农村集体土地制度范文

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关键词：农村；集体土地制度；改革

中图分类号：S63 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-09-0059-1

我国现行的土地制度起源于上世纪五十年代，生产力与科技推动经济快速发展，国家的经济格局发生了很大的变化：工农经济联系日益密切，城乡重心发生偏移，农民生活生产的主观需求提升。以城乡土地二元制为基础的土地征收制度不完善性和以为基础的农村集体土地产权制度不合理性逐渐显化，引发了诸多问题。

首先，我国的土地征收制度难以实现被征地农民生活水平提高的宗旨。

当前，我国的社会保障体系还不完善，现行的土地征收制度不能满足农民发展的需要。土地是农民长远的生计，是最基本的生产资料。在市场经济环境下的，我国的用工制度已经从过去的“既要地，也要人”转变为“只要地，不要人”，一但农民失去土地，就无地可种、无地可耕，就失去了生存的根本保证，更无发展可言，农民发展权无从落实。随着耕地的不断减少，用地现状越来越紧张，矛盾愈来愈烈。

其次，我国现行的征地制度没能体现出与时俱进的特性，也没有实现平等的集体土地权能。

虽然科技的快速发展为生产带来了无限量的附加值，但农业的发展速度却远远赶不上工业发展的速度，这就造成工农产品附加值差距加大，交易条件显失公平，最终使征地农民的受偿水平大大降低，收入大幅减少，挫伤了被征地农民热情和积极性。同时，现行的土地制度分设了不同的权能，但在法律上仅对农民土地赋予了资源属性。这就使农村集体所有制土地的使用范围和用途受到了很大的限制，制约了市场流转的灵活性，导致市场的机动性受限，市场失去活力。

再次，现行的农村集体土地产权制度使农村剩余劳动力的自由流动受到了很大的限制，也阻碍了农民自主推动农业现代化的步伐。

随着城乡之间生产力发展的不平衡，城乡之间生产资料与劳动力配置出现明显的失衡。农村由于人均土地面积的减少，劳动力剩余增多；城市却因为城市化的进程加快而急需大量的人力资源，这本是加快城市建设的有利契机，但现行的制度却对农村人力资源的流动设制了种种限定，造成了土地使用权受阻，因而产生了“农民穷，民工荒”的怪异局面。再加上现行的农村集体所有制的职权和功能并不完善，土地的权利和利益主体界定不够明确，无法实施对土地的完全处置，不能充分获得土地的收入权益，造成了农民不能长期稳定的享有土地的完整权益。

面对这一系列问题，我们要积极采取必要的改革和措施，尽快扭转这种不利于社会进步和发展的局面。土地征收制度改革和农村集体土地产权制度改革是城乡经济和谐发展的关键。

一方面要建立公平合理的城乡统一的土地市场。用法律条文的形式明确规定农村集体和国有土地享有同等的权利，允许农民对集体建设用地的土地使用权进行合理合法的出让，租赁等交易，充分发挥市场对资源配置的基础性作用。另一方面，明确农村集体土地的权能，进一步完善我国的农村集体土地权利体系，并对土地的各种处置权进行详细的划分，加快推进农村土地确权登记制度建设，切实维护农民的合法财产权，使农民在法律上得到有效的保障。

加快构建适应社会主义市场经济土地产权制度的同时还要加快推进征地制度改革。

首先要确定合理的征地补偿标准，采用多种方式进行征地补偿安置。制定公平合理的土地区片价机制，并长期保持不变，以使农民对征地政策有稳定的心态。

其次要使资源配置以及政府采购制度得到相应的改革，进一步完善农村经济的组织结构。政府应该根据各地方区域的经济发展状况和管理水平以及经营能力制定一定的倾斜政策，给予政策支持，让农村集体土地有稳定、持续的收入。

