农村土地确权补偿标准范文

导语：如何才能写好一篇农村土地确权补偿标准，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

[关键词] 河北省；农民；财产性收入；现状；途径

[中图分类号] F470 [文献标识码] B

一、农民财产性收入的内涵

农民财产性收入是农民收入的一部分，农民收入是指农民人均纯收入，与城镇居民的可支配收入相对应，是指农民的总收入扣除获得这些收入所发生的费用后的收入总和。农民收入主要来源于工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入和转移性收入。

农民财产性收入是指农民由于拥有财产而获得的收入。农民财产包括金融资产、实物资产和无形资产。农民的金融资产是指农民所拥有的以价值形式存在的资产，包括农民的现金、银行存款、股票、债券、基金、保险等可以在金融市场上流通的金融工具。农民的实物资产是指农民所拥有的用于生产物品和提供服务的资产，包括农民的房屋、土地、车辆、收藏品等。农民的无形资产是指农民所拥有的没有实物形态，但具有法定权利和技术的资产，主要指农民具有的专利权或商标权等。

农民的财产性收入是农民家庭将拥有的金融资产、实物资产和无形资产进行投资和转让所获得的收入，根据河北省农民的现状，主要有下列几方面构成：一是土地财产性收入，是指农民家庭土地承包经营权的流转，土地征用补偿等。二、农民房屋财产性收入，包括出租房屋，房屋被拆迁，宅基地的转让等获得的收入。三是金融财产性收入，包括存款所获得的利息，股票收益，红利收入等。

二、河北省农民财产性收入的现状

（一）河北省农民人均财产性收入较低，占比小，发展速度不平稳

在河北省重视三农发展和惠农政策的推动下，河北省农民总收入逐年提高，河北省农民人均总收入逐年提高，在农民总收入的四个来源中，农民工资性收入、经营性收入、转移性收入都是历年提高的，唯有财产性收入，在2013年却出现了下降趋势。从以上分析可见，河北省农民的财产性收入对农民的生活水平的提高贡献率较低，并且财产性收入极不稳定，有待于数值的提高和政策的保障。

（二）河北省农民的财产性收入远远低于城镇的财产性收入

河北省农村居民的财产性收入远远低于城镇居民的收入，城镇居民的财产性收入是农民财产性收入的17.89倍，特别是当城镇居民的财产性收入得到了迅速发展的同时，农民的财产性收入却有所下降，可见，稳定地提高农民的财产性收入，破解制约农民财产性收入障碍，是解决农民贫困、实现全面小康的重要途径。

（三）河北省农村居民财产性收入的来源渠道较窄

与城镇居民相比，河北农村居民财产性收入来源较窄，主要来源于资金，土地和住房。资金的收入主要靠储蓄、民间借贷等获得的收入。土地的收入主要靠征用土地获得的补偿或者通过土地的流转获得的租金。住房收入主要通过出售、拆迁补偿、房屋出租等。

三、河北省提高农民财产性收入的途径

（一）增加农村土地和宅基地等财产性收入的途径

1.加快河北省农村土地和宅基地的确权工作，为获得财产性收入创造条件。土地确权是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权，是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。农村土地确权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权和农村土地承包经营权确权。目前还有部分地区农村宅基地使用确权登记发证工作没有完成，农村承包经营权的确证工作大部分村庄还没开始，政府管理部门要认真监督相关的执行部门，积极主动地展开工作，按时或提前完成土地确权工作，及时发放给农民确权证书，为保障农民获得土地财产性收益提供条件。

2.改革和完善征地补偿制度，保障失地农民的土地补偿收入。首先，应加大宣传土地征收制度，让广大农民了解河北省土地进行征收补偿的程序和标准。

河北省农村征收土地具有严格的征地程序和标准，尤其要严格履行征地前告知、确认、听证程序，确保被征地农民知情权，妥善化解征地矛盾。特别是2015年6月1日起执行新的征地补偿标准。新规定增加了每亩土地的补偿数额，给农民带来了实惠。但是，从农村调查中发现，86%的农民根本不知道河北省土地补偿的程序和新标准，对于如何补偿，补偿的数额大部分农民表示不太清楚，往往猜测农村的干部克扣他们的补偿款，产生对补偿标准的不满，对政府和行政人员的不满。所以，河北省相关单位应加强征地补偿新标准和补偿程序的大力宣传，让广大的农民了解河北的优惠政策，了解补偿土地的标准，让农民了解应有的财产性收入的来源于数量。其次，对土地补偿费的分配，应建立配套的具体操作细则。河北省出台了土地补偿的程序和土地补偿的新标准，但是并没有规定农村集体配套的具体操作细则，导致村委会在实践中出现许多违规行为，如将土地补偿费分成多次分配，还有的农村成立合作社，用一定比例的补偿款加入了合作社，作为股金，但是合作社根本不让农民参与经营。所以，河北省应制定补偿分配的具体细则，并制定相关的监督机制，以便使农民被征土地补偿能按一定比例及时发放到农民手中，以便使农民的财产性收入不被剥夺。最后，应尽快建立城乡统一的建设用地市场和集体协商制度。

农村的土地所有权属于集体，使用权属于广大的农民，土地的处置和用途的转换一般由地方政府或行政机关来主宰，往往由政府以较低的价格来征用，然后以商业用地或工业用地卖出，而农民获得了非常微博的补偿收入。所以，应尽快建立城乡统一的建设用地市场，让市场来决定农村土地的价格，使农民获得更多的收益。

河北省政府规定河北省区域内的土地征收补偿标准由河北省政府制定，任何单位和个人不得擅自提高或降低土地补偿费的标准。这严重剥夺了广大农民集体的权利，土地是农民重要的生产资料，是农民生存和发展的重要的条件，补偿的多少直接影响到农民以后的生存质量，所以，农民有权利协商和参与补偿标准的确定，建议建立集体协商制度，维护农民的利益。

3.尽快建立土地和宅基地流转市场，增加农民的财产性收入

随着河北省城镇化程度的提高，许多农民家庭已经走入城市，但是走入城市的农民住宅和土地有的闲置，有的让亲属照看和耕种，严重影响了农民的财产性收入，只有快速有效的把土地和房屋流转出去，才能使进入城市的农民安心工作，在增加财产性收入的同时增加工资性收入和经营性收入。目前，河北省的农村还没有建立土地流转的平台，严重影响了土地和住宅的有效利用，同时影响了农民的财产性收入。

应建立县、乡、村三级联动的土地流转服务平台，重点提供土地流转信息、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导，利益关系协调等服务妥善解决土地流转的纠纷，促进土地快速健康地流转。建议加强各级农业农村管理机构的建设，增加县乡村各级土地流转的管理人员和服务人员，增加相应的编制及工作经费，促进土地的流转。

（二）大力发展农村金融，提高金融产品对财产性收入的贡献水平

1.要大力发展金融机构。金融机构主要是指存款机构，证券公司和保险机构等。在河北省农村，银行存款机构一般设在乡级村，主要有农村信用社，邮政储蓄，在交通便利的镇才会有农业银行。证券公司在县级市才会出现，但数量较少，村镇几乎没有保险公司，村子中只有保险员，人们对于保险员往往信任度不够，一般不是情愿投保，而是碍于面子不得已而入。可见，农村金融机构短缺，使得农村居民可选择品种较少，投资渠道狭窄而减少了财产性收入的数量。要大力发展金融机构，在乡村增加银行数量，开设证券公司分支机构等。

2.要增加适合农民特点的金融产品。在农村的金融投资主要是银行储蓄，在农村应该开发适合农民特点的金融产品，由于农民收入较低，建议开发一些起点低周期短的银行投资产品，增加低收入农民投资的积极性，并能让农民很快看到利益，增加投资机构的可信度，这样可以利用农民手中微薄的收入获得较大的财产性收入。

3.“互联网+金融”提高农民的财产性收入。随着农村经济的发展，智能手机在农村也越来越普及，“互联网+金融”应该成为农村最青睐的投资方式。互联网金融不受时间和地点的限制，方便快捷，投资起点低且收益率高，是越来越多的城市年轻人投资理财的最佳选择。但是在农村，由于网络知识缺乏，大部分农民不懂网络，更不懂网络金融，阻碍了互联网金融业在农村的发展。同时，农村居民对网络金融存在着不信任感，认为钱投到网络上，不如拿着实实在在的存折踏实可靠。所以，必须加大网络知识和网络金融知识的宣传力度，特别是在农村宣传起点低，见效快的小银票之类金融产品，农民很快就会看到收益，激发农民投资的积极性，促进网络金融业在农村的发展，增加农民的财产性收入。

[参 考 文 献]

[1]胡红斌.农村土地流转与农民增收的关系[J].商业经济，2014（9）

篇2

所有制不同是城乡建设用地的一大主要区别。城镇土地归国有，就是全民所有，所有权和使用权范围相当广泛，全体国民都可以依法使用。农村土地集体所有，整体上也很宽泛，但对每一个农民来说，集体的概念是非常具体的，我这个集体的土地就不是别的集体所有的。

除了所有制不同，城乡土地更大的区别体现在用途管制上。城市土地的一大主要功能是搞建设。农村土地更重要的是从事农业生产，提供农产品，但为了满足农民生产生活的需求，农村也需要搞点建设，而农村的建筑主要是农民自用的。

有人说小产权房不合法是对农民集体土地所有权的一种歧视，其实根源不在这里，根源在于农村集体土地在规划上不是用来建商品住宅的。小产权房不合法，更主要的原因在于它不符合土地利用规划，违反了土地的用途管制。

我国严格保护耕地作为基本国策不会改变，按规划严格实行土地用途管制这个原则也不能突破。这是全世界通行的做法。土地不能擅自改变用途，要按规划分类管理。建立城乡统一的建设用地市场不应当理解为?不用规划，只要有地想干什么都行。

十八届三中全会《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。改革的方向明确了，但还需要做大量工作。既需要加强顶层设计，又要摸着石头过河，要与时俱进修改一些不合时宜的法律，及时总结各地试点实践中的好做法好经验，推动制度设计向前推进。

推进城乡要素平等交换

我国现行的土地制度确实有些矛盾和问题，目前比较突出的是，城市征地对农民的补偿标准比较低，农民不太满意。改革可以从两方面着手。一方面对仍然需要征收的土地，即农民集体土地还是要转化为国有土地才能用来搞城市建设的，要提高征地补偿标准，让农民感觉不吃亏。实际上，现在很多地方都在这么做了。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地转化为城市建设用地后补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产出的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据社会经济发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。

另一方面，征地制度也要进行改革，农民的土地能否不改变所有权就能进入城镇建设用地市场？就是三中全会《决定》提出的，允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下以多种方式实行与国有土地同等入市、同权同价。那样，原来依法取得的农村集体经营性建设用地，在转为供社会使用的建设用地时，就不改变土地的农民集体所有权。此外，国土资源部已有相关试点，比如留地安臵，城市建设征用农村土地后留出一部分非农建设用地归农民使用，农民在获得被征农地的补偿后，还有一部分建设用地可用来开发，获得更长期的收益。

赋予农民更多财产权利

赋予农民更多财产权利，主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济收益分配权，保障农户宅基地用益物权。

根据物权法的规定，完整的所有权包括占有、使用、收益和处分权。目前，法律规定农民对宅基地只拥有占有和使用权，对承包地拥有占有、使用和收益权。因为宅基地是给农民自用的，不是搞经营的，所以少了收益权。

三中全会提出赋予农民更多的财产权利，不是要分给农民什么新财产，而是要让法律赋予农民的财产权利得到更好的实现和保障。为此，目前正加紧农村集体土地承包经营权确权工作，同时建立完善土地流转市场，扩大和增加农民财产性收益。

三中全会提出，允许农民对承包土地的经营权抵押、担保，就赋予了土地承包经营权新的权能，也在一定程度上能缓解农民融资的难题。慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让的试点，是为了探索农民增加财产性收入的渠道。

加快构建新型农业经营体系

农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。加快构建新型农业经营体系，主要是坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励农村发展合作经济，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营等。

创新农业经营体系，关键是要调动农民的积极性。一是，稳定农村土地承包关系。二是，努力提高农户集约经营水平。三是，大力支持发展多种形式的新型农民合作组织。四是，培育壮大龙头企业。五是，构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体。我们完全可以通过扩大服务规模来弥补土地经营规模的不足。

完善城镇化健康发展体制机制

应该讲，目前我们还是不完全的城镇化。土地资源集约化利用，还是一个比较大的难题。不完全的城镇化躲不过去，但一定能走得过去。完善城镇化健康发展体制机制，就是要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

