给付行政转变，从某种角度上来看，治安防范和治安管理也可以被认为是一种给付公共产品的服务行政。法律并不禁止公安机关根据民法规定通过与特定公民、法人签订治安承包合同的方式来履行职责。但不管是治安防范承包，还是治安管理承包，公安机关都不得以治安承包合同存在为由而拒绝履行治安管理职责或为治安管理失职进行辩解。如果实行承包后，公安机关将不再向这些地区提供安全防范和管理服务，这就有可能在公共治安承包者的承包失败以后，使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益遭到更大损害的风险。《人民警察法》第6条规定，维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为是公安机关和人民警察的职责。因此，公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”，而应当是给这块承包区域加上双保险，确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。

当承包人履行合同侵犯了其他公民或组织的权利而使社会治安出现了问题时，公安机关是否仍须按公法承担相应责任也成为了角色定位的困境问题。公共治安承包的合同分两种：一种是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一种是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者属于行政委托关系。根据《国家赔偿法》第7条的规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时，若侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。这就说明在后一种承包合同中，公安机关仍须按公法承担责任，因为《国家赔偿法》等法律对公安机关的约束不可能因为公安机关自身与特定公民、法人之间签订的一纸合同而被解除。但前一种合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)属于民事合同，这类合同中的公安机关勿须按公法承担责任。当其作为此类合同的发包方时，负有履行合同的附随义务，若因其附随义务的缺失而导致承包人侵犯了其他公民的权利时，公安机关应承担民事责任；当其只作为此类承包合同的居间者出现时，公安机关只承担监督者的责任。

(二)治安承包方的角色定位困境

至于治安承包方同样也存在着相应的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表谁工作，应对谁负责，这是一个困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安机关与承包方之间是一种行政委托关系，此时，承包方是代表公安机关来工作，并对其负责；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安机关是否作为合同的对外签订主体，承包主作为民事主体不存在代表谁工作，但他却应对合同另一方，即“发包方”负责。其次，如果这些承包人在履行合同时出现了伤亡现象，由谁来承担责任以及是否算公伤也值得斟酌。笔者认为，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出现的伤亡可以算工伤，而不能算公伤。公伤是指在国家法律范围内，国家机关事业单位工作人员因执行公务造成的伤害。根据《工伤保险条例》第14条的规定：职工有下列情形之一的应当认定为工伤，即在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。此时责任应由公安机关来承担。而在民事合同性质的治安承包合同中，承包人出现的伤亡不能算作工伤，责任应由自己承担。第三，承包方在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查或检查，但《中华人民共和国警察法》规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。也就是说，盘查属于警察刑事权的一部分，承包方无权行使。《中华人民共和国宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身体。《立法法》第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。如果随意盘查过往车辆及人员，显然是侵害了被管理者的合法权益，有悖于《宪法》在内诸多法律的规定。因此，如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。第四，承包方进行巡防的场所没有进行明确界定。若其将巡防的场所扩大至公路时，则牵涉到上路执法权的执法主体资格问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路安全管理工作。由此看出，上路执法权只属于极少数的特定行政执法机关，民间组织或个人都不具有。而深圳市福田区首批160名民防队员于2003年3月25日开始上路巡逻。这种巡逻主体和巡逻行为是否合法，不禁引人深思。

五、承包经费来源的困境：财政资金VS社会资金

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一、“以科技手段推动工作、以信息应用提高效能”的工作思路，积极推进“大走访”开门评警全面协调的开展，开创公安群众工作“满意工程”。

(一)、“评”进千家万户，让开门评警“火”起来，实现评议范围与密度的双扩大

自从年初“大走访”开门评警工作开展以来，石后派出所以大造声势、人人皆知、全民参与为目标，积极回应人民群众新期待，满足人民群众新要求，不断丰富走评形式，创新工作方法，最大限度听取评议，了解民意，高密度、多角度、全方位的宣传“大走访”开门评警活动，迅速掀起了“大走访”开门评警的新热潮。

