集体土地收益分配办法范文

导语：如何才能写好一篇集体土地收益分配办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：地票交易；收益；分配比例；分配主体；

1.地票交易中的收益形成

1.1地票交易的内涵

所谓地票是指包括农村宅基地及其附属设施用地，乡镇企业用地，农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地经过复垦并经土地主管部门严格验收后产生的用地指标，以票据的形式通过土地交易所在全市范围内公开拍卖。根据《重庆市地票管理暂行规定》，农村建设用地依法复垦为耕地后而腾出的建设用地指标，必须预留不少于总规模的20%用于保障复垦项目所在区域的集体建设用地，剩下的部分方可作为向市国土资源行政主管部门核发“地票”的面积。

地票交易是一种实现城乡建设用地挂钩指标的市场配置途径和方式。所谓的“交易过程”是将复垦、整理项目产生的建设用地指标，拿到重庆市农村土地交易所打包组合，成为地票。

地票形成、地票交易过程如下图1和图2所示：

1.2地票交易收益形成

地票收益是在地票交易的过程实现的。如上图2所示，全市各个区县在复垦过程中产生的建设用地指标，在重庆农村土地交易所打包组合，成为“地票”。同时，政府制定地票基准交易价格，进行公开交易，开发商通过竞标买入地票，获得选择符合城乡规划和土地规划的意向耕地地块。然后，政府运用其征地权，将开发商所选耕地征转为城镇建设用地，随后对该建设用地实行招、拍、挂，实现指标落地，即地票落地。此时，交易结束，收益形成。如果该开发者在指标落地时竞标失败，地票就会按原价转给竞标成功者。

2.地票收益分配现状

2.1重庆地票交易运行现状

重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区在土地流转方面做了积极的探索和制度创新。2008年12月4日，重庆市率先在全国成立了农村土地交易所，并举行了首场地票交易会。至2010年年末，土交所共举行地票交易会17场，交易地票125宗，29715亩，成交金额达36.06亿元。前十二次交易情况见下表1所示。由表中数据可知，重庆地票的交易规模和交易单价呈不断增长趋势。

2.2地票收益的分配主体

地票收益的分配主体即农村集体建设用地使用权转移与交易过程中参与收益分配的主体，主要包括：

（1）土地权利人即土地转出者――农民家庭或集体经济组织；

（2）土地需求者即土地转入者――房地产开发商含政府土地储备公司及厂业园区等用地单位；

（3）土地管理者――地方政府。

2.3不同收益主体的收益分配

根据2008年开始实施的《重庆农村土地交易所管理暂行办法》，第二十一条分配权益保障规定，不同类型的农村集体建设用地，交易收益的分配比例和格局有所不同。收益分配如表2所示。

由表2可知，宅基地以外的集体建设用地指标交易收益统统归集体经济组织所有，所以收益分配过程中的各利益土体之间的分配格局的研究，主要是宅基地使用权交易的收益分配情况的研究。

由于《重庆农村土地交易所管理暂行办法》中没有明确规定各利益主体之间的分配比例关系，所以收益的分配带有很强的主观性。当前，重庆市宅基地使用权地票交易收益分配多采用简单的比例分配方式。江北区政府与农民集体之间的收益分配比例为2：8，其中农民与集体之间的分配比例为7：3；江津区政府与农民的收益分配比例为6：4。荣昌县结合农民和农民集体的权益来进行土地收益分配，进行了集体建设用地土地级别划分，政府与农民集体的流转收益分配比例为5：5。

3.地票收益分配中存在的问题

3.1各区县参与收益分配的主体不完全一致

调研显示，重庆江北区参与集体建设用地使用权交易收益分配的主体有区、镇两级政府、农民集体经济组织和农民家庭；江津区参与收益分配的主体有区、镇级政府、农业开发商、农民集体经济组织和农民家庭；北碚区参与收益分配的土体有镇级政府、农民集体经济组织、农民家庭和企业。总体上，各区县集体建设用地使用权交易收益分配都考虑了农民家庭、政府、农民集体经济组织三者的利益，但三者作为收益分配主体地位差异较大。江津区突出政府的主体地位，江北区突出农民集体经济组织的主体地位，北碚区政府则没有参与收益分配。

收益分配主体的核心争议便成为政府是否应该参与收益分配及在收益分配中的角色地位。参与收益分配主体不一致，不仅影响不同利益主体之间的分配比例，而且各利益主体的利益均不能得到有效保障。

3.2收益分配比例差异大

重庆地票收益分配各参与主体的分配比例不同，并且差异很大。这种差异化的收益分配比例实质上反映了收益主体之间的产权地位模糊，各利益主体之间的分配缺乏理论依据和实践检验。

3.3收益分配缺乏统一管理

一方面，现行的《重庆农村土地交易所管理暂行办法》没有明确详细地规定参与地票交易的各利益主体之间的分配关系；另一方面，缺乏专门的地票交易收益分配统一管理机构。现行的农村集体建设用地使用权交易大多由区（县）、乡（镇）、村代行交易，农民参与土地交易、自主决策的能力较低，致使农民对集体建设用地使用权交易收益的知情权、参与权得不到保障。

3.4参与收益分配的农民以后的生活缺乏社会保障

目前重庆尚没有一套专门的完善的保障制度为那些参与农村集体建设用地地票交易的农民以后在城镇生活提供有效的社会保障。对于那些放弃原有宅基地的农民，尤其是对于进城务工或迁居城镇的农民，在城镇的就业、居住、养老、医疗、教育等各方面权益都不能得到有效保障。

4.收益分配存在的问题的原因分析

4.1收益分配没有统一的理论依据

《土地管理法》中新增建设用地土地有偿使用中央与地方的分配标准中，规定政府与农民集体之间按3：7分成。调研显示，重庆市宅基地流转时，农民和农民集体经济组织的收益分配比例确定为8：2较为合适。尽管这些理论研究和实践分析都为当前重庆市地票交易合理的收益分配的探索提供了一定的借鉴和依据，但由于其并未形成系统的理论成果，所有并不能为重庆市地票交易提供统一的收益分配理论依据。

4.2政府主导的交易模式影响分配的市场化水平

重庆市地票交易模式中政府既是交易相关规则的制定者，也是收易的利益相关者。政府主导了地票交易的产生（复垦）、运行（交易）和落地过程。但同时又参与收益分配，所以不能保证分配的公平、公正。以致于在一些区县，尤其是农村腹地区县，收益的最大主体是政府，而不是拥有土地使用权和所有权的农民和农民集体，农民权益无法得到保障。

4.3未完善并健全法律监管制度

目前，重庆市集体建设用地使用权交易收益分配的法律监管缺失，收益分配基本是处于一种自发状态，导致收益分配缺乏公平、有效的监督管理，其主要原因在于没有统一明确的法律监督依据。表现在以下几方面：首先，法律监管主体不明确，未成立专门的管理收益分配的部门。其次，法律监管在村级集体财务收益上的监管缺失，村级集体的财务透明、收益分配公开制以及在农民集体经济组织收益的使用上没有监管机制。

5.制度改进建议

5.1明确制定各收益分配主体产权关系准则

要明确收益分配的各产权土体关系，就必须制定明确的产权关系准则：首先，以现有法律为基础，从农村实际出发，在稳定农村大局的前提下，进一步明确集体建设用地（尤其是宅基地）产权主体界定，这是实现收益合理分配的前提。其次，应加快推进农村集体建设用地土地产权登记步伐，加强农村集体土地的产权管理，在具体登记过程中，一定要加强土地登记的规范化，特别是对“一户多宅”和超过法定面积的处理问题上要保持集体建设用地使用权在不同主体间的公平和公正，没有经过土地确权登记发证，所有权土体不清或使用者不明的集体土地使用权，不允许流转，以保障土地流转和交易安全，保障交易各方的经济权益。

5.2建立健全参与交易农民的社会保障制度

首先，建立农村集体建设用地退出收回补偿制度，对退出土地的农民和农民集体经济组织进行合理补偿。根据不同区域农民的生活水平及居住条件，制定政府、农民集体及农户都能接受的补偿方式和统一的补偿标准。

其次结合农村户籍制度改革，完善进城农民社会保障需求。地票交易过程中，放弃宅基地愿意进程的农民，可以参照《重庆市统筹城乡户籍制度改革的意见》，享有与城镇居民在养老、就业、医疗、教育、住房等方面的同等保障。

5.3完善创新现有流转收益分配方面的法规政策

首先，加快推进《土地管理法》等相关法律的补充和完善，从根本上解决农村集体建设用地使用权流转的法律问题。其次，进一步细化和明确《重庆农村十地交易所管理暂行办法》对有关流转收地票交易收益分配问题的规定。最后，探索建立对农民集体土地收益的税费调节机制，以防出现新的社会分配不公现象。

5.4建立完善的收益分配的监督管理机制

建立确保农民和集体经济组织获得其应得土地收益的监督机制，确保农村集体和农民成为收益的主要获得者，同时确保集体和国家土地收益不流失，将其用于社会，造福全民。收益分配的监督过程如图3所示。

参考文献

[1] 王英、佘雅文.重庆地票交易制度与运行问题研究[J].建筑经济，2011（12）：61-64.

[2] 郭放、雷森.我国农村土地流转现状实证分析―――以重庆为例[J].西南林学院学报，2010（5）：77-81.

[3] 重庆市国土资源局和房屋管理局.关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见（施行）[Z].渝国土房管[2010]384号，2010-09-25.