要努力实现把监管和服务有机地结合起来，把权利和责任实实在在地放下去，并加快改进征地工作的机制。

一方面，要充分发挥农民的主体地位。让被征地农民有充分的知情权和参与权，使农民的权益得到切实的保障。并逐步构建以政府监管为基础、人民群众为主流，市场机制为主导的新格局，充分发挥农民的主导作用，实现农民的自我监督、自我约束、自我参与、自我实现，让农民成为改革真正的主导者和受益人。

另一方面，完善司法程序和机制，让政务公开透明。国家要进一步加强政府的法制建设，提高政府部门依法行政的意识和能力。并进一步完善司法制度和程序，充分显现司法的公正与公平。

将农民的利益纳入城市化进程，理性分析现有的政策和市场需求状况，合理安排用地，充分发挥每一块土地的最大效益，减少征地规模。在坚持农村土地集体所有制的前提下，进一步强化土地民事权利制度，让农民有完整的土地财产权，可以充分利用土地得到应得的利益，并使土地得到合理、有效的配置，进一步加快推进农村集体土地制度改革，充分实现农民的利益，让农民无后顾之忧。

参考文献

[1] 高飞.集体土地所有权主体制度研究.法律出版社.[1] 徐凤真.集体土地征收制度创新研究.法律出版社.

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关键词：农村集体土地制度 顶层设计 农地改革指导原则

中图分类号：F320.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）01-042-02

一、农村集体土地制度改革的必要性

1.农村集体土地制度改革是解决我国“三农问题”的需要。中国经济改革虽然起自农村，曾经为国企改革提供了启示和方向，但由于还没有在建立现代土地制度上着力，农村经济迄今仍处在市场经济的边缘，也难以利用社会主义市场经济体制的优势。改革开放30多年来，并不是国家对农村经济的重视程度不够，从1982年至2007年，中央已发出9个1号文件来解决农村建设、农业发展、农民增收的问题，国家对农村的资金投入逐年提高，可谓举全党全社会之力破解“三农”问题，然而，城乡差距逐年拉大的态势仍未扭转。虽然出台的政策很多，资金的投入也很多，但由于在农村没有像对城市经济那样进行市场化改造，没有进行农村基本资源――土地制度改革，市场经济体制的优势在农村无力发挥，国家解决城乡发展的政策和措施收效甚微。农村经济需要在农地制度改革完成之后才能适应市场经济大环境，才能充分利用社会主义市场经济体制的优越，才能有跨越式发展。

2.农村集体土地制度改革是我国市场经济发展的必然要求。自改革开放尤其是我国明确市场经济体制以来，我国经济发展取得了长足的发展，经济增长连续保持较快发展，人民生活水平得到快速提高，目前我国经济已经由工业化初步发展阶段过渡到工业化较快发展阶段，同时，城市化发展也随之而来，土地作为最基本的生产要素和资源要素，其重要性与稀缺性日益显现，发展与土地的矛盾日益突出。

由于受现行农地制度约束，农村土地市场化的资产属性作用远未充分发挥出来，农村土地资源要素的流动性和优化、集约利用均难以充分发挥。市场经济的发展客观上要求进行农村土地制度改革。

3.农村集体土地制度改革是房地产业发展要求。我国房地产业进入市场经济体制以来，作为国家经济发展的基础产业和支柱产业，为国民经济发展作出了巨大的贡献。但是，到目前为止，现有房地产体制中的弊端和问题也越来越严重的制约房地产业及整体经济的健康发展，房地产体制改革势在必行，同样，作为房地产体制改革前提与基础的城市与农村集体土地制度改革也势在必行。