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关键词：新型城镇化；农民市民化；衡水城镇化

中图分类号：F238 文献标志码：A 文章编号：1673-29IX（2015）08-0022-02

新型城镇化的种子必须在法治的土壤中才能健康地生根、发芽，长成参天大树，离开法治这个前提和保障，新型城镇化乃至农民市民化，必然会偏离既定的目标。如何在新型城镇化进程中推进法治建设，如何通过法治引导保障新型城镇化的顺利发展、助推农民市民化等等，无疑具有很强的理论研究价值和重要的实践意义。2013年河北省城镇化率为48.12%，而衡水市城镇化率达到42.92%，低于河北省平均水平。多年来衡水市城镇化率一直低于河北省平均水平，究其原因当然是多方面的，但是完善法治建设，充分发挥法治在新型城镇化中的作用与功能，切实运用法治思维和法治方式助推农民市民化进程，对于衡水市新型城镇化将会产生积极、重大而深远的影响。

一、衡水市新型城镇化进程中农民市民化的实践与展望

衡水市作为河北省综合配套改革试点市，在深化农村综合改革上先行一步，衡水市在2014年提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，加快健全土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务网络和保障平台，引导土地有序流转，推进多种形式的规模经营。积极培育3000亩以上规模化经营典型，发展专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型农业经营主体，支持工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业和现代农业园区，进一步提高土地流转比例。建立县级农村产权交易市场，促进农村产权公开规范交易流转。在保障农户宅基地用益物权前提下，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

农村土地确权是农村土地流转的前提和保障。从2013年10月开始，衡水市选取了11个基础较好的村开展了土地承包经营权登记试点工作，目前已基本完成试点村的土地确权登记，力争3年内全面完成农村土地分类确权登记颁证。 在户籍制度和社会保障制度改革方面衡水市也有新进展，2013年进城农民落户政策已经放宽。比如，在桃城区、经济开发区有合法稳定住所（含租住一年以上的）且收入来源稳定的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可在当地申请登记常住户口。2014年衡水市加快户籍制度配套改革，将把进城落户农民纳入城镇住房和社会保障体系，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。建立农村劳动力转移就业实名制动态管理制度，鼓励农民工参加城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险，将农民工及其随迁家属纳入社区医疗卫生体系，免费提供健康教育、妇幼保健等公共卫生服务。社会保障水平继续稳步提高。2013年，衡水市新农合和城镇居民医疗保险年人均财政补助标准由240元提高到280元；新建农村互助幸福院635所，为85岁以上老人发放高龄补贴l 500万元；开工建设保障性住房11281套。衡水市政府提出，2014年健全城乡均等公共就业创业服务体系，完善扶持创业优惠政策，创造更多就业岗位，统筹做好高校毕业生、农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人等重点人员就业，推动实现更高质量就业；提高城乡居民社会养老保险基础养老金水平，城乡居民医疗补助标准年人均提高到320元，新农合筹资标准提高到390元。扩大社会救助范围，提高社会救助标准，城市低保标准由每月347元提高到450元，农村低保标准由每年2120元提高到2500元，五保集中供养能力达到65%以上；开工建设保障性住房19808套，竣工7500套。总之，今年衡水市政府提出把推进城镇化作为重大战略任务，努力走出一条以人为本、优化布局、生态文明、传承文化、具有衡水特色的新型城镇化道路，顺应社会发展客观规律和农民意愿，把有序推进农业转移人口市民化作为首要任务，推动农村人口向城镇集中。

二、衡水市新型城镇化进程中助推农民市民化的法治思考

近年来，在农民市民化的实践推进过程中，衡水市不仅重视农民市民化的具体问题的解决，而且重视从体制机制进行改革革新，尤其在农村土地流转、户籍制度改革、社会保障制度完善等方面进行了有益探索，取得了明显的成就。

然而，农民市民化相关制度的“障碍”还在一定程度上存在，农民进得了城但留不下的问题仍比较突出，农民市民化尚未从根本上摆脱城乡分割体制的束缚，这需要制度的进一步完善。如何在法治政府的大背景下，合理有序地在法治框架内进行探索，成为下一步推进农民市民化的重要内容。

（一）进一步完善农村土地流转、户籍管理和社会保障等相关法律制度

衡水市在探索土地综合治理过程中逐步实施的土地确权颁证工作，为农村土地流转奠定了基础。然而，目前农村土地流转的数量与比例依然很低。实际上，由于缺乏完善成熟的农村土地退出的市场化机制，大部分农民不愿、不能、不敢退出承包地，而且较低的土地补偿费用无法支撑农村人口顺利进入城市安家、落户与就业，这导致农民市民化推进过程比较缓慢。因此，如何促进农村土地自由流转，成为下一步农民市民化的关键所在。农村，应当按照有利于明确和保护土地物权的思路，保护农民对土地的各项权益，弱化土地保障功能；应当适当扩大农村土地流转范围，实现宅基地有偿退出机制；应当深化土地征用制度改革，加快农村集体建设用地改革，深化集体资产股份制改革，探索农民可以带着股份进城，使农民即使离开农村后，能获得稳定丰厚的土地收益。只有这样，才能使进城农民解除其离开农村的后顾之忧，成为其主动进城的强大推力。

衡水市就进城农民的落户政策已经放宽，而且进城农民将享受与城镇居民基本相当的社会保障服务。但是当前农民进城的意愿不很强烈，主要原因除了其在农村土地收益问题尚未如愿，就是进城后就业问题。因此，政府应尽快出台一些就业指导方面的制度规则等等，通过各种形式采取多种措施对进城农民进行职业技能岗位培训和就业服务，完善进城农民公共就业创业服务体系，完善进城农民扶持创业优惠政策，为进城农民提供更多实实在在、唾手可得、收入可观的创业机会、就业岗位。这样将会极大提高农民进城的积极性，成为拉动农民市民化的巨大动力。

（二）加大执法司法保障力度，提高为进城农民提供法律服务的水平

伴随我国工业化、城镇化进程的不断加快，今后相当长一段时间内围绕土地资源利用与保障的矛盾将会更加突出。中国社会科学院的2013年《社会蓝皮书》为此指出，近年来，每年因征地拆迁引发的占所有纠纷的50%左右。因此，我们必须从法治角度高度关注新型城镇化中农村土地流转纠纷、农民土地资源权益保障等问题。执法机关要依法做好农村集体土地确权工作，从所有权和用益物权两方面保障农民物权和征收权益。建立科学合理的征地和拆迁补偿标准，在坚持同地同价原则上合理确定补偿标准。探索建立土地级差收益反哺机制，将土地收益中的资金以一定比例向被征地农民社会保障领域倾斜。司法机关依法妥善审理农村群众关心、社会关注的农村土地征地拆迁等民生案件，依法维护人民群众在教育、就业、医疗和社会保障等公共服务领域的合法权益。建立健全征地拆迁、农地流转等领域法律引导救济机制，建立公检法和机关信息交流共享机制，进一步拓宽进城农民群众法律诉求渠道，确保进城农民顺利进城安家、平安生活。

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关键词：农村；土地管理；问题；对策

中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号：

土地是农民赖以生存和发展的生活保障，是农民最基本地生产资料。怎样解决好农村土地问题，和广大农民的利益息息相关，也和当前的社会主义新农村建设紧密相连，因此，如何针对农村土地进行科学有效管理，直接关系到构建和谐农村以及农村的改革发展稳定。本文笔者对当前农村土地管理进行思考，分析土地管理中存在的问题，并提出相应对策。

1 当前农村土地管理中存在的问题

目前，土地管理事业虽然已经步入法制化、规范化的轨道，但由于土地权属的二元性即土地分为国有和农村集体所有这两种所有权形式，对于农村土地的利用等管理虽然也得到很大的加强，但仍存在一些问题。

1.1基本农田保护和耕地保护得不够好

虽然各级政府对耕地特别是基本农田保护十分重视，但是要真正落实到农村，存在一定的难度。现在有些农村劳动力的流失，部分农田出现了抛荒现象，甚至出于经济利益的驱动，农民把自己责任田的用途随意改变，如挖塘养鱼等，这与基本农田保护和耕地保护的原则不相符。但有些农村还是遏制不住，这也是农村土地执法难的表现。

1.2农村边角地及老宅基地等所占空间比较大

由于农村土地利用中存在一些历史遗留问题，如巷头与巷尾、房屋与房屋之间往往存在一些边角地，而且有的农村村民大部分已搬迁到别的地方去了，剩下的只有闲置宅基地，成了“空心村”，此类空心村占地面积较大。

1.3农用地转用和土地征收管理欠规范

主要表现在征地程序不规范，未能认真执行征地告知、确认、听证、公告、登记等规定程序;未能在经批准公布实施的征地统一年产值标准和区片综合地价的基础上，向村民公开征地补偿标准、宅基地审批程序等;未能很好地维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申述权，接受群众监督。

1.4农村地质灾害防治环节薄弱

大部分农村村民对地质灾害预防及防治的认识浅，对地质灾害不够重视。而且由于经济和技术等原因，国土资源部门未能健全和完善地质灾害群测群防体系，影响土地保护与耕地的有效利用。

1.5地权关系和土地产权不清

这既表现在土地所有权上，也表现在与所有权相分离的土地使用经营权、处分权和收益权上。集体土地所有权在经济上的实现具有一定的局限性，也不能行使其应有的土地处分权。至于承包土地的农户，只有使用土地的种植权，而无明确的占有权与处分权。同时，土地的集体所有权和农户对土地的使用经营权均缺乏明确的法律保护与规范，从而导致集体所有权在经济和管理职能上的弱化以及农民经营土地的不稳定感和短期行为。

1.6农村土地市场运行机制不够健全

土地市场是土地产权(包括土地所有权，土地使用权，土地租赁权等)流动中所发生的土地供求双方关系以及整个产权交易领域。只要有土地产权交易关系，就必然存在土地市场，在农村也不例外。农村土地所有权转变有2种情况:一是国家征用集体土地;一是集体所有权在集体之间的流动，包括跨越行政区域的优化配置土地资源，集体组织分工分业现象的日益明显而引起集体所有权的兼并、改组、交换等。土地使用权的流转更是普遍，如土地的发包，转包、出租、抵押、入股、联营、兼并等多种流转形式。一旦农村土地产权明晰下来，明确规定其责、权、利，农村土地的流转双方就会减少很多不必要的争端。但这远远不够，要使农村土地市场顺利持久的发展，必须涵盖价格机制、竞争机制和中介机制在内的配套机制建设。

2 强化土地管理的对策

2.1强化农村用地规划和管理

土地利用总体规划和年度计划，是统筹城乡发展、协调各业用地的重要依据，是调控用地总量、结构和布局的重要手段，也是支持社会主义新农村建设的基础工作。国土资源部门应当争取主动，加强协调，在县级和乡(镇)土地利用总体规划修编中进一步摸清农村用地现状，明确农村居民点的数量、布局和规模，广泛听取农村群众的意见和建议，充分尊重农民意愿，增强规划的公开性和透明性，积极介入新农村建设的各类相关规划，确保村庄和集镇等规划与土地利用总体规划相衔接。并且应依据土地利用总体规划和村镇建设规划，立足现有基础进行房屋和基础设施改造，充分利用村内空闲地、闲置宅基地等存量建设用地，有条件的地方，要在充分尊重农民意愿的前提下，在依法依规的基础上，引导农民集中建房，建新拆旧，积极推进废弃地和宅基地土地整治，以集中促进农村土地节约集约，提高农村建设用地利用率，此外，要加大土地执法力度，坚决查处违反规划侵占基本农田和耕地的违法用地行为;坚决制止用“以租代征”等形式擅自将农用地转为建设用地。

2.2严格保护耕地，严守耕地“红线”

耕地是农业最重要的生产资料和农民最基本的生活保障。严格保护耕地特别是基本农田，是提高粮食生产能力、保障农业生产的必然要求，是对新农村建设最大的支持。国土资源部门应进一步落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，严格落实地方政府对规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田行政负责制，坚持实行最严格的耕地保护制度，严格落实耕地占补平衡制度，鼓励被占用耕地表土剥离利用，新开垦的耕地要充分利用剥离的耕作层土壤，确保基本农田总量不减少、质量不降低，防止以新农村建设等名义盲目圈占、违法批占土地特别是农用地，切实保护好耕地尤其是基本农田。

2.3推进土地整治，挖掘潜力

农村中的边角地和闲置宅基地等空闲地为土地整治提供了很好的机遇。土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地土地有偿使用费安排的土地开发整理项目，应向粮食主产区、基本农田保护区和土地整理重大项目工程倾斜，主要用于高标准基本农田建设，并将小型农田水利建设作为重要内容，推进田、水、路、林、村的综合整治，努力提高耕地质量、增加有效耕地面积、增强耕地排灌能力、改善农业生产条件和生态环境。同时，切实加强对土地整理项目的指导和监督检查，不断规范和完善管理制度，确保资金专款专用、项目工程保质保量如期完成，为新农村建设服务。