[4] 陈悦.重庆地票交易制度研究[J].西部论坛.2010（6）1-5

篇2

一、农村土地承包经营权现状

从调查的情况来看，从实行家庭承包责任制开始到第一轮土地承包期结束，土地流转就已经发生，但土地流转的规模小、数量少、范围窄，个别因缺少劳动力而将自家的责任田土转包给其他农户，是一种零星、分散式的流转。实行第二轮土地承包之后，随着土地承包30年不变政策的落实，农村经济结构的调整和农村劳动力的转移，促进了农村土地流转，流转速度明显加快。目前农村土地流转主要有以下五种形式：

（一）转让

由于乡镇企业自身发展的需要，企业间合并、兼并、重组及股份制改造，出现了农村土地承包经营权的转让。同时，农村宅基地也随房屋买卖而进行转让。

（二）出租

有的地方单纯出租土地，有的地方连同地上物一同出租。安阳市农村土地承包经营权以出租方式进行流转的就占70%左右。

（三）入股

入股是将农村土地承包经营权资产作为企业的股份。土地入股不仅可以解除那些不愿意耕种土地但又不愿意放弃土地农民的忧虑，而且还可以促进土地的流转和集中，达到优化资源配置的目的。

（四）抵押

众所周知，土地属于不动产。因此，土地是优质的抵押贷款担保物。如果没有土地作为抵押，企业很难从银行中取得贷款，这样企业的发展就会受到限制。因此，土地的抵押，不仅能够提高金融资产的安全性，而且还能盘活企业的土地资产，促进企业的发展。但由于农村土地的抵押权受到法律的限制，因此，农村集体土地的抵押在土地的流转中所占的比重很低。

（五）置换

置换是指不同用途或不同地区之间土地的互换。例如，安阳市郊区郭家湾村用约90亩与国有城市土地进行互换而实现了整个村庄的搬迁。安阳钢铁公司为了修路置换了铁西区戚家庄约14亩土地。

二、土地流转对农村经济的促进作用

（一）提高了农业劳动生产率的水平，增强了农产品竞争力

通过土地流转，盘活了土地资产，实现土地资源的充分利用。通过实行适度规模经营，促进土地、资金、劳动力等要素的合理流动和优化组合，降低农业生产成本，提高了农业生产率，增强了农产品竞争力。

（二）加速农村劳动力向二、三产业转移

随着农村土地流进程的加快，越来越多的农民可以脱离土地的束缚，转向二、三产业，从而推动了农村城镇化、农村现代化的进程，可实行集约化操作。

（三）促进农业产业化发展，有利于农民增收

土地流转实现土地规模经营，生产单位增大，实力增强，有条件进行农业产业化经营。

（四）有利于加快农业科技进步的步伐

实现土地规模经营，在连片的耕地上有利于土壤改良、统一选用优良品种和其他新的科学技术的运用。

三、存在的问题

（一）产权主体不明晰

我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，“集体”到底是指哪一级，法律规定则较为含糊不清。

（二）产权权能不完整

《土地管理法》第11条规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”；第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；第62条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地，不予批准”；第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”等等。这对农村土地承包经营权的流转实质上规定了种种限制，农村土地承包经营权已不是完整的土地产权，其使用权流转受到了很大的制约，也就很难形成对当前集体建设用地使用权的流转形式、转移的接受主体以及流转后土地产权关系的调整做出具体的规定。

(三)土地收益分配不合理

在农村土地承包经营权流转中一个突出和敏感的问题就是，农村承包土地的收益分配问题。现行土地制度下的土地收益分配，国家集中的多，留给农民的相对较少。市、县、乡政府以及村委会参与了农村承包土地土地收益的分配，误认为集体土地也像国有土地一样，政府也是农村集体土地的所有者，都想从中分得“一杯羹”，从而形成了“与民争利”的局面，使得农民的利益得不到有效的保护。

四、措施与建议

其一，为了建立完善的农村土地承包经营权流转的机制，必须明晰农村承包土地产权关系。因为产权具有两个显著的特征：排他性和交易性。其中，排他性提供经济秩序，否则就会发生权利混乱；交易性促进经济增长，奠定资源的分工和专业化利用，并能够获得规模报酬递增的经济效果。这样更有利于资源配置效率的提高，更有利于产权交易和市场交易的安全。

其二，对农村承包土地产权权能重新设定，在强化土地利用规划控制的前提下，允许集体建设用地使用权依法有偿流转，以充分实现集体建设用地产权的权利。一是从集体土地所有权上直接派生的集体土地使用权可比照国有土地使用权，通过转让、租赁、作价出资或入股等方式取得；二是依法取得集体建设用地使用权的权利人，在土地使用年期内，拥有集体建设用地使用权转让、出租、抵押等项权利。同时，对批准使用的集体土地使用权制定出相应的流转管理办法。尽早出台相关法律、法规，尽快完善农村集体土地产权制度。

篇3

记者:日前重庆和成都获准进行统筹城乡综合配套改革试验,土地入股和集体建设用地流转成为城乡统筹试验的重要内容,社会各方颇多关注。其实围绕集体建设用地流转改革,争论也一直不断。首先请您简要地谈谈我国农村集体建设用地的历史演变情况怎样?其形成原因又是什么?

王小映:我国农村集体建设用地形成的历史原因,情况比较复杂。据我的调查了解,一部分集体建设用地 ,包括原来大队和生产队的库房、饲养场、晒谷场、卫生院、办公用房等,是在改革开放前就形成的;一部分集体建设用地包括乡镇企业用地等,是在改革开放后随着农村工业的发展形成的;农民宅基地则有祖传的,也有申请审批新增的。

改革开放以来,一部分乡镇企业用地随着企业改制进入市场,也有一些乡镇企业用地由于企业破产而废弃闲置。在撤乡并镇和村组合并的过程中,一些原有的大队、生产队和乡镇的办公房用地、库房用地、饲养场用地等废弃闲置。一些公益性用地如学校用地、敬老院用地、卫生院用地等,也因这些机构的调整和合并重建等原因而成为废弃地。一些农民的宅基地,则因村庄人口减少而废弃闲置。

近些年来,在劳动力流动、人口迁移和村庄内部人口和家庭数量变化等因素的引致下,特别是在城镇建设用地供需矛盾加剧和乡镇企业改制等因素的影响下,农村集体建设用地流转的需求和供给不同程度地增加,农村历史上形成的各类废弃闲置的集体建设用地便以各种形式流转入市。

记者:目前现实中,农村集体建设用地流转日趋活跃,那么流转中的产权管理现状如何?

王小映:从这些年各地的探索实践来看,主要有四种产权管理模式。

一是在集体经济组织内部成员之间流转的,继续保留集体所有;流向集体经济组织成员外部的,则通过土地收购储备或转权审批转为国有,不少地方在现行法律框架内都采用这种管理模式。

二是在城镇规划区内集体建设用地需要流转的,通过土地收购储备将土地所有权转为国有;在城市规划区和建成区外集体建设用地需要流转的,继续保留集体土地所有权,浙江的一些地方采用这种模式。

三是对于城镇规划区内和规划区外的集体建设用地,在流转时都继续保留集体土地所有权形式,比照国有土地使用权出让,将集体建设用地纳入与国有建设用地一体化的统一市场,广东省就采取这种管理模式。

四是在城镇规划区内外都转为国有,如深圳市,事实上就通过集体土地的全面国有化采取这种管理模式。

关键是要在统一的规划管制下对集体土地和国有土地全面实行同等待遇

记者:如何处理城乡统筹中的土地关系,是统筹城乡发展需要解决的一道难题,也是成渝试验不容回避的问题。面对流转现状,您认为农村集体建设用地流转管理中,土地产权管理改革应当选择怎样的思路?

王小映:实际上,在理顺集体建设用地入市时的土地收益分配关系的前提下,将集体建设用地入市后的土地产权界定为集体所有还是国有,只是一个形式问题,而不具有实质性意义。这是因为,在土地进入市场后,无论是保留为集体所有还是转为国有,即使土地出让年期界满,除非公共利益需要,国家和集体都不可能收回建设用地使用权进行再次出让,而只能由土地使用者在象征性地缴纳土地出让金后续期使用。

从减少制度摩擦的角度来看,实行一元化的国有要好一些,而保留集体所有容易造成日后村组集体与用地者之间的摩擦。但是,从保护农民在集体土地资产处置时的权益考虑,选择继续保留集体土地所有权、创设集体出让土地使用权的产权改革思路要更稳妥一些。这样完全可以在集体出让土地使用权和国有出让土地使用权这两种产权形式不同、但权利内容和权利效力相当的产权基础上,实现城乡建设用地市场的全面接轨。

也就是说,要打破城乡二元土地所有制障碍,建立城乡统一的建设用地市场,关键是要在统一的规划管制下对集体土地和国有土地在市场开放、市场管制、财产补偿、税费金义务等方面全面实行同等待遇,做到了这一点,城乡二元土地所有制自然而然就不再是一个问题。实际上,规划管制、增值归公、征地补偿标准、土地税收、市场管制等公共政策与土地产权是无关的,公共政策的制定首先要在观念上跳出二元土地所有制的框框和思维定式。

记者:依照这样的土地产权管理改革思路,我们在具体管理制度设计上需要做哪些相应的配套调整呢?

王小映:我认为,在今后的改革实践中,可考虑在《物权法》规定的集体建设用地使用权下,进一步将集体建设用地使用权细分为集体划拨土地使用权和集体出让土地使用权,对农村集体建设用地使用权进行更为细致的分类管理。

比如,对于存量集体建设用地,无论是经营性用地还是公益性用地,可按照集体划拨土地使用权进行管理。现有的存量集体建设用地,从其取得来看基本上都是无偿或低偿取得的,实际上相当于一种保留集体土地所有权形式的纯粹的划拨土地使用权。因此,在管理中完全可以按照集体划拨土地使用权加以管理。对于农村存量集体公益性用地,可按照集体划拨土地使用权进行管理;对于村组兴办公益性事业的新增用地,可在农地转用审批后直接无偿划拨供应,也可直接纳入《划拨用地目录》对城乡公益性用地实行统一管理。对于符合流转条件的农村经营性或私人性的存量集体建设用地,比照城镇划拨用地在市场准入方面进行交易许可管制,允许土地使用者或者受让者缴纳一定标准的土地增值收益后取得出让土地使用权,并进行转让、出租、抵押和作价出资。

当然,也要配套改革集体建设用地供应制度。对于农村民办企业用地等新增的农村经营性用地,纳入土地招拍挂出让的统一供应渠道,实行与城市企业同样的待遇,城乡企业新增建设用地一律实行土地出让转让制度,土地招拍挂后也可继续保留集体所有。对于农民宅基地,严格实行一户只能享受一次带有福利性质的宅基地的政策,村民出售住房的,不得再申请新的宅基地,并逐步取消宅基地福利配给制度;对于被征地农民的回迁房和生产性安置用房,其用地有的地方按集体建设用地来管理,有的地方按国有划拨土地来管理,有的地方纳入国有出让轨道来管理,应予以严格规范,防止形成管理上的漏洞。

完善土地财产补偿办法和土地税费金体系，合理分配流转收益

记者:讨论农村集体建设用地流转,必然涉及流转中的土地收益分配问题,您如何看待这方面的现状?

王小映:与集体农地经征收转为国有建设用地相比,在集体农地直接转为集体建设用地的过程中,一般情况下由于用地者是集体经济组织内部成员,所以在取得土地时并不向集体经济组织支付财产补偿,但是要按照国家有关规定缴纳耕地占用税、耕地开垦费等。与集体农地经征收转为国有建设用地相比,在集体农地直接转为集体建设用地的过程中,事实上同样存在因规划用途转换引起的土地增值归公的问题,只不过由于集体建设用地流转受到限制,与规划用途直接相关的土地增值收益在集体建设用地供应过程中不能显化出来。但是,在集体建设用地初次流转入市时这种增值收益必然要显化,这种情况下与规划用途相关的土地增值也就应当在集体建设用地初次流转入市时实现归公。

目前,我国在集体建设用地流转改革试点中,许多地方对集体建设用地初次流转做了土地增值归公的制度安排,但是收缴的标准很不统一,有的地方按照基准地价的一定比例征收,有的地方定额征收,分配办法也五花八门,缺少统一规范。而在集体建设用地的再次流转中,一些地方参照城镇国有建设用地流转,征收与城镇国有建设用地转让环节有关税收相类似的地方费收,如土地增值费等。

记者:由此看来,农村集体建设用地流转收益分配亟需完善,您认为应采取什么办法?