4.农村集体土地制度改革不仅是经济发展的要求，也是社会发展的迫切要求。由于土地是最基本的生产要素和资源要素，具有市场价值巨大等特点，必然会成为各种市场主体迫切希望获取的宝贵资源。简单而言，土地就是财富。但是，由于我国现有房地产体制起步较晚，缺点与漏洞在所难免，尚需要进一步完善和改革；另一方面，现阶段我国的行政体制及其他配套体制改革也还处在需要启动和完善的状况下，也还存在许多问题和弊端，还不能完全按照市场规律配置资源，还存在以权力等介入各种资源配置的问题存在，因此导致各种市场主体对农地这个财富资源虎视眈眈，部分通过现有制度的不完善利用各种方式与手段形成了对土地尤其是农村土地资源的掠夺。据国土资源部通报资料显示，仅2011年上半年，全国就发现违法用地行为3.0万件，涉及土地面积27.8万亩(其中耕地9.4万亩)，同比分别上升8.0%、14.8%(0.3%)。其中，东部、中部地区发现违法用地面积分别为5.1万亩、9.6万亩，西部地区发现违法用地面积13.1万亩。另据国土资源部数据显示，自1996年国家提出要对耕地实行最严格的保护政策以来，我国耕地面积从19.5亿亩缩减为2007年的18.26亿亩，10年减少了1.24亿亩。当前，离18亿亩的红色警戒线已是咫尺之遥，耕地减少的趋势却仍在继续，由此形成的数千万失地农民也给社会带来巨大的潜在隐忧。现有农地制度不改革带来的社会风险主要有：在公有制下农地资源的大量不合理流失；农地征用拆迁导致社会矛盾对立冲突；贫富分化进一步加大；尤其严重的是大量农村土地的不合理征用与流失，必然使数量相当巨大的农民群体被动失地，相当部分可能会有赤贫化的危险，这将可能会是一个严重影响社会稳定的因素。

二、科学的顶层设计与明确的为民谋利的指导思想是农村土地制度改革的前提思路

农村土地制度改革是国之根本，是坚持公有制社会制度、确保我国经济、社会稳定、健康、可持续发展的根本。具有非常的重要性和迫切性。我国的相关部门及众多的专家学者均对此进行了大量的调查、研究、讨论与分析，在农村土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等方面提出了众多的建议和方案，有认为要进行土地私有化、也有认为应坚持土地公有制的，在此基础上又有许多不同的具体建议和方案。但是，实际上到目前为止，由于农村土地制度改革是牵一发而动全身的重要事项，相关部门对此采取了比较谨慎的态度，即使在个别地区对农地制度改革进行了试点，其态度也是非常谨慎的。笔者认为这就是一种采用科学发展观分析解决问题的方法，是值得肯定的。但是，另一方面，由于时不我待，我国市场经济体制发展到现在，农村土地制度改革的迫切性越来越明晰，同时，这也是我国深化体制改革，促进社会、经济发展所绕不过去的一道坎。尽早明晰农村的思想、原则与思路是降低改革成本、保障改革效果的重要基础；虽然我国的市场经济体制改革及国有企业改革等等，均取得了相当大的成就，但是，在推进改革的过程中我们也付出了许多原本不需要付出的成本和代价，也走了许多本可以避免走的弯路。究其根本原因就在于我们在进行相关改革时顶层设计及指导思想和原则重视不够，战术性的手段、措施较多，战略和宏观指导原则思想研究不够。而且还存在一定的摸着石头过河的做法。

实际上，经济基础与上层建筑是社会发展密不可分的两部分，经济基础与上层建筑的发展目的与目标一致时，社会就能高效稳健向前发展；经济基础与上层建筑的发展目标不一致甚至矛盾时，社会发展就会出现困难和障碍，增加社会发展成本和降低社会发展效率。对于农村土地制度改革也是如此。因此，制定科学的顶层设计与明确的为民谋利的指导思想是农村土地制度改革的关键核心。

三、农村土地制度改革的指导原则

结合我国的基本社会制度与经济发展的实际需要，农村土地制度改革应明确以下指导原则。

1.坚持贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观，坚持做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，这是保障农村土地制度改革所应坚持的最根本的指导思想和原则。由于我国现在还是一个处于发展中的农业大国，还有8亿多农村人口，而农村会涉及他们最基本的利益，坚持“三个代表”重要思想和科学发展观，坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的权力观、地位观、利益观是正确保障农民利益，维护社会和谐、稳定发展，在众多农村措施和方案中进行科学取舍的根本指导原则。这也是由我国的基本社会制度即社会主义公有制所决定的。