2.4严格农用地转用和土地征收管理

全面落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及其他法律、法规关于征地改革和管理的各项政策措施，切实维护被征地农民的合法权益。在农用地转用、土地征收的审查报批中，严格控制征地数量和范围，进一步规范征地程序，认真执行征地告知、确认、听证、公告、登记等规定程序，在经批准公布实施的征地统一年产值标准和区片综合地价的基础上，向村民公开征地补偿标准、宅基地审批程序等，加强对征地补偿标准、被征地农民安置措施的审核，维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申述权，接受群众监督。对补偿标准不合法、安置措施不落实，实行征地补偿准备金制度等有效办法，确保征地补偿费用及时足额到位，在工作作风和方式方法上密切联系群众、严格规范征地拆迁、规范有序推进土地整治和置换挂钩、加快农村集体土地确权登记颁证、认真做好严厉打击损害群众利益行为。

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关键词：农村土地流转；农民工市民化；互动机制；新型城镇化

中图分类号：F301.3 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2016）01-0042-10

DOI：10.13644/31-1112.2016.01.005

近年来，在工业化、城镇化进程不断加快的背景下，我国农民工数量始终保持在较高水平。国家统计局抽样调查结果显示，2010年至2013年，全国农民工总量稳定在2.3亿人至2.7亿人，其中，外出农民工则达到1.5亿人至1.7亿人。虽然农民工市民化意愿十分强烈，但农民工市民化的实际进程却相对缓慢。

农民工市民化进程相对迟缓存在着深刻的微观因素。农民工要完成从农民到市民的身份转变，需要相当大的个体财产支持才能实现。然而，农民财产性收入不足是一个普遍性的事实。土地是农村的重要资源，土地承包经营权则是农户家庭重要的财产权利，如果能够合理处置土地承包经营权，保证土地产权顺畅流转，充分实现土地产权的财产价值，那么农民的财产性收入会大幅度增加。但是，现有的制度安排对农村土地流转施加了多重管制，妨碍了土地价值的充分实现，减少了农民的财产性收入，迟滞了农民工市民化进程。本质上，新型城镇化建设既要实现“土地”从农村向城市的用途转变，更要实现“人”从农民向市民的身份转换，因此，农民工市民化与农村土地流转之间存在着比较紧密的相互促进关系，只有深入研究两者之间的内在联系，才能真正发现农民工市民化的微观基础，通过改革农村土地制度，推进农村土地顺利流转，有序推进农民工市民化。

一、农民工市民化与农村土地流转的互动机理

农民工市民化与农村土地流转之间存在着持续的互动关系：一方面，农村土地多种形式的合理流转，可以充分实现多元化的土地价值，为农民工市民化提供必要的资本支持；另一方面，农民工市民化程度提高，意味着非农就业机会增加并趋于稳定，这就对农村土地流转提出了迫切需求。农民工市民化与农村土地流转的互动机理见图1所示。

首先，农村土地流转可以为农民工市民化提供重要的资本支持。农民工市民化需要巨大的成本支出，这些成本部分由政府公共财政支付，部分需要农民工家庭自己承担。这就意味着，为了顺利实现市民化，农民工家庭需要相当大的财力支持。近年来，虽然农民工工资不断上升，农村居民人均纯收入稳步增加，但是，与巨大的市民化成本相比，农民工家庭的财产数量仍然偏少，需要寻找新的收入来源。土地承包经营权是农户家庭重要的财产权利，如果能够合理处置，实现土地产权资本化，就可以大幅度增加农民的财产性收入，为农民工市民化提供资本支持。产权经济学指出，转让权在产权结构中发挥着关键作用。对农村土地资源而言，在新型城镇化背景下，通过多种形式的土地流转交易，既可以在异质性农户之间实现土地资源的优化配置，也可以合理转换土地用途，还可以经由发展权交易实现土地的多种价值，有效增加农民的财产性收入，为农民工市民化提供重要的资本支持，唤醒未能得到充分利用的“沉睡资本”，在重新配置城乡土地资源基础上，实现农业转移人口向城镇有序转移，协调推进“人口”城镇化与“土地”城镇化。其一，非农就业比较稳定的农民家庭，可以保留土地承包权，流转经营权，获得一定的租金收入。随着国家惠农政策力度不断增强，以及农村土地交易市场逐步完善，土地经营权流转价格将会稳步提高，农民的土地租金收入会不断增加。其二，随着农村土地制度改革的逐步深入，在符合土地规划和用途管制前提下，一部分农用地会改变用途，成为集体建设用地。土地用途改变，会大幅度增加土地价值，产生巨大的增值收益，由农民家庭、农村集体共同分享。其三，国家征用农村土地，需要依法给予一定补偿，在土地发展权视角下，补偿额会不断增加。

其次，农民工市民化对农村土地流转提出了迫切需求。新型城镇化首先是“人口”城镇化，在城镇“拉力”和农村“推力”的共同作用下，农业转移人口不断向城镇集聚，部分人口长期定居下来，从事稳定的非农产业，分享均等的公共服务，逐步融入城市社会，完成从农民向市民的身份转变。与此同时，城市区域不断扩张，使部分农村土地转变为城市土地。在农业转移人口和城乡土地重新配置的共同作用下，一方面，农村的人口与土地比例关系发生变化。随着农村劳动力数量减少，人均经营土地面积相应增加，为土地规模经营创造了条件；另一方面，土地功能发生演化。随着农户经济结构转型，农业收入在农户家庭总收入中所占比例不断下降，土地作为农户维持生计和增加农业收入的功能逐步减弱，而财产功能逐步增强。无论是人地关系改变，还是土地功能演化，都对农村土地流转提出了迫切需求。考虑到农户家庭的人口结构、财产状况、就业特征等具有异质性，农民对土地流转形式的要求必然是多样化的。大部分农民工尚不具备完全市民化的条件，希望通过一定时期的财富积累，在未来逐步实现市民化，愿意在保留承包权的前提下，以合理价格流转土地经营权，既安心从事非农产业，也获取一定的土地流转收益；对于那些已经基本具备市民化条件的农民工家庭而言，其最大愿望就是能够通过合理交易土地，充分实现土地的财产价值，分享土地用途转换或土地征用过程中所产生的增值收益。

在农民工市民化与农村土地流转的互动关系中，新型城镇化是推进农民工市民化和农村土地流转的最大动力；在具体的运行层面上，则表现为农业人口有序转移与农村土地资源优化配置两个重要特征。

（一）动力机制：新型城镇化

中央城镇化工作会议要求，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。可见，新型城镇化建设首先是要实现“人口”城镇化，即有序推进农业转移人口市民化。新型城镇化建设为农民工市民化提供了有效的动力支持，一方面，新型城镇化建设可以提供更多非农就业机会，促进农民工就业方式从农业向非农产业转变，既增加家庭总收入，也优化收入结构，为农民工家庭在城市立足打下牢固基础；另一方面，新型城镇化建设可以全面提升城市吸引力，提高社会保障、医疗卫生、教育等基本公共服务水平，帮助农民工尽快融入城市，完成生活方式从农村到城镇的转变。与此同时，农民工市民化进程也对我国新型城镇化建设具有重要的促进作用，农民工有序市民化可以从本质上提高新型城镇化质量，保证我国城镇化不仅有量的扩张，而且有质的提升。

在新型城镇化建设过程中，一方面，随着城市经济规模的扩大，大量农业人口从农村向城镇转移，导致农村的人口、土地比例发生变化，推动农村土地流转；另一方面，随着城市区域的扩张，许多农村土地改变用途和性质，由农业用地转变为工商业用地，由农村集体所有土地改变为城市国有土地，农村土地资源得到重新配置，这就对农村土地顺利流转提出了要求。更为重要的是，随着新型城镇化进程不断推进，农民家庭的经济结构发生转型，农业收入在家庭总收入中所占比例持续下降，非农收入所占比例持续上升，相应地，土地功能也从生产性为主向财产性为主逐步转变，这就对土地的快速、有效流转提出了新的要求。同时，农村土地多种方式的有效流转，可以充分实现土地的多元化价值，为农民工市民化提供了重要的资本支持，为新型城镇化建设创造有利条件。

由此可见，新型城镇化建设是推动农民工市民化和农村土地流转良性互动的重要动力，而农民工市民化和农村土地流转的良性互动也积极推动了我国新型城镇化进程。因此，在农民工市民化和农村土地流转良性互动过程中，新型城镇化建设发挥了重要的驱动作用，动力机制见图2所示。

（二）运行机制一：农业人口有序转移

新型城镇化一个重要的运行特征是农业人口有序转移并逐步市民化。大量农业人口向非农产业转移、农村人口向城镇集聚，必然导致农村人地关系改变，人均经营土地面积增加，这就对农村土地流转提出了迫切要求。农村土地合理流转，既有利于农民工完全或部分放弃农业经营、完成从农业向非农产业的就业方式转变，也可以实现农村土地的多元化价值。

农村土地在合理流转过程中，既可以充分实现资源的交易价值，也可以逐步实现土地的财产价值。现阶段，国家支持农业的基本政策取向十分明确，在这一政策预期下，随着农村土地交易市场的建立和完善，土地流转价格必然会逐步提高，土地资源的交易价值将得到充分实现。农村土地合理流转可以保证土地边际产出较小的农户能够将土地转让给土地边际产出较高的农户，提高专业化分工水平和农业生产率。我国人多地少的实际以及城镇化快速推进的现实，都会使农地在非农化过程中产生巨大的增值收益，逐步实现土地的财产价值。农村土地的交易价值和财产价值，可以为农民工家庭带来更多收入，为农民工市民化提供资本支持。

（三）运行机制二：农村土地资源优化配置

新型城镇化的另一个重要运行特征是农村土地资源优化配置。一方面，随着城市区域扩张、工商业用地需求增加，大量农村土地改变性质成为城市土地。在中国城乡二元土地制度安排下，伴随城镇化进程，农村集体土地通过被征收变成国家所有。2005--2011年期间，共有10200平方千米农村土地被征收转变为国有土地，用于城市建设。到2020年，中国城镇化率将达到60%，城镇人口大约为8.5亿，城镇建设用地总量将超过11万平方千米，比2012年增加1万平方千米，其中大部分需要通过征收农村土地转变而来。在农村土地被征收过程中，国家会给予一定的经济补偿，或者给失地农民提供一定的社会保障，为农民工市民化提供资金和政策支持。

另一方面，随着大量农业转移人口进入城镇从事非农产业，农户之间的土地流转趋势增强，所以逐步实现农村土地规模化经营。在农村土地所有权、承包权、经营权三权分离的制度安排下，农业转移人口为了安心从事非农产业，愿意在稳定承包权的基础上，通过转包、转让、出租、股份合作等形式让渡经营权，为农村土地流转市场提供有效供给。同时，专业大户、家庭农场、农民专业合作社等农业新型经营主体则成为农村土地流转市场的有效需求主体，希望流入土地适度规模经营。农村土地合理规范流转、适度规模经营，可以有效提高农业生产率，通过交易和分工效应、组织化效应、抵押效应等提高农民收入，为农民工市民化提供资本支持。

二、农民r市民化进程中的农村土地流转现状

（一）“土地城镇化”内在动力强劲，而“人口城镇化”进展缓慢，两者之间存在着不协调性

改革开放以来，我国城镇化快速推进。按照常住人口计算，1978年全国城镇化率仅为17.92%，2012年则上升为52.57%。与此同时，我国城市区域也迅速扩张，人口密度迅速下降，20世纪80年代城市面积年均增加约600平方千米，90年代年均增加960平方千米，2000年至2009年年均增加1740平方千米，城市区域人口密度从1980年每平方千米1.92万人，下降到2009年的1.02万人。需要指出的是，2012年以户籍人口计算的城镇化率仅为38.0%，这就意味着有约2.34亿农村户籍人口虽然进入城镇，但尚未真正成为城镇居民，不能享受与市民同等的公共服务。郑鑫计算指出，1991年至2003年，中国人口城镇化年均速度为4.33%，土地城镇化年均速度为6.26%，城镇建设年均速度为9.10%；2004年至2012年，中国人口城镇化年均速度为3.47%，土地城镇化年均速度为5.43%，城镇建设年均速度为7.54%。从以上数据资料可以看出，我国“土地城镇化”明显快于“人口城镇化”，两者之间存在着严重的不协调性。

我国特有的户籍制度和土地管理制度等一系列制度安排，造成城市区域扩张成本低廉，而农业转移人口市民化困难重重。其一，我国现有的土地制度安排规定，城市土地由国家所有，农村土地由集体所有，农地非农化必须经由政府征收，将农村集体土地转变为国家所有土地，政府垄断了农地征收一级市场，农地非农化所产生的巨大增值收益大多由地方政府获取，构成了地方财政收入的主要来源，形成了中国特有的“土地财政”现象。在分税制改革框架下，地方政府独享土地出让金及房地产业、建筑业营业税，土地经营性收入成为地方财政收入的主要来源。近年来，土地出让金规模迅速膨胀，从2006年的7000亿元增加到2010年的29400亿元；土地出让金占地方财政收入的比重从2001年的16.6%上升到2009年的48.8%。因此，地方政府有着快速推进“土地城镇化”的内在动力。其二，我国传统的户籍管理制度，实行城乡分离的二元体制安排，在城镇居民与农村居民之间产生了较大的福利差距，加大了农业转移人口市民化的成本。据专家统计，在户籍制度上存在60多种城乡之间的不平等福利；另据新华社统计，农业户口与城镇户口之间的福利差距多达33项，农村居民社保、医保、低保、住房、教育等福利水平较低。在粗放式城镇化背景下，又造成了城镇内部户籍居民与流动人口之间公共服务不平等的新二元分割。无论是农村与城市的老二元结构，还是农民工与城镇居民的新二元分割，都意味着城乡之间的公共服务水平差距巨大，导致农业转移人口市民化成本高昂。由于没有建立有效的农业转移人口市民化成本分摊机制，政府公共财政无法承担巨大的成本，最终导致“人口城镇化”进程缓慢。