1、创新评议模式。工作中，派出所在采取走访座谈、电话随访、上门走访等传统形式征求意见建议的基础上，大胆探索创新联系群众的新载体和新渠道，搭建了一个集“qq警务室、新浪和腾讯微博、博客”于一体的网络平台，吸引了社会各界群体的广泛参与和积极评议，探索出了一条网络“1+n”式评警模式(即：1个网络平系n个群众)，拉近了警民距离、促进了社会和谐，有效提升了开门评警活动实效，受到辖区群众的一致好评，先后征求群众意见建议25条。截止目前，派出所新浪微薄粉丝已达17936人，新浪博客访问量6230人次，民警小缪的会客厅腾讯微博听众达6966人，位居全市基层所队前列。

2、活化宣传形式。工作中，派出所自筹资金，安装了led警务公开显示屏并通过调试正式对外宣传，成为我区第一家拥有同步led电子宣传屏的农村基层派出所。该led屏24小时滚动公开“开门评警”宣传标语，不间断播放治安防控宣传语、警务、便民措施、办事指南、警情通报、窗口户籍办证领证情况。同时，派出所网上警务室、微博、博客地址也公布在屏幕上，不仅增强了警务工作的透明度，而且方便了办事群众，拉近了警民关系，受到了辖区群众的高度评价和普遍欢迎。

3、畅通沟通渠道。针对前期开门评警活动中辖区群众不敢说、不想说、不愿说的问题，派出所还专门制作了《派出所开门评警问卷调查》网页，依托蕉城分局警民互动短信平台，向辖区群众发送短信链接，邀请参与开门评警，并通过该问卷调查网页强大的数据分析功能，全方位的剖析群众的意见和建议，查找问题、分析根源。在此基础上，及时对评议问题进行梳理，凡可公开的立刻上网公布，定期落实整改情况，确保评议实效。截止目前，石后派出所收到有效答卷274份，采纳群众可行性意见15条，派出所开展网络问卷调查评警的做法在全市公安机关予以推广。

(二)、“评”出百姓心声，让社会目光聚起来，实现社会稳定与和谐的双促进

为提升“大走访”开门评警成效，我们紧扣“向群众报告、请群众评议、让群众满意”的主题，紧密结合工作实际，突出创新警务机制、创新服务模式、创新管理方法三个重点，尽可能将“大走访”开门评警的成果落实到推动工作、惠及民生上,让辖区群众满意。

1、创新警务机制。为进一步提高警务效能，我们转变理念，延伸服务触角，在全市首推了集办证服务、法律宣传、报警求助、现场办公为一体的“便携警务室”。该便携警务室由便携式帐篷改装而成，设置了拆卸式的桌椅、笔记本电脑、便携式打印机、人像采集设备等办公设施，并专门配置了便携式高清投影仪和100寸的幕布，用于下乡播放安全防范电影。“便携警务室”投入使用以来，共播放开门评警宣传片和安全防范电影15场，收集开门评警问卷调查表125份，为群众解决黑户20人，采集二代证照片120人次，为70岁以上老人免费办理二代证95人，调处纠纷5起。通过设立“便携警务室”，进一步“擦亮”了派出所窗口，充分展示窗口优质服务形象，受到了辖区群众的一致好评。

2、创新服务模式。坚持“服务无止境”的工作理念，积极创新服务模式，最大限度的提高便民利民服务质量。工作中，石后派出所在经费紧张情况下，研发了具有农村特色的、便于群众操作的的触摸屏警务查询机，涵盖了警方提醒、蕉城警讯、便民服务等警务公开内容，并实现了与外网的即时连接，群众通过点击网上警务室模块，可以直接观看石后派出所微博、博客，进行现场网上问卷调查。同时，我们针对辖区留守特别是眼睛不便的老人，专门设计了一键式“爱心一键通电话”，将所内民警的手机号码、110、120、119等电话号码置入，以相片的形式设置储存键上，只要群众需要到派出所办事、求助，只要轻轻点击需要的相片，瞬间就可以完成呼叫，有效解决了一些老人因视力不便却要按多个电话号码按键的苦恼。目前，石后派出所已在辖区为孤寡老人免费安装了50部“爱心一键通”开门评警热线服务电话，另外，一月份以来，派出所在深入开展“大走访”开门评警活动中，创新服务模式，在充分考虑石后派出所地处宁古线偏远山区，辖区内共14个行政村，大多交通不便，到派出所办事多有不便的情况后，石后所通过 “便携警务室”，便携打印机为群众提供贴身服务，为群众办实事，截止6月中旬，我所已通过便携警务室补报辖区无户口人员25人，并开展“关爱老年人”活动，上门共为辖区70周岁以上的老人免费办理二代证109张，上门为辖区群众办理二代证385张。。

