新一轮农村土地制度变革范文

导语：如何才能写好一篇新一轮农村土地制度变革，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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为推进中国特色社会主义理论与实践的创新发展，值此改革开放30周年之际，我们集结各种优势资源，通过对各领域改革探索的深入研讨和总结，推出具有时代特色的“中国模式与新理论”系列报道。

中国的改革是从农村开始的。上世纪70年代末80年代初，一场以实行“”为主要内容的改革在农村拉开帷幕。30年的改革实践证明，农村改革是卓有成效的，促进了其他各领域改革的开展，使整个中国步入改革开放时期。但在改革的重心转入城市之后，农村的改革在一定程度上就显得滞后了。在改革开放30周年之际，回顾和总结“三农”改革的经验和教训，对开启新一轮农村改革意义重大。

回顾30年农村改革，“实践是检验真理的唯一标准”得到了很好的诠释。农村改革的每一步前行都来之不易，都是在“左”和“右”的争议和质疑中，以点带面逐步推进。无论是“”，还是“村民自治”，等等，无不如此。

现在，我们步入统筹城乡发展的康庄大道，但新农村建设面临的问题和争议依然很多。农村土地问题是农村改革的关键所在。“中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题。”杜润生如是说。他是上世纪80年代中国农村改革政策研究与制订的核心人物之一。无独有偶，著名的“三农”问题专家陆学艺指出，计划经济体制仍然在束缚农村生产力的发展，最主要的有两个，一是户口制度，一是土地制度。他从事“三农”问题的调查研究30多年，足迹踏遍了全国31个省市自治区。

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关键词：小城镇建设；问题 ；路径； 探析

目前，全国有将近2万个小城镇，小城镇所具有的城市功能不断增强，人口集聚效应明显，不仅是新型城镇化的关键支撑，也是扩大内需、刺激经济的重要途径。成功推进小城镇建设，既可以促进新农村建设，又可以繁荣城市发展，这需要科学的制度设计、规划设计和产业支撑等一系列配套政策措施来保障。

一、小城镇建设存在的问题分析

（一）科学规划不足，基础设施建设滞后和土地资源浪费

严重

当前，我国大多数小城镇在综合规划上缺乏统筹性、前瞻性，导致工业园区泛滥，基本每个县都有一个甚至多个开发区，中心镇或乡镇也在规划园区。园区内产业设置基本不分类，各种企业都可以入驻，高耗能、高污染企业给当地造成了很大的环境问题。而园区内基本上没有成型的生活区和商业区，在环境恶化的情况下，即使有规划也难以落实。最为严重的是在一些县市，随处可见用围墙围起的土地内杂草丛生，没有企业入驻，土地荒芜，造成了土地的巨大浪费。

（二）难以形成产业链，经济发展不可持续

小城镇在土地和劳动力等方面的得天优厚低成本优势，对企业具有巨大的吸引力，在一段时间内可吸引很多企业入驻。但因很多小城镇没有成型的产业链，这就增加了企业的物流成本，降低了企业效率和利润。通常，很多企业只能维持三四年的发展，而后便陷入困难，甚至是撤资或破产，导致大量工人失业，这不仅给当地经济发展造成了很大影响，也在一定程度上影响当地社会的稳定。

（三）受城乡二元结构制约，人口集聚和城镇规模发展不

匹配

一方面是园区过度开发导致的土地资源浪费，另一方面是农村土地制度的制约，农民对土地的依赖，导致农民工难以“脱农进城”，也就不能实现农民工的“市民化”；再就是城乡二元户籍制度，城镇户口落户的诸多限制，是阻碍小城镇人口难以增长的重要因素之一。因此，要实现小城镇的良性发展，促进人口向小城镇不断集聚，就要放宽落户限制，并提供基本的社会保障，让农民摆脱对土地的依赖，使得城镇规模扩张的前提是城镇人口的大量集聚，即我们从根本上讲的人的城镇化。

二、小城镇发展的主要路径探讨

小城镇的人口集聚功能主要是针对周边农村进城务工人员，即市民的增加和城市规模的扩大主要依靠农村人口的适度转移，是农民生活方式的彻底改变。农业技术的进步和农业产出的低下，解放了大量农村劳动力，农业现代化会释放出更多的富余人口，有序向小城镇转移是大势所趋，也是各地政府今后工作的重点。因此，要促进小城镇的健康发展，就要充分考量城镇化与农业现代化的协调发展。

（一）科学规划，为小城镇的健康发展提供空间保障

人口的大量聚集，必然需要更大的空间承载。现有的小城镇面积必然要不断膨胀，城镇建设不能再是简单的摊大饼，跑马圈地式的粗放模式。小城镇建设必须要纳入各地的城镇体系规划，把发展重点放到县城和部分基础条件好发展条件好、潜力大的中心镇，实现集聚人口功能，发挥农村地域性经济文化中心的作用。不能一味追求小城镇的数量，把重点放在小城镇的增容扩容上，真正做到规模适度，注重效益，必须走一条低成本的城镇化道路。产业园区的规划设计，要充分考虑生态环境的承受力，走可持续发展之路，切莫只看眼前利益，而牺牲人民群众的长远利益。在做好园区配套基础设施的同时，注重生态环境保护开发，使蓝天碧水、工厂车间和谐共生。

（二）产业主导，为小城镇健康发展提供根本保障

产城融合是新一轮城镇化的主要模式。城市发展历程证明，资源型城市的发展模式是不可持续的，而且是以破坏生态平衡为代价，随着资源的枯竭城市也陷入枯竭。而有产业支撑的城镇，则稳步发展，而且有良好的创新内生动力，随着产业的不断升级，越来越重视生态环境保护，城市也愈加变得美好，走的是环境友好型发展模式，是一种可持续的长期发展模式。因此，城镇的发展必须以产业为依托，以经济的发展为前提，因地制宜，结合实际，要立足当地的资源、区位人文等方面的优势，或工或商，走各具特色的发展之路。

（三）改革户籍制度，破除小城镇发展的体制障碍

人口的自由流动是城镇化推进的基本前提。城乡二元的户籍制度限制了农业人口流入城镇，因为城镇无法为农业户籍人口提供最基本的社会保障，农民的保障还是依附在土地上，这样就形成了人在城市，根还在农村，城乡分割的畸形结构。大量农业劳动力不能离开土地，人均土地面积不能增加，不利于农业机械化和土地规模经营。农业不发展，劳动力人口就难以解放，城镇工业人口就难以扩大，城市就很难实现根本发展。现行的户籍制度已经不适应推进城镇化的发展，必须积极探索，创造出有利于促进农村人口城镇化的户籍管理制度。

（四）深化土地流转，以农业现代化推动新型城镇化

加快出台农村集体土地流转法律法规，规范农村土地流转市场，保障流转土地的农民权益，促进农业规模化、现代化。引进农业龙头企业，大力发展设施农业和深加工产业，改变传统的农业耕作模式，促进农业人口集中居住，建设新型农村社区，提供良好的公共服务，加快推进中心村、中心镇建设，以便推动更多的农民进入小城镇生产生活。加强对农村闲置宅基地的管理和规划，对长期闲置的宅基地收取费用或限期收回，解决部分“两栖”占地现象，既保护农村从业人员利益，又加速农民工市民化进程。城镇化是农民工转为市民的外在拉力，农业现代化则是催生新市民的内在推力。

经济技术的发展，必然引起产业和生活方式的变革，也需要必要的制度变革和设计，新型城镇化是今后经济发展的主要动力，小城镇则是承载多数新市民的主体，特别是来自农村的转移人口。在工业化、农业现代化高速发展的背景下，如何搞好小城镇建设应该是各级政府和社会都应该共同关注的问题。

参考文献：

[1]刘红霞，浅谈农村剩余劳动力转移与小城镇建设[J]，科技创业月刊，2007（1）.

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关键词：东北地区；城乡协调发展；困境；出路

中图分类号：F127.3 文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2013）05-0069-04

目前，东北地区工业化已经进入到中期阶段，信息化进入到加速阶段，城镇化进入到质量提升阶段，农业现代化进入到成长阶段，城乡关系当中体制性、机制性、结构性的矛盾比我国其他地区表现地更为突出。因而，东北地区要建立新型城乡关系体系，必须准确认识城乡协调发展中面临的主要困境，探索符合区域工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展规律的城乡协调发展出路，提升以工促农的能力，增强以城带乡的动力，实现城乡一体化的发展目标。

一、东北地区城乡协调发展的困境

（一）城镇化的聚集效应大于扩散效应，城乡发展失衡

1.土地要素过度向城镇集中逐渐削弱农业现代化的基础。东北地区传统城镇化以城镇数量增长和人口规模扩大为主要模式，对土地资源需求巨大。东北各省区“十二五”规划提出继续以城市规模扩张作为新一轮城镇体系建设的重点，其中辽宁省沈阳市提出建设37个新市镇，打造56个主导产业园区；哈尔滨市提出“北跃南拓”城市扩张战略，建设松北新城和哈南新城。东北地区城镇土地超规模集中的压力日益显现。由于东北地区以项目建设带动城镇化的快速扩张，新增建设用地大幅增长，使农村土地资源向城镇集中的速度不断加快、规模不断扩大，导致人地矛盾凸显。虽然东北地区对主要流域后备耕地开垦速度加快，用以弥补耕地减少的不利局面和带来区域耕地总量增长，但是后备宜农耕地面积减少和其他各类土地绝对量在减少，耕地的可持续性产出增长面临新的挑战，削弱了农业现代化的发展基础。