2.所有的农地改革必须坚持被改革农民利益至上、全面保障农民利益的原则。我国是农业大国，这是一个在较长时期内都客观存在的事实，农村以及农民的稳定发展是国之根本，农村发展是国家发展的基础和动力。另一方面，农民历来都是社会中的弱势群体，其合法权益极易被侵害和掠夺，而农地改革涉及整个农民群体，如果不坚持这一原则，改革后的许多农民极易向赤贫化发展。国企改革中，由于经验等不足，伤害过工人的利益；农村改革，不能再伤害到农民了。农民群体的不稳定会是社会不稳定的一个重要因素。

3.所有的农地改革必须坚持依靠农民、发动农民的原则。农民是农地改革的关键主体之一，依靠农民、发动农民是农地改革能否顺利进行，能否提高改革效率、实现改革效果与目标的关键，只有依靠农民、发动农民才能解决农地改革中碰到的各种具体问题和困难，发挥农民积极性有利于提高农地集约利用，更快更好的建设社会主义新农村。只有坚持依靠农民、发动农民的原则，才能获得最广大农民群众的积极支持和拥护，真正实现社会和谐、稳定发展，为我国工业化、城市化发展打下良好的社会环境，为中华民族腾飞打下坚实基础。

4.在农地改革中必须坚持明确中央及地方政府科学的责权利关系，合理调配全局与局部利益关系的原则。由于在现有房地产体制下，地方政府是土地财政的最大受益者。一旦进行农地改革，地方政府可能成为利益损失最大者，为了确保地方政府短期利益，由此极易导致地方政府利用其公共权力影响甚至扭曲和改变农地改革的目标。这比国企改革更复杂，地方政府在其中的利益更大，因此，如果地方政府只从自身利益出发，必然会给农地改革造成极大阻碍和制约，而其负面效应必将远大于国企改革，这是农地制度改革的另一个最坏结果。

参考文献：

1.陈伯君，钟怀宇.我国农村土地制度产权改革的风险分析.光明网

2.潘家华，李景国.中国房地产发展报告.社会科学文献出版社

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关键词：集体土地所有权 土地承包经营权建设用地使用权产权改革

土地是我国最重要的资源。马克思说过:“土地是一切生产和一切存在的源泉”。农村土地产权制度一般是指农村集体土地所有权及其派生出来的集体土地使用权和其他土地权利形成的相关制度。30多年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国各级政府采取了一系列措施深化农村土地产权制度改革，推动农村稳步发展。以农地承包、集体建设用地流转等为标志，农村集体土地产权制度改革和建设取得了很大进展，但也暴露出一些深层次的问题。

一、我国农村土地产权制度改革中存在的问题

（一）集体土地所有权价值难以实现

农村集体土地所有权，指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利，是我国社会主义土地所有权的一种重要形式。在我国农村，有相当一部分农民只知道集体土地属于农民集体所有，但没有所有权概念，对集体土地所有权价值知之甚少。导致如下结果：一是土地权属不清，纠纷较多。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，土地界限拐点位置无证可查，导致部分土地界限长期存在争议。二是集体土地所有权主体不明确。我国《民法通则》虽然规定了集体所有权，但没有明确规定集体所有权的主体。该怎样认识集体所有权的主体在立法上和法学理论上都存在着困惑。三是农民行权意识差，在行使所有权时农民“集体”很难成为实践层面上的所有者主体，实际权利由乡镇政府、村民委员会的村干部或者村民小组长代替所有权人行使，这在土地发包、集体土地征收中，体现尤其突出。