王小映:总的来说,我认为应当按照对集体土地和国有土地实行平等待遇的原则,逐步完善土地财产补偿办法和土地税费金体系,合理分配集体建设用地流转收益。

首先,要进一步完善土地财产补偿办法。无论是集体农地、还是国有农地,无论是规划为公共用途、还是规划为经营性用途,建设用地无论是通过征收取得、还是通过收购储备取得或者通过流转交易许可取得,只要土地的区位相当、自然条件相当、现状用途相同,对土地财产的补偿就应当是一致的。

特别需要强调的是,对农地的补偿不能只考虑农地的租金价值即农地农用的租金价值,还应当考虑农地的选择性价值以及城市化带来的成长性增值和区位价值。在农地转用过程中,并不是农地租金价值之外的所有土地增值都应归公,应归公的主要是与规划用途相关的一部分土地增值。通过交易许可流转的集体建设用地,其财产补偿一般通过流转收益取得。从促进公平的角度出发,应严格界定集体建设用地流转的主体。对农户通过合法审批取得的宅基地,由于是按照福利性质平均分配占有的,应确定农户为流转主体,流转收益在扣除归公的土地增值收益后归农户;对于农村乡镇企业用地、公共公益事业用地、村内空闲地等,则应界定集体经济组织为流转主体,流转收益在扣除归公的土地增值收益后归村组集体。

其次,要按照平等待遇原则,完善土地增值分配体系。无论是集体农地或国有农地转为国有建设用地,还是集体农地转为集体建设用地,按照统一标准征收有关政策性税费。无论是集体农地或国有农地经征收转为国有建设用地,还是集体农地经审批直接转为集体建设用地,一律收缴新增建设用地土地有偿使用费。无论是集体农地或国有农地转为国有建设用地,还是集体农地转为集体建设用地,或者是存量集体建设用地流转入市的,对其中的经营性用地,按照统一标准由政府收缴土地增值收益,或者统一纳入土地招拍挂出让供应渠道,在同一个有形市场上实现集中统一供应,保障土地收益的公平分配和市场公平秩序。同时,在集体建设用地流转中,应配套开征契税、印花税、土地增值税和营业税等。

逐步建立和完善城乡统一的建设用地规划许可管理制度

记者:对于农村集体建设用地流转中的市场监管,您有哪些具体建议?

王小映:首先是要加强城乡建设用地规划的统一管理,制定和颁布规范城乡建设规划的法律法规,逐步建立和完善城乡统一的建设用地规划许可管理制度。

同时,要加强城乡建设规划管理和土地管理工作的衔接,有条件的地方可逐步建立完善农村建设用地规划许可等行政许可管理制度。

篇4

[关键词]农地流转；产权残缺；制度障碍；制度构建

[中图分类号]F301.1　[文献标识码]A　[文章编号]1003-3890(2007)11-0010-05

农村建设用地使用权流转，是指乡村各级集体经济组织依据土地所有权和使用权相分离的原则，将农村建设用地使用权，或者是乡镇企业及农民个人将自己依法获取的农村建设用地使用权，通过租赁、抵押、作价入股等方式，有偿让与其他单位或个人使用的行为。在中国农村，尤其是地处城乡结合部的农村，集体建设用地进入市场流转的情况已相当普遍，但与此相对应的是，中国农村建设用地使用制度改革至今未能取得突破性进展，农村建设用地的流转始终被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使农民无法合法获得相应的财产主体地位，分享社会经济发展的成果。改革并构建新的农村建设用地使用制度已成为必然。

根据制度经济学的理论，制度是决定人们相互关系而人为设定的一些制约，它通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性，为人们提供了行为的选择集合。一项有效率的制度安排应随着社会经济环境的变化而不断创新和变化。制度变迁是指制度的替代、交换与交易的过程。制度变迁可以视为现有制度转变为另一种效益更高的制度。制度变迁的过程即从制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的过程。制度变迁分为两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者是指一群人或一个人响应制度“不均衡”引致获利机会时所进行的自发性制度变迁，是一种自下而上的制度变迁；后者是指由政府法令引起的变迁，是一种自上而下的变迁。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。中国当前体制下所发生的农村集体建设用地自发流转就属于制度变迁，并且属于诱致性制度变迁。本文从制度及制度变迁的视角探讨当前农村建设用地流转过程中所出现的问题和面临的障碍，提出推进农村建设用地使用权流转的制度构建。

一、中国城乡分割的二元土地制度及农地的产权残缺极大地限制了农村建设用地的流转，并导致了一系列违背法律与政策初衷的社会经济后果

中国现行土地法律制度存在着制度不均衡的现象。所谓制度不均衡是指人们对现存制度的一种不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变的状态，也即制度供给不能适应制度需求。中国现行的土地法律制度实行的是城市土地国家所有和农村土地集体所有的二元土地制度。长期以来，中国《宪法》、《土地管理法》以及其他土地管理法规对这两种土地所有权是作了不同规定，尤其是在两种土地使用权方面，国家土地使用权和集体土地使用权存在很大的区别。按照《土地管理法》规定，国有土地使用权可以出让、转让、出租、抵押，即法律按不动产用益物权的模式设计运作；但对集体建设用地使用权来说，则不能享有用益物权的处分权能，权利人只有在出资、人股、联营等特定情况下才能发生权利转让，原则上集体建设用地使用权不能出让、转让、出租和抵押。另外，从交易主体和可交易的范围来看，二者的区别也很大。按现行法律，国有土地使用权的主体不受任何限制，而集体建设用地使用权的主体则限定在具有农村村民属性或农村集体组织属性的单位或个人，并且集体建设用地的交易范围也严格限定，只有破产和被兼并企业才可以转移集体建设用地使用权。农村土地要转化为城市建设用地，必须经征用转化为国家所有，然后才能转变为城市建设用地。这种征地制度手续繁杂，周期长，且由于利益分配不公极易引发社会矛盾与冲突，产生巨大的交易成本，不能满足当前对农村建设用地的需求。限制了农村土地的流转。

同时，现行农地制度还存在产权不明晰，所有权主体虚位的问题。现行的农村土地制度，虽然明确规定土地归集体所有，即集体拥有产权，但是集体指向不明确。究竟谁是农村集体土地所有权的代表模糊不清。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能，但都不是所有权主体。这就使得集体土地的所有者实际上处于一种缺位或者虚构的状态。

就农民个人所享有的农地承包经营权而言，也是不完整的或者说是残缺的，这表现为土地承包经营权缺乏排他性和可转让性，农地承包经营制从本质上说是一种按人口均分土地为基础的农村社区所有制，农村社区内的每一个成员被赋予了平等合法地拥有社区土地的权利，这就决定了农地承包经营权必然要随社区内人口的变化而进行周期性的调整。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长期而稳定的预期，这不利于激发农民土地投资的积极性，而且，这种周期性的调整本质上是土地的行政性调整对正常的市场流转的替代，是不利于农地流转市场的发育和发展的。

随着市场经济的发展，农村劳动力、资金等要素加快流动起来，土地要素作为一种重要的市场要素，其加快流转也成为必然的趋势。但是目前实施的农村集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农建设，农村住宅禁止向城镇居民出售，农民将户口迁入城镇后，其原宅基地不得再扩建和自行转让等政策，与当前土地流转加快的现实形成冲突。虽然中国《农村土地承包法》第32条规定了承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、人股等方式流转，相关法律法规和政策对于土地的流转乃至集中也是认可或者说是鼓励的，农户也在进行不同形式的流转实践。但从整体上看，农地还是没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。影响农地流转和集中的障碍主要在于：一是土地承包经营权人转包土地或转让土地承包经营权需经发包人同意；二是依中国《担保法》第37条规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押，不可抵押限制了农地流转。而且，土地承包经营权不能抵押也限制了农民获得必要的金融服务。

由以上分析可见，中国目前的土地制度是一种城乡分割的二元土地制度，农村土地的产权是不明晰的，农民的土地承包经营权是残缺的，这与发展市场经济和建立城乡统一市场的大方向是相违背的，也导致了一系列严重的社会经济后果。首先，土地用途管制失灵。国家立法对农村土地转为非农建设用地进行限制，一个重要目的就是在耕地资源日益稀缺的情况下保护中国基本农田和国家粮食安全。然而，由于土地非农利用的巨额增值收益几乎全部留在城市，这就易刺激地方政府通过土地征用获得城市建设资金和增加财政收入，从而助长了农业用地的非农化，近20多年来，政府、民间资本、工商业资本对耕地的近乎疯狂的圈占，导致耕地锐

减，违背了法律和政策的初衷。其次，国家垄断土地一级市场，限制了农民集体土地所有者和土地非农利用者的直接交易，从而导致对国有土地和农村土地所有者的不公平对待，造成新时期工业、城市和市民对农业、农村和农民新的资源攫取，这与工业反哺农业和城市支持农村的发展阶段严重不相适应。据估算，1979～2001年间，全国通过土地价格“剪刀差”从民手中剥夺的利益超过20000亿元，造成城市对农村利益的侵蚀，使失地农民的基本权益受到严重侵犯。而且，由于法律制度的城市倾向，刺激地方政府、工商业资本大量低成本圈地，制造了农村、农业相对城市的凋敝局面，严重影响着工农、城乡关系，甚至导致农民与基层政府的冲突与对立，日益成为社会不和谐的源头。

二、在农村社会保障体系缺失的条件下，农村土地所承载的社会保障功能的日益强化也成为了制约农地流转的制度

作为一种特殊的生产要素，土地具备三重职能：首先，生产要素职能。使用者或所有者将其作为基本的维持生计或获取收入的手段。其次，财产职能。作为一种财产的土地，尽管不能像其他的生产性资产那样在地理区位上可以随便移动，其作用的发挥也不得不受到自然条件的制约，但其作为财产的各种权益却是可以分割、流转、交易的。最后，社会保障职能。土地可以作为拥有者或使用者的社会保险。在国家的社会保障无法覆盖农村居民的情况下，尽管部分农村居民已经不再主要依赖土地维持生存和提供收入，但却需要依靠土地来为其提供失业、养老等社会保障。

经济处于不同阶段，农产经济结构处于不同的状况，将直接影响农民对土地不同职能的看重和依赖。当经济处于食品供给严重不足的时期，土地经营就是农户经济的全部，这时土地是农户维持生计和获得收入的惟一来源。而当农户经济结构发生变化，其主要的生存依赖已经不再是土地的时候，这一时期土地的保障功能将凸现出来。当农户完全进入城市或者已经具有完善的社会保障时，土地的财富功能的实现就成为主要问题。目前来看，中国绝大多数的农户经济仍然处于需要土地作为其维生、获取主要收入及作为社会保障的阶段。