（二）农村土地流转市场不发达，农村土地流转收益偏低且分配不合理，不能满足农民工市民化的需求

虽然《土地管理法》等法律明确规定允许农村土地流转，国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》也指出，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，但是，由于我国农村土地制度安排存在一些弊端，导致农村土地流转市场不成熟，农村土地流转比例仍然较低。农村土地产权主体模糊、产权残缺是阻碍土地资源优化配置的重要因素。土地产权受到较多限制导致农户缺乏稳定的地权，阻碍了农村土地流转。农业部统计数据显示，2014年6月底，全国农村土地流转面积3.8亿亩，占全国耕地面积的28.8%。

农村土地流转市场化程度偏低，导致土地流转价格受到抑制，土地流转收益偏低。我国农村土地流转市场刚刚建立，相关法律法规仍不完善，政府服务定位尚不准确，硬件、软件等基础设施不够完备，市场的信息提供功能、价格发现功能等没有得到充分发挥，尚未形成良好的土地流转价格市场化机制。我国农地市场处于初级阶段，发展缓慢，具有显著的区域差异性，农地产权残缺则降低了土地流转交易价格⑨。资料显示，浙江省土地流转租金每亩每年400―1000元，黑龙江省土地流转价格每亩每年仅为150―280元；广州市的农村土地转包、出租流转价格在18000―24000元/hm2，农地入股收益每年约27000―33000元/hm2。

由于农村土地产权结构存在缺陷，导致农村土地流转收益在相关经济主体之间的分配不合理。我国农村土地实现集体所有制，由于相关法律对土地所有权主体未能做出明确规定，增加了土地所有权的实施难度，在一定程度上削弱了产权主体的土地权利。我国农地制度改革遵循了交易费用最小化的逻辑，具有明显的路径依赖特征，土地产权存在着较大范围的公共域，处于利益博弈弱势地位的农民家庭，其土地权益常常受到政府等主体的侵害。具体到农村土地流转，尤其是农地非农化所产生的巨大增值收益，政府得到了其中的绝大部分，农民家庭只得到较少部分。资料显示，农村集体土地用途转变增值收益的分配，政府得到60―70%，村经济组织得到25―30%，农民只得到5―10%。相关法律规定，征收土地按照原用途给予补偿，补偿总和不得超过前3年平均年产值的30倍，这就意味着政府垄断了农村土地的发展权收益，农民家庭则失去了土地增值中的发展权对价收益。由此“土地资本化”机制缺失，使土地没有成为农民重要的财产性收入来源，没有为农业转移人口市民化提供必要的资本支持。

（三）部分地区规定农民工市民化必须以放弃土地和宅基地为条件，违背了广大农民的意愿

中央文件明确规定，坚持依法、自愿、有偿原则，以农民为主体，土地经营权流转不得违背农户意愿、不得损害农民权益。然而，在地方利益驱动下，部分地方政府利用行政权力，强制规定农民工市民化必须以放弃土地和宅基地为条件，严重违背了广大农民的意愿。

2006年，江苏无锡开始实施“土地换社保”工程，以农民的农村住宅置换城镇住房，以土地承包经营权置换社会保障。无锡模式由政府主导，通过强制剥夺农民合法的土地权利，交换本来必须由现代政府提供的社会保障。刘守英认为，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的基本权利；农民工进入城镇，通过就业等方式为城镇做出了贡献，应该得到政府提供的公共服务，这两者是不可以交换的。

2008年，浙江嘉兴推行了农地流转的“两分两换”土地使用制度改革，将农民的承包地与宅基地分开，以土地承包经营权换取社会保障、以宅基地换取集中居住住房。嘉兴模式同样由政府主导，部分基层组织凭借土地所有制代表身份和行政权力，直接充当农地流转主体，搞强制性农地流转，将土地流转演化为政府谋利的工具，违背了部分农民的意愿，侵害了农民正当的土地权益。

2010年，国务院发展研究中心课题组组织了一次大样本问卷调查，选择8省市20多个城镇的农民工，共回收有效问卷6232份。问卷调查表明，大多数农民工不愿以土地置换的方式来获取城镇居民身份，农民工要求对土地具有更大的处置权，获取土地的财产价值。83.6%愿意进城定居的农民工希望保留承包地，2/3的农民工希望保留宅基地和房产。对农户家庭而言，土地仍然具有很强的社会保障功能和市民化进程中的风险规避功能，市民化能力和土地权益认知程度是影响农户土地退出意愿的重要变量。由此可见，一些地方政府的农村土地制度改革尝试，并没有真正尊重农民意愿，没有维护农民家庭正当的土地权益，更没有将土地的财产价值转化为农民工市民化的重要资本。

三、农民T市民化进程中的农村土地制度改革

（一）以新型城镇化为动力，推进“人口城镇化”与“土地城镇化”协调发展

2014年底，按照常住人口计算的中国城镇化率为54.8%，远低于发达国家80%左右的平均水平，也低于与中国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平。按照诺瑟姆对城镇化过程三阶段的划分，即初始阶段、加速阶段、成熟阶段，我国城镇化正处于加速阶段中期，到2020年，中国城镇化率将达到60%，2030年将达到70%，仍然低于发达国家的平均水平。如果以户籍人口计算中国的城镇化率，水平将更低。可见，未来一段时期中国城镇化发展空间巨大。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化。新型城镇化可以为农业人口转移和农村土地资源优化配置提供强劲动力，协调推进“人口城镇化”与“土地城镇化”。

一要改变传统观念，树立以人为核心的新型城镇化理念。我国传统观念将城镇化简单定性为城市区域的扩张，通过经营城市推动GDP增长，资源利用粗放、环境破坏严重，不具有可持续性。新型城镇化强调城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展；通过产业结构升级，加快服务业发展，扩大城镇居民和农民工就业渠道；使更多农业人口通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务，有效扩大内需，保证国民经济持续健康发展；增强以工促农、以城带乡能力，全面解决农业农村农民问题；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，有序推进农业转移人口市民化，保证城乡居民公平分享城镇化发展成果。

二是深化综合体制改革，建立“人口城镇化”与“土地城镇化”协调推进机制。（1）构建“人口城镇化”与“土地城镇化”协调性评价指标体系，建立科学的监测预警系统，保证新型城镇化质量。借鉴学习国内外研究成果，合理选择“人口城镇化”、“土地城镇化”评价指标，建立协调性指数模型，实时分析全国及地区协调程度，为科学预警提供可靠依据。（2）改革地方政府官员政绩考核体制，由过去重视经济增长速度、城镇化速度，改变为重视经济发展质量、新型城镇化质量，将农业转移人口市民化程度纳入地方政府政绩考核指标体系，迫使地方政府协调推进“人口城镇化”与“土地城镇化”。（3）深化财税体制改革，弱化地方政府对土地财政的依赖程度。在农地转用过程中，抽取一定比例的土地增值税；同时，引入对商住类房地产征收的财产税，以土地增值税和财产税作为地方政府稳定的税基，改革目前地方财政过于依赖土地出让金的格局，弱化地方政府快速推进“土地城镇化”的内在激励。

（二）以农村土地确权登记颁证为基础，赋予农民更多的土地产权权能，建立完善农村土地流转交易市场，实现土地的多元化价值，为农民工市民化提供更大的资本支持

产权经济理论认为，土地产权安全性提高，会增加产权主体的交易积极性，提高土地价值。农地制度的个人化程度提高，可以增加土地价值，激励农民经由转让土地筹集部分资金供进城长期生活，促进农村劳动力转移。更安全的土地产权可以通过抵押、担保等方式获得更多的贷款。

2009年，农业部开始进行农村土地承包经营权确权登记颁证试点改革，至2015年已在12个省（区）1988个县（市）1.3万个乡镇19.5万个村推进了农地确权改革试点工作，涉及耕地3.3亿亩。试点改革取得了一定成效，在改革的总体设计、路径选择、质量控制、经费支撑、成果应用等方面进行了积极尝试，各地因地制宜创新了多种改革模式，初步探索出农地确权改革的科学程序，发现了改革过程中的难点问题。农地确权是农村土地制度改革的基础性工作，中央高度重视。2013年中央1号文件提出，用5年时间完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。未来的农地确权改革，应在坚持依法规范、保持稳定、民主协商、因地制宜、地方负责的原则下，按照中央的统一部署，建立健全工作机制、强化工作经费保障、确保工作质量，严格遵守农村土地承包法律规定和政策要求，扎实开展改革工作。同时，允许地方政府因地制宜，选择合适的确权模式，在农民重视土地使用权的阶段，实行确权确地；在土地流转的背景下，可以选择确权不确地。

在农地确权基础上，将土地承包经营权属全民落实到农户家庭，赋予农民更加充分而有保障的土地产权权能。（1）稳定土地承包权，放活土地经营权。在坚持农村土地集体所有前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置。通过确权改革，逐步将土地承包权物权化，将其规定为农民拥有的一项基本权利，能够长期持有，并能够据此享有享有的收益。农民可以根据意愿，有偿转让土地经营权，在土地经营权流转过程中，农民可以自主选择流转模式，确定流转价格，获得流转收益。（2）积极探索土地资本化实现方式。积极开展土地经营权抵押、担保试点，逐步赋予符合条件的土地经营权以抵押、担保权能，为土地资本化创造条件，让土地为农民家庭带来更多的财产性收入。

同时，建立完善农村土地流转市场，提高土地市场化交易水平，逐步让市场机制在土地流转交易中发挥主导性作用，充分实现土地的交易价值，提高农民的土地流转收益。充分利用市场机制，实现农民土地“退出权”价值，为农民工市民化提供必要的资本支持。

（三）改革现行土地征收制度，合理分配农地转用过程中的增值收益，保证农民分享土地的财产性收益和发展权收益

现行土地征收制度是在特定历史条件下形成的，对我国传统城镇化建设起了一定的促进作用。然而，在新型城镇化背景下，土地征收制度表现出越来越大的弊端，需要进行改革。

一是改革现行法律，打破地方政府对农地转用市场的双头垄断。我国现行法律规定，国家为了公共利益需要，可以通过行政权力对土地实行征收或者征用并给予补偿。然而，实际情况是，由于“公共利益”范围界定不清，导致许多工商业经营性用地同样经由地方政府征用，从农村集体土地转为国家所有城市土地，地方政府既垄断了土地征用市场，也垄断了土地出让市场，成为典型的双头垄断，产生了一系列社会经济问题，需要进行改革。首先，通过立法形式，明确公共利益范围。借鉴美国等土地征用制度较为完善国家的做法，以清单形式具体规定适用征地的公共利益范围，包括国防、教育、医疗卫生等。凡是没有列入公共利益范围清单的用地项目，均作为一般经营性用地。其次，在公共利益征地过程中，要逐步提高补偿标准，通过引入片区综合地价补偿方法等，使补偿标准逐步接近“公平市场价”。对一般经营性用地，逐步引入谈判机制，由用地主体、农村集体、被征地农民等相关主体直接谈判，决定征地价格等重要事项。再次，在现有改革基础上，积极探索农村集体建设用地直接入市方式，允许农村集体经营性建设用地使用权转让、租赁、股份合作，实现城乡建设用地同权同价。

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关键词：城乡建设用地；增减挂钩；过程异化

中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）01—0039—04

城乡建设用地增减挂钩是指农村集体建设用地减少跟城市建设用地增加挂钩，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地（或农用地）的农村建设用地地块（拆旧区）和拟用于城镇建设、农民居住区建设的地块（新建区），共同组成建新拆旧项目区，通过农村建设用地的建新拆旧和土地复垦，最终实现建新拆旧项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理，集约化水平大幅度提高的土地整理工作。作为国土资源部出台的一项重大战略决策，城乡建设用地增减挂钩进一步盘活了利用农村存量建设用地，提高了土地利用效率，缓解了城乡用地供需矛盾，受到各地的普遍欢迎。然而，在具体实施过程中，某些地方“增减挂钩”发生异化，出现了一些新情况、新问题，必须引起高度重视。