2.优质人力资源向城镇集聚逐渐动摇了农业现代化的人力资源基础。城镇化和工业化进程必然带来农村劳动力向城镇和非农产业集聚，这是工业化、城镇化和农业现代化发展的客观规律。在东北地区农村劳动力转移过程中，大量农村优质人力资源向城镇转移，直接影响了农业现代化和新农村建设对高素质人力资源的需求。从东北地区农村外出务工人员的构成变化看，男性务工人员占到全部农村外出务工人员总量的70.2%，而21～30岁的外出务工人员则占到总量的35.4%，初中及以上文化程度务工人员占到总量的79.6%。农村外出务工人员在性别构成、年龄构成和文化构成上都表现为农村优质劳动力向城镇二三产业集聚的特征。大量相对优质的人力资源从农业生产体系中“溢出”侵蚀了新农村建设的主体，影响了农村经济发展和农业现代化进程，进而演变为进一步强化城乡二元结构的重要诱因。

3.城乡生态协调发展面临新挑战。东北地区传统城镇化进程虽然带来全新的生产与生活方式变革、社会财富的集聚，推进了现代文明的发展，但同时也带来环境污染、资源消耗等问题，生态问题成为东北地区城乡协调发展进程中面临的重要问题。目前，有毒化工和重金属污染由工业向农业、由城区向农村转移成为当前污染物城乡空间转移的一种显性现象，而且化学肥料使用量日益增长，已经严重威胁到东北土地的肥力，70%至80%土地肥力在下降，使东北地区农地承载能力不断降低，对未来保障粮食的稳定、可持续供给形成了挑战。

（二）传统城镇化优势逐渐削弱，城乡协调发展动力不足

1.东北地区城镇化发展速度趋缓。东北地区传统城镇化发展优势建立在重化工业基础之上，城镇化发展优势远高于全国其他地区。但是20世纪90年代出现的“东北现象”和“新东北现象”，使东北地区以重化工业为主的发展模式陷入前所未有的危机之中，直接影响了区域城镇化进程。“十一五”期间，东北地区城镇化率年均增长仅为O.6%，而全国平均增长1.13%，东北地区城镇化速度已经落后于全国平均发展速度。工业化动力不足，中小城镇产业聚集能力不强，使得东北地区建立在传统重化工业基础上的产业优势、区位优势、科技优势、国有企业的体制优势、国家优先发展重工业的区划优势等逐渐削弱，导致城镇化发展速度趋缓。

2.城乡协调发展的动力不足。城乡协调发展的关键在于实施以工促农和以城带乡的战略，但是由于东北地区传统城镇化发展优势逐渐消失，导致以工促农的能力不足、以城带乡的动力弱化。一方面，东北地区城市调整改造的压力不断加大，以工促农的基础并不稳固。虽然东北老工业基地改造取得阶段性成果，但是东北老工业基地城市化改造中遗留的国有企业改制、城市整体功能提升和社会保障体系建设等弱化了以工促农、以城带乡的能力。工业化还要继续承担改革成本，支持城镇化进程和生态环境建设，以工促农的能力处于低水平阶段。另一方面，城乡发展差距持续扩大，以城带乡的能力弱化。目前，东北地区已经进入工业化发展的中期阶段，农业在GDP中的比重降到12%。但是2010年东北地区农村劳动力占全部劳动力的39.1%，全国平均为36.7%，黑龙江省更是达到44.4%，远高于全国平均水平。可见，经济增长并没有带来农村劳动力占全部劳动力比重降低，区域经济与农村经济处于失衡发展状态，以城带乡作用未能发挥出来，农村劳动力转移的压力巨大。

（三）传统城镇化的制度约束日趋显现，城乡人口流动受阻

1.基本公共服务的城乡差异影响了农村人口向城镇居民转型的进程。城乡基本服务均等化是城乡协调发展的重要内容之一。统筹城乡发展战略提出以来，东北地区不断加大对城乡基本公共服务的投入，但是城乡基本服务均等化重点领域中存在的矛盾仍旧突出。城镇社会保障体系基本上由广覆盖向全覆盖迈进，东北地区城市正在将国有企业改制中的人员全部纳入城镇社会保障体系。农村社会保障体系正在由试点向广覆盖转变。然而，城乡社会保障在资金来源、保障水平和保障层次上存在差别，两者之间未能有效对接，直接导致农村居民向城镇迁移缺乏必要的社会保障支持，影响农村居民在城镇就业和生活的稳定性。

2.征地制度的城镇偏向影响农村人口城镇化的意愿。农民决定是否在城镇生活或就业的依据是其转移成本与收益的对比。土地经营收益是转移成本中最重要的组成部分，放弃土地经营收益必须代以其他方面的补偿，才能保障农民向市民转变过程中收益与成本对等，农民才可能放弃土地的承包收益，固定在城镇就业和生活。然而，目前的征地补偿办法，一方面，由于离城市远近形成的级差地租导致农民获得的征地补偿存在巨大差距，造成补偿不均等现象；另一方面，土地平均产值作为补偿标准隐性取消了农民在土地按市场价值出售产生增值收益的分配权力。而农民在向城镇迁移过程中放弃耕地的补偿不能支撑起固定在城镇生活和就业的经济基础，放弃土地的成本大于收益，因此，更多的农民会选择流动的方式改变其收入结构，在不放弃土地经营权的同时在城镇就业或生活，直接弱化了农村流动人口市民化的效果。

二、东北地区城乡协调发展的主要出路

（一）推动中心城市产业外溢，促进城乡边缘区发展

1.构建以开发区产业集聚为主的城乡边缘区发展模式。东北地区中心城市产业发展受规模、结构、环境的影响，已经出现了产业外溢的趋向，产业体系中的某一环节或者部分由于不适宜继续在城市中心存在而向城市周边迁移。而以城乡边缘区中小城镇为主发展产业园区，既离城市中心较近，还能紧靠交通干线和城市服务业，将产业集聚与城市周边的中小城镇发展结合起来，成为承接城市中心产业外溢的主要载体。通过城市中心产业外溢发展城乡边缘区可以带动和辐射城市周边的农村经济，一方面，有利于在城乡边缘区形成专业化的产业园区集聚发展模式，可以为城市产业结构调整提供更为广阔的布局空间，并要素供给；另一方面，依靠中心城市生产和生活服务体系辐射带动中小城镇商业化发展，为产业园区提供生产服务和生活服务。城乡边缘区产业集聚发展模式使中小城镇的基础设施体系建设得到充足发展，繁荣了小城镇经济，成为带动周边农村发展的区域中心。

2.以政策引导城乡边缘区发展。促进城市中心产业向城乡边缘区外溢是产业结构转移的过程，还是多种政策共同作用的结果。不仅需要从产业发展政策和城市发展规划上积极推进，还应采取财政、税收、土地等多种政策共同推动。在产业政策体系上，根据东北区域主导产业发展战略和新兴产业培育计划，依据不同区域优势和资源特点，着重优化区域产业布局体系，做好配套产业发展规划，形成产业分工协作，提升城乡之间的产业关联度。在财政政策方面，大力支持开发区建设，重点是园区和中小城镇基础设施体系建设。此外，在土地政策上优先供给，在信贷政策上积极鼓励商业银行的支持，促进城乡边缘区的产业集聚。

（二）提升中小城镇在城乡协调发展中的栽体功能

1.强化中小城镇在城乡协调发展中的节点地位。东北地区要在空间结构上构建起中心城市——中小城镇——农村三元城乡结构，形成合理的城乡层级体系，需要提升中小城镇在城乡协调发展中的载体功能。合理划分中小城镇规模等级，重点发展人口在3万人到5万人规模的中小城镇，形成区域中心城市、县城和中小城镇为主体的城镇层级结构，使中小城镇构成区域城镇化和城乡协调发展的重要节点，起到城乡之间的桥梁纽带作用，发挥各种要素在城乡之间合理流动和优化配置的载体功能。

2.规划中小城镇主体功能区。规划中小城镇主体功能区是城乡协调发展的新路径。由于东北地区中小城镇在发展阶段、发展水平、发展条件方面存在较大的差异，因此，在交通干线、主要经济带、资源优势区域，中小城镇应以主要乡镇合并、土地综合规划、耕地综合整治、基础设施体系建设、招商引资、产业发展为主要发展途径，明确中小城镇主体功能区划。通过乡镇合并、农村宅基地规划和专业市场形成功能合理、服务体系完善的居住区和商贸区；通过农村耕地综合整治，扩大耕地面积，推动现代农业发展；通过招商引资，发挥资源优势，形成产业集中区，推动农村工业化进程。实施中小城镇主体功能区划重在提升中小城镇的综合发展能力。

（三）推进农村工业化，促进农村产业结构调整

推进农村工业化，使一部分农民就地实现产业转移，有利于改善农民收入结构，有利于调整农村经济结构，有利于激发农村经济发展的内在潜能。东北地区农村工业化在发展方向上，应以传统产业转型升级、承接外埠产业转移和城市产业外溢形成的协调配套业为主要选择方向和农村工业化发展的主体。在产业选择上，反映东北地区农村资源优势的农产品加工业、高新技术生物制药业、具有低碳特征的农作物秸秆环保产品加工业等是主要选择。在组织模式上，国有企业、外资企业、民营企业是农村工业化发展的主体，民营经济是东北地区农村工业化的主要发展方向。在政策导向上，应给予财政引导、金融支持、税收优惠等方面的政策保障。在发展地域上，以辽宁中部城市群、大连为核心的辽宁沿海城市群、长春——吉林为核心的吉林中部城市群、哈尔滨为核心的哈大齐城市带和蒙东地区等主要产业经济走廊为中心，以乡镇工业园区为载体，优先发展农村工业。