（二）集体建设用地使用权流转混乱，缺乏法律规制

长期以来，集体非农建设用地的自发流转在客观上对农村经济发展、农民集体组织财富积累、提高农民收入等起到了促进作用，但是，这种流转在政策和法律上未得到明确认可，在杂乱无序和隐蔽状态下进行，引发了诸多问题，影响农村社会稳定与城镇化的健康发展。

在农村集体建设用地使用权流转方面存在诸多问题，一是集体土地隐形交易活跃，使耕地保护受到冲击。随意占用耕地并出让、转让、出租、转租用于非农建设，或者低价出让、转让农村集体土地等现象层出不穷。二是集体非农业建设用地使用权自发、无序流转，导致政府难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划及城市规划的有效实施，使土地市场秩序受到严重冲击。三是农村集体建设用地使用权流转缺乏法律保障，交易不安全。由于法律对集体建设用地使用权流转的条件、用途、权益、程序等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，对建设投资者不利，还会波及到其他利害关系人，使交易安全得不到保障。四是集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏法律监管与市场机制，土地的市场价值及资产资源属性在流转中不能得以充分体现，加之农村土地产权关系混乱，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到法律的切实保障。

二、继续推进农村集体土地产权制度改革的对策

对于集体土地所有权，主要是通过确权颁证的方式予以确认，对于集体土地使用权，则由《土地管理法》、《物权法》等一系列法律法规加以规范，逐步建立有中国特色的农村集体土地使用权流转的法规体系，推动解决我国农村土地产权改革。

（一）做好集体土地所有权确权颁证工作，明确农村土地产权主体

通过土地所有权确权登记颁证，可以明晰农村集体土地产权关系，固化土地权利，加速农村集体土地流转，有力地推动农村经济发展，维护农民土地权益。

（二）完善农村集体土地使用权权能， 积极推动土地承包经营权流转

农村集体土地使用权是由农村集体土地所有权派生的一种用益物权。我国农村集体土地产权制度改革的核心即是赋予各类集体土地使用权以“处分”权能。

土地承包经营权制度是国家对农村土地产权制度进行重大改革的一项根本措施。土地承包经营权必须坚持自愿、有偿、公平原则，在统一规划及所有权属和用途不变的前提下，依法进行流转。《土地管理法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

除法律明确规定的土地承包经营权流转方式外，我国一些地方积极探索多种土地承包经营权的流转方式，如成都市允许农户委托集体经济组织代为流转其承包经营权，通过鼓励农户以土地承包经营权入股组织农村土地承包经营权股份合作社等方式，实现耕地的规模化经营。兰州市按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。

（三）逐步推动集体建设用地使用权流转

集体建设用地使用权是指农民集体和个人为进行非农业生产建设而依法使用集体所有的土地的权利。根据我国法律规定及集体土地使用权流转的发展趋势，农村集体建设用地使用权流转形式应包括出让、出租、转让、转租和抵押。

集体建设用地使用权的出让，是指农村集体土地所有者将集体建设用地使用权出让给土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。集体建设用地使用权的出租，是指集体土地所有者或集体建设用地使用权人作为出租人，将集体建设用地出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。集体建设用地使用权的转让，是指农村集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为。集体建设用地使用权的转租，是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。集体建设用地使用权的抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。推动集体建设用地使用权流转对于实现国有土地和集体土地“同地同价”，发挥土地这一生产要素的价值，进而提高农民收入等方面均具有极为重要的作用。

（四）合理分配农村土地收益

农村集体经济组织对集体土地所有权的行使及土地收益的分配应实行民主管理原则，这样才能提高农民的积极性，密切农民与土地的关系，使其自觉维护集体的土地，并能有效利用和管理土地，从而实现自己的土地权利。对于集体土地征收的补偿，应支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，由集体经济组织进行分配，对于土地承包经营权流转产生的收益应全部归土地承包经营权人。