一、城乡建设用地增减挂钩政策的实施及成效

近年来，为加强耕地保护，国家出台耕地占补平衡办法，要求各地要严格按照建设项目占地的数量，进行耕地占补平衡，补充的耕地要在数量和质量上与原有耕地相当，并要求县级以上国土资源管理部门按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地方案的落实情况进行检查核实。2004年国务院出台了城乡建设用地增减挂钩政策，支持农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩，最终达到既盘活农村存量建设用地，缓解城市建设用地扩张对农用地的压力，又实现增加耕地数量、提升耕地质量的目的，其本质是“占补平衡”的创新。2006年国土部开始在全国五省市开展试点，2008年又增列19省市为试点。试点政策的出台在全社会产生了广泛的影响，在政策的不断完善与创新下，拓宽了建设用地空间，保护了耕地，提高了耕地质量。

各地在试点过程中，因地制宜，探索了不同的增减挂钩模式。从实施主体来看，主要有政府主导、市场主导和农村集体自主运作等类型。所谓政府主导，主要指由政府统筹管理和组织，负责项目立项选址、规划编制、方案设计、资金筹措、工程督办和项目区验收等。项目实施企业作为具体的执行单位，负责拆旧区农民安置和新建区工程。所谓市场主导，是指政府通过提供优惠政策，运用市场机制来引导企业参与项目实施，企业通过投资、拆旧和安置，获得项目用地， 政府在这个过程中只是监督、引导、协调和服务。农村集体自主型运作，指新区建设和旧地复垦都由农村集体组织依据政策自行控制的模式。政府主导型是目前全国各地比较普遍的模式，市场主导型也有一定比例，农村集体自主型运作的情况相对比例较少，一般对农村集体的经济实力要求较高，同时村民要充分了解政策，对改善居住环境具有较强的意愿。从具体的实施方法上看，又有四种：第一，就地城镇化。主要是经济发展较好的城市或县城郊区，其主要做法是将城市建设和农村建设统筹规划，通过增减挂钩政策将农村居民点整理后，周转出的指标全部用于城镇建设，而原拆旧区转化为城市社区，农村居民相应转变为城市居民。第二，场镇扩展。实施范围在小场镇及周围的农村，主要做法就是引导场镇附近农民向场镇集中，通过整理农村居民点的建设用地指标，用于场镇建设，壮大地方小城镇规模，并引导农村剩余劳动力从事二三产业。第三，拆村并村。将几个居民点分散、居住条件不好的村落整合，通过规划选址，加强基础设施建设，将几个村落的居民合并到相对集中的一处或几处居住。第四，整村搬迁。主要指在一些自然条件恶劣的山区和地质灾害易发区，通过增减挂钩将所有农村居民点进行复耕，选择地理条件较好的新区重新规划建设，节约的用地指标用于发展城镇建设。

城乡建设用地增减挂钩政策在执行中取得了以下较好成效。

1.缓解了城市供地紧张的矛盾。当前国家对各地城市发展中年度用地指标有严格的规定，导致各地在推进工业化、城镇化过程中存在用地瓶颈制约。城乡建设用地增减挂钩，在满足大的耕地占补平衡的目标下，将挂钩的指标用于城镇建设，既不占用地年度指标，也不占用规划期内建设用地规模指标，有效缓解了城镇建设用地指标的压力，为推动新型工业化、新型城镇化提供了用地支持。

2.推动了统筹城乡发展。长期来，我国大多数农民习惯于自然院落形式分散居住，村庄建设大部分是以农民自主建设为主，由于未经过科学规划指导，村庄布局不合理，制约了农村的发展。通过增减挂钩，整体规划，推进田、水、路、林、村综合整治，改善了农民生产、生活水平，提高了农业生产能力，有效解决了耕地保护和节约用地“缺动力”、农业发展和农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”的问题，有效地推动了农民向城镇和新村集中、土地向适度规模经营集中，有力促进了城乡统筹发展。

3.促进了集约节约用地。通过增减挂钩，有效整合农村居民点用地，对原有散乱、废弃和闲置的农村建设用地进行整治，农村居民点“小、散、乱”现象有所改善，形成集聚效应和规模效应。共用设施建设，降低了人均用地标准，节约了大量土地，同时通过建设标准化的田间地块，整体改善土地质量，促进土地利用的有序化、合理化、科学化，提高了土地利用效率。根据全国已试验的增减挂钩试点调查，旧村庄整治后一般节地在50%左右。刘彦随等通过高分遥感影像调查，认为全国64万个行政村330万个自然村通过综合整治，近期增地潜力可达757.89万公顷，约合1.14亿亩，而若能保障转移进城人口全面小康住房用地需求，并实现快速城镇化发展后农村人口、产业、用地相对集中，我国农村综合整治远期增地可达992.16万公顷，约合1.49亿亩。

4.撬动了农村土地管理制度改革。众做周知，我国实现最严格的土地管理制度。受农村土地及集体经济组织等方面法律法规的限制，农村土地所有权人主体的问题、运行管理问题、权益保障问题缺乏具体的政策办法，农村土地使用和管理制度改革的深度和广度不足，农村集体建设用地尚不能充分实现合理的市场化价值，市场化流转还存在一定的障碍。而增减挂钩则通过合法途径对土地权属进行调整，对建设用地进行流转，对耕地保护提出措施，对农民权益进行保障，对低效使用土地进行整治，成为推动土地资源向土地资产、土地资本转变的一个重要抓手，成为撬动农村土地管理制度改革的一个“导火索”，对促进土地要素在城乡之间合理流动，提升农村土地资产的价值，让边远农村共享城市改革发展取得的成果具有重要的意义；对下一步探索建立耕地保护补偿制度、完善耕地占补平衡政策、推进征地制度改革、推进农村产权抵押贷款等有重大促进和导向作用。

二、综合评估滞后使“挂钩”实施面临异化风险

作为一项解决工业用地、城市发展用地供需矛盾的工具性措施，城乡建设用地增减挂钩政策从开始试点就受到各地的普遍欢迎，同时由于对增减挂钩的具体评估缺乏统一规定和实施细则，导致部分地方在“挂钩”过程中前期调查评估不够，中期监管不力，后期验收不规范，从而使“挂钩”效果出现偏离耕地占补平衡目标的风险。

1.重前期申报不重中后期评估验收，耕地占补平衡运行面临异化风险。按照国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）文件的要求，城乡建设用地增减挂钩项目要严格按照前期调查评估、中期监督管理、后期验收评估等环节实施，要重视征求农民集体和农户意见，对涉及权属调整的集体土地使用权及土地承包经营权进行摸底调查，编制《土地权属调整初步方案》，并委托有资质的专业评估机构对建设用地整理项目进行技术审查，出具技术审查报告。要求加强监管，整治项目自立项批复之日起时必须完成复垦整理工作。项目实施后要进行严格的数量、质量评估验收。而目前部分地方增减挂钩的实际运行中，耕地占补平衡存在被异化的可能。主要有几种情况：一是“实占虚补”风险。有些地方只注重“占”，不注重“补”。新区建设工作热心，拆旧区复垦工作滞后，难以按规定时间归还台账，导致被占良田已经成为城市建设用地，而补充或新增耕地却迟迟得不到落实。二是“实优虚劣”风险。一般而言，城市周边土地相对平缓、肥沃，水源、地质条件较好，而偏远农村地区可能位于高原山区或土质较差的丘陵山地，同时又是原有宅基地、砖瓦厂或其他建设用地，复垦成为与城市周边耕地质量一样的良田相对较难，在耕地质量上有可能形成用质量较差的替换质量较好的风险。三是农地“非农化”风险。由于土地整理成本相对较高，而纯粹的农业生产缺乏比较优势，不少地方土地整理以后，不是用来进行农业生产，而是进行一些“非农化”的经营牟取更大的经济效益。四是耕地“非粮化”风险。在各地的土地整理以后，即使仍然从事农业生产的，也有不少地方更倾向于种植花木、蔬菜等经济作物，而不是单纯的生产经济效益相对较差的粮食。

2.补偿标准不一和新村建设规划缺少评估使农民增收、农村建设面临风险。城乡建设用地增减挂钩政策实施的初衷是解决城乡合理用地问题，同时也是推进和落实以城带乡、以工促农战略的一条有效路径，可以通过建设用地指标的流转将城市发展成果转移到农村，使城市资金通过一定的方式支持农村建设。但在实施过程中，存在四方主体，即政府、企业、农村集体组织和农民。国家有关部门在房屋拆迁和建设用地复垦为耕地上并没有出台具体的收益分配标准，有些地方工作做得好的，农民不需花费太多就可以搬到新区或新村。而也有少数地方将增减挂钩的补偿标准参照传统征地补偿，据国家有关资料统计，被征土地征用费的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%，造成农民利益受损。另一方面，新区或新村建设规划评估不足，导致新建集中区在具体使用时，不符合农民生产生活习惯，造成较大生活成本。如有些地方只是考虑让农民集中居住，但却未考虑农民饲养牲畜的习惯，新建区未规划牲畜饲养空间，导致新区建成后农民入住率低。也有的地方不考虑文化风俗习惯，导致新区建成后，原有村落长久形成的历史非物质文化丢失或遭到破坏。

3.挂钩项目与相关规划缺少衔接评估使农村用地面临结构失衡风险。规划编制质量不高，规划滞后，规划意识不强，是长期以来我国农村发展和建设无序的症结之一。开展农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩，就是要变无序为有序，提高农村用地的质量和效率。因此，城乡建设用地增减挂钩的前期申报工作必须强调统筹规划，即以科学规划为引导，严格按照土地使用规划，通过典型示范，推动农村土地综合整治工作有序进行。而在具体操作过程中，一些地方为了尽快解决城镇建设用地指标紧缺的压力，在增减挂钩项目选址上只顾眼前，不顾长远，随意划地，导致挂钩规划与土地利用总体规划不衔接，与城乡规划不协调，对农用地、建设用地和未利用地三大一级类用地的结构缺乏科学规范的引导和控制，使三类用地在数量、质量和空间秩序的组合方面面临错位、失衡的危险，难以实现促进社会主义新农村建设、统筹城乡综合配套改革、建立新型城乡形态的战略目标，各种争地矛盾很难得到有效解决。

4.置换土地质量缺少评估使国家粮食安全面临风险。保障国家粮食安全是城乡建设用地增减挂钩政策的根本要求，是国家规定18亿亩耕地红线的政策本底。目前各地在增减挂钩后，对新补充耕地的质量评估还需要更加严格，形成更为完备的标准。尽管表面上通过增减挂钩，一些地方在耕地总量上保持大体平衡，但实际上新复垦的耕地要形成较好的生产力，还需要多年的精心培育。各地挂钩过程中存在劣地换良田现象，补充耕地的质量与被占用耕地的质量之间存在较大的差距，实际上是耕地在减少，与耕地占补平衡战略“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面积没有减少，但实际上粮食产量下降，这种情况一旦成为普遍现象将严重影响国家粮食安全。

三、科学实施增减挂钩政策的对策建议

1.坚持统筹规划，健全完善项目规划管理体制机制。政府应当本着公平、公正的原则，根据地方城市发展需求水平、城市土地利用绩效水平、城市的战略地位等重要因素确定每年进行城乡建设用地挂钩的总量。按照统筹规划的要求，把拆旧区和新建区作为一个整体放到区域经济发展大局中进行科学定位，统筹考虑市县域城乡空间、产业布局和农田、生态保护，形成城镇和村庄相互衔接、架构合理的城乡形态。要分区域明确产业结构、人口密度、复垦耕地标准、环境保护等要求，建立统筹产业发展、新区建设、生态环境建设和文化保护等的综合规划评估体系。强化项目规划的实施与监督，规划编制、审查和监督要适当分离，以便规划严格执行。

2.创新农村产权制度，推动农村建设用地优化配置。明晰农村产权关系和权能，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。全面开展农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和农村房屋产权确权登记颁证，这是开展农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩的基础。要在技术方面对确权工作进行规范，坚持实测确权，在管理上加强指导和监督，建立健全农村产权维护和纠纷调处机制。完善农村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建设强度，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出机制和农村房屋产权流转、交易、处置机制。

3.建立科学合理的补偿标准和责任评估体系。在严格执行规划的前提下，逐步提高农民在土地非农化和增减挂钩过程产生的增值收益中的分配比例。明晰建设用地作为一种商品的价值构成要素，在补偿标准方面要综合考虑区位、自然生产力、开发成本、机会成本、复垦成本、预期收益、社会保障价值因素等。建立专业、权威的评估机构，科学估算土地价值的合理区间，将其作为监督土地交易市场正常运行的依据。明确土地使用权交易各方的责任与义务，作为土地转换之后续工作的考评与监督依据。

4.建立项目区招投标和规范化管理机制。在项目区挂钩实施过程中，严格依据条件实行项目区招投标管理。如在增减挂钩试点中对土地复垦整理可以采取项目法人制、公告制、合同制、招投标制、监理制、财务请拨款制和报账提款制等。严格控制周转指标规模，规范管理，不得违反规划扩大试点范围，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地的规模。在实施耕地总量动态平衡的过程中，既要注重耕地的数量不减少，又要保证整理后耕地的质量不降低，要做好耕地质量评估检查。

实施城乡建设用地增减挂钩政策，推动建立城乡统一的建设用地市场，促进城乡建设用地的双向互动和协调运行，对缓解当前我国经济发展速度与耕地保护之间的矛盾具有紧迫性和现实性。而如果不重视“挂钩”过程中的综合评估和管理，则一项好的政策也会异化为侵害农民权益、造成国家粮食安全的隐患。因此，探索制度创新，完善体制机制设计，对进一步科学实施增减挂钩政策、促进城乡一体化发展具有重要意义。

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参考文献

[1]赵伟霞，杨小爱.城乡建设用地增减挂钩政策研究[J].农村经济与科技，2010，（9）：88.