（四）积极推动农村土地承包经营权流转

1.完善农村土地承包经营权流转的制度体系。以国家对农村土地承包经营权流转直接补贴制度为主体，对一部分流转意愿不强、长期外出务工、无劳动能力、长期从事农村二三产业的农民，予以一定的农村土地承包经营权流转直接补贴，鼓励这部分农民将土地流转到农机大户、种粮大户或农产品龙头企业，促进农村土地适度规模集中经营。在主要乡镇建立流转市场，并建立置于政府监管下的独立的流转市场管理部门，负责农村土地流转制度运行管理。直补政策可以采取弹性方式，即流转期限短则直补资金少，流转期限长则直补资金多的方式进行直补。对于农村土地经营达到一定规模的承租方，实施农村土地综合整治的支出奖励政策，加强农业生产条件的改善。

2.建立农村土地承包经营权流转的配套制度。为了实施鼓励农村土地承包权流转的财政补贴激励制度，依照国家和地方相关的法律法规，按照农村土地流转坚持“依法、自愿、有偿”的基本原则，构建农村土地承包经营权流转制度体系，包括鼓励农村土地实现连片经营的补贴制度、规范农村土地流转的管理制度、乡镇基层农村土地流转市场的信息收集制度和竞价发包制度、对工作人员的业务培训制度和补贴认定制度、对纠纷的调处制度、规范农村土地有效流转的群众和组织监督制度以及主管部门土地流转巡查制度等一整套农村土地流转配套制度体系。

（五）加强农村劳动力职业技能教育培训

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摘 要：土地确权助推实现土地规模化、农业机械化，具有农业集约化程度更高、城镇化进程加快、土地产权关系更为明晰等正效应，土地确权离不开金融支持，依赖于创新农业产业体系，还需推进城乡公共服务一体化。

关键词：土地确权；价值意蕴；农业现代化

中图分类号：F21 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）07-0136-02

三农问题是关系我国经济社会发展全局的重大问题，土地是三农发展的基础，是人类社会生存发展必不可少的物质基础。2013年中央1号文件提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。中国经济正在向农业改革要红利，现代农业正在成为新一轮的国家级战略机遇。土地确权助推农业现代化，集聚正效应，依赖金融、创新、服务等有效措施。

一、土地确权助推农业现代化

（一）土地确权实现土地规模化

土地是农业、农村、农民的生存之基，发展之本，是社会发展的基本保障，为我们提供了生活必需品和生产资料。土地问题历来是影响中国社会和谐稳定的重要因素，土地的归属权、使用权等一系列制度安排，又是解决土地问题的核心。党的十报告指出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。土地的集约化、规模化经营是解决土地问题的有效路径，也是农业现代化的必经之路。只有建立健全明晰的土地确权制度，使土地成为可流动的市场要素，才有利于实现土地规模化经营，从而为农业现代化夯实基础。

土地一旦权责不明，土地的拥有者和使用者都会有所顾虑，边界混淆问题、年限使用不清的问题都会凸显出来，在承包、流转、使用方面都会受限。土地确权就要全方位地组织村民代表、村委领导干部、专业技术人员、村民监督小组成员等全员参与，把田间地头、地垒边界等信息确定好，采用传统手段和信息化相结合的方式，通过入户调查等方式，做到全覆盖。把测量到的一手数据，采取公开、公平、公正的工作方式进行及时公示，在群众满意的基础上，给土地办好“身份证”，让老百姓都能放心。面积、地块、边界全清楚的情况下，从而加大土地流转速度，实现规模化经营。

（二）土地确权实现农业机械化

农业现代化是支撑和保障“四化”同步发展的关键点，构筑实现“中国梦”的安全系统。要加快实现农业现代化的进程，必须稳定粮食和主要农产品的产量，与此同时，加快转变农业发展方式，创造性发展和创新性转换农业技术，提高农业机械化水平，实现特色农机服务。

土地确权以后，使得土地流转速度更快，规模化程度更高，有利于大型机械田间作业。例如，在田间起垄作业方面，大型机械有着不可替代性的优势。在黏性土质地区，进行蔬菜种植，容易遭受雨涝灾害，大型机械可以起高垄，并且相比人工起垄，费用更加低廉。在插秧作业方面，开展机耕、机插、机防、机收，成本低，效率高，最终实现规模化、设施化、标准化生产。我国农业发展依旧内卷严重，运用先进适用的农业机械装备农业，改善农业生产经营条件，不断提高农业的生产技术水平和经济效益、生态效益，有利于生产要素流动配置、优化组合。农业机械化将进一步缓解人口老龄化对生产效率的影响，土地流转到专业的农机手、种田能手、种田大户手中，提高农产品供应的效率与质量。土地确权实现农业机械化有利于提高农业生产力水平，优化生产模式，培育新型农业经营主体，为农业发展解困，在不同层面的经济发展水平下形成专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型生产关系。

二、土地确权集聚正效应

（一）农业集约化程度更高

农业集约化经营，是从单位面积获得更多的农产品，不断提高土地生产率和劳动生产率，农I集约化经营合乎农业发展的客观规律，符合现代农业的发展方向。通过土地确权，出台相关的土地所有权、承包权、经营权的管理办法，集约化经营，还要探索土地的股权划分、委托代管等多种经营方式，依托农业实验区为载体，突出农业示范区的先行先试的作用，建设规模以上的高标准农业产业田，打造一批集约化生产的农业示范基地。

农业现代化就是要在打造农业品牌方面下功夫，品牌农业是对农产品的高标准要求，对质量的严格把关，追求农业经济的高附加值，也是农业经营方式的深刻变革。土地确权有利于发展品牌农业，促使农业在种植、深加工、产品销售等方面的标准化生产，完善农产品从田间到餐桌的质量安全监管体系，深入挖掘农产品的绿色生态、健康营养、餐饮文化等元素，积极引导企业由粗放式的大水漫灌式运营到集约式的精准滴管式经营。创建农业品牌，带来的是高效益、高收入，是发展农业经济的重要抓手，是资源整合的关键一环。

（二）城镇化进程加快

城镇化也是城市化的同义词，是进行多学科阐述的概念，涉及人口职业的转变、产业结构的发展、土地与地域空间的变化。土地确权有利于加快推进城镇化进程。根据土地的不同功能，把闲置的用地流转到城市建设用地，不仅可以使农业现代化和新型城镇化深度融合，形成特色功能分区。农业集约化生产是新型城镇化的重要基础，为城市和中心镇建设提供丰富优质的原材料、农产品、劳动力等要素保障。土地确权有利于整合农村的土地资源，考量各方的利益，明晰土地产权关系，统筹协调发展。

农村土地确权是解决农业、农村、农民问题的基础，也是进一步深化农村改革的重要抓手，有利于打破僵化的体制机制，充分发挥农民的主体性作用，实现耕地保护和不同的土地用途管控相结合，通过对农民土地的确权和转包，老百姓土地的面积和权益能最终确定下来，权责利明确，还能促使农民得到一部分财产性收入，最终实现身份的转变。加速小城镇建设，不断改善广大农民的居住环境，让他们住得上楼房，看得见山，望得见水，记得住乡愁。这将有利于社会的和谐稳定，有效解决农村土地纠纷问题，维护社会的长治久安。

（三）土地产权关系更为明晰

一段r间以来，我国农村人口结构呈现多元化趋势，在土地需求、股权分配方面也有一些分歧。特别是出现外来媳妇、上门女婿、后迁户、新生儿等群体要求身份认定的诉求也愈加强烈。加之土地管理的基础较为薄弱，权责不清的状况较为突出，农村土地承包关系也不稳定。为了切实保障农民的土地权益，就必须加快推进农村土地确权工作。农村土地确权必须做细做小做实，这样才能权责明确，充分调动和发挥各方的积极性。通过专业的队伍，查清土地的权属和面积，甄别土地的用途和具置，发挥不同土地类别的作用和功能。

通过对不同类型的农村土地，针对利用情况进行分类，建立土地登记簿，规范其使用的途径。与此同时，土地确权工作要与集体建设用地流转、土地整治、土地征收等相结合，打出一套行之有效的组合拳，明晰个人与集体长期稳定的产权关系。制度层面的安排，有利于催生相关权威法律法规加以指导约束，也有利于发挥村民委员会自我管理、自主创新的积极性，也有利于各地根据实际情况，出台相关的管理办法，完善和优化纠纷解决的机制。

三、推进土地确权的有效途径

（一）搭建金融服务平台

解决土地流转和规模经营的问题，离不开资金的支持。金融机构必须结合当地农业经营主体自身发展情况和行业的市场定位，持续加强金融产品和金融服务创新。政府也要创新工作思路，可以通过引进外部企业进行投资，实行“公司+农户”的投资模式。企业到农村包地曾经还有诸多限制性条件，但是企业具有自主经营、自负盈亏等诸多特点，现在企业到农村包地，是地方政府解决土地流转和规模经营的重要途径。还有相当普遍的做法是由政府组建和管理的投资公司进行融资，利用政府的信誉和担保，投资公司到金融机构贷款，保障农业贷款稳定增长。也有农村以产权作为抵押贷款，通过企业和具有政府背景的投资公司融资，之所以能成为农村土地流转的主渠道，这都离不开行政手段干预和信用保障。

农户由于信息的不对称，以及自身资源匮乏等限制性因素，双方缺乏最基本的互信。这就催生了农民经纪人这个行当。农民经纪人是农民与市场之间的桥梁，在农村经济发展中发挥着重要作用。十八届三中全会公报指出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。农民经纪人无疑是市场经济的产物，政府应当汇集农业、工商等部门开展对农民经纪人的培训，并颁发从业资格证书，帮助和支持农民经纪人建立自己的协会，实行规模化运作。