正因为如此，农户对自己所拥有的土地有着深厚的感情和依赖，绝不愿轻易放弃自己的土地。虽然，工业化与城市化的发展给农民们带来了大量的非农就业机会，一些农民的非农就业收入也已经超过务农的收入，甚至有些农民早已进城多年并已在城市拥有了稳定的收入和住所，但他们仍不愿放弃土地。大量的社会经济调查也表明，在农民和进城农民工没有纳入国家统一的社会保障的条件下，绝大多数人宁愿撂荒土地也不愿放弃土地或将土地转让出去。这种附着在土地上的社会保障功能在很大程度上限制了当前土地的集中、规模经营的发展和土地的非农流转。

三、在农地流转面临一系列制度性约束的条件下，经济主体对制度变迁潜在利润的追求仍然刺激着农村土地使用权自发或隐性流转的大量发生

制度变迁的根源在于主体想获得存在于现有制度之外的潜在收益，在利益的驱动下，主体会不断推进制度由“起点模式”向“目标模式”的变迁，以达到将外部收益内部化的目的。在现行土地法律制度的禁锢下，农村集体建设用地使用权之所以频繁地进入“黑市”进行自发或隐性流转，是因为这种非正式流转制度给流转主体(包括转出方与转入方)带来了制度变迁过程中潜在的巨大收益。1990年以来，在珠江三角洲、长江三角洲及一些大城市郊区，农民利用政策和法律空间，自建标准厂房、仓库和店铺等用于出租；或者干脆不顾有关法律限制，直接进行土地的非法出租或转让。这种通过“隐性市场”将农地转变为非农建设用地的数量是巨大的、惊人的。随着中国工业化和城市化的发展，产生了对于城市建设用地的巨大需求，土地资源日益稀缺，农村土地尤其是城镇郊区的土地一旦转化为城市建设用地，农村土地由农业用途转变为非农用途将实现经济价值的巨大升值，正是对于这种升值收益即潜在利润的追求成为了农村建设用地大量自发流转的驱动因素。同时，通过农地的流转，实现土地的集中与规模经营，并借此调整农业产业结构，推进农业产业化经营，促进农产品生产基地化、专业化、集约化，这都将带来巨大的潜在收益，也是促成农村土地加快流转的重要动力。

与此同时，制度环境的逐步变化也使得潜在利润的获得成为可能。从1984年中央1号文件一直到党的十六大报告，中国土地法律制度逐步放宽了对集体土地流转的限制，从绝对禁止流转再到《土地管理法》中放开一条口子可以流转，无不体现了国家政策和法律正在朝着有利于集体建设用地流转的环境变化。2005年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行，广东省内的农村集体建设用地可以直接进入市场，并与国有土地同地、同价、同权，这是中国土地使用制度改革中的又一次开创性实验。因此可以说，由制度变化引起的集体土地流转制度的创新使得潜在收益的获得成为可能，从而进一步促进了集体土地流转的制度创新。

四、适应当前土地流转的实践，加快推动农村土地使用权自由合法流转的制度构建

虽然国家法律对农村集体土地使用权的流转作出了种种的限制，但实际上大量的农村集体土地正以各种方式自发进入城市土地市场流转，并获取相应的利益。这种自发性的流转造成土地市场的混乱，而且由于缺乏管理和法律法规的约束，经常出现纠纷，也给集体经济组织和用地单位带来经济损失和麻烦。既然随着市场经济的不断发展，城市不断扩张，对土地的需求导致农村土地的流转已经成为客观存在的事实，那么就应当根据土地流转的实践，调整现行法律和政策规定，把农村集体建设用地纳入市场，使其朝着规范化、法制化的方向发展，建立统一的城乡土地市场，推动农村建设用地使用权的流转。

(一)对农村建设用地使用权流转的相关法律法规进行修改或调整以适应当前农地流转的现实

要有效地推进农村集体建设用地的流转，必须突破和发展完善现行法律法规的相关规定，并制定相应的法律或行政法规。借鉴国内外相关经验并结合中国具体国情，笔者特提出如下立法建议：第一，应在法律上明确规定集体土地所有权与国家土地所有权是两个平等的民事权利，并且将其作为修改《土地管理法》的首要内容，这是对限制集体土地流转的法律法规进行修订的前提，第二，应在立法上明确农村建设用地使用权作为用益物权的性质，确认其流转的合法性。只有这样，集体建设用地使用权人才有权独立处理自己的使用权来满足其经营和消费需要，才可以在法定范围内以转让、出租、抵押等方式流转使用权，使权利动态化。第三，在总结各试点城市地方性法规的基础上，应尽快制定全国性的法律法规烹――《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》，尽快解决集体建设用地在流转中的无法可依问题。

(二)明晰农村土地产权并赋予农民完整的土地承包经营权，明确土地流转的收益分配

产权明晰是农地制度的核心，占有、经营、收益、处置等土地权利束的集中或分割，对农地制度安排的公平性与效率有着深刻的影响。从当前和今后一个时期看，农民拥有完整意义的土地承包经营权，是农地制度创新的核心和主要方向。在从法律上完善农村土地产权制度、明确集体经济组织土地所有权主体地位的基础上，赋与农民完整的土地承包经营权，特别是赋予农民对于自己承包土地的处置权及相应的抵押权，允许农地承包经营权自由流转和上市交易。也就是说，增加土地供给的主体，由原来的单二的国家出让变为国家和农民集体双供给。集体建设用地使用权可以采取转让、出租、作价入股、合作或联营等方式获得。通过以上方式获得集体建设用地使用权的土地使用人完成协议约定的条件后，在使用期内可以依法将余期土地使用权流转。不论是首次流转还是再流转，都必须将流转用地的条件、要求在土地有形市场公布，采取招、拍、挂和出让等方式确定土地使用人。

要维护集体土地所有者和广大农民的合法权益，对集体建设用地使用权流转中的土地收益分配问题作出明确规定，确定农村集体土地流转的基准地价和最低保护价，规定集体建设用地使用权流转价格不得低于最低保护价。同时明确集体经济组织的所有权，土地流转所获收益全部归集体土地所有者所有。地方政府不参与集体土地流转的收益分配。集体土地流转的收益可用于土地开发整理、公益事业、农民养老和就业保险、基础教育、公共设施的修建等，具体的分配方案应由全体村民决定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善农村社会保障体系

要对不适应当前土地流转现实的土地征用制度进行改革。一要严格区分农用地转用和土地征用。对征地项目严格管理，本着节约利用土地的原则划定征地范围。二要调整征地补偿标准。对于农民来说，土地不仅是生产资料，而且也承载着社会保障功能。在确定补偿标准时必须考虑到这一点。征地补偿可以根据农用地分等定级成果，对被征用土地进行评估，力求真实地反映土地资源价格。三要改革土地补偿的分配方式，应从土地补偿费中分离出一部分作为专项基金，专门用于农民的养老、医疗等方面的保障。其余部分作为一次性补偿发放到农民个人手中。四要改革安置办法。由地方财政拨专款，对被征地的农民进行职业技能培训，使农民有一技之长后再进入社会。

篇5

浙江省湖州市是浙江省和国土资源部存量集体建设用地流转的试点地区之一。试点工作以解决乡镇企业土地资产处置为出发点,其间主要采取了以下做法:

1.乡镇企业改制的前提条件之一是企业拥有合法的土地使用权,不具备此条件的,须依法补办用地手续,并取得土地使用证书。

2.乡镇企业改制进行资产评估时应包括土地资产的内容。

3.乡镇企业改制方式不同,办理用地手续的规则也不同。(1)企业整体转让或部分不动产转让时土地使用权随之转让的,由受让者依法办理土地征收、出让手续,补交土地出让金和造地专项基金等国家税费。(2)集体土地所有者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给改制企业的,集体所有权性质不变,土地管理部门向出租方颁发《集体土地租赁许可证》,承租企业向出租方支付租金。(3)乡(镇)、村以土地使用权作价入股的,集体土地性质不变,乡(镇)、村每年收取红利。(4)以划拨方式取得国有土地使用权的乡(镇)、村集体企业改制时,由乡(镇)资产经营公司或村经济合作社补办出让手续、补交出让金后,可以转让、出租给改制企业,补交的出让金要返回乡镇80%。

在处置转制乡镇企业土地资产的基础上,湖州市又将这一探索延伸到存量集体建设用地的流转。1999年,在该市善琏镇进行试点。保留集体土地所有权不变,允许集体土地在符合如下原则时进行流转:(1)已经依法取得镇、村集体非农建设用地使用权(即办理过相关使用手续);(2)符合土地利用总体规划、村镇建设规划和相关流转条件(一般村镇规划区内的流转,原则上征为国有;规划区外的,实行集体土地内部流转);(3)流转形式包括转让(含作价入股或出资)、出租、抵押;(4)土地收益分配,谁所有谁收益,土地管理部门按土地流转收益金额收取5%的手续费。

随后,湖州市又在此基础上形成了集体建设用地流转办法。该办法将流转适用的范围限定为工业园区和城市重大基础设施建设用地,不适用于建城区和规划区范围的建设用地,也严禁利用集体建设用地从事商贸和房地产开发。用地者通过一次性转让和作价入股取得集体建设用地使用权。集体建设用地流转所得收益全部纳入乡镇专户,乡镇提取15%用于乡镇基础设施,剩余由土地所有者分到各户。

安徽芜湖:为流转改革做政策和法律储备

1999年11月24日,国土资源部批准芜湖市为全国农民集体所有建设用地使用权流转试点。

芜湖市方案的主要内容归纳如下:

1、乡(镇)村办企业、公共设施、公益事业、个体工商户、私营或者联户办企业以及农村村民建住宅等可使用集体建设用地。农民集体所有建设用地的取得可以不改变集体所有权性质,只需符合土地利用总体规划、城镇(集镇)建设规划和土地利用年度计划。

2、集体建设用地由乡镇人民政府统一开发,采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权。

3、集镇根据土地利用总体规划、城镇体系规划及国民经济和社会发展规划编制建设规划,并根据这一规划向县政府申报下一年度土地利用年度计划建议,并报市人民政府土地行政主管部门。试点乡镇土地利用年度计划由市人民政府实行计划单列。

4、集镇建设使用农村集体经济组织所有土地,在涉及占用农用地时,须按规定办理农用地转用手续。

5、农民集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转;在流转时,要征得土地所有者同意,并由土地所有者与使用者签订书面协议。

6、农民集体所有建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。如发生首次流转,土地所有者和流转双方须持土地所有权和土地使用权证、同意流转协议、土地流转合同、地上建筑物证明等文件,向当地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请,经批准后,方可领取农民集体所有建设用地使用权流转许可证,办理土地登记。如发生再次流转,流转双方须持土地使用权证、前次流转合同、本次流转合同、地上建筑物证明等文件,向市、县人民政府土地主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

7、农民集体所有建设用地的土地收益,要在土地所有权人与市、县、镇人民政府之间分配。农民集体所有建设用地使用权发生流转时,土地使用者须向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。首次流转时,应当按照有关规定和流转合同的约定,如期向市、县人民政府缴纳土地流转收益。再次流转的,则要参照国有土地增值税征收标准缴纳土地增值收益。