三、完善农村土地产权制度改革的配套措施

我国农村土地产权制度改革是一项综合性的系统工程，需要许多配套措施保障实现。第一，扎实推进新型农村治理机制建设。如四川省多地农村形成了以村民议事会为决策机构，村委会为公共事业服务单位，农民集体经济组织自主经营的新格局。第二，创立耕地保护机制。加强土地利用规划及管理 ，实行耕地分级保护，通过设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制。第三，建立完善农村产权交易平台。如成立综合性的农村产权流转服务中心，将产权的流转整合到一个交易平台办理。第四，积极推进农村金融体系建设，加快农村金融制度改革步伐，为促进农村土地资本化创造条件。第五，创新农村土地产权交易担保机制，以降低农村土地产权流转风险。第六，完善产权制度改革相关法律、法规立法工作，为产权制度改革提供法律保障，进一步推进产权制度改革的法制化。

参考文献

钱忠好．中国农村土地制度变迁和创新研究(续)［M］.社会科学文献出版社，2005(9)．

周诚．土地经济学原理［M］.商务印书馆，2003．

张钧．农村土地制度研究［M］．中国民主法制出版社，2008(4)．

王卫国．中国土地权利研究［M］.中国政法大学出版社， 1997(5)．

李剑阁主编．中国新农村建设调查［M］.上海远东出版社， 2007(4)．

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关键词 农村土地产权；制度改革；问题；对策；甘肃榆中

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）02-0344-02

榆中县位于甘肃省中部，省会兰州东郊，总面积为3 296.7 km2，至2013年末，全县总人口43.17万人，其中农业人口38.55万人，占总人口的89.3%；城镇人口4.62万人，城镇化率10.7%，人口自然增长率为7.21‰，人口密度为131人/km2。

榆中县以种植业为主，主要种植小麦、玉米、马铃薯，经济作物有药材、蔬菜、水果、苗木花卉，有猪、鸡、牛、羊等畜牧养殖业，目前已形成蔬菜种植、水果、畜禽养殖、苗木花卉四大产业基地。

1 榆中县土地产权现状

目前，土地流转在榆中县培育特色主导产业中发挥着重要作用，土地流转的面积逐年增加，农业逐渐向规模化生产发展。2010年新增土地面积2 000.0 hm2，2011年新增土地面积3 333.3 hm2，2012年新增土地面积3 333.3 hm2，2013年新增土地面积3 333.3 hm2，2014年新增土地面积4 000.0 hm2。截至目前，榆中县流转土地的面积达到了1.39万hm2，流转土地的面积已经超过全县土地面积的1/5。从流转规模看，土地流转正呈现出集中化、规模化的发展趋势。从流转的模式看，流转模式呈现出多样化的特点，主要有互换、转让、出租、转包等方式。从土地流转后的用途看，农村土地流转主要用于药用植物、设施发展农业、旅游业及其他经济价值在现代农业中添加值较高的领域。从流转土地的主体看，土地主要流向养殖合作社和农业企业，土地流转后形成了“合作社+农户”“公司+农户”的发展模式。从流转土地的典型看，小康营通过租赁土地的方式，流转200.0 hm2土地发展日光温室生产，使当地现代设施农业得到了长足发展；定远镇通过租赁的方式流转土地13.3 hm2，主要发展特色花卉种植，并成立了合作社，特色农业效益逐渐凸显；甘草店镇通过租赁的方式流转土地100.0 hm2，主要种植玉米、马铃薯、中药材等作物，取得了较好的经济效益；重庆甘肃商会、甘肃兴陇农业旅游开发有限公司租赁农户耕地133.3 hm2，拟建以种植薰衣草为主题的农业观光、游览、体验景区，以上土地的流转带动了地方经济的发展和农民收入的增加，效益是流转前的3～6倍。另外，贡井乡荣鑫源养羊、定远镇顺源蔬菜、众诚蔬菜、吉仓农产品等农民专业合作社都是与农户采用“公司承包+反雇农民”参与生产模式。让农民接受现代企业的管理理念和管理方法，根据市场信息、经营战略，以实现标准化的生产经营目标。