（二）创新农业产业体系

构建农业经营体系、培育新型经营主体，是推动土地确权的重要砝码，也是创新农业产业体系的重要一环。中心环节是提高组织化程度，坚持多元发展的思路，发挥各类经营主体的自身优势，构建产业发展的联合体，最终形成以龙头企业为牵引，示范合作社为主导，新型职业农民为支撑的良好局面。构建农业经营体系，就要推进农业标准化建设，这有利于改变过去“单兵作战”的局面，提升农产品的质量，保障农业安全，形成农产品的品牌效力，增加农民收入。标准化建设，还要形成质量检测体系和监管体系建设，形成全方位、宽领域的标准化建设体系。

强化农业科技服务体系对实现农业持续稳定发展、土地的有效利用具有巨大的支撑作用，对农业发展具有提质增效、节本增收的现实意义。建设农业科技服务体系，就要加快农业技术的集成应用，转变农业发展方式。这就要求构建从田间到地头的科学高效、综合配套的农业科技服务体系，建立产学研相结合的体系和制度，加快成果转换的效率，从传统农业逐步迈入现代农业。

（三）推进城乡公共服务一体化

土地确权要实行通盘考虑，从大局着眼，从长远考虑。只有不断统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业的水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度，才能从根本上消除城乡二元结构。推进土地确权，完成土地流转，同样离不开城乡公共服务一体化建设，要逐步形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型关系。

城乡公共服务一体化，首先要推进城乡规划一体化。从思路上将“城市规划”转换为“城乡规划”，统筹协调、相互衔接，全方位纳入规划体系，绘制发展规划。完善基础设施建设，产业链向纵深延伸。在规划的基础上，要推进城乡建设一体化。农村基础设施还比较薄弱，一些农田水利设施建设年代久远，部分损坏且不能正常使用。生活环境有待进一步改善，生活生产垃圾应集中进行无害化处理，不能进行简易填埋。还要大力发展农村交通运输业，提高道路的质量、密度和标准，派专人进行养护。还要加大医院、学校等医疗卫生和教育方面的投入，进一步推动文化站建设力度，提供养老服务等保障服务。

参考文献：

[1]高婷，张高旗.土地确权引发的思考[J].中国市场，2015（17）.

[2]徐勇.中国发展道路：从“以农立国”到“统筹城乡发展”[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2010（7）.

[3]张晓山.关于农村土地承包经营权确权登记颁证的几个问题[J].上海国土资源，2015（10）.

篇5

今年月日

同志们：

从某年月我市进行乡镇行政区划调整至今，已近两年。两年来，全市各镇（区）紧紧抓住新一轮区划调整的机遇，积极破解各种新矛盾、新问题，加速磨合，加快发展，三个文明建设取得了显著成绩，呈现出六个特点：一是综合实力实现了新提升；二是发展后劲有了新增强；三是城镇建设拉开了新框架；四是资源整合产生了新成效；五是老百姓生活质量有了新提高；六是镇村干部队伍展现了新风貌。但是，回过头来看一看，在同样的形势、同样的条件下，镇与镇之间也形成了一定的反差。当前，我们正处在发展的宏观调控期、社会的加速转型期、矛盾的累积凸现期，镇级经济社会如何科学发展，新的思路是什么，重点抓手在哪里？这是全市市镇两级干部必须深入思考的问题。今天，市委、市政府在金港镇召开全市统筹城乡发展现场会，主题十分明确，就是要在新的形势、新的目标、新的要求下，推动乡镇工作进一步解放思想，攻坚克难，创新思路，加大力度，全力开创新局面，实现新突破。可以讲，这是在关键的时间，开的一次十分重要的会议，意义非同一般。

最近一段时间，我短平快式地对各镇进行调研，就一直在思考一个问题，就是行政区划调整以后，面对严峻的宏观形势，面对统筹城乡发展的艰巨任务，作为镇一级党委、政府、总公司，应该如何面对现实、着眼未来，以新的理念、新的思路、新的举措，加速推进新型工业化、城市现代化和经济国际化，切实加快统筹城乡发展步伐，奋力开创乡镇工作新局面，再创新辉煌。今天我把这个问题带给大家，希望通过此次会议，发动大家一起研究、思考并解决好这个问题。

刚才，我们看了金港镇的工业投入、服务业项目、标准型厂房和社区建设，听了根法书记的专题发言，通过实地“看”、“听”、“议”，大家一定感触很深，震动很大，启发也很多。并镇之后的两年时间里，金港镇在以根法书记为班长的领导班子带领下，与时俱进弘扬张家港精神，创新思路抓发展，在“富民强镇”的大原则和按经济规律办事的大前提下，不断瞄准更高目标，不断创新体制机制，走出了一条符合金港特点的城乡统筹发展新路子。金港镇的实践证明，新思路，才有新出路、新作为；重实干，才能有实效、出实绩。本着“破解难题，寻找答案”的目的，今天会议的总要求，就是要突出“一个统筹”：统筹城乡发展，推进“三个集中”：企业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中，实现三个文明协调发展，构建和谐社会。

下面，我就各个镇在破解难题抓发展，迎接挑战抢机遇的过程中，如何学习借鉴金港镇经验做法，进一步创新思路，加快发展提五点要求，然后再请各镇（区）党委书记谈谈感想和下一步的思路打算。

一、进一步激发率先发展的动力，要争先进位，攀高比强。

乡镇是我市经济社会发展的基础，行政区划调整后，工作范围更广了，群众期望更高了，发展难度更大了，但越是在这样的形势下，就越是要弘扬张家港精神，树立率先创业之志，谋划率先创优之策，闯出率先创新之路，努力使乡镇工作“百尺竿头、更进一步”。

一要解放思想，把率先发展的干劲鼓得更足。思想解放的程度，决定着地方发展的速度。我们张家港每一次大发展都印证了这个道理。作为改革开放的先行区，我们既较早地迎来了“发展黄金期”，也先行进入了“矛盾凸现期”。总的看，在压力和挑战面前，全市各镇始终保持了拼搏争先的锐气，坚持加快发展不停步，坚持率先发展不动摇，坚持科学发展不放松，不断推动经济社会发展跃上新台阶，为全市的快速发展、协调发展挑了重担。特别是金港镇，把区划调整作为一次规模、实力、名次“重新洗牌”的良机，始终把争先进位贯穿于各项工作之中，敢想，敢试，敢做，保持了发展的强势。当前，各镇要深入推进新一轮思想大解放，努力冲破一切有碍于发展的思想观念，变革一切影响发展的体制弊端，摒弃一切落后于时代的陈规陋习，支持一切有利于发展的创新实践，把解放思想的成果转化为率先发展的干劲。

二要比学赶超，把率先发展的标杆定得更高。近两年来，我市各镇（区）的经济发展，纵向比形势喜人，去年全市个镇中已有个镇销售超百亿元，今年杨舍镇销售将突破亿元，最小的大新镇也将突破亿元。但横向比又压力凸显，与东莞的虎门镇、中山的小榄镇这些全国排名前位的强镇相比，差距还十分明显。所以，我们要不断强化不进则退、慢进也是退的忧患意识，敢于否定自我、敢于超越自我的进取意识，锐意进取、敢为人先的率先意识，以更高的目标定位，更高的工作标准，开展比学赶超。既要与市内各兄弟乡镇比，又要与市外各强镇比，既要比规模、指标，比速度、水平，又要比精神状态、工作思路，做到不比条件比能力，看谁加快发展的办法多；不图形式图实绩，看谁富民兴镇的贡献大；不争是非增后劲，看谁抢抓机遇的本领强，从而在全市上下形成你追我赶、奋发争先的生动局面。

二、进一步理清科学发展的思路，要放大优势，培育特色。

思路决定着出路。近两年来，全市各镇发展各有千秋，而金港镇之所以在统筹城乡发展方面走在前列，关键是思路清晰，措施扎实，既看到自身与先进相比存在的差距，又看到自身存在的优势和潜力，从而在工作中扬长补短，趋利避害，形成了自己的特色。比如，保税区的大量拆迁安置，这可能在其他地方看来是一个沉重的“负担”，在金港却变成了一个工作创新的“突破口”，农民社区建设搞得有声有色。比如，双山岛限制工业发展，却促成了双山经济薄弱村工业发展全部实现了“离岛上岸”，进入园区。比如，当我们一些镇还在为“村村冒烟”伤脑筋，土地瓶颈、财力匮乏难发展时，金港标准型厂房建设却在快速推进。所以，我们今天看金港、学金港的目的，就是要使大家有所启发，既要肯干事、敢干事，又要能干事、会干事、干好事、不出事。当前，乡镇工作千头万绪，矛盾多，要求高，理清思路，狠抓关键就显得尤为重要。

一要放大比较优势，不断提升发展定位。比较优势是挖掘和发挥出来的。比如，杨舍镇作为城关镇，区位优势比较明显，发展基础比较厚实，社会资源比较丰富，一方面要按照城市总体规划，积极服务和参与城市及张家港经济开发区的开发建设，另一方面要主动与城市建设接轨，抓好城市外延，接受城市中心的辐射，推进城乡一体化建设。当然，由于各个镇的情况条件不同，不可能有统一的发展思路，在这里，我就有关镇的发展重点再提一些想法，供大家参考。塘桥镇工业基础好，城市建设也有一定规模、档次，应研究如何进一步提高经济发展质量，提升城市品位；锦丰镇的特点是规模企业多，临江优势明显，应研究如何依托规模企业，呼应冶金工业园的发展，加快实现区镇联动；乐余镇城市建设的整体框架已经拉开，与市区、常熟交通接轨的效果也已经显现，要研究如何充分发挥片区中心镇的带动作用；凤凰镇要研究如何抓好韩国工业园的投资环境建设，继续保持招商引资的好势头；南丰镇要研究主动接轨大片区，发展好现有产业；大新镇在继续打好五金品牌的同时，要研究主动接轨、服务保税区、冶金工业园的问题；农场管理区生态农业、绿色农业的发展已形成了一定声势，大交通体系也正在加快构建，要研究如何加快发展，尽快缩小与全市的差距。