3、创新管理方法。围绕日常治安管理工作存在的热点难点问题，石后派出所在广泛征求群众意见建议的基础上，依托互联网、qq警务室等平台，设立了“农民工维权中心”，依托网络定期组织外来务工人员开展集中教育，靠前为外来务工人员提供法律援助，接受外来务工人员涉及经济纠纷的投诉。在此基础上，我们依托便携式警务室，在宁古线农民工密集的施工单位设立了“农民工返乡临时服务站”，由派出所民警担任公证方，为农民工朋友提供工资结算、合同签订等一条龙服务，受到了外来务工人员的一致欢迎。平台运行以来，先后开展集中法制讲座4次，受教育群众1000余人，辖区发生涉及流动人口的案件同比下降58%，处罚流动人口数同比下降69%，辖区治安秩序明显好转。

(三)、“评”出和谐安宁，让群众掌声响起来，实现群众安全感和满意度双提升

坚持将整改落实作为开门评警的落脚点，本着“立抓立改、整体联动、注重实效”的思路，抓问题破瓶颈，抓整改促发展，通过抓好评议问题落实，用最短的时间把民声“第一信号”化作民生“第一行动”，使群众安全感和满意度得到明显提升。

1、向治安动态防控延伸。坚持把保一方稳定作为第一职责，将保一方平安作为第一民生。从降低发案率入手，紧紧抓住群众反映强烈“两抢一盗”等治安热点难点，运用科技手段，有效提升了管控水平。工作中，为进一步提高见警率、增强群众安全感，我们投入使用了“警民一键通”，群众可以全天候24小时通过蓝键进行开门评警，通过红键进行报警求助。同时，该“警民一键通”拥有智能光控感应系统，可以根据昼夜环境亮度变化，及时调控警灯、灯箱、语音播报、电话通话等预设程序，根据工作需要，自定义播放录音向辖区群众进行“大走访”开门评警、法制、防范等内容的宣传，有效克服了普遍农村派出所警力不足的瓶颈。我们依托“警民一键通”，主动搜集影响辖区社会稳定的各类治安动态，接受群众报警求助，积极构建“群防群治、技防为主”的工作格局，最大限度的发挥民力，挤压违法罪犯空间，维护社会稳定。3月27日，家住福州的邓先年独自一人驾车从我辖区开往福州路上，因为路况不熟，误入一荒野泥泞路中，邓先生通过“警民一键通”的红色报警求助键和派出所民警取得了联系，民警在及时了解情况后，马上联系上了当地的工程队铲车司机协同救助，经过近两个小时的紧急救助，及时将邓先生和被困车辆拖出。第二天，邓先年将一面写有“危难之中，热心救助”的锦旗送到石后派出所，“你们民警对我无私帮助，让我永生难忘”邓先生连连握着民警的手，对民警在寒夜中的热心救助深表感激。“警民一键通”投入使用以来，接受群众有效报警20人次，救助群众10人次，抓获违法犯罪嫌疑人2人。

2、向化解矛盾纠纷延伸。坚持“网上”与“网下”相互结合，利用qq警务室、新浪微博等“大走访”开门评警平台，广泛搜集辖区各类社会矛盾纠纷和群众反映的、影响辖区安全稳定的各类隐患，并及时进行登记造册，畅通信息渠道，动态准确掌握群众思想状况、群众诉求和纠纷动态，形成便捷、准确、详实的信息网络体系，并联合石后乡政府建立健全了“政府、派出所、村队”三级矛盾纠纷联动联调体系，超前谋划、超前介入，确保各类社会矛盾纠纷化解及时、消除在萌芽状态。1月19日下午，经过耐心调解，石后派出所妥善解决了宁古路a4项目部员工邓某与光荣村村民周某等人因施工问题引发打架斗殴的矛盾纠纷，双方表示今后和睦相处不再因宁古路项目施工之问题挑起事端。今年以来，石后派出所先后妥善调处各类矛盾纠纷10起。