[2]张兴武.试析农村宅基地问题[J].科技信息，2008，（7）：323.

[3]刘洪添.城乡建设用地增减挂钩试点政策存在的问题及解决措施[J].理论界，2011，（5）：36.

[4]国务院办公厅，关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知[Z].明电〔2004〕20号.

[5]国土资源部.耕地占补平衡考核办法[Z].国土资源部令第33号.

[6]国务院.关于深化改革严格土地管理的决定[Z].国发〔2004〕28号.

[7]国土资源部.关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复[Z]，国土资[2006]269号.

[8]崔岩.对城乡建设用地增减挂钩的一点思考[J].国土资源情报，2011，（5）：2.

[9]李昌平.土地“增减挂钩”与农民“集中居住”是大势所趋[J].商务周刊，2011，（5）：24.

篇7

（山东大学（威海）商学院，山东 威海 264209）

摘要：农地征收的补偿价格是在补偿标准的基础上，由各利益主体进行博弈而决定的。在原有被征地农民和地方政府之间博弈的基础上，将被征地农民内部进行拆分，研究分析不同群体农民在征地中的差异和行为，以及由此引发的他们和地方政府之间的互动博弈，得出相应结论，并有针对性地提出农村土地集体入市的改革建议。

关键词 ：农地征收补偿；差异化农民；博弈模型

中图分类号：F301．2 文献标识码：A 文章编号：0439－8114（2015）02－0510-03

DOI:10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.02.063

经济建设对土地的需求日益增加，使得越来越多的农村土地需要转换成非农建设用地，在这一过程中就需要政府对农村集体土地进行征收。中国法律规定，土地征用是政府和国家为了公共利益的需要依法强制性取得土地，并给予被征地人合理补偿的政府行为。由于它是通过强迫而不是自愿交换的方式而取得的，所以农地征收的补偿价格是在补偿标准的基础上通过谈判博弈而并非市场机制决定的，也就是说其实质是各相关利益主体的博弈过程。

1 文献综述

对于农地征收中的博弈过程，主要涉及的利益相关者（即博弈主体）有中央政府、地方政府、开发商、村级集体经济组织、村干部、被征地农民等，博弈各方纷纷采取不同的行动策略以确保其利益上的最大化，国内学者对此已经进行了大量的研究。邹卫中［1］认为在农地非农化的过程中政府与农民之间的利益分配关系是一种零和博弈，而政府的自利性使得其在博弈规则的制定者角色中会制定有利于自己的规则，从而在利益分配中取得优势地位；谭术魁等［2］通过构建一个地方政府与失地农民的完全信息静态模型，指出可以通过减小失地农民的维权成本，加大对地方政府违法征地的惩罚力度，来促使失地农民与地方政府博弈均衡更合理化。张雯佳［3］指出由于存在信息不对称，在基层政府、开发商和农民三者之间的博弈过程中，农民处于弱势地位，三者之间的博弈是不公平的，属于通牒式博弈，农民只能被动接受。而代表农民参与谈判的村级经济组织和村干部的双重身份使得他们易于追求自身利益最大化，和地方政府、开发商结成利益集团进行寻租活动，损害失地农民的利益［4］。除了征地直接利益者外，还有一些学者则从政府的角度来说明政府间的博弈关系：张飞等［5］指出由于中央政府对地方政府违法行为查处力度较低，地方政府从违法农地非农化行为中所获得的收益太大，使得地方政府是主要的土地违法者；刘吉军等［6］也认为中央政府对地方土地政策的监管不力是造成土地过度非农化的重要原因；而吴妤等［7］则是将征地博弈的焦点集中在地方政府内部，指出由于地方政府间政绩的攀比和政府各部门间的利益交叉，导致地方政府在土地征收过程中滥用征地权，相互间展开恶性竞争使农民利益受到侵害。

通过上述研究可以看出，学者们得到的一致结论是在征地过程中农民处于绝对的弱势地位，农地的补偿价格被严重压低，农民的利益被大量侵害。在以上进行的博弈研究中，有学者认为“地方政府和被征地农民之间的博弈是整个征地过程中最主要的博弈”［8］，在很大程度上决定了补偿价格水平。但它都暗含着农民是同质的这一假定，被征地农民作为一个整体群体存在着。

然而，在一定范围内的同一次征地中，被征地农民内部不同群体之间是有差异的。例如，某地为建设开发区，同时征用几个相邻村庄的土地，此时几个村庄会各自追求自身利益的最大化。如果按照现行法律法规（土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的倍数），土地禀赋不同（由此带来年产值的差异）的村庄得到不同的征地补偿，显然获得较低补偿的村庄是不同意的；此外，即使不同村庄的禀赋相同，获得了相同的补偿标准，这些较低的补偿款也会引发农民的抗争。显然，几个村庄形成的博弈联盟使他们的谈判实力大大增强，而且，一旦个别村民为了私利，采取如假离婚、迅速建设违建物等方式套取补偿款，这种行为会招致周围其他村民的效仿，这都会使得地方政府与他们讨价还价比单独和一个村子讨价还价难得多。这些被征地农民内部间的差异及其行为，将会影响其与政府的博弈过程和结果。因此，本研究以村级单位为例，通过构建博弈模型，将被征地农民内部不同群体进行拆分，研究在一定的征地范围内，不同村庄失地农民间的互动行为及其影响。

2 博弈模型的构建

前提假设：征地范围内的不同村庄相邻很近（一般位于同一乡镇内），各村之间能有效地传递与征地相关的信息；征地是征地范围内的首次征地，不存在先验经验；农民阻挠征地的反抗程度随着补偿价格的提高而递减；村民不满补偿而反抗的常见形式为集会、上访、求助媒体曝光等；反抗并要求政府提价的成本很低，假设为零。本研究所讨论的问题而设置的博弈模型中，主要研究的是失地农民内部不同群体之间的互动行为，他们为了得到更高的补偿，共同或分别和地方政府之间进行博弈的过程。因此忽略了农民和地方政府间博弈时存在的其他问题，所以以上假设也基本符合实际。

博弈参与者及其支付函数。假定博弈参与者为相邻的A村、B村和地方政府G，即参与者集合i＝｛A村，B村，地方政府G｝。被征地村庄A、B的策略是｛提价，不提价｝，地方政府的策略是｛接受，不接受｝。A村和B村得到的补偿价格为CA、CB，由于农民单纯的追求征地补偿收益的最大化，且假定农民的反抗成本为零，所以其对应的效用函数为N（CA）、N（CB）。地方政府的目标效用函数是G｛C（CA，CB），R（CA，CB）｝，其中C（CA，CB）代表征地补偿成本的最小化，以此获得更高的土地财政收入；R（CA，CB）代表地方政府行使政府职能所需要维护的社会稳定和利益分配公平的收益，因为假定农民阻挠征地的反抗程度随着补偿价格的提高而递减，从而补偿价格越高，政府维稳收益R就越多，

（i=A，B）。因此，在征地过程中，政府一方面希望以最低的成本从农民手中征得土地，另一方面还需要考虑农民的反应，给农民一个合适的补偿价格，使农民得以接受，以此维护社会的稳定，避免中央政府的关注与惩罚，政府追求的是两者之和的最大化。在本研究中，只是以村级单位为例进行讨论，这样的情况也可能发生在村内的小队（组），甚至是乡镇等，并没有固定性，只是代表差异化的农民群体。

3 博弈过程分析

情况一：如果A、B两村土地由于本身自然条件和后天禀赋的差异，使得两村的每单位面积土地近3年的平均产值不同，而中国现有的《土地管理法》规定中国现行农地征收补偿是按照被征地的前3年平均产值倍数为标准进行计算的，这也就造成村民所获得的征地补偿标准不同。假设A村土地的平均产值要小于B村土地的平均产值，则相对应的初始征地补偿CA0﹤CB0。但由于中国农村固有的一系列特点，例如邻村间土地相邻近、人员接触多、姻亲关系多等特点，导致在这两个村子之间存在几乎完全的信息流动。这样禀赋优势较好的B村获得了较高的补偿额，A村得知后由于机会主义倾向，认为同一次征地却获得了不同的补偿款是“不公平的”，必然会向B村看齐，采取各种反抗手段向政府索取和B村等同的征地补偿价格，而地方政府出于对A村反抗程度（初始时村民反抗程度很高）的考虑，也往往在这个谈判初始过程中做出一定的让步，提高对A村的补偿标准。B村得知后，必然会由于心理上的不平衡和示范效应，通过学习A村的行为进而要求政府同样提高对他们的补偿。考虑到B村的反抗程度，政府也会接受其要求，继而，A村同样又会重复上述策略行动，循环往复……直到随着博弈的进行，农民的反抗程度在递减，政府综合考虑征地成本C和维稳收益R的情况，在两者效用最大化时停止接受农民的要求，得到对A、B村的最优补偿解，即：

此时，博弈终止。整个博弈过程如图1博弈树所示。

在这个博弈模型中，引发点是A村的机会主义倾向，由于信息劣势，A村村民并不确切知道政府的策略和支付函数，再加上假设反抗成本为零，A村庄会发现自己在“走一步看一步”的博弈过程中反抗总比不反抗要好，因此不论政府是否接受，自己都会选择反抗要求增加补偿；对于B村，一旦政府接受了A村的补偿要求，其就会学习和效仿A村的行为，并在以后的博弈中只要政府同意A村的要求，B村就会效仿；而政府具有信息优势，会根据支付函数确定自己的决策，并在征地成本C和维稳收益R这两者之和得到一个最大化的最优解时终止博弈。

情况二：假如A、B两村有近乎相同的土地禀赋，使得各自村民预期所获得的征地补偿标准处于同一水平，即CA＝CB，从而在与政府的谈判博弈过程中，这两个村庄会发现如果他们进行合作会使自己在谈判中更有优势，便会自发的结成了一个博弈联盟，实行一致的博弈策略，提高其和政府谈判的力量，从而改善与政府谈判时的弱势地位，从政府手中获取更多的补偿。此外，一旦有个别村庄村民实行自利的利己行为，如快速搭建违建物等方式套取补偿款，则会引起其他村庄村民的效仿，从而全体村民全部如此行事，迅速演变成集体行为，增大了政府进行征地工作的难度，政府往往会做出一定让步，适当提高补偿标准。

正是由于上述的博弈过程，不同群组的被征地农民间的互动行为将会增加其与政府博弈的力量，导致政府同时征用A、B两村的土地所提供的补偿额要大于单独征用A村和B村土地的补偿额之和，农民的补偿收益得到增加。这样的情况随着相邻村庄征地面积的增多而愈发严重。因此，在一定的区域范围内，政府征收的土地越多，所征收土地的单位补偿额就越多，从而产生区域范围内向右上方倾斜的土地供给曲线。因此，本研究并不认同陈利根等［9］和钱忠好［10］所提出的征地具有规模收益和交易成本节约的观点。

为了解决征地过程中存在的同地不同价、征地补偿标准过低、随意性较大等问题，保护农民合法权益，自2004年以来，中国政府陆续颁布法律法规，逐步推广并实行了统一年产值标准和征地片区综合地价制度。《国土资源部关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》指出：制定征地统一年产值标准要考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格及农用地等级等因素；征地区片综合地价是征地综合补偿标准，制定时要考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行测算。

尽管统一年产值标准和区片综合地价制度规定了区片内统一的产值标准和综合地价，但是在划定片区并制定地区片价时，政府部门会考虑到片区内不同地方的土地禀赋差异，在制定时就会选取禀赋最高的土地为标准来制定补偿标准，禀赋较低的土地也搭便车获得了较高的补偿，这样也就提高了整个片区的补偿价格。而且，从近几年实际执行情况来看，即便实行了片区综合地价制度，在具体实施时，补偿价格依然是在片区综合地价补偿标准的基础上由各方利益主体进行博弈所决定的，还有一些地方政府并不执行片区综合地价标准制度。因此新制度仍不能很好地解决原有征地补偿方法带来的问题，本研究所讨论的问题依然存在。

4 结论与建议

通过上面的分析可以看出，在区域范围内，随着农地征收面积的不断扩大，被征地的村庄也随之增多，不同村庄的被征地农民根据各自禀赋的差异，在博弈过程中选择能使自己收益最大化的最优决策，产生或者是导致补偿价格阶梯式上升或者是结成博弈联盟的两种不同的博弈路径，但都会导致农民获得更多的补偿收益这一结果。