二是始终着眼未来，不断增强发展后劲。没有经济，就没有一切；没有投入，就没有产出。当前我市经济发展正受到资金、土地、审批等要素的制约，但宏观调控是“紧中有活”，乡镇工作还是要以经济建设为中心，要以招商引资为重点。我们要在全省乃至全国争先进位，实现“两个率先”，就必须在有效投入上加大力度。各镇不仅要比现有企业的有效投入和产出水平，而且要比外资民资项目开工的数量质量。今年年底，市委扩大会议还要搞一次大的现场交流活动，到时，希望各镇（区）都能拿出好的项目、新的亮点来看、来比。

三、进一步突出集约发展的重点，要创新创优，攻坚克难。

两年前，我市大规模的并镇，引发了新一轮的区域大整合，目的就是为了在更大范围内配置资源，提升集约发展水平。现在，我们要统筹城乡发展，建设节约型社会，更要提升开发的集中度和发展的集约度。金港镇积极推进“三个集中”，即企业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中，对全市各镇是一个很好的学习参考，这也是今天会议要解决的重点问题。目前，金港镇以上的新批企业都落户在工业集中区，上半年全镇已投入近亿元建成标准型厂房万平方米，到年底累计建成面积有望突破万平方米；镇区人口（包括外来人口）已达到余万人，城镇化率提高至；一批农民集中居住区已初具规模，中德中南小区居住人口达到了万人以上。各镇（区）可以结合自身实际，按照城乡一体化和产业集聚化的发展理念，围绕“三个集中”做一些深入思考。

一要以新型工业化的标准建设园区。对于各镇工业集中区，要进一步提高规划建设水平，严格按照投资强度、产业目录招商选资，对符合要求的项目要争取早开工，早投产。要建立多元化的投入机制，很好地发挥并调动各方面（镇、村、企业、个人）的积极性，引导鼓励社会资金参与工业园区基础设施建设，加快园区建设进度。尤其要根据市场需要，不断完善和优化标准型厂房的设计建设，降低投资成本和运营成本，提高出租率和利用率。

二要以城市现代化的要求安置农民。目前，全市镇村规划已基本确定，鼓励农民集中居住的相关政策也在抓紧研究拟定之中，各镇作为农民集中居住区的建设主体，要加大资金筹措力度，加快启动、加快推进农村宅基地归并及集中居住工作。由本文来自于各镇的情况不同，条件不一，市委、市政府对农村住宅区建设模式不做统一规定，只提两点要求：一是农村宅基地拆迁安置小区一定要按照城市现代化的理念来建设，有条件的要“先安置、后拆迁”，规划水平要好，建设档次要高，配套能力要强。二是农民集中居住一定要坚持“不刮风、不搞形式、不搞运动”的原则，循序渐进、先易后难，成熟一个建设一个。在此基础上，各镇都要从实际出发，抓紧推出一批象金港甚至超过金港的安置小区。

四、进一步落实惠民发展的举措，要以人为本，讲求实效。

近年来，随着城市化、工业化和国际化进程的加快，广大群众得到的实惠不断增多。比如，杨舍镇积极配合市区建设，加大拆迁力度，不仅在城市现代化建设中立了大功，而且认真安置失地农民就业，大力发展商贸服务业，既增加了地方财力，又促进了群众增收。全面实现小康，最艰巨、最繁重的任务在农村，重点、难点是增加群众收入。我们要牢固确立科学发展观，确立以人为本、富民优先的发展理念，紧紧依靠工业化来致富群众，依靠城市化来带动农村，依靠产业化来提高农业，加快构建群众增收的长效机制。

一要找准切入点，切实破解“三农”难题。农民想什么，农村干什么，农业抓什么，各镇主要领导任何时候都要心中有数，只有这样，才能有效维护农村稳定，保障农民利益，促进农村发展。当前，尤其要创新思路，深化完善农村“三大合作”改革（农村社区股份合作、农村土地股份合作、农村专业经济组织合作），充分激发农村发展活力；要按照统筹城乡发展和“多予少取放活”的思路，真正做到该给的给到位、该减的减到底、该放的放到边，使农民得到长期的实惠；要重视进镇农民的就业培训，健全农村社会保障和救助制度，使农民成为社会文明进步成果的享受者。

二要抓住着力点，大力发展服务业。服务业是财力经济、就业经济、增收经济。金港这两年可用财力不断增加，与他们大力发展服务业是分不开的。各镇要认真分析自身区位优势、产业优势，结合工业化和城市化发展，大力发展生产服务业，壮本文来自大传统服务业，不断培育经济新的增长点，切实提高群众资产性和经营性收入。比如，我市工业经济比较发达，可以在生产服务业、现代物流业等领域大胆突破；比如，有的地方外来务工人员较多，可在完善商贸服务以及打工楼建设方面大胆突破；有的可依托规模企业，采取多元投资、配套延伸等多种形式提升服务业发展水平，等等。

五、进一步增强和谐发展的合力，同心同德，再创辉煌。

在统筹城乡发展，构建和谐社会的大背景下，镇一级在落实政策、推进改革、化解矛盾、维护稳定等方面的任务日益繁重，全市上下必须同心同德，共同参与并全力支持好乡镇各项工作。

一要从机制创新入手，加强领导班子建设。形势在不断变化，工作标准在不断提高，这就要求各镇在领导班子建设上、组织经济社会发展上也要不断创新、全面提升。要研究并镇后管理方式、运行方式的创新，不断改进和完善考核制度、激励措施，形成一种良性互动的乡镇工作新机制。

二要从最基层抓起，配优配强村组干部。今年，要圆满完成较高水平小康、全社会小康、全方位小康三个层面的建设任务，核心在镇，关键在村。需要我们的村组干部从源头抓起，从基础做起。一个镇，如果村组干部队伍的素质提高了、水平上去了，我们的工作才能有抓手，发展才能有活力，稳定才能有保障。

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一、农村集体经济组织发展面临的法律困境

从法律层面整体观察，我国农村集体经济组织发展所需的基础规范与制度保障仍不健全，无法满足快速变化的外部环境和内部成员的迫切诉求。突出的问题主要体现在：

1．农村集体经济组织的地位界定不清。农村集体经济组织是社会主义劳动群众集体所有制经济借以实现的载体，在乡、村基层区域范围内，依靠集体成员在统分结合的双层经营体制下开展经营活动，是具有集体性、地域性和双层经营性的经济组织，其在实践中具有农工商公司、集体资产经营公司或经济联合社等多种不同称谓。虽然宪法))第八条第一款早已规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，民法通则)、土地管理法农业法》和农村土地承包法》、物权法》等对农村集体经济组织都有提及，但长期以来有关农村集体经济组织法律地位的关键问题，至今未能明晰。由于农村集体经济组织并不是我国民法通则规定的民事主体之一，其在财产内容、责任承担、组织机构、设立程序等方面与作为民事主体的法人、其他组织完全不同。究竟属于何种民事主体，法律没有作出界定。同时，((农民专业合作社组织法只是就农民专业合作社这一农业生产经营组织问题进行的直接立法，而不是具有普适性的农村集体经济组织规范。这种法律性质认定上的困难以及关于实体与程序规范的缺失，导致农村集体经济组织陷入“主体缺位”的困境中，其组织形态、责任形式和法律人格都无从厘清。

2．农村集体经济组织的职能地位弱化。农村集体经济组织是基于管理集体财产的需要，代表农民集体行使集体财产的所有权，承担经济管理的职能，并向农业提前、产中和产后服务，其权利的来源就是全体农民的授权。但从绝大部分农村集体经济的运行现状来看，集体经济组织没有独立发挥作用，村民委员会僭越其公共事务管理的范围而代行农村集体经济组织的职能，致使许多地方农村集体经济组织处于名存实亡的境地。这就引发了村民委员会与农村集体经济组织的法律地位及相互间的关系问题，其核心内容是：村民委员会在历史上从一开始就攫取了农村集体经济组织的地位，但事实上，村民委员会的法律定位并非农村集体经济组织，而是村民自治组织。这往往导致农村集体经济组织无法正确地行使农民集体的财产管理权，使农民集体财产的保护处于不利的地位。

3．农村集体经济组织的运行机制缺失。农村集体经济组织作为一种组织实体，其正常运行所必需的自主决策、经营管理及监督维护机制必不可少，但理论与现实尚存在巨大差距。除受到村委会的外部影响，对于决策主体而言，有资格的全体成员享有决策者的权利，而现实中仍有按照农村的传统习惯或村规民约界定农村集体经济组织的成员资格的行为，在集体资产的处置、配股与分红等方面，引起了诸多争议和纠纷；在经营管理中，农村集体经济组织因不具备参与市场经营的法人资格，产生了立法与实践的矛盾．同时，农村集体经济运行中的后续监督与维护体制没有及时建立，追求短期利益的盲目行为缺乏有效引导，成员的权利保障和义务履行等缺乏明确制度规范。农村集体经济组织在市场经营中应有的完整体系被分割，经济组织处于较为无序的状态中。