8、允许分属不同农村集体经济组织的农用地和建设用地进行置换,促进建设用地向小城镇集中和土地整理。

在确立上述基本原则后,芜湖市又制定了《农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》,对农民集体所有建设用地流转进行了细化和延伸:

1、集镇建设依法使用农民集体所有的土地,按农用地的土地使用权基准地价,对农用地的承包经营者和建设用地的土地使用者进行补偿。

2、农民集体所有建设用地首次流转的程序依次为:第一,土地所有者与流转方签订同意流转协议;第二,流转双方签订流转合同;第三,土地所有者和流转双方向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请,并填写《流转申请表》;第四,市、县土地行政主管部门对申请进行审核,填写《流转呈批表》报市、县人民政府批准,颁发《流转许可证》;第五,流转双方按合同约定支付转让费等有关费用及办理土地登记。如发生再次流转,流转双方直接向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

3、农民集体所有建设用地使用权流转的土地可用于:居住用地(70年);商业、旅游、娱乐用地(40年);工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地(50年)。

4、农民集体所有建设用地使用权流转时,土地使用者向市、县人民政府缴纳的土地流转收益,其标准分别有:3元/平方米、2元/平方米和1元/平方米。农民集体所有建设用地再次流转产生的增值收益,在减除前次流转所支付的金额、开发土地的成本费用、新建房及配套设施的成本费用后按一定比例进行分配。土地流转收益和土地增值收益,在土地所有者、镇、县(区)、市之间按2∶5∶2∶1进行分配。

广东:从基层创新走向地方立法

广东省政府于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》,于该年10月1日在全省范围内实施。

这部地方规章开宗明义,旨在规范集体建设用地使用权流转,明确集体建设用地可用于:兴办各类工商企业,包括国有、集体、私营企业,个体工商户,外资投资企业(包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业),联营企业等;兴办公共设施和公益事业;兴建农村村民住宅。对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定,“集体建设用地使用权出让,是指农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者,由土地使用者向农民集体土地所有者一次性支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股(出资)的,与他人合作、联营等形式共同兴办企业的,视同集体建设用地使用权出让。”集体建设用地使用权在出让、出租时,由农民集体土地所有者与土地使用者签订集体建设用地使用权出让、出租合同,农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权证,集体建设用地使用权出让、出租或作价入股(出资)合同(包括其村民同意流转的书面材料),向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。集体建设用地使用权可以转让、转租,且应签订书面合同。当事人双方应当持集体土地使用权证和相关合同,到市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。

这部地方规章还提出允许集体建设用地使用权抵押。要求“集体建设用地使用权抵押应当签订抵押合同,并向市、县人民政府土地行政主管部门办理抵押登记。农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的,在申请办理抵押登记时,应当提供其全体村民2/3以上成员同意抵押的书面材料。”另外,还规定了集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益的管理和使用方式,要求将其纳入农村集体财产统一管理,其中50%以上存入银行专户,专款用于农民社会保障安排,不得挪作他用。

江苏南京:流转管理为施行抵押铺路搭桥

2007年2月,江苏省南京市国土资源局与中国人民银行南京分行联合下发《南京市集体建设用地使用权抵押操作办法》,明确全市集体建设用地使用权可进行贷款抵押。

《办法》明确,从今年2月起,依法登记并核发了集体土地使用证的集体建设用地使用权均可抵押贷款;集体建设用地使用权抵押自登记之日起生效,并受法律保护。

《办法》规定,由抵押人和抵押权人就抵押事项签订书面合同,抵押当事人办理完备案手续后应当向所在地土地管理部门申请集体建设用地使用权抵押登记。南京集体建设用地使用权抵押的创新在于扩大了抵押主体的范畴,即由乡(镇)、村企业扩大到所有使用集体土地的企业。同时,为了保护土地抵押权,规定“集体建设用地使用权被作为抵押物的,债务人不履行债务时,抵押权人有权依法处分抵押的集体建设用地使用权。因处分抵押财产而取得集体建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权,应当办理过户登记。”

《办法》中明确,农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的,集体建设用地使用者与集体土地所有者的约定转让须经所有者同意的,以及集体建设用地使用者每年向集体土地所有者缴纳土地使用费的,在申请办理抵押登记时,应当提供本集体经济组织的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意抵押的书面材料;无法提供上述材料的也可以提供集体所有者代表同意的意见。

2002年《南京市集体土地登记办法》、2004年《南京市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》,为《南京市集体建设用地使用权抵押操作办法》起了铺路搭桥的作用。

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关键词：城乡一体化农村社会保障村社制度土地股份合作制

城乡一体化是在生产力、城市化水平发展到一定阶段，从而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化过程。是城乡人口、技术、资本、资源等要素，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程；是统筹城乡经济发展，增加农民收入，深化农村改革，建设社会主义新农村的重要途径；是全面建设小康社会、贯彻落实科学发展观的必然选择；是优化经济结构，提高资源配置效率，提升综合实力和竞争力的重要举措。然而任何地区在城乡一体化实践过程中，都面临农村社会保障和农村土地制度改革两个瓶颈因素的制约，只有这两个制约因素得以解决，其他诸如，城乡规划布局一体化、产业分工一体化、城乡服务功能一体化、城乡社会事业一体化、城乡社会进步一体化等才能实现。

一、农村社会保障体系的建立

土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是农业生产必需的物质条件和自然基础，随着我国工业化与城市化建设步伐的加快，农村土地被大量征用，土地资源越来越紧张。在我国农村，大部分农民没有退休金，其养老保障由其所承包的土地承担，所以就农民来说，土地具有承载功能、养育功能和资源功能，是农民就业保障、生活保障和伤病养老保障。如果土地被征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失了能提供社会保障的基本财产。失地农民问题已经成为我国城市化过程中最为严重的社会问题之一。对于大量的失地农民来说，在土地被征用后，现行补偿办法主要是货币补偿、招工补偿、社会保障补偿等。每种补偿方式都各有特点，但也有各自的局限性。货币补偿，只是一种生活指向性的安排而非就业指向性安排，而且现行的补偿标准较低，集体经济组织和农民之间的分配不尽合理，农民的利益往往会遭受损失；招工安排是计划经济的一种安置方式，不适应用工单位市场化改革的趋势；只有社会保障方式才是保障失地农民利益的最好方式。

目前中国城市化水平达到45%，还有55%的人口生活在农村，即以中国现有13亿人口计，尚有7.15亿农村人口。近年来由于大批耕地流失，现在还剩下18亿亩多一点的耕地。这样算下来，农村人口的人均耕地面积大约为2.5亩。以平均每亩耕地一年带来800元收入，2亩半耕地不过带来人均年收入2000元左右，抵不上城市居民一个月到两个月的收入。在小农经济的自给自足条件下，耕种土地的收入可以解决农民的吃饭问题。但是，由于一家一户的小农经济的经营模式成本高、数量小从而导致其作为一个生产单位的竞争能力降低，难以实现高效农业和标准化农业，致使农产品的价格低廉且不稳定。虽然在农村每个人都可以分到一块土地，但是农民种地之后的收入并不能满足农民生产生活的基本需要。尤其是，当农民由于年老或者疾病丧失劳动能力之后，其所承包的土地不能满足他们的最低生活保障，导致了城乡之间生活上的巨大差距。所以只有启动社会保障程序才能解决农民的后顾之忧，这是城乡一体化进程的前提条件。

近年来，全国各地根据中央要求和国务院安排全面启动了社会保障工作。学术界对建立农民社会保障制度争议颇多。关于如何剥离土地对农民的社会保障功能是一个老问题，已经有许多理论和政策建议。有些学者认为通过城市化建立农民社会保障制度。这个思路合乎逻辑，但是国家现行建立的对城市人口提供社会保障的账户，有的地方能持平，有的地方连现收现付都做不到。这样连继续维持都有一定的困难，又怎么能够为7亿多农民提供社会保障？客观上指望让政府来给7亿多农民提供保障也是不可能的。因为农业产值只有大约15%，农业人口却是55%。以百分之十几的产值作为财税基础，提供55%人口的公共品需求，那是绝对做不到的。

建立村社制度是建立最低成本的保障制度的基础。在实行大包干的时候，国家行使“退出权”的具体方式，是将土地所有权交与村社，同时放弃对农业的支持和对农村公共品的开支，村社是所有权主体和公共品的提供者。村社是财产主体，直接对政府负责，为农民提供社会保障。具体的改革办法可采纳国土资源部现行的试点经验。一是允许村社土地以作股的方式参与基础设施建设，把各种基础设施项目产生的有长期保证的收益，以股息方式返回村社作为专门的社保资金。二是允许村社土地以租赁方式参与工商业开发，把回收的租金用于建立农民的社保。如果国家需要征地就不应该是对农民征，而是对村社征。村社把所征土地得到的资金用于专门建立村内合作型社保基金。如果在征地制度改革中仍然维持国家垄断一级市场的特征，那就应该把征收和买价之间的差价，交由国家建立“无地农民社保基金”。基金上市或投资产生的收益，专门用于无地农民的社保开支，如果有盈余可以再建立医疗设施。否则农村社保问题无法解决，土地的保障功能问题也只能长期延续。

二、农村现行土地制度

自上世纪80年代初开始实行的农村联产承包责任制，在过去的20多年中，为解放生产力，推动农村乃至全社会发展，起到了积极作用。但是，这项制度延续至今，其进步意义逐渐弱化，阻碍作用却日益凸显。传统的小农观念、小农机制、小农模式，已严重阻碍了农业生产率的提高。一是小农观念阻碍了农业技术的应用。二是农业生产时常面临自然灾害和市场竞争的双重风险，抵御如此巨大的风险，对一家一户来说是很不现实的。三是在农业产业化大生产进程中，以土地小块分割占有为特征的小农机制制约着土地潜力的进一步发挥。

从长期来看，我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破，必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。建立中国现代农村土地制度，探索和寻找土地集体所有制适应市场经济要求的实现形式，必须尽快把农村土地制度改革从经营体制层面的改革推进到产权层面的改革。土地股份合作制就是将股份合作制引入农村土地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制。

农村土地实行股份合作是近年来农民在实践中创造的一个新事物，尽管各地的做法不同，但主要有三种形式。一是将村社集体土地与村社集体经营性资产一起折股量化，明确每个农民的股份，经营收益按股分红。它的主要特点是，在村社集体经营性资产折股量化的基础上，将农户承包的土地也折股量化，设置土地承包经营权股。有的按当地确定的不同类型土地的标准参考价格作为依据，有的是经评估确定土地价值，然后折价作股。土地承包经营权股按农业人口无偿配给，土地股份不能抵押、买卖，经董事会同意可以在本村社范围内转让。股东按其所占有的土地承包经营权股和资产股的总股数参与收益分配，实行一人一票制。二是将农户土地承包经营权股权化。它的主要特点是，将原村社集体经济组织发包给农户的承包地经营权作股，组建新的股份合作组织，对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签定合同或进行租赁。三是农户以土地承包经营权参股。它的主要特点是农户以承包地折价参股。