3、向帮扶弱势群体延伸。以争取民心、凝聚民心，提高群众满意度为目标，将“大走访”开门评警同 “送温暖、献爱心”活动，依托网络平台，全面掌握辖区留守妇女、儿童、孤寡老人等有关情况，并组织深入走访辖区贫困户、残疾人、困难儿童、孤寡老人、失地农民等弱势群体，详细了解他们的具体困难，协调相关部门通过结对帮扶、联合帮扶等方式，积极为辖区群众解决实际困难，树立公安机关亲爱、爱民的良好形象。今年2月份，我们通过网络平台了解到因交通肇事无力赔偿损失负案在逃的犯罪嫌疑人黄庆锋80岁的老父亲黄大情无人赡养的实际情况后，及时和黄大情老人建成了结对帮扶对象，每月定时去看望黄大情老人，为老人送去了面粉、米、油等生活用品，同时积极协调出租车公司和保险公司进行先行赔付。通过晓之以情，动之以理，彻底打消了黄大情老人和黄庆锋的顾虑，2012年4月18日，黄庆锋到石后派出所投案自首，黄大情老人终于见到了已经多年不敢回家的儿子黄庆锋，当天，黄大情老人感激的拉着民警的手说：“谢谢党和政府，感谢石后派出所，如果没有党和政府，早就冻死饿死了，更别说还有机会看到我儿子了!”今年以来，石后派出所先后为群众解决实际困难10次，为群众做好事12件(次)，帮扶困难家庭6户，帮教帮扶重点人员5人次，为群众捐款捐物折合人民币达5000余元。

二、严格执法办案，扎实开展“春季攻势”，积极维护辖区社会治安稳定，为群众创建“平安家园”。

2012年上半年石后派出所共受理行政案件6起，行政拘留2人，行政处罚2人;抓获上网犯罪嫌疑人3人，积极维护辖区社会治安稳定，为群众创建“平安家园”。

1、加强流动人口管理，严格落实民警包片责任制。

石后所按照辖区实际，进行责任区划分，责任民警通过走访调查、排查摸底、专人监管、实施帮教等措施，使常住人口、暂住人口、重点人口、租赁房屋的管理工作扎实有效。对25名重点人口及监管对象落实专人监控、帮教和定期进行思想汇报的措施，实现了无漏管、不失控。2012年6月1日上午8时许，石后所民警在走访芹后辖区一村民中，从其口中接到一条线索，一名犯罪嫌疑人可能藏匿于蕉城区石后乡汉远竹木加工厂内，为了不惊动犯罪嫌疑人，石后所民警通过秘密布控，将犯罪嫌疑人熊光金抓获。正是通过对租赁房屋落实治安责任，定期进行安全检查，签定治安安全责任书和消防安全管理责任书，努力增强出租人、承租人的安全防范意识，督促落实安全防范措施，从而确保了安全无事故。

2、加强社会治安管理，维护社会治安稳定。

为了建设“平安石后”，石后所民警加大了对学校、加油站、水库等重点单位、公共场所、特种行业的安全管理整治力度，以安全防范、消防安全为重点，定期进行安全检查，监管各项安全防范制度和措施的落实，确保了辖区政治稳定、社会安定，无治安灾害事故和重大刑事案件的发生，对省重点工程宁古路石后段工程进行了定期检查，下发了安全隐患整改书，确保了重点单位安全无事故。此外为了加强消防、民爆、暂住人口、安全防范等方面的宣传和教育，针对该路段工程建设进驻较多工人的情况，石后所民警深入工地了解工人的个人身份和生产生活情况，为这些工人免费照相并办理暂住证，及时了解暂住人口动态，为重点工程保驾护航。同时制定治安防控工作方案，把警力摆上街面，开展治安巡逻，对农村进行安全防范宣传和指导，石后所民警共为辖区分发各种安全防宣传单500多份，警民联系卡200多张。