二、农村集体经济组织发展所需的法制保障

上述典型的法律问题充分说明，我国农村集体经济组织仍处于不完善的制度环境中，并成为制约农村集体经济有效发展的瓶颈问题。为适应时代变迁对农村集体经济发展的要求，需要首先在法制保障之中取得突破。 1．农村集体经济组织法律地位的重构。宪法肯定了农村集体经济组织的法律地位，各种政策文件也对农村集体经济组织进行了表述，但是尚无对农村集体经济组织的权威界定。明确农村集体经济组织的法律地位，是保证其按市场规则要求公平参与市场经济活动的前提。只有对其法律意义上的主体地位清晰界定，才能明确其作为市场主体应有的权利和义务，将农村集体经济组织纳入统一规范的法律体系之下，使其良性运行。农村集体经济组织是市场主体，必须具有独立的法人资格，其经济活动应与其他企业法人一样具有同等的权利和义务。农民专业合作社的立法进步已为农村集体经济组织的地位提升提供了有利的借鉴，部分地方性的制度规范和实施运用可作为有益尝试。在此基础上，应以当前农村集体经济组织的基本经济职能为核心，将其市场主体的法人地位固定下来，并向着企业法人的方向尽快改造。

2．农村集体经济组织职能作用的强化。对于农村集体经济组织的发展环境来说，存在公共服务职能与经济管理职能相互交错的现象，极易出现公共权力的滥用和生产经营的不当风险，甚至运用公共权力侵犯集体成员的合法权益却不承担任何后果。因此，在“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的现代农村集体经济组织产权制度发展目标下，农村集体经济组织必须排除来自于村委会等基层自治组织的侵蚀影响，重新取得经济管理与农业生产经营组织主体的实质职能，发挥带动农民个体的应有作用，使农村集体经济组织的经济职能得以显化消除“政社合一”的影响。在农村集体经济组织设立或从村委会分离后，凡是与农村集体资产经营等有关的经济活动，均应由农村集体经济组织实施。

3．农村集体经济组织运行机制的完善。农村集体经济组织的法人地位明确后，仍需按照企业法人发展模式对其运行机制进行完善。按照现代经济组织的一般理论，农村集体经济组织应具有决策机构、经营管理机构以及监督机构的完整组织结构，在基本法律规定下通过全体成员的民主决策形成完善的制度章程和管理体制，明确加入资格、土地等集体财产的财产范围、权利义务关系、集体资产量化、生产经营分配活动安排、运行监管与责任追究等重大问题，从而维护农村集体经济组织及其成员对集体资产的权益，增强农民的权利意识和责任感，保障农村集体经济组织始终在制度监管下良性发展。这不仅有利于进一步壮大集体经济实力，增强集体服务功能，还可从根本上解决农村土地集体所有权主体的虚置现象，为进一步变革我国农地集体所有权制度提供可能。

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关键词：农业税；税制改革；城乡税制

党的十六大提出实现统筹城乡社会经济发展，全面建设小康社会的宏伟目标。农村小康建设是全面建设小康社会的重要部分，是实现全面建设小康社会的关键。为此，必须统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，大力发展农村经济，增加农民收入。按照市场经济的要求，通过对现行农业税收制度的改革，消除不合理的城乡“二元税制”，建立符合社会主义市场经济要求，与国际惯例接轨，适应我国农业发展的现代税收制度，是促进农村经济全面发展的必然要求。

一、中国现行农业税收制度存在的弊端

1.地租式的农业税在市场经济条件下缺乏理论依据

在市场经济条件下，规范的税收制度，或者以商品流转额为征税对象征税，或者以生产经营净所得为征税对象征税，或者以企业或居民拥有的财产为征税对象征税。我国现行农业税则不然，既不是按商品流转额征收的流转税，也不是按农业生产净所得征收的所得税，更不是针对农民自有财产征收的财产税。它针对的是农业生产用地，不论农民所从事的农业生产经营活动的商品率如何，也不论农业生产效益如何，只要使用了土地都必须缴税。而且，农业税在计算中不扣除农民投入的生产成本和自食口粮，连农业简单再生产都得不到充分的补偿。实质上，这种农业税就是地租。按照宪法规定，我国农村土地属集体所有，这种地租式的农业税缺乏征税的理论根据。

另外，在国家工商税制体系之外，单独对农民开征农业税在国际上实属罕见。这实质是在税收制度上对农民实行了非国民待遇，形成了对农民的制度性歧视，它阻断了社会资源向农业领域的投入，已成为我国农业实现由传统农业向现代农业转变的制度障碍，这是农民收入提高缓慢，城乡居民收入差距拉大的一个重要原因。

2.农民税负过高，违反税收公平原则

从流转税税负进行比较，农村税费改革试点地区农业税及其附加征收率统一规定最高8.4%，而我国农产品平均商品率只有40%，如果将其换算为进入市场而成为商品的流转税税负则最高会达到21%，显然要比一般工业商品的增值税负（一般在5%～7%）要高出很多。另外，随着增值税起征点的提高（月销售额2000元~5000元），城镇个体工商户销售额达不到起征点的，不缴纳增值税，以此标准来衡量，一般农户根本达不到增值税起征点，都应在免税之列。从所得税税负进行比较，如果将农民销售农产品的收入，按应税所得的计算口径扣除其消耗的农业生产资料和农民自身提供的劳务成本计算净收入，绝大多数农民根本没有应税所得，则不须纳税。如果从个人所得税税负进行比较，绝大多数农民从事农业生产经营的收入，根本达不到每月800元的费用扣除标准，也不应该纳税。所以城镇职工尽管平均收入是农民的3倍多，很多人还是无须纳税的，而农民则必须人人纳税。一些经济学家指出，人均仅有2000余元纯收入的农民根本就不具备纳税的条件，应该停止征收农业税。

3.国内外税收制度的差异，降低了我国农产品的国际竞争力

综观世界各国的税收制度，基本不单独设立农业税这一独立面向农业的税种，而是设置统一的流转税、所得税和财产税，在制度安排方面，给农业和农民以充分的税收优惠，发达国家尤其如此。由于我国农业税不属规范的商品流转税，对进口的农产品，国家除征收增值税以外，无法再征收相当于国产农产品承受的农业税负的某种形式的进口环节税。对于我国出口的农产品，国家除给予农产品增值税退税外，无法将国产农产品承受的农业税款退还给农民。这样在农产品进出口制度上打击了本已脆弱的我国农产品的国际竞争力。在我国政府目前对农业提供补贴很低的情况下，农业税这种“不予反取”的制度劣势显得尤为突出。

在全球经济日趋一体化背景下，国际竞争愈加激烈，竞争手段之一体现在制度上。我们和发达国家在加入WTO谈判中极力讨价还价要争取更大的政府对农业的保护空间，将农产品贸易补贴列为一项重要内容，最后确定补贴率不大于8.5%。在农业发达国家纷纷给予农业生产高额补贴的国际背景下，我国的农业税制度实质上却在不断把我国的农业推向“高价农业”，这样岂不等于给自己设置农产品的国际市场竞争障碍吗？

二、目前统一城乡税制的条件尚不成熟

针对现行农业税收制度存在的弊端，借鉴西方市场经济发达国家的经验，彻底改革农业税收制度，取消现行的农业税，构建城乡统一的税收制度，是新形势下对农业税收制度改革的客观需要，是解决农村深层次问题和农村经济发展的内在要求，是我国农业税收发展和新一轮税制改革的必然趋势。但是，在农业税制的改革上，不仅要看到改革的必然性，而且还要分析其可行性。统一税制是一个渐进的演化过程，从各国的实践看，统不统一税制，什么时候统一税制，至少应考虑以下几点：一是一国农业的商品化程度或农村经济发展程度如何，征税机关在技术上能否准确核定农民的收支情况；二是农业的经营方式和农民的素质如何，设计的税制和征纳方法能否在实践中适用以及税收征管成本的大小；三是在达到国家政策目的前提下，是利用现有制度资源还是制度变革更有利于农村经济的稳定。笔者认为，目前统一城乡税制的条件尚不成熟，税制改革不宜一步到位。

首先，根据我国农村的经济发展现状，我国现在还不具备或不完全具备以上所说的统一城乡税制的“三个条件”；其次，当前和今后一个时期，农民的收入已进入一个缓慢的增长阶段，农民应当享受国民待遇的时机已基本成熟，这要求现在对农村的税收政策取向应当主要是“稳中减负”，而不是进行复杂的制度变革；第三，在我国加入WTO后，长期落后的农业不仅现在，而且将来都将长期处于不利的竞争地位，我们在税收政策上对农业不仅不能“加压”“设障”，而且应当“松绑”“铺路”，对农业和农民确定长期的轻税政策；最后，由于我国城乡经济发展的不协调，农业地区经济发展的不平衡，也决定了农业税制改革不宜急于求成，一刀切，否则会带来新的不公平。

三、中国农业税制改革的现实选择：分两步走

（一）过度性措施：深化农村税费改革，进一步减轻农民负担

1.规范税费制度。规范税费制度就是实行法制化、规范化程度很高的分配形式，彻底改变农民负担模式，将以“费”为主或“税、费”并重的农民负担模式转变为以税收为主，少量或基本没有收费的模式，确定农业税收在农村分配关系中的主导地位，随着国家财力的增强，逐步取消那些不应该由农民负担的税费项目，确保农民负担不反弹。

2.加大减免农业税的力度。长期以来，农业税作为国家的财力保障，在经济建设中发挥了重要作用。现在随着经济的发展，工商税收稳步增长，农业税在税收收入中的比例逐年下降，有的经济发达省、市农业税不足税收收入总额的1%，已经具备减免农业税的基础。

3.深化乡镇财政管理体制改革。作为农业税制改革的配套措施，改革乡镇财政管理体制是必要的选择。其一是精简机构和人员，降低乡镇行政费用，提高行政效率。其二是建立农村公共财政体制，增加对农村的财政转移支付，在农村的公共产品和公共服务的提供上，应当比照城镇，按照国民待遇的原则，由国家来承担和提供。这既是农村税费改革的重要目标，也是确保改革后农民负担不反弹、稳步取消那些不应该由农民负担的税费项目的基础所在。