农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租赁者享有土地使用权。这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租赁制的结合。土地量化为股权，均等分给农民，这样，农民成了土地的所有者；集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位。过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。农民凭集体成员身份分享股权这一制度安排，使土地的社会保障功能与其生产要素功能分离开来。集体组织把土地作为资产来经营，适应了农村市场经济的发展要求，也是农村土地市场得以发育、成熟的起点和基础。这一新型的土地制度，具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点。因此，以股份制改造后的“集体”，不是对土地集体所有制的否定，而是“集体”的新生，是土地集体所有制在新的历史条件下的实现形式。股份制改造后的土地集体所有制，显著不同于目前的土地集体所有制。因为农民的集体成员权益或者农民作为土地集体所有者的身份以股权的形式得到了明确表达和实现，集体的每一个成员都在价值形态上对集体土地享有可以辩认和流转的份额。股份制改造后的土地集体所有制，实现了集体土地的社会保障功能与生产要素功能的分离。在此基础之上，我们可以以效率为原则，创设物权性质的农村土地使用权，这有利于土地流动和农业适度规模经营的发展。

三、现代土地制度的建立

如何推动农村土地产权股份制改革，在我国农村建立现代土地制度，必须坚持因地制宜、一切从实际出发的方针。建立现代土地制度要有一个历史过程，我们要坚持循序渐进的原则，尊重民心民意，尊重群众的创造，不断深化配套完善农村的制度。

1、明晰土地产权关系，明确土地产权主体。以法律为依据，将“集体”界定为乡（镇）、村和村民小组三级，保证集体享有土地的所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权，并在集体与农民之间建立新的契约关系——土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式，将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托关系，并通过合同的形式明确权责，得到法律的保护。通过合同关系，将农村集体与农民的关系定格为市场的关系，以便更好适应以竞争为基础的市场经济环境。

2、应当慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题，这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围，在村社集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。按照这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题，新增的人口如果没有承包到土地的情况下，可以参加集体组织的再分配以保障基本生活。在并不解除农户的土地承包合同的基础上，去世的农村人口不再参加土地股权的分配，从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。

3、促使土地产权的价格化，建立现有农业土地产权的价格市场，引入土地价格的评估机制，通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础，无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位，符合土地市场发展的趋势。因此，实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化。通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转，决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。

4、在农村中通过股权主体投资成立农业股份制公司，确定土地资源增值的经营主体。明晰土地产权股份、确定产权价格后，通过公共选择将土地划分为适合个体经营以及规模经营两种类型。这样在不宜规模经营的地区可以维持小农经济满足落后地区的需要，逐渐推进改革，以免激进的改革带来负面影响；又可以在适宜规模经营的地方通过土地产权的合理转让建立农业股份制公司，吸引工商业资金投入农业，促进农业与现代化市场经济接轨。允许承包权长期不变并自由转让后，外来资本就会进入农村土地市场，从农民手中购买或租赁承包经营权，集中土地进行规模化生产，实现农业集约化经营，进行高效化、标准化运作。

5、保护农村耕地，限制农业用地的用途，保证农业的持续、稳定、健康发展。股权化以后的农村农业用地原则上应以农业生产、开发为主。农地转为非农用地的，必须由国务院统一规划、批准，以确保农村土地合理、合法地使用。国家应不断完善土地政策，通过修改《土地法》和《土地承包法》等，对非法征地、低价征地、无偿圈地、以公共利益征地后又改变土地用途或卖给开发商、肆意违反法律等行为进行严厉打击，禁止城市房地产开发商进入农村圈地，建立对地方各级政府的监督体制，确保地方政府严格、有效执行国家的措施。将农业股份制公司的组织形式引入我国土地产权制度的改革中，为我国的土地制度改革提供了新的设想，不仅可以建立新型的农村生产模式，发展农村第三产业，提供大量的工作岗位，解决农村剩余劳动力的出路问题，还可以实现农业规模化建设，引入农业高新技术，提高农村土地的利用效率。

【参考文献】

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最近，笔者对西部地区一些城市进行了调查，有的地方在解决失地农民安置问题上进行了一些探索，取得了一些成效，但总体情况令人堪忧。据调查，被征地农民对以下三个方面的问题反映较为强烈：一是普遍反映补偿标准偏低，难以维持长远生计。从西部地区一些城市的情况看，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人（不含青苗和地上附着物补偿）。与城镇居民收入相比，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前居民人均生活消费支出，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。而相对于土地预期收益而言，郊区农民的年纯收入一般在4000元以上，按土地承包期30年计算，其预期收益约为12万元，扣除已承包年份，也在10万元左右。如果将1.8万元全额直接代农民进入社保，按失地农民平均50岁、预期寿命72.6岁测算，每月只能领到60多元的养老金，远远低于当地近郊现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。据报道，浙江省农村土地征用补偿采用一次性现金补偿的额度约为每亩3—12万元；南京市按市政和非市政项目类别补偿，安置标准为2.8—4.0万元。总体上看，东部地区补偿标准要高于西部地区，加上东部地区市场经济相对发达，东部地区失地农民重新就业的渠道相对较多，而西部地区失地农民维持长远生计的压力则相当大，矛盾也尤为突出。

二是对征地安置方式和平调村民集体资产的行为不满。西部地区一些城市从2000年开始，统一征地时不再留部分土地给农民。在人员安置上，对男性50—60岁、女性40—50岁人员实行自谋职业安置或退养安置，1.6—1.8万元补偿费直接支付给个人。同时规定对农村集体经济组织的土地被依法全部征用、农业人口全部安置的，原农村集体经济组织的财产由上一级组织或乡（镇）人民政府负责处理。部分农民认为，这种处理方式侵害了他们的利益，因而对此不满。

三是对土地增值收益分配方式不满。政府对土地一级市场实行垄断，低成本从农民手中征地后，在土地交易中得到较为可观的收益。农民希望能分享这些增值收益。加上有些农民征地补偿费被拖欠、挪用、克扣，更激化了农民的不满情绪。据调查，2002年，西部地区某省的农民因土地问题上访人次比1998年增长了5.8倍。

在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民问题越来越突出，已影响到城乡社会稳定和农村经济发展。

二、征地补偿理论和制度设计上的缺陷

有关专家认为，造成农民失地失业的真正原因不是城市化进程，而是现行的征地制度。

由于我国现行征地制度是在建立土地国家所有和集体所有两种公有制基础上，根据当时的实际形成并沿用至今，其征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。在市场经济逐步完善的条件下，仍按计划经济的思路进行，必然引发重重矛盾。究其原因，主要是：

（一）规定不完备，导致征地权运用的不规范。《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权的滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成侵害。

（二）现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。

农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有。除了《六十条》对此有界定外，《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，他就相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度，在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。

（三）土地征用补偿标准的测算不够合理。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4—6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在实施征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。根据马克思地租理论，级差地租可以分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，级差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差异，级差地租Ⅱ产生的原因是因为在同一块土地上连续投资的劳动生产率的差异造成的。同时，按照马克思的地租分配理论，级差地租Ⅰ应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。

因此，在对增值部分的分配上应考虑、被征地者的利益。第三，在地区经济发展水平差异会导致地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。

（四）与市场经济规则不相适应。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受，但是在市场经济条件下却显得不合理。首先，城市土地（除划拨）及其它所有的生产要素均已采取市场机制进行配置，并充分按市场价格进行交换，而惟独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走。第三，土地的财富观没有得到体现。马克思在《资本论》中引用培根的话说：“土地是财富之母，劳动是财富之父”。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城市化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和发展的生产资料，更应真正成为农民的一大财富。

三、着力构建失地农民权益的长效保障机制

（一）建立合理的征地补偿和利益分享机制。，征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的效益，是他们最重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此，寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是解决失地农民的关键。一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑经济和农民收入增长的实际。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系，将现行补偿标准提高。这仅仅是静态预期补偿标准，今后应逐步调升。政府要通过垄断土地一级市场，适当降低税、费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。二是在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。三是实施分类征占补偿办法。兼顾国家、市场征占主体和农民利益：①对纯公益性项目用地（如无经济收益的城市道路、绿地、水库等），仍由国家统征后拨付，但国家应提高征地补偿标准；②对准公益性项目用地（如有收益权的高速公路、标准厂房、各类商品市场、污水及自来水厂等），除提高征地补偿标准外，还应建立合理的利益分享机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建设公司股权分红，商品市场、标准厂房产权，水厂产权或股权分红等），避免土地被“买断式”征占；③对开发性项目用地（如房地产开发等），引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场或一级半市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，逐步直接参与市场交易。四是为集体经济组织保留部分财产。鉴于集体经济组织承担着许多公共性经济职能，因此，在征地过程中应划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题，并为以后农村社区向城镇社区过渡创造条件。五是加快“城中村”农民建房制度的配套改革。以“城中村”连片改造和建设村民公寓为契机，按城市功能分区要求统筹安排各类建设用地，将城市整体规划与村一级管理体制协调起来，打破行政村的界线，采取组团式集中连片与局部分散相结合的可持续发展模式，形成在地域上相对集中、新转居人员与老市民混居的具有规模效益的功能小区。

（二）建立医疗、养老社会保障机制。为了最大限度规避政府目前低成本征地、延置社会高风险的问题，在目前农村社保尚未立法，且社保制度建设基本是空白的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。现实的做法是，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，社保标准要逐步提高，失地农民享受低保标准应等同城镇居民。建立家庭养老和社会养老保险相结合的机制，提高养老保障成效。依托集体经济组织或社区，建立完善互助医疗合作制度，并实行医疗产品配送下乡。

建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。政府应规范明确各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专门机构管理；鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在一些弊端，应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险；有条件的集体经济组织出资补贴一点；政府从经营土地收益中拿出一点。

（三）建立培训保障机制。对进城入镇失地农民的教育培训保障，主要包含四大块：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是对失地农民的职业技能培训。目前，失地农民的再就业面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力已成为当务之急。在加强失地农民的培训时，还应对其他农民进行培训，因为今天的有地农民可能就是明天的失地农民。加强教育培训，首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训体系；其次是各级财政应拨出专款，建立农民职业技术培训专项资金，以党校、职工校、乡职业教育中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体，建立培训基地，充分利用公共财政资源，开展免费培训。三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行市场经济知识和转岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。

（四）建立再就业创新机制。农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变的重要保证。应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。一是要引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。鼓励、扶持失地农民自谋职业，自谋职业的失地农民应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费优惠政策。对开展自主创业的失地农民，农村信用社应继续发放小额贷款给予支持。二是鼓励征用地单位和其他工商尽量消化失地农民，对吸收失地农民的企业，应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。