3、切实加强学校及周边环境整治，确保校园安保措施落实到位。

为了切实维护校园及周边治安秩序稳定，确保石后辖区中小学、幼儿园及师生的生命财产安全，石后派出所加强对学校周边治安秩序，对辖区内重点和公共复杂场所进行拉网式的排查，尤其是针对学校周边商铺及违法经营场所。严厉打击违法载客、超载车辆，保证的交通安全，积极组织政府工作人员及村干部开展座谈会，深入排查辖区内存在的精神病患者(尤其是具有暴力倾向的患者)、两劳释放人员、吸毒人员、待业在家经常到校园周边游晃的人员和可能危害学校安全的人员，对具有以上可疑的人员，联合村干部对其进行重点管控。

同时石后所即时召集所内全体工作人员召开所务会，并将有关文件精神进行通报，要求全所工作人员全力做好学校暑期及新学期开学期间的校园安全保卫工作。开学以来石后所民警多次深入两所学校与学校德育处主任、重点学生家长座谈，对学校重点学生进行帮教、共为学生上法制教育课4节，与学校在安全检查、周边治安秩序整治等方面进行紧密合作，协调配合，形成合力，携手共同维护学校及其周边的治安秩序。

4、做好群防群治工作，有效遏制辖区可防性案件。

落实每季度一次的治安联席会议制度，进行安全防范常识的宣传教育和治安状况的通报，制定不同时期的治安防范重点工作，做好农村治保会组织的培训，确保基层治保组织全部发挥作用，以提高治安防范基础力量的工作能力。对涉爆单位、学校、水库等重点单位加强安全防范指导和检查力度，确保其人防、物防、技防措施全部落实到位，并能充分发挥作用，努力推动社会治安综合治理工作全面加强，辖区可防性案件和发案总量得到有效遏制。

三、强化内部管理，开展民警素质教育，不断提高民警执法为民的宗旨意识。

篇10

关键词： 高校留学生 安全管理 定义 意义 工作策略

一、高校留学生安全管理定义和研究背景

（一）留学生安全管理的定义。

高校留学生安全管理是指高校为了保障来华学习的外国留学生的安全而进行的有关决策、计划、组织和控制等方面的活动。也是指高校运用现代安全管理原理、方法和手段，分析和研究留学生在华学习期间的各种不安全因素，从技术上、组织上和管理上采取有力的措施，防范和消除这些不安全因素，从而防止事故的发生。留学生安全管理是高校安全管理的一个重要部分。

（二）留学生安全管理的研究背景。

留学生教育是国家整体外交工作的一项重要内容，也是我国教育国际合作与交流的重要组成部分。在经济全球化的今天，随着我国对外开放和对外交流的不断拓展，国民经济的持续稳定增长，国家十分重视在华留学生教育事业的发展。在教育部“扩大规模、提高层次、保证质量、规范管理”的工作方针指导下，来华留学生规模不断扩大，我国高校留学生的安全管理工作层次逐步提高。

留学生安全管理是高校管理的一个重点建设方面。随着对外教育事业的发展，中国文化被众多国家认可和接受，来华学习的外国留学生迅速增多，这对高校外国留学生的安全管理工作提出了更高的要求。各高校需要大力提倡和开展对留学生安全管理工作的探究和实践，实际调查分析高校留学生的安全隐患，努力从机械防护和人员防护两个方面入手，及时防范、消除不安全因素。通过实践、调查本国高校现行的留学生安全管理模式及其特点，对比分析国外高校的安全管理理念和模式，总结留学生安全管理工作的理论，用理论指导实践，完善高校留学生安全管理的理论指导，推行新的留学生安全管理模式。

二、留学生安全管理的意义

高校留学生安全管理工作方面的理论探索和研究，以及实践，促进高校加强和完善对留学生的安全管理，不断增强安全管理工作效果，对高校自身建设以及我国高等教育的发展都有着重要意义。高校留学生安全管理工作的研究探索有其具体的实际意义和作用。