（二）目标模式：彻底废除农业税，实现城乡税制的统一

1.推行大范围的增值税，实施对农业部门流转税的税收调节。依照“区别对待，简化征管”的原则，对进入流通领域的农产品统一课征增值税。课税对象是从事农业生产经营活动的单位和个人所获得的增值额。纳税人为生产销售农林特产的单位和个人，也可以收购人为扣缴义务人。对农业生产者自产农产品的销售，应改变一律免税的做法，按低税率课征，实行简化的征收方法。对农产品加工、销售实行低税或免税政策。为了解决农民承担的生产资料中的增值税的转移负担问题，可以采取对农业生产资料实行零税率的政策，在农业生产资料进入农业生产环节退还各加工环节的增值税，使农业生产资料以不含税的价格进入农业生产领域，以体现对农业生产的扶持和优惠。为了提高我国农产品在国际市场上的竞争力，对出口农产品实行零税率的政策。加入WTO后，我国农业将面临严峻考验，针对WTO允许对出口货物实行零税率、发达国家给予农业生产高额补贴以及我国农产品出口退税率较低的实际情况，我国应在上述农业增值税政策调整的同时，对出口农产品实行零税率的政策。

2.取消农业税，统一实行所得税制度。将按常年产量征收的农业税，改按农业净所得征收所得税，是现代农业发展的客观要求。实行所得税制度，允许将劳动力成本、生产资料成本等各项农业生产投入从农业生产经营收入中扣除，仅对农业净所得征税，有利于减轻农民负担，有利于农村产业结构的调整和农村经济的发展。所得税延伸到农业其难点是如何客观、科学地核定农民的年收入所得，根据我国农村的实际情况，其所得税的设计应采用“粗放”的过度性做法，将起征点定得高一些，如核定年收入人均在2000元~3000元以上的开始纳税，为了适应当前农民分散经营的特点，在所得税运行的初期，其纳税环节可以选择在采购或加工环节征收，其征收方法可以采取核定征收的方法。

总之，作为税制改革的一部分，农业税的改革有其特殊性，既要横向比较又要纵向分析，不仅要看到改革的必然性，而且还要分析其可行性，不能一蹴而就，急于求成，要在深入调查研究的基础上稳步进行。

参考文献：

[1]唐仁键.农村税费改革应分“三步走”[N].中国财经报,2003-07-08(3).

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一、运用价格手段推动传统产业改造升级

要实现我省从经济大省向经济强省的跨越，价格杠杆必须发挥更大的作用。一是继续运用差别价格政策推动改造提升传统产业。继续深化资源性产品和环保收费改革，加大差别价格政策实施力度，探索实行重污染行业差别排污费政策，加快淘汰落后产能。

二是大力发展现代服务业。围绕打造环京津物流产业带和环京津休闲旅游带，培育一批文化产业园区和龙头企业，充分发挥价格杠杆的引导激励机制和价费政策的差别优势，促进我省现代服务业水平的提高。

三是培育壮大战略性新兴产业发展。围绕发展创新型经济和“减量化、再利用、再循环”的目标，落实可再生能源电价补贴政策，扶持可再生能源、新能源产业发展。

四是促进城乡一体化发展。围绕促进“三年大变样、推进城镇化”，加大价费政策的扶持力度。继续巩固“取消、停收、降低涉及房地产开发收费”成果，确保取消的各项收费不反弹；完善城镇土地价格形成机制，研究制定农村土地综合整治与城乡建设用地置换的土地价格政策，解决农业用地向非农业用地转移过程中的价格制约，有效盘活农村土地存量资产，推动城乡一体化格局的形成。

二、制定价费优惠政策，支持工业聚集区和新兴产业发展

利用价格杠杆加快推进我省工业聚集区和新兴产业发展，是转变发展方式、促进产业升级、推进现代工业体系建设的客观要求。一是积极营造“价格洼地”。充分发挥差别价费政策，积极营造我省战略性新兴产业和重点工业园区“价格洼地”，增强对新兴产业和企业的价费政策吸引力，促进我省整体经济布局改善和产业结构调整升级。

二是促进生物新兴产业基地发展。以石家庄市国家生物产业基地为龙头，利用价格政策支持生物医药、生物制造、生物农业发展，推进新品种研发和产业化进程。

三是促进现代农业园区、农产品加工集中区加快发展。围绕培育壮大300家省级重点龙头企业，20个特色农产品加工园区，发展优势农产品产业带，实施新一轮菜篮子建设，打造环京津、环省会、沿海地区优质鲜活农产品标准化生产基地，积极采取价费扶持措施，加强价格监管，严格审核成本，分类制定最高收费标准，制止行业强行服务和不合理收费等。

四是促进园区内新技术新产品研发。围绕推进保定“中国电谷”、唐山新能源汽车等重点产业基地建设，合理制定电动汽车充电价格，促进电动汽车技术和产品创新，实现我省汽车产业升级。对“蓄冷蓄热”设备低谷时段用电价格实行优惠，促进“蓄冷蓄热”技术设备的研发与推广应用。

三、完善资源价格形成机制，促进资源节约和循环使用

针对我省重工业比重较大，生态环境形势严峻的发展现状，积极运用价格杠杆促进循环经济和节约型社会的建设和发展。

一是促进水资源循环使用。研究制定运用价格杠杆鼓励再生水生产和使用的价格政策，在加大公共财政投入的基础上，以补偿成本和合理收益为原则，结合再生水水质、用途等情况，按低于自来水价格的一定比例合理确定再生水价格。

二是深化电力、天然气和成品油价格改革。认真做好深化居民生活用电价格改革工作，探索居民用电阶梯式电价政策，促进节约用电。改革天然气价格管理体制，研究制定天然气上下游价格联动办法。

三是完善资源环境价费形成机制。根据我省重工业经济比重大，资源环境保护形势比较严峻的特点，对重点推进的30个循环经济示范项目、100项节能项目、46个烧结机脱硫项目和50个污水处理项目，加大政策扶持力度。

四是建立健全节能减排和环境保护激励机制。积极探索我省污染物排放指标有偿使用和试点工作，制定我省主要污染物排放指标有偿使用收费管理办法，建立排污权交易一级市场，利用市场配置功能，逐步形成排污权交易市场。

四、建立完善价格惠民与促进居民消费的长效机制

扩大消费需求既是拉动经济增长的有效手段，也是改善民生的内在要求，物价部门必须深化价格惠民长效机制建设，促进消费需求增长。

一是促进农村消费。认真落实粮食最低收购价政策，完善生猪价格监测预警和调控机制，促进农业生产农民增收。全面落实城乡各类用电同网同价政策，减轻农民电费负担，促进家电、汽车、摩托车下乡。

二是改善消费预期。积极推进省级公立医院改革试点，探索建立体现公益性质的医药价格形成机制，降低部分药品价格和高端医疗设备检查费，加强对医用耗材购销环节的价格监管，推行单病种收费方式，规范医疗服务收费行为，为群众提供安全、高效、价廉的医疗服务。

三是优化消费环境。围绕培育完善住房、汽车、旅游、文化娱乐、会展等消费热点，促进休闲型、发展型消费增长，完善机动车辆评估收费标准，进一步出善鼓励居民消费的价费政策。制定促进文化夜市建设的价格政策。

四是鼓励家电以旧换新。实施鼓励家电以旧换新价格政策。对家电销售企业“以旧换新”的家电产品实行明码实价，严厉打击家电销售企业的价格欺诈行为，促进资源节约。

五、着力营造公正透明的价费环境

企业是经济成长的器官，是经济转型的主体，也是经济的活力之源。提高价费政策的公开性和透明度，可以方便企业维护合法的价格权益，保护企业合法权益免受侵害。

一是优化企业发展环境。强化价格监督检查，重点规范行业协会、质量监督检验检疫、交通运输等部门的收费行为，减轻企业负担。

二是规范市场价格秩序。在粮食收购、农民建房、农机服务以及农民就医、求学、进城务工等方面，积极探索有效的监管途径，切实保护农民的价格权益。

三是构建价格公共服务平台。强化价格信息服务，建立健全价格监测预警体系，准确把握流通业、消费品市场和生产资料市场的价格发展变化特点和趋势，加强市场价格信息。

六、创新体制机制，提高服务科学发展水平

推动科学发展关键在于创新体制机制，需要在提高服务水平上下功夫。

一是完善价格管理体制机制。进一步健全规范化、制度化、民主化的政府价格决策机制。

二是加强价格调控监管。加大对市场价格的监测，不断提高监测分析的准确性和前瞻性。

三是拓展价格服务职能。努力打造价格服务精品工程，积极拓展“价格服务进万家”活动领域，拓宽价格维权通道，积极有效地保障价格主体的知情权、参与权、监督权和投诉权。强化价格部门在成本监审、价格评定、价格认证等方面的职能作用，不断优化发展环境，广泛联系企业上下游、产供销等环节，努力化解价格矛盾，促进行业链平稳，减少价格异常波动的发生。

篇9

（一）发展高新技术产业

1、发展目标

（1）工业经济总量目标。根据天津市委“三步走”战略要求以及《天津市2003―2010年优势工业发展规划实施方案》，预计全市工业总产值到2010年超过1万亿元，年均递增15％以上；工业增加值，到2010年达到2400亿元，年均递增13％以上。

（2）高新技术产业结构目标。发展高新技术产业，培育新的经济增长点，形成天津市新的支柱产业，推动产业结构升级，使高新技术产业成为拉动全市工业经济发展的主导力量。通过实施重大高新技术产业化项目和建设高新技术产业基地，重点发展现已具备一定基础和规模的电子信息、生物技术与现代医药、新能源、新材料、先进制造技术和环保六大高新技术产业，尽快形成具有区域特色和竞争优势的高新技术产业群。到2010年，高新技术技术产业产值占限额以上工业总产值的比重达到45％。