三是建立以市、县两级劳动力市场为中心，以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络。打破城乡“藩篱”和所有制界限，取消对土地被征用劳动力在城镇就业的种种不合理限制，变“户籍门槛”为“素质门槛”。

篇8

一、三种基本流转模式

1、规划区内外同等对待，实行“转权让利”的模式。“转权让利”是指在集体非农建设用地流转时，将集体非农建设用地的所有权转为国有，并补办国有土地出让或租赁手续，收取的土地收益大部分返还集体经济组织。这里的“转权”是指通过征地，将集体土地所有权变为国家土地所有权，然后统一出让。这里的“让利”是指对集体非农建设用地转权的同时，依据“谁投资，谁受益”和公平分配的原则，将地租收益按一定的比例让于原土地所有者或使用者、乡镇基础设施投资者。浙江宁波市、温州市、山东威海市、江苏常州市等均采取这种模式。

“转权让利”是一种间接入市模式，其核心内容是“同种产权，同一市场”。无论是规划区内还是规划区外集体非农建设用地的流转，都要求不再保留集体土地所有权，而是通过征收将需要流转的集体土地统一转为国有土地后再进入市场。该模式强调国家作为土地使用权的出让主体地位，严禁集体非农建设用地不经过征收环节直接进入土地市场，以保证政府对土地出让市场的高度控制。即对集体非农建设用地实施“统一征用、统一开发、统一出让、统一规划、统一管理”。但在福建晋江、广东顺德、浙江湖州等新兴中心城镇实践中，形成了“准国有化模式”的特殊情况。该模式下，当地政府首先对城市建成区内的土地按国家征收方式向集体和农民进行了补偿，并按国有土地进行管理，但大部分土地所有权仍为集体所有。其流转也纳入了城镇国有土地流转市场，集体已不能自行决定其土地使用权是否流转、怎样流转，而必须在土地局的统一安排下进行，流转收益主要由当地政府所得。

2、规划区内外同等对待，实行“保权让利”的模式。“保权让利”是指在保持集体非农建设用地所有权不变的前提下，仿照国有土地有偿使用管理的方式，将集体非农建设用地按一定年限通过转让、出租、入股、联营等方式直接流转，土地收益大部分留给集体经济组织的模式。上海嘉定、江苏无锡等均采用这种模式。

“保权让利”是一种直接入市模式，其核心内容是实行国有和集体土地“两种产权、同一市场，统一管理”。所谓“两种产权”，是指城市规划区内，两种土地所有权同时并存，并对其一视同仁，即同质同价，优质优价，劣质低价。所谓“同一市场”，是指国有土地使用权和集体非农建设用地使用权在同一市场上流转。所谓“统一管理”，是指政府把两种建设用地使用权流转纳入一体化管理之中。采用“保权让利”模式，无论集体非农建设用地位于规划区内还是规划区外，无论土地使用者的性质如何，无论是利用存量建设用地还是利用增量建设用地，均可以按照一定程序，在保留集体土地所有权不变的情况下使用符合规划范围内的集体非农建设用地。

3、规划区内外分别对待的模式。该模式对规划区内和规划区外采取了不同的管理办法。对于城市规划区、建制镇规划区范围内的集体非农建设用地，采用“转权让利”的方式；对于规划区外的集体非农建设用地，采用“保权让利”的方式。浙江省杭州市、湖州市等地区采用这种模式。

二、基本模式比较分析

1、从与现行法律的衔接看。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；《城市房地产管理法》第九条规定：“在城市规划区范围内的集体所有土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让。”很显然，“转权让利”的模式能够和现行法律相协调，有坚实的法律基础。而“保权让利”的模式和现行土地法律制度冲突，很难保护流转关系各主体的合法权益。

2、从土地产权的实现看。如果采用“转权让利”的模式，集体非农建设用地只能“先国有后出让”。那么?熏集体土地所有权的独立性和两种土地所有权的平等性就无法体现，最终导致集体土地所有权的处分权能“弱化”、甚至丧失。同样，集体非农建设用地使用权人也不能同国有土地使用权人一样，通过独立处分自己的权利满足其经营和消费需要，以体现土地使用权的用益物权属性。而“保权让利”的模式明确了作为土地所有者的农民集体享有土地交易的主体地位，通过所有权和使用权的分离，让集体非农建设用地使用权按照市场规律合理流转，能很好的体现集体非农建设用地使用权的用益物权特性，保证集体土地所有权真正实现。

3、从与市场经济的关系看。由于土地产权具有商品属性，因此，土地产权的配置应该市场化，市场化要求土地产权可以“借助于商品的各小部分的所有权证书，商品能够一部分一部分地投入流通。”，在保留集体土地所有权不变的情况下，允许集体建设用地使用权直接进入市是市场经济发展的必然结果。可见，“转权让利”的模式符合市场经济发展规律。而“转权让利”的模式与土地资源的资产属性和市场规则不符合，不能发挥市场配置资源的优势，土地流转必将受到限制。

4、从与城市化进程的关系看。根据国际城市化进程的历史经验，当城市化水平达到30％时，城市化进程将呈现加速之势，而我国目前城市化水平正处在30％这一加速点，这表明我国在未来若干年城市化进程将大大加快。城市化主要包括两个内容。一是农村人口转化为城市人口；二是农村土地转化为城市土地。因此，城市化的发展和农村生产关系的变化，要求农村土地逐步城市（国有）化，许多农村集体土地变为城市国有土地是必然的。因此，“转权让利”的模式符合城市化发展的要求。但“保权让利”的模式在利益分配和管理机制上更加灵活，让农民充分享受到了工业化、城市化的成果，降低了在城市化过程中一次性土地使用成本，缓解了政府在城市化过程中必须“先征后用”的资金压力，最终可以推进城市化进程。

5、从政府管理的角度看。山东省威海、广东省深圳、江苏省昆山等市的实践证明，通过转权让利，有利于政府对土地一级市场的垄断和宏观调控，并保证国有土地的纯洁性；有利于落实我国土地的基本国策；有利于处理土地的依法管理与为经济建设服务的关系，促进经济的发展等。而采用“保权让利”的模式，打破了国家对土地一级市场的垄断，必然对国有土地市场有较大的冲击，可能影响国有土地资产保值增值目标的实现。并且增加了国家土地计划、规划的难度，不利于政府对土地的管理。

6、从可操作性上看。“转权让利”的模式要求在流转之前先通过征地程序改变土地的所有权性质，而征地计划必须以规划为前提，但现实中，国家征用土地与土地规划很难同步进行。同时，如果每小宗土地都转为国有，必然造成农村集体土地中夹杂着一批零星的国有土地。由于国有土地和集体土地承载的社会功能不同，法律对其规制的思路有差异，这样会给土地管理带来困难。另外，征地是动用国家强制力对集体土地所有权处分，这一操作容易积累农民个人、集体、国家之间的矛盾，加上征地环节多，程序复杂，法律要求严格，采用此模式必然成本较高，难度较大。而“保权让利”的模式下土地所有权不转移，不需要经过征地复杂、严格的程序，能方便流转主体进行交易。因此，可以加快土地流转的频率，实现城市建设用地的集约化利用，提高工作效率。

7、从规划区内外分别对待的模式看。规划区内外分别对待的模式，吸收了“转权让利”模式和“保权让利”模式的不同优点。一方面着眼于全局考虑问题，既考虑了我国城市化进程中土地利用规划，又考虑了农村特殊的经济关系，比“转权让利”的模式有优越性。另一方面该模式在和现行法律制度的衔接、避免对国有土地市场的冲击以及实现国有土地资产保值增值的目标上，比“保权让利”模式效果更好。但该模式实际上在建成区内还是强调一种产权，即强调在建设规划区内保持国有土地的垄断性，所以存在“转权让利”同样的弊病。

三、启示

1、目前流转模式呈现多元化特点。通过上述城市化过程中流转模式的对比分析，可以看出，我国农村集体非农建设用地的流转，是在实践中寻求“买卖之道”。而在创新的过程中，除了源自民间的自发改革之外，地方政府的松动也起了重要的推动作用。试点城市在探索的基础上，形成的“转权让利”、“保权让利”和规划区内外分别对待的三种基本模式，利弊共存（表1），在现实中发挥着各自的作用。

2、创新集体非农建设用地流转模式势在必行。之所以各地在政府的推动下探索出多种流转模式，是因为传统的供给模式已不适应城市化的发展需要，目前无序流转中出现的问题靠现有法律“堵”，靠行政压制，不仅成本较高，且收效不大。解决的根本途径在于：遵循农村非农建设用地流转的经济本质规律，从法律上承认其合法地位并加以规范，使其由“幕后”走向“前台”。因此，通过创新模式，建立和健全农村集体非农建设用地流转制度，构建完善、高效、统一的城乡土地大市场，让集体、个人、法人、国家四者都可以进入，并自由参与竞争，既可以优化土地配置，又能促进城镇健康发展。

3、农村集体非农建设用地流转应采取“保权让利”的模式。确立模式的核心问题是处理好“权”和“利”两个问题。

首先，“权”的定位和确定是确立模式的前提。集体非农建设用地流转的基础是基于土地产权，加之集体非农建设用地的流转是土地使用权的流转，而不是土地所有权的流转，所以我们应该采用“保权”而不是“转权”的做法。通过“保权”，既能发挥市场的作用有效配置农村土地资源，又能实现集体非农建设用地使用权、农用地使用权和国有土地使用权三种土地使用权内在的统一，体现出三种土地使用权共同的用益物权特性。

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为深化农村土地制度改革，扎实做好集体经营性建设用地使用权入市试点工作，加快建立城乡统一的建设用地市场，支持“三乡工程”建设，促进乡村振兴战略实施，实现土地资源优化配置和高效集约利用，特制定本工作方案。

一、总体要求

在确保土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，积极推进农村集体经营性建设用地入市有关工作。

（一）坚持规划先行。围绕城市规划未完全覆盖集体经营性建设用地等问题，发挥土地利用总体规划和城乡规划的先导作用，强化与“十四五”等规划的“多规合一＂，实现土地资源合理配置，提高集体经营性建设用地价值，促进全县空间布局优化、产业结构升级和人口调整，推进城乡协调发展。

（二）坚持农民主体。围绕赋予农民更多财产权利的总要求，充分尊重农民的知情权、参与权、表达权和监督权，集体经营性建设用地出让、出租等应当经本集体经济组织成员会议三分之二以上成员或成员代表会议三分之二以上成员同意。

（三）坚持市场运作。围绕“同等入市、同权同价＂的要求，充分依托江苏省土地交易或农村集体产权交易平台，建立城乡统一的建设用地市场。鼓励地块交易引入竞争性环节，采用“招标、拍卖、挂牌”等方式进行，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（四）坚持审慎稳妥。依据新土地管理法相关规定，在借鉴外地集体经营性建设用地试点地区成功经验的基础上，选择有条件的地块先行试点，取得成功经验后逐步在全县推广施行。