（一）加强留学生安全管理工作是促进我国高等教育发展的一个重要途径。

在当前形势下，我国的经济运行继续向着全球经济一体化的方向发展。外国留学生教育是衡量一所高校开放程度和国际知名度的标志之一。留学生作为我国高等教育领域里的一个数量众多的群体，大力发展留学生教育已成为各国高等教育改革与发展的一项重要举措。发展完善高校留学生安全管理工作对发展和促进高校留学教育起到指导作用。一方面，加强留学生安全管理工作为我国的高等教育带来了生机与活力。另一方面，来华留学生规模的不断扩大和留学生层次的日益提高，对留学生安全管理工作也提出了更高、更新的要求。因此，做好高校来华留学生安全管理工作是促进我国高等教育发展的一个重要途径。

（二）加强留学生安全管理是维护高校正常教学秩序和生活秩序的必要内容。

加强留学生安全管理，可以维护正常教学秩序和生活秩序，保障留学生人身和财产安全，是高校全面开展教书育人、服务育人工作的一个重要组成部分。来华留学生来自不同的国家和地区，有着不同的种族背景、政治背景、历史背景和文化背景。教育对象的复杂性决定了教育管理的特殊性，面对这样一支复杂的留学生队伍，如何管理就成了留学生教育中的一个大问题。要维持正常的生活秩序，还要关注文化差异，做好留学生突发事件的预防和管理。防止留学生突发事件发生最有效的方法就是预防，并通过有效的管理措施，将留学生突发事件发生的可能性降到最小。

（三）加强留学生安全管理是促进高校间国际交流合作的有效途径。

留学生是不同文化间交流的重要使者，留学生的多寡和层次高低是交流水平的重要标志。来华留学生工作是外交工作的重要组成部分，它是加强我国与各国人民的友好往来，扩大我国的政治、经济影响的重要渠道，也是我国与其他国家建立友好关系的桥梁。留学生管理工作直接影响到国家的国际地位和国际形象，以及民族文化的传播，其中保障留学生的安全是基础。因此，健全和完善留学生的安全管理工作体系是十分必要的。

三、高校留学生安全管理工作策略

留学生安全管理是高校安全管理的一个重要部分，也是高校建设发展的必要环节。高校对留学生安全管理工作的探究和开展，既要基于我国高校留学生安全管理工作的现行法规的具体特点和具体高校的行政法规和高校特色，又应该考虑到留学生的文化背景，考虑到国际教育和管理的形式，加强国际间的交流，学习外国高校先进的管理模式和管理理念，并结合中国的国情和实际，制定适合自身发展的高校留学生安全管理模式。

（一）高校对本国学生和留学生趋同管理。

来华留学生由于文化背景、生活习俗、语言环境等的不同，成为高校管理的一个特殊群体，留学生和本国学生不同，留学生群体之间也存在很大的差异。留学生的特殊性使得高校对留学生的教育和管理都具有相应的特殊性，高校不能笼统地遵循同一套管理模式和流程。目前许多高校把留学生集中起来和本国学生实行分开管理，留学生学习、生活区域都划分开来，专门安排留学生教师，建设留学生公寓等。这些措施有利于更好地为留学生提供服务和安全管理，从而维护留学生在校秩序和各方面的安全。

但是，这样集中管理留学生也存在着一定的弊端。把留学生和本国学生隔离开来的管理模式不利于留学生融入中国的社会和学校生活，不利于他们的学习和生活，也不利于本国学生的学习和全面发展，同时容易在本国学生和留学生之间造成人为的界限和隔阂。因此，让留学生和本国学生融合成为一个集体，实行趋同管理是高校留学生安全管理工作的发展方向。在趋同管理的同时根据实际做到同中求异，既能有效地管理留学生，保障他们在中国的学习和生活，以及人身安全，又能消除本国学生和留学生之间的隔阂，使留学生和本国学生互帮互助，更好地学习中国文化，融入中国社会。