（3）技术进步目标。技术进步对工业经济增长的贡献率到2010年达到60％。加强研发体系建设，在现有基础上再建立10个科学研究中心、20个工程研究中心和100个企业技术开发中心，形成比较完善的产业创新体系。

（4）产业布局目标。以加快滨海新区、经济技术开发区、高新技术产业区、保税区建设和实施工业东移战略为突破口，调整工业区域布局。经过5到7年的布局结构调整，形成以滨海新区工业为主、中心城区都市工业和区县特色工业共同发展、布局合理的天津工业新格局。

2、主要措施

（1）进一步发展高新技术产业。支持高新技术产业发展，要做好以下工作重点。重点围绕《天津市当前优先发展的高新技术产业化重点领域指南》所确定的产业方面90个高新技术产业化重点领域，组织实施天津市重点高新技术产业化项目，同时按照国家高技术产业专项的要求组织实施国家高技术产业项目（及示范工程）。通过财政专项资金引导和政策扶持，每年组织实施10―15个重大高新技术产业化项目，切实发挥项目的示范和带动作用。在高新技术产业基地，鼓励国内研究机构在产业基地内与产业化项目承担单位或国外跨国公司的开发合作、鼓励产学研相结合的方式建设国家工程研究中心；吸引国外著名高科技公司独资或合资兴建研究开发中心。

（2）振兴传统优势产业。运用高新技术发展支柱产业。重点发展电子信息、汽车、化工、冶金、生物技术与现代医药、新能源新材料六大支柱产业。要针对各个产业的特点，制定出明确的产业技术政策，规定各个产业鼓励使用、允许使用和限制使用的技术，加快高新技术与传统产业的融合，促进传统产业高技术化。进一步引进技术、资金、管理，采取外资并购方式，实施新一轮嫁接、改造、调整国有工业企业。

（二）促进工业的绿色发展

1、推行清洁生产

清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。项目建设前，必须对原料使用、资源消耗、资源综合利用以及污染物产生与处置等进行分析论证，优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备。加强企业清洁生产审核，积极推行ISO14000环境管理体系、环境标志认证等与国际接轨的管理制度，引导企业全过程控制污染。

2、发展循环经济

循环经济是一种与环境和谐的经济发展模式，以实现资源使用的减量化、产品的反复使用和废弃物的资源化为目的，强调“清洁生产”，是一个“资源―产品―再生资源”的闭环反馈式循环过程，最终实现“最佳生产，最适消费，最少废弃”。在现实操作中，循环经济遵循的基本指导原则包括减量化原则、再使用原则、再循环原则。减量化原则要求用较少原料和能源特别是控制使用有害于环境的资源来达到既定的生产目的或消费目的，从而在经济活动的源头就注意节约资源和减少污染。

3、倡导绿色经济

21世纪世界发展的中心是人类发展，人类发展的主题是绿色发展。中国经济发展模式的转变要从传统的“黑色发展”转向“绿色发展”；从生态开发到生态建设；从生态赤字到生态盈余。黑色发展是指高消费、高资源消耗、高污染排放，低附加值、低使用价值、低资源生产率的发展。什么是绿色发展或绿色经济？BrainMilani把绿色经济定义为全部经济的产出，是一种服务，即绿色经济是一种服务型经济，它围绕人的需求来进行服务。人的最大需求是生活质量，这样就派生出绿色经济、绿色食物、绿色能源，甚至是绿色城市、绿色教育，它实际是以人类发展为中心（胡鞍钢《新型工业化与绿色发展》）。

绿色发展将生态环境作为发展本身最重要的资产，不断地投资使其扩大或增加服务功能。绿色发展有个最重要的标志就是市场驱动，是基于市场机制、基于开放、基于竞争、基于更合理地使用资源和环境。

二、天津实现新型工业化必须实施三大举措

（一）信息化与工业化协同共进

1、推动企业管理模式的变革

进入21世纪，面对信息网络时代的到来，企业正在积极地投身于信息系统的建设和改造，适应新形势的要求，但企业所要做的是一场从管理模式开始的变革，网络技术提供了一种崭新的信息传递手段，使得在更大范围内配置资源、组织协作成为可能，使得生产组织方式的精细化成为可能。传统的产业分工，全能型、长链条的生产组织方式已不能适应发展需要，必须进行业务分解和结构重组。在这方面，天津企业与发达国家企业相比还有较大的差距，企业业务流程尚需理顺。要充分应用供应链管理（SCM）、灵敏制造（AM）和企业资源计划（ERP）等信息化管理手段使企业的信息―决策―执行三者集成化，提高决策质量和效率；利用信息共享机制，将垂直一体化管理向组织扁平化矩阵式管理模式转化；用信息技术重构过程管理、物流和资金流管理，改善成本结构，降低管理成本。

2、发展企业电子商务

电子商务是企业信息化发展的终极目标。用电子商务技术改造企业物流系统和采购、销售系统，充分利用便捷的电子网络来把握市场动向，使生产经营贴近市场、及时做出反应。通过基于因特网平台上的信息管理系统，如企业资源计划系统，实现企业与供应商之间的网上业务管理，从而降低交易成本，提高服务质量，增强企业竞争力。加强企业间的供应链管理、客户资源管理（CRM）建设，密切企业与供应商、销售商之间的联系，跟踪技术、客户、市场，及时了解市场的变化，增强迅捷反应能力。

3、形成信息时代经济发展和公共管理的新环境

在推进信息化带动工业化的进程中，政府主要应负责体制创新和提供高效率的公共产品，组织实施好全市信息化的重大工程。有步骤地实施政府信息化工程和企业信息化工程，建设企业信息专网，积极推进跨部门、跨行业、跨领域的信息化重大工程。积极探索政府管理决策信息化的政策，发展电子政务和企业上网工程，并从政策上为企业投资、经营、技术创新等方面创造条件。同时应加快电子认证、现代支付系统和信用制度建设，加快微电子、计算机、网络技术的应用，加快企业间电子商务的应用，运用信息技术提高企业的应变能力和竞争能力，这是在信息化条件下推进工业化进程的基本前提。

（二）工业化与城市化良性互动

1、通过加大城市化投资，推进城市化进程

城市化的推进，需要社会资金的投入。天津市预计到2010年城市化水平达到80％，10年内将增加164万城镇人口。按每新增1个城镇人口需2万元城建投资和就业安排计算，共需328亿元，年均32．8亿元。巨大的投资将有力地拉动投资需求。城市人口的增加，直接扩大了消费需求。投资需求和消费需求结合在一起，推动经济增长，促进工业化进程。解决资金问题是城市化的关键环节。要进一步深化投融资体制改革，放开投资领域限制，启动全社会资金对城市化进程的投入。

2、消除政策性因素，实现工业化与城市化良性互动

（1）进行户籍管理制度的总体改革。改革方向是建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以就业划分农业人口和非农业人口的制度。有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。

（2）建立农村土地流转制度。允许进城农民对承包耕地进行转让、出租、入股等，把土地交给其他人或企业经营。也允许进镇农民继续耕种承包土地，实行兼业。对于取得小城镇常住人口的农民，根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法转让，原有宅基地要适时置换，防止闲置浪费。建立这种农地流转制度，充分考虑了农民的土地归属感，解决了农民的后顾之忧，使农民的流动自由化，从而促进城镇化与工业化。

3、大力发展区县中心城区，使之成为地区工业化的中心

从全市来看，发展的重点仍应该是各区县中心城区，这是经济发展阶段所决定的。要加强城市基础设施建设，努力提高城市现代化水平，这既是城市化发展的需要，也是工业化发展的要求。在扩大各区县中心城区的同时，要重视发挥中心城区的扩散作用。还要重点发展具有工业实力的8个组团，即杨柳青、大寺、双街、小淀、新立、军粮城、咸水沽、双港，带动天津城市化由市中心城区加快向外发展。

（三）推动京津联合促进环渤海区域区域发展

北京、天津相距很近，只有137公里铁路里程。这两个大型城市，辐射三北、面向东北亚、贯穿亚欧大陆桥，处在东来西往、南联北开的地位。两城市之间多方面互补，存在联合的先决条件。世界各国在区域经济发展方面为京津联合提供了许多成功的范例。其中最为典型的是日本的东京―横滨城市带、韩国的汉城―仁川和荷兰的海牙―阿姆斯特丹城市带。东京是日本的政治文化经济和金融中心，横滨则是东京的外港，是日本第三大工业城市，这两个城市各具特色、各有所长的城市功能得到合理的分工和充分的发展，带动了周边地区发展，值得借鉴。

京、津两个城市联合，形成环渤海区域经济发展轴，环渤海区域才能像“长三角”、“珠三角”那样，加快发展起来。为此提出启动京津联合的两个路径。

1、以港口合作为突破口

天津港作为首都的门户和三北地区最大的出海口，应充分发挥这一优势，在港口合作上有新突破。天津应从为北京和广阔的腹地服务入手，向北京和周边地区敞开所有港口地段和设施，提供一切政策优惠和服务手段，可以采取合作建港、独自建港、联建共管等多种形式。天津滨海新区因其独有的综合优势和巨大发展潜力，将成为构筑京津经济联合最理想的示范区。天津市应联合北京以及环渤海地区省市共同开发滨海新区，共同投资，共同利用，共同收益，使滨海新区真正成为首都和环渤海地区联合对外开放的“共同窗口”和带动整个北方经济发展的经济增长极。

2、明确京津工业产业重点和分工