在现有征地制度环境下，虽然不同群体的被征地农民会按照各自的目标采取利益最大化的策略行动，与地方政府讨价还价获取更多补偿，但总体而言农民还是利益受侵害者，征地补偿仍然较低，这是因为政府垄断土地一级市场的本质没有变。因此，在土地确权的前提下，应逐步实行农村集体土地入市，科学合理地制定集体土地入市政策，由一定群体的农民自己作为土地所有者去和土地需求者谈判，这样得到的土地价格即为市场价格，保障了农民的权益。与此同时，集体土地入市使得各农民群体能分别与土地需求者谈判，原来的内部差异化群体成为独立的谈判主体，最后达成的价格是考虑了土地禀赋等综合因素后公平的市场价格，从而能有效地解决本研究所讨论的问题。

参考文献：

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［2］ 谭术魁，涂 姗．征地冲突中利益相关者的博弈分析——以地方政府与失地农民为例［J］．中国土地科学，2009（11）：29－33，39．

［3］ 张雯佳．农用地被征用的博弈分析［J］．农村经济，2009（1）：47－48．

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［8］ 鲁金萍，浦春玲．土地征用储备中地方政府与农民的博弈行为浅析［J］．农村经济，2006（1）：35－36．

篇8

一是征占耕地补偿不到位引发的纠纷。如一些地方高速公路建设征、占农民大量耕地,而土地补偿无明确的补偿标准和分配办法,并迟迟不能与农民兑现。

二是调处矛盾乏力引发的纠纷。近几年来,由于农村土地承包管理工作管理松散,而基层组织又不能很好地履行职责,出现土地承包纠纷后,不能及时将纠纷化解在基层,致使当事人越级上访。

三是承包土地无序流转引发的纠纷。有的农户土地流转(转包、转让、互换、租赁等)手续不完备,多为口头协议或私下协议,既不签订流转合同,也不按规定备案或报批,处于无序流转状态,并因此引发纠纷。

四是土地权属不清引发的纠纷。农村二轮土地承包经营权证发放不到位,土地发包程序不合法,出现了确权不确地和农户有地无证、有证无地现象,引发争执和纠纷。

五是人口变动引发土地纠纷。农村土地在上世纪90年代中期按照“增人不增地,减人不减地”的政策顺延多年后,随着时间的推移,村内人口因死亡、搬迁、子女升学或嫁娶出现变化,导致当前有的农户人多田少,有的农户人少田多,人多田少的农户强烈要求村集体对土地进行重新调整。

六是其他原因引发土地纠纷。外出务工经商的农民返乡要地,原来已放弃承包耕种的村组将闲置地或抛荒多年的承包地集中租赁给种田大户或外来户经营,而现在又要求收回或提高租赁费。这些情况往往也会引起纠纷。

(刘正中 重庆市垫江县农业局)

应为“园地”正名

“园地”,在全国农业区划委员会制订的《土地利用现状调查技术规程》的 “土地利用现状分类及含义” 中 ,是八个“一级地类”之一。它是种植以采集果、叶、根茎等为主的集约经营的多年生木本和草本作物,覆盖度>50%,或每亩株数大于合理株数70%的土地,包括桑、茶、水果苗圃等用地。具体含有果园、桑园、茶园、橡胶园和其他园地等五个二级地类。

然而,在《土地管理法》中,似乎没有了园地的位置。该法第四条规定:“国家实行土地用途管制制度。 国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”

在这里列举的农用地中,未包含有园地。那么,园地应该属于哪一类土地呢?

一种观点认为,园地应当属于耕地范畴,建设占用园地按耕地对待。另一种观点则是园地应当属于林地范畴。

由此产生的问题是,在用地报批中,国土资源部门按照占用耕地的标准要求,收取耕地开垦费和(代征)耕地占用税;而林业部门认为 “园地”已归属为林地,要按照占用林地的要求报批,并按规定标准缴纳森林植被恢复费。

显然,报批占用园地的,比耕地和林地都麻烦,收费也要“双份”。

然而,事实上,按照前述《技术规程》和农民的用地实践,以及土地管理的实际需要,园地既不应当是“耕地”也不应当是“林地”,园地就是园地。只有按园地管理才能避免管理上的扯皮,避免征用过程中的补偿不到位等问题。但现实是《土地管理法》中没有规定依据。

企盼能在下一轮的《土地管理法》修改时给“园地”正名,在“农用地”中单独列举。

(陶孟载浙江省泰顺县国土资源局 )

对土地整理项目后期管护的建议

政府投入与市场机制相结合,多渠道筹措管护资金。在土地整理项目实施过程中,各级财政已投入巨额资金。为确保项目资金能够持久地发挥效益,区财政应专门安排资金用于土地整理项目的日常维护和修缮。

项目实施后新增的耕地、水田,新建的山坪塘、囤水田等项目成果,可在明晰产权、村民自愿的基础上通过承包、租赁等方式确定使用权主体,并将部分承包费用于工程维修和工程后续投入等方面。只有这样多方筹集建设资金,坚持多条腿走路,才能缓解后期管护所需资金压力的缺口。

篇9

关键词：农民土地私有财产权保护

新修订的宪法第13条增加了对合法的私有财产保护的条款，但这一条款不会自动落实到8亿农民的身上。8亿农民的重要的合法私有财产—“土地私有财产权”还是残缺模糊的，农民的土地还没有得到有效的保障。农民的“土地私有财产”问题是“三农”问题的核心，是农村的市场化和现代化的关键，也是影响整个中国的市场化和现代化进程的非常重要的因素。必须妥善解决农民的土地私有财产的保护问题。

一、农民的土地私有财产权—模糊残缺的私有产权

按照现行的法律规定，农民的土地私有财产权就是农民的土地使用权。土地使用权是指全民所有制单位、集体所有制单位、其他组织或个人依照法律规定，对国家所有的或集体所有的土地、森林、草原进行占有、使用、收益的权利。纵观现行土地使用权制度，可以按使用目的的不同划分为以下几类:城镇国有土地使用权，国有耕地、林地、草原的使用权，承包使用权，宅基地使用权等U1。所以，作为农民的土地私有财产权的土地使用权主要包括承包经营权和宅基地使用权。

承包经营权是指农民对农民集体所有和国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地的承包经营权。2003年月1日生效配拟中华人民共和国农村土地承包法))，赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权力。该法案第一次从法律上界定了农民在长达30-70年的承包期内，拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权等。依照该法，农民实质上已经拥有了对承包土地的私有财产权。

二、宅基地使用权是使用权人占有、使用集体所有的土地，在该土地上建造住房及其他附着物的权利。

宅基地使用权实际上也是一种私有财产权。宅基地使用权人享有对宅基地的占有与使用权、出租权、实施附属行为权、取得地上建筑物或其他附着物的征用补偿权，同时也实际上享有宅基地使用权的转让权、抵押权。因为虽然法律禁止宅基地使用权的单独转让、抵押，但是并没有禁止或限制随宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有权的转移而产生的宅基地使用权转让或抵押等。申请农村宅基地使用权，需要特殊身份，但是依合法方式转让宅基地使用权，法律并未明确规定受让人的身份条件。通过买卖、交换、赠与、继承等方式转让宅基地上的房屋或其他建筑物的所有权，也将不可分割地一并转让宅基地使用权。因此，农民的土地使用权是一种清楚完整的私有财产权，体现了农民是土地的真正主人的立法意图。然而在现实中，这种私有财产权却是模糊残缺的，农民对土地私有财产没有取得真正的处分权。

首先，基础权利的模糊。土地使用权的基础是土地所有权，土地使用权是从所有权派生出来的权利，土地所有权是非常模糊的。首先，权属不具体。现行的农村土地所有制结构是在196?年实行的“三级所有、队为基础”制度上确定的。“三级”即“乡(镇)、村、组”。从法律上看界线十分清楚。但具体到每一块土地，所有制形式和所有权归属则比较模糊，具体属于哪个集体所有，是乡(镇)是村还是组?不明确。同时乡(镇)、村、组是行政单元，并不都是经济学概念上的“经济集体”，也不是法律概念上的“经济法人”。其次，主体不明确。目前无论是乡(镇)、是村、还是组，对土地所有权的产权均无具体的土地产权证书予以界定和确认，无产权证就无土地产权的法律依据，这样在一个乡(镇)范围内，其土地所有权可以说成是乡(镇)所有，也可以是村、组所有，法律界定不清晰，随意性大。第三，权能不清楚。在赋予了农民的土地使用权的具体的权能之后，集体所有权的权能有哪些?由谁实现?怎样实现?都是一片空白。第四，农民作为土地的真正所有者。他们作为具体个体的所有者权利如何得到保证?怎样实现农民对乡(镇)、村、组等集体“所有代表”的监督?这些也缺乏制度规定。最后，集体所有权与土地使用权的关系也不清楚。表面看来集体所有权与土地使用权可以并行不悖，实则关系并不清楚。一是因为集体所有权的模糊，二是当两种权利发生冲突时，也没有相关的处理依据。

其次、公益征用权的模糊。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这是土地私有财产权在实际运行中常常遭遇到的公权，这种权利同样模糊。其一，何谓“公共利益”，确认者、确认标准、确认程序等目前都不明。其二，“依照法律规定”，这里的法律是指哪些?是不是任何法律法规都可以?指向同样不明。其三，征收或征用以及相应的补偿，除了土地管理法第四十七条对土地征用的补偿费、安置补助费的规定比较明确，有具体的计算标准外，其余的都缺乏具体的程序和标准。

土地所有权的模糊，使得农民没有真正掌握土地，结果是“基层政权及乡(镇)、村干部掌握了绝大部分的土地处置权—农民失去了土地所有者的权利。农民与土地的关系仅只有法律意义上的承租关系。作为私有财产权的土地使用权就成了残缺的私有产权。而公益征用权的模糊，使得农民的“土地私有财产权”也成了模糊的私有产权。这些是造成农民的“土地私有财产”不能得到有效的保护的根本原因。农民的土地私有财产—脆弱的私二产财有农民的“土地私有财产权”是模糊残缺的财产权。一些人就利用这种模糊与残缺，“合理合法”地侵犯农民的土地私有财产权和侵占农民的“土地私有财产”。

(一)农民土地被大量侵占，土地私有财产权成空中楼阁

土地所有权模糊、权属不清。土地实际的处分权落在了基层干部即县、乡、村干部的手上。于是，这些基层干部就常常以“合理合法”的“、集体所有“的名义，随意处分土地，随意侵犯农民的土地所有权。·生于斯，长于斯”的农民不能真正获得所有者权利，也不懂得珍惜这些权利，更没有能力去与强势集团抗争来保护土地所有者权利。于是，在““集体所有，，的名义下，包括县、乡、村在内的地方政府在上地问题上，事实上形成了‘、利益共同体”，形成了一种默契。其结果是，实施了几年的“.严厉的土地保护政策”，丝毫未能遏制住滥占土地的势头。相反，就在国土资源部发出《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度》的通知后，东部几个城市还加大了土地出让的步伐。以至于《农村土地承包法》在一些地方成为一纸空文，三次由“‘开发区”热引发的’.圈地热”，圈走了220多万hm，土地t=}]。而在一些传统农区，由于集体经济薄弱，村干部工资常常不能按时发放。为了筹措经费，“卖地”成为首选的筹资方式(4]。据统计，7年来全国有近6700多万公顷耕地被征用，有4000多万农民成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”川。农民失去了土地，“皮之不存，毛将焉附”，农民的“土地私有财产权”也成了空中阁楼。

(二)农民的承包经营权受侵犯

尽管农民有《农村土地承包法》，但实际上掌握了土地所有权的乡(镇)、村、组干部的强势集团也有“集体所有”、“发包方”的强大武器。因此，强势集团就借“集体所有”之名干涉农民的自主经营权，无偿收回或非法转让、出租农民承包的土地，违背农民意愿强行进行土地流转等，也借“集体所有”之名随意调整土地承包期。国家规定土地的承包使用期在延长15年的基础上再延长30年不变。而在现实生活中，农民的土地承包期不断地被调整。“三年一小调，五年一大调”。频繁的调整，使土地经营周期人为缩短，不利于对土地保护，不利于农民投资和经营，却有利于强势集团利用土地、以权寻租，从中渔利。因为承包期越短，对所有者越有利。有资料显示，通过“圈地热”的土地转移用途产生的级差收益有3万亿元之巨。这些本来应当与农民共享的“级差收益“，由于现行法律语焉不详，而成为强势集团的“囊中之物一囚。值得注意的是，侵犯农民土地承包权益的案件，随着经济形势的起伏而呈现出周期性变化的规律。于是，农民单访或群体上访案件居高不下，成为时下影响社会稳定与发展的重大难题。