（二）高校留学生安全管理与国际接轨。

留学生管理的国际化重点是管理规范化。实现规范化首先要建立一套完备、合理的留学生管理规则、章程、制度，“有法可依”才能维护良好的教育环境，保证留学生安全管理工作顺利进行。[1]随着我国加入世界贸易组织，发展留学生安全管理工作必须直接面对国际评价和国际竞争，我们应以管理国际化为基本方向，学习先进国家留学生安全管理的经验和做法，结合中国当前的实际情况，制定长远的发展目标，改革和优化留学生的管理体制、管理方法，使之与国际接轨，更好地促进留学生安全管理工作的开展。

我国的留学生教育事业正快速地发展，但就现状而言还存在着一些有待完善的地方。地方高校是我国高等教育的重要组成部分，在我国高等教育系统和地方社会、经济和科技发展中占有重要位置。但是由于整体实力不强、综合竞争力和核心竞争力较弱、办学国际化思路不宽等诸多问题，严重制约了地方高校的留学生教育。因此我国各高校应学习吸收外国高校先进的管理理念和管理模式，加强国际间的交流合作，使高校教育与国际接轨，走国际化道路，增强高校的竞争力。

（三）实施一体化和协作化一体的管理模式。

目前我国高校的留学生管理模式大约有两种：一体化管理和协作化管理。一体化管理模式是把招生、教学和后勤服务工作都归口于留学生中心，实行统一管理，统一指挥。协作化管理是把招生、教学和后勤服务工作按职能分给各个负责部门，各部门协调配合。实践证明，实行一体化管理模式，体现管理与服务的一致性，管理部门能集中掌握学生的动态，及时调整管理方法，加强了管理者、教师、留学生三者之间密切联系，提高了工作效率和质量，具有较强的可操作性。但从发展高层次学历生的角度来看，这种体制又存在不足之处，主要表现在留学生与中国学生人为的分离隔阂，不利于学习和交流，不能真正融入学校和社会。

高校应该实施综合安全管理模式。综合安全管理模式即根据高校实际情况综合一体化管理和协作式管理，既具备一体化管理统一管理指挥中能充分利用资源和人力、节约时间等优点，能克服其职责混乱不分的缺点，又具备协作化管理职责清晰、协调合作的优点，是目前较为理想的管理模式。各高校应该基于自身的特色，不断探究留学生安全管理的可行模式，努力使学校、学生和社会三方面都参与管理，营造一个安全的管理环境。特别要加强对校外住宿学生的管理与服务，保持与他们的联系畅通，对他们生活中遇到的困难给予及时的指导和帮助，并与学校保卫部门和公安部门建立长期有效的沟通联络机制，最大限度地保障校外住宿学生的人身财产安全，防范和减少相关治安案件的发生，将构建和谐校园的目标和任务落实到实处。[2]还比如，有的学校为每一位外国留学生配备了一位中国学生，建立了互帮互助小组，不仅帮助外国留学生解决学习和生活上的一些困难，使其尽快地适应新的环境，而且有利于建立管理人员与外国留学生之间的信息沟通渠道。[3]

此外，留学生安全管理作为高校建设的一个重要部分，不仅是高校的任务，而且是全社会应该关注和重视的任务。政府和社会应该为高校提供必要的服务和支持，可以借鉴外国高校的管理模式，完善社会服务和保障体系，加强高校与社会的联系，政府和社会要为高校提供人员、财政、物质、后勤等方面的支持。

四、结语

为了使高校留学生安全管理理念更加进步，安全管理工作更上一层，社会和高校都致力于管理层面的研究探索，借鉴国外先进的管理模式，结合我国高校和社会的特点，提出更多可实行的新型管理模式，我国高校留学生安全管理理念和制度一定会更加完善，管理工作会更有效，高校教育发展会越来越好。

参考文献：

[1]北京高教学会外国留学生工作研究会.北京高校来华留学生教育研究[M].北京：北京语言大学出版社，2008（103）.

[2]于淼等.试论人文关怀视角下的高校留学生管理工作研究[J].继续教育研究，2010（7）：131-133.