二、目标任务

（一）盘活集体建设用地。对依法登记、符合国土空间规划（土地利用总体规划和城乡规划）、具备开发建设所需要的基础设施等条件的农村集体经营性建设用地，采取有偿方式直接入市，拓展集体增收渠道，缓解建设用地供需矛盾，为实施集体经营性收入“18万＋”和“50万＋”增添新动能。

（二）强化集体产权管理。入市后的农村集体建设用地纳入与国有建设用地统一的监管平台进行监管，由县不动产登记交易中心统一登记发证。履行与国有建设用地同等义务，按规定承担相应的基础设施建设费用、缴纳相关税费并办理不动产登记手续。在使用年限内，参照国有建设用地使用权享有转让、出租、抵押权能。

（三）建立健全交易规则。入市的集体建设用地纳入年度供地计划管理，全部进入江苏省土地交易平台或农村集体产权交易平台交易。除所有权主体不同外，集体建设用地交易过程与规则严格参照国有建设用地执行。

（四）不断完善分配机制。按照保护农民利益、支持集体经济、促进农村发展的原则，逐步探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，不断提升增值收益分配的合理化水平。鼓励镇（街道）通过合理使用分成调节金，有效增加集体经济组织收入，让相关村集体通过股份分红等实现可持续的二次分配收入。

三、试点条件

当前我县已具备开展农村集体经营性建设用地入市试点条 件，具体为：

（一） 基础配套工作扎实

当前，我县农村集体土地确权登记发证工作稳步开展，工作 进展成效显著，集体建设用地基准地价制定工作已完成。

（二） 集体经营性建设用地存量大，入市需求明显

农村集体经营性建设用地面广量大，入市需求明显。经济社 会发展对土地需求日益增长，市场主体、政府对利用集体建设用 地在推动项目落地过程中优化布局、提高效益具有极高共识。

（三） 乡村振兴稳步推进

围绕绿色发展、特色发展，建设美丽乡村，强化资金投入， 加快传统农业向现代农业转变，推进乡村振兴战略的实施，我县集中优势力量强化规划编制，坚持“多规合一”优化乡村布局， 乡村振兴的推进给农村集体经营性建设用地入市提供了契机。

四、交易程序

农村集体经营性建设用地出让、出租、作价出资（入股）入市交易，原则上应采用招标、拍卖和挂牌形式。具体按以下流程进行：

（一）前期准备。农村集体经营性建设用地入市前，入市实施主体完成拟入市宗地勘测定界，依法申请取得经批准的规划条件，包括入市宗地的位置、面积、土地用途、开发强度配套设施等要求。

（二）编制方案。入市主体依据规划条件提出具体地块的入市方案。土地入市方案应包括拟入市宗地的位置、空间范围、用途、面积、使用年限、入市方式、土地移交时间、规划条件、开竣工时间、起始价、竞买保证金、底价确定原则（有底价出让的）、收益分配办法、土地价款缴纳比例、入市主体和委托入市主体和期限等内容。

农村集体经营性建设用地入市起始地价须经有资质的评估机构评估，方案应经集体经济组织民主讨论通过。

（三）方案审批。入市方案由入市实施主体报镇政府（街道办事处）审核后，送县农业农村、自然资源和规划部门进行审查，报县政府批准同意后，县自然资源和规划部门发放《涟水县集体经营性建设用地入市核准书》。

（四）入市交易。县自然资源和规划部门按照入市方案，编制供地方案及招拍挂上市文件，组织在江苏省土地交易平台公开进行交易。竟得人（中标人）按照合同约定，将土地价款缴纳至县集体经营性建设用地入市专项账户。

（五）签订合同。农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁等交易完成后，由县自然资源和规划部门与竞得人（中标人）签订《农村集体经营性建设用地成交确认书》。签订成交确认书后，农村集体经营性建设用地使用权交易双方应签订《农村集体经营性建设用地使用权出让（租赁、作价、出资入股）合同》。农村集体经营性建设用地土地使用权人在规定期限内缴纳土地价款及相关税费。

（六）申请规划许可。在建设用地使用权受让合同签订后，县县自然资源和规划局申请领取建设用地规划许可证， 办理开发建设需要的其他事项。

（六）登记发证。集体经营性建设用地使用权入市交易完成后，办理不动产登记；有地上建筑物的，同时申请登记。

五、实施步骤

（一）开展基础调查(2020年10月）。以第三次国土调查结果为依据，对县域内农村集体经营性建设用地进行分类汇总，并实行动态管理，对所涉及宗地产权进行明晰，巩固确权颁证成果。同时，深入了解各镇（街道）农村集体经营性建设用地入市意愿，为科学决策、推进试点打下基础。

（二）编制村庄规划(2021年2月底）。基于农村集体经营性建设用地现状和土地利用总体规划，坚持“多规合一＂，综合考虑试点地区农村集体经营性建设用地总体布局，对于入市意愿较强、条件成熟的镇村，启动农村集体经营性建设用地控制性详细规划编制工作，为城乡融合发展指明方向。

（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在调查研究的基础上，结合涟水县实际，研究制定集体经营性建设用地入市管理办法、操作细则、规范性文本，建立入市交易制度；按照国家有关规定研究制定集体经营性建设用地入市土地收益调节金征收办法和收益分配指导意见等规范性文件。

（四）开展交易试点(2021年2月－4月中旬）。组织涟城街道、保滩街道、高沟镇、红窑镇筛选出可以入市交易的地块，县自然资源和规划部门根据相关规定，指导其制定具体地块供地方案，经依法批准后按法定程序公开交易。

（五）总结完善推广(2021年4月30日前）。在总结试点经验的基础上，修订完善我县集体经营性建设用地入市办法和配套政策，在全县范围内推广集体经营性建设用地入市工作。

六、职责分工

县自然资源和规划局负责全县农村集体经营性建设用地入市试点管理、监督和指导工作。在试点的基础上会同县其他相关部门制定全县农村集体经营性建设用地入市实施办法、操作细则；指导试点镇（街道）招标拍卖挂牌入市交易的具体实施、交易结果确认；制定全县农村集体经营性建设用地使用权网上交易规则，建立城乡统一的建设用地交易平台。

县财政局负责集体经营性建设用地成交价款专账核算，会同相关部门制定全县集体经营性建设用地增值收益调节金征收及使用办法，指导试点镇（街道）用好土地增值收益及调节金。

县农业农村局负责农村集体经营性建设用地入市集体决策、收益使用监督检查。指导农村集体经济组织规范决策程序、搞好土地增值收益分配使用、加强集体资产管理。

其他相关部门根据各自职能，共同参与做好集体建设用地入市的监督、管理、服务和配套政策的制定工作。

 

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【关键词】农村土地纠纷；新农村建设

中图分类号：S-9

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2013）03-019-01

一、经济原因

社会经济的发展，土地增值效益的大幅提升，是土地纠纷案件增多的直接原因。

1 在工业化、镇化加快的情况下，占地过多过快，征地补偿仍然是城乡二元化的，这不仅加剧了城乡收入差距，而且造成了农民心理不平衡，导致农民与政府、与开发商之间的矛盾。现行征地办法，基本都是给予失地农民一次性补偿。集体土地被征收以后，往往能为征地一方带来很大的增值收益，而被征地一方所获得的补偿相对较少。集体和农民土地增值收益分配比例不断降低，直接原因在于征地补偿标准提高幅度远跟不上上涨幅度。依照我国现行《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费，由三部分组成：一是土地补偿费，标准为该耕地征用前三年平均产值的6-10倍；二是安置补助费，为该耕地年产值的4-6倍；三是被征用土地上附着物和青苗补偿费以及当地政府以国有土地有偿使用收入所做的补贴，总和最高不超过具体地块平均亩产的30倍。但因农地产值相对不高，导致补偿费用偏低，按照法定标准计算出来的补偿费有限，抗风险能力差，难以解决失地农民的长远生计，而且相邻地块的征地补偿往往因用途不同而相差很大。宅基地的补偿则没有明确的统一标准，在实践中，有些地方按着附着物补偿，而有些地方则单独补偿。

2 土地既是农民的生活资料，也是生产资料，如果土地不被征收，农民可以自己耕种，还可以得到国家补贴，取得不错的收入。而土地被征收，征地补偿费用仅考虑被征收的土地原用途和原价值，不考虑土地本身的价值、增值价值及预期收益，补偿标准过低，计算依据不合理。

3 政府征用土地时，土地补偿费集体占了大多数补偿款，由集体统一支配。而政府对集体如何使用土地补偿款缺乏细化，缺乏可操作性的规章制度，致使乡、村层层克扣现象比较普遍，再加上缺乏严格的财务监管监督机制，补偿款发放存在漏洞。

二、政策及法律法规，现行有关土地方面的政策及法律制度设计缺失，是土地纠纷产生的根本原因

（一）政策调整

农业政策的调整，是导致农民收益的变化的根本原因。改革开放后农村实行了，农民承包土地30年、50年不变的政策已深入人心，但在政策执行过程中各级政府提高征收各种税费标准，加上物价上涨等因素，农民种地无利可图，打击了农民生产的积极性。国家适时进行了政策调整：让农民重新看到了种地的益处；免征各种税费，提高农民生产积极性，对种地农民实行政府补贴，提高种地农民待遇。加上粮食价格的提高，外出务工农民即使不出家门，土地也会给自己带来比较满意的收入。

（二）法律、法规频繁修订

法律和政策的契合不协调是纠纷产生的法制性根源。自实施到现在，国家有关农村土地承包问题的政策、条例、法律法规不断出台，如《中华人民共和国土地管理法》、《农业法》、《民法》、《土地承包法》等，有关的政策条例不胜枚举。由于国家整体处于社会转型、经济转轨过程中，使得已有的法律、法规很难适应现实的变化，经常被补充和修订。如《中华人民共和国土地管理法》在1988年、1998年、2004年被三次修订，每次都有新增添的内容。法律、政策的灵活性和多变性与土地变动滞后性和缓慢的过程产生矛盾。针对这种情况，即便是专门从事土地问题研究的人员也难以完全理解法律的真正意义。

三、社会保障缺失

“地不要人”是不少地方的征地补偿方式。被征地农民一次性拿到补偿款，如同国有企业职工买断工龄一样，实质上都是失业，但是工人享受社会保障，被征地的农民却没有。在城市化进程中，出现大批种田无地、上班无岗、社保无份的“三无”农民，他们失去了生存、就业、养老的根本保障，没有办法融入城市，也没有生活的最低保障，从而引发社会问题。

四、征地理由不充分

政府在对农村集体土地进行征收时，利用“公共利益”一词的模糊性，随意将征地原因解释为“公共利益”。没有及时向农民宣传好相关的法律法规，不能将补偿标准及办法及时公开的向被征地农民展示。按照现行法规，土地使用权归农民，而产权属于村集体，在征收及补偿的程序上不完善，农民缺乏有效的参与。在“双主体”制度下，强势“集体”往往会导致失地农民“被代表”。