(三)农民的宅基地使用权连及房屋等私产也易受侵害

我国宪法规定了保护私有财产和征用补偿的基本原则，但是国家立法机关至今尚未制定关于农村征用补偿的专门法律，以调整征用补偿法律关系。土地管理法第四十七条涉及征用补偿问题，对土地征用的补偿费、安置补助费的规定比较明确，有具体的计算标准。但对宅基地使用权连及以房屋为主的农民私有财产权则采取忽略或放任态度，甚至根本就没有独立的宅基地及房屋概念，它们仅被包含在“附着物”之中，根本没有作出具体补偿标准。在现行处理农民这些私产中除了极为少量的法律涉及此问题外，主要是参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门的行政规章及文件来干预和处分在征用过程中涉及的农民私产。由于制定征用补偿标准的权力层层下放，各自为政，导致补偿标准高低无据，随意性极大。而且各级政府在征用补偿法律关系中，集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身。农民的公平受偿权利至少从法律及程序上就受到不当限制。由于缺乏法律对农民私产的征用补偿法律关系的界定和规制，有的地方由镇政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中不仅处分了农民的土地承包使用权、宅基地使用权，而且“打包”顺带处分了农民的房屋、树木、青苗等私产[6]0

有恒产者有恒心。农民的土地私有财产是农民主要的恒产，但这种“私产”却还如此脆弱，还远没有成为“恒产”，这对农村、农业、农民的发展及至中国的现代化发展都是不利的。

三、完善农民的土地私有财产权，加强对农民的土地私有财产的保护

(1)改革土地出让方式，推行依法行政，保护土地私有财产权的根本—土地。实践业已证明，由行政审批制度决定的土地出让方式，难于达到“严格保护耕地”的目的。因为，地方政府有追求GDP的冲动，为达目的会千方百计游说、“攻关‘’审批机关，其手法可以说是五花八门;而掌握着土地生杀大权的行政审批部门，则借机实现其寻租行为。强势组织共同防范的‘对象”是拥有土地““残缺产权”的农民，蒙骗的对象则是中央政府。现代经济学家用、‘寻租理论‘’证明‘“政权有自动扩大权力来妨碍产权的可能“。“当特权存在时，有特权的人总是想方设法来维护特权并寻求更多的特权，没有特权的人或受到特权所害的人总是想办法来消除不利于自己的特权，并寻求有利于自己的特权，由此带来了权力的博弈·.(1。这段有关、‘现代产权制度”的话语，成功地揭开了在‘·土地产权”主体混沌不清的情况下，地方政府与农民就土地问题的争议为何愈演愈烈，而滥占耕地、侵害农民的土地财产权的行为几乎无法遏制的谜底。

(2)明确农民的“土地私有财产权利”。要进一步明确农民的土地私有财产权利，须制定具体的制度。具体的制度可以从两方面考虑:第一是明确所有权的角度;第二是强化土地使用权的角度。明确所有权，是这项制度建设工作的重点。明确所有权，就是清晰化所有权，要将集体所有权的各项内容都用立法加以明确规定;明确所有权，不是强化所有权，而是淡化所有权，要特别强调不能以“集体‘、少数服从多数”等名义，侵犯个体合法的土地使用等私有财产权。有专家建议取消土地的集体所有制，实行土地私有制，但“实证的数据并不支持我国目前从根本上改变土地政策或实行土地私有化。作为农业大国，我国农村目前基本上没有社会保障体系，土地的公有制可以保证每位农民都有一份土地，外出打工的农民一旦没有了工作，还有一份土地可以养活自己，不至于完全失去依靠，这对社会的稳定和经济发展都非常重要。;}sl而且，实行土地私有制还将面临政治意识形态等障碍。所以，目前我国还不宜实行土地私有制。强化土地使用权，则重在贯彻现有的《农村土地承包法》等法律，加强土地的确权工作，确认农民的土地产权的主体地位。

(3)完善对土地私有财产的征收、征用和补偿制度。首先，要明确规定征用补偿的基本原则。基本原则有两个:第一，政府行为必须受到法律严格限制的原则。对农民的土地私有财产进行征用，是行政法律关系，性质上是公权对私权的干预限制，最基本的原则是政府行为必须受到严格的法律限制，非法律明文规定的授权事项不可为，包括权力的范围和行使权力的方式。农民的私有财产应当只接受法定的公共利益的限制。第二，公平合理的补偿原则。征用后的一补偿”关系是民事法律关系。政府负有公平合理补偿农民财产损失的职责和义务;农民有权要求政府给予公平合理的补偿。补偿标准和金额的确定应遵循平等合理、弥补实际损害的基本原则，不能以行政手段限制和剥夺农民的财产主体地位及求偿权。

其次、明确界定公共利益的具体事项。公共利益是政府在公权限制私权过程中的行为边界，也是公民接受限制的行为边界。法律要以例举或排除的方法对公共利益作出严格具体界定，防止假公共利益之名，播越法律，进行商业开发等违法行为。

再次，规定严格的法律程序。政府对农民上地私有财产的征收必须借助严格的法律程序完成。具体包括:第一，征用程序。如:财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序。第二，救济程序。如:行政裁决程序、仲裁程序、诉讼程序。这些程序都必须明确而完善，特别要避免地方政府同时充当决策者、规则制定者、征用方及纠纷的最后裁决者的多种角色。

最后，制定统一的补偿计算标准及安置原则。除了土地管理法第四十七条外，对其他土地私有财产的征用补偿也应确定计算标准。在此基础上，由各地按照规定的计算方法确定具体的补偿金额。通过制定补偿计算标准，既能防止征用方克扣、压低征用补偿费用，损害农民利益;也能防止被征方漫天要价、谎报和扩大面积，非法获利，加重国家用地负担的事情发生。

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【关键词】农村土地;股份制改革

土地,是人类生存的基础。土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度集合,它既是一种经济制度,也是一项法权制度。土地与人之间的矛盾一直是中国农村社会最突出的矛盾,人地关系紧张一直是中国农村经济发展所面临的最主要问题。随着工业化、城市化以及新农村建设的快速推进,农民土地问题重新凸显,各种纠纷、摩擦甚至冲突纷纷至来,农村土地问题再次成为社会关注的焦点。农村土地制度,这一维系农民利益和农村经济繁荣的根本制度切实需要创新和变革。现阶段中国农地制度最基本的特征就是土地归集体或国家所有,农民依法拥有土地承包经营权和使用权。这种制度在早期确实促进了中国农村经济的发展,但随着中国工业化的发展、市场化改革的深入,开始制约农村经济的进一步发展。因此,实行农村土地制度创新、为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障是深化农村改革的关键。从当前的实践来看,实行“土地股份制”是进一步完善农村土地制度的方向和最佳选择。

1目前农村土地制度面临的问题

目前,我国实行的是,而是在特定历史条件下为解放农村劳动生产力而自发实行的变革,是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权,但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此,这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题,如土地权属纠纷、征地补偿费用不标准、不合理分配、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。

1.1农村土地产权不清晰。

现行农村土地实行集体所有制,而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次,正是由于集体的界定层次不同,导致了农村土地的所有权的缺失。农民只拥有土地的使用权,而不具有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、入股权、抵押权和继承权。产权不完全导致的土地频繁调整和有限的承包期限,容易造成农民经营土地行为的短期性,抑制了农民投资和经营的安全感与积极性,不利于农业生产的持续发展,影响农民收入的长期增长。

1.2农村土地制度不完善,土地市场化不充分。

完善的农村土地管理制度,健全的土地市场体系,是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。然而,由于我国与土地的相关法律还没有完全成型,造成了集体土地管理相当薄弱,存在着严重的地方利益和意志倾向,有关部门也难以对集体土地实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。

1.3土地的社会保障功能过强。

我国是农业大国,目前农村人口约占总人口的60%,由于农村社会保障制度呈缺位状态,对于大多数农民来讲,承包土地不仅具有就业生存功能,而且具有社会保障福利功能。农民只要没有一个稳定、长期的工作,一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作,但因担心未来政策的多变,也不愿意随便脱离土地,随着全国免征农业税政策的相继落实,农民更加看重自己的承包地。由此可见,农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中,影响了农业规模经营的进程,对农业技术的大规模推广极为不利,也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。

1.4农村土地与城市土地权利不平等。

依照现有法律,只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权,而农村集体农地必须经过政府征用,变成国有土地,才可以产生出建设使用权。在征地中,政府扮演三重角色:一是征地补偿标准的制定者:二是交易当事者;三是强制交易合同执行的执法者。在这种制度框架内,农民几乎没有任何讨价还价的余地。农地征用补偿标准与国有土地建设使用权出让价格之间的差额,被地方政府与工商企业分享了。这种不合理的农地产权制度与不公平的征地方式,让农民在失去土地时无法获得合理的补偿。目前的土地制度把农民束缚在土地上,不利于农民人口流动,还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。

2推进我国农村土地制度改革,积极实行土地股份制

土地股份合作制就是将股份合作制引入农地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制。我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破,必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。现代土地制度至少包括四个方面的内容:一是要明确主体,真正让农民成为土地的主人;二是要明晰产权,要界定集体与农民的土地产权关系,真正让农民把土地当作自己的财产;三是要完善市场,尽快建立城乡统一的土地市场体系;四是要健全法制,加快土地制度法制化进程,建立起中国特色农地产权法律制度。

农村土地实行股份合作是近年来农民在实践中创造的一个新事物,尽管各地的做法不同,但主要有三种形式:(1)将村集体土地与村集体经营性资产一起折股量化,明确每个社员的股份,经营收益按股分红。它的主要特点是,在村集体经营性资产折股量化的基础上,将农户承包的土地也折股量化,设置土地承包经营权股。(2)将农户土地承包经营权股权化。它的主要特点是,将原社区集体经济组织发包给农户的承包地经营权作股,组建新的股份合作组织,对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签定合同或进行租赁。(3)农户以土地承包经营权参股。它的主要特点是农户以承包地折价参股。

农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下,把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权,让农民拥有土地资产的股权,集体经济组织掌握土地经营权,土地租佃者享有土地使用权。这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。土地量化为股权,均等分给农民,这样,农民成了土地的所有者;集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位。过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。农民凭集体成员身份分享股权这一制度安排,使土地的社会保障(福利)功能与其生产要素功能分离开来。集体组织把土地作为资产来经营,适应了农村市场经济的发展要求,也是农村土地市场得以发育、成熟的起点和基础。这一新型的土地制度,具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点。因此,以股份制改造后的“集体”,不是对土地集体所有制的否定,而是“集体”的新生,是土地集体所有制在新的历史条件下的实现形式。股份制改造后的土地集体所有制,显著不同于迄今为止的土地集体所有制,因为农民的集体成员权益或者农民作为土地集体所有者的身份以股权的形式得到了明确表达和实现,集体的每一个成员都在价值形态上对集体土地享有可以辩认和流转的份额。股份制改造后的土地集体所有制,实现了集体土地的社会保障功能与生产要素功能的分离,在“新生”的集体土地之上,我们完全可以以效率为原则,创设物权性质的农地使用权,这有利于土地流动和农业适度规模经营的发展。

3促进农村土地产权股份制改革的对策

在中国农村建立现代土地制度,必须坚持因地制宜、一切从实际出发的方针。建立现代土地制度要有一个历史过程,我们还要坚持循序渐进的原则,尊重民心民意,尊重群众的创造,不断深化配套完善农村。

3.1慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题,这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围,在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权,以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。按照这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题,新增的人口如果没有承包到土地的情况下,可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活;而在并不解除农户的土地承包合同的基础上,去世的农村人口不再参加土地股权的分配,从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。

3.2明晰土地产权关系,明确土地产权主体。以《宪法》和《土地管理法》为依据,将“集体”界定为乡(镇)、村和村民小组三级,保证集体享有土地的所有权,明确集体的法律地位,保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权,并在集体与农民之间建立新的契约关系——土地承包关系,所有权与经营权相分离,进一步明确集体委托与农民的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式,将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托关系,并通过合同的形式明确权责,得到法律的保护。通过合同关系,将农村集体与农民的关系定格为市场的关系,以便更好适应以竞争为基础的市场经济环境。

3.3保护农村耕地,限制农业用地的用途,保证农业的持续、稳定、健康发展。股权化以后的农村农业用地原则上应以农业生产、开发为主。农地转为非农用地的,必须由国务院统一规划、批准,以确保农村土地的合理、合法用途。国家应不断完善土地政策,通过修改《土地法》和《土地承包法》等,对非法征地、低价征地、无偿圈地、以公共利益征地后又改变土地用途或卖给开发商、肆意违反法律等行为进行严厉打击,禁止城市房地产开发商进入农村圈地,建立对地方各级政府的监督体制,确保地方政府严格、有效执行国家的措施,杜绝基层机构腐败现象的滋生。

3.4促使土地产权的价格化,建立现有农业土地产权的价格市场,引入土地价格的评估机制,通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础,无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位,符合土地市场发展的趋势。因此,实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化,通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转,决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。