2 榆中县农村土地产权存在的问题

2.1 土地产权主体不明

2.1.1 农民对土地所有权认知不清。榆中县现行农村土地产权实行集体所有权制度，但所有权是属于村民小组、村集体还是乡镇现行法律并没有明确规定，另外农民集体到底是以什么样的形式存在，有关法律也没有做出解释。从而使农民集体成为一个无形之物，既没有自己的组织形态，也没有法人身份，这造成农村土地所有权“人人有权，农民无权”问题的存在，从而导致大量耕地被政府、企业等恶意征收，农民失去土地，没有经济收益，贫困现象加剧。同时，农民对土地的管理多为短期投资，不注重土地的长期管理，对土地投资的积极性不高，不利于农民经济收入的增加，也不利于农业的可持续发展。

2.1.2 土地经营管理权主体含糊不清。村委会成员是由农民自行选举，代表村民处理本村相关事务，这一基层政权在农村常常越位替代集体经济组织，但法律并未对村委会的集体经济组织的职能做出相关的规定。

2.2 土地承包权不稳定

我国相关法律规定集体所有土地应由集体成员承包经营，任何个人、企业还是其他组织都不得限制或非法剥夺村集体经济组织成员承包本集体内土地的权利，即国家依法保护村集体土地承包关系的长期稳定不变。然而在实践中，榆中县一般都存在“三年一小调，五年一大调”的现实，土地承包合同的不稳定性使农村土地产权的行使缺乏连续性。这直接导致农民对土地不进行长期投资，粗放经营土地，引发对资源的浪费及对生态环境的破坏，更不利于保障农民的长期受益。

2.3 土地产权不完整

农村土地产权主要有土地所有权、土地使用权、土地收益权、土地处置权等。土地所有权归乡镇、村集体、村民小组享有。土地使用权归农民所有，可以通过承包或者划拨的方式获得。就当前的实际情况来看，土地收益权和土地处置权受到严格限制。土地处置权不完全属于农村土地权利人。农村土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权都受到相关法律、法规的限制，流转方向受到限制，流转活动需要经过审批。农村土地权利人享有的土地收益权不能真实体现土地产权的价值。

2.4 土地承包经营权内涵不充分，不明确

榆中县现行农地权利制度中因土地承包经营关系而形成的主体双方权项内涵不清，权责混乱现象十分突出：一方面，农民在耕地上的权利意识不清，无法通过合理的途径保护自己的权益，时常存在被政府无由征收的现象，特别是在城乡过渡部位。当前我国经济不断发展，城镇化步伐不断加快，城市周边土地被征用的可能性越来越大。就榆中县的情况来看，农民与基层乡、镇政府的土地使用权纠纷冲突发生的频率不断增加。在当前的土地管理体系下，对土地的大量征用和农民对土地缺乏长期投资的现实无法避免。另一方面，政府在土地集体合同中义务不清。相关法律对土地承包经营权人的权利没有明确、完整的规定，仅借由签订承包合同的方式来约定土地承包经营双方的权利和义务。这种承包合同往往很难做到权利、义务的明确和公平。尤其处于相对劣势的农民群体，受自身素质较低等因素的制约，农户在许多地方对土地权利的理解不清，维权意识的缺乏。这为使得各种侵权违法行为的发生提供了便利，甚至出现承包合同内容与国家的土地政策法规相冲突的现象[1]。

2.5 土地使用权缺乏有效的流转机制

建立社会主义市场经济是我国经济体制改革的首要目标。在当前农村经济体制中，土地产权界限不明确，给土地流转设置了障碍，阻碍了农业生产规模化、集中化经营，不利于农村资源优化合理配置。当前，榆中县流转土地面积占总耕地面积的比例不高，流转的范围较小，跟不上现代农业发展的步伐。在进行土地流转时，农民多进行私下交易，权利义务不明确，流转纠纷多发[2]。同时，土地流转后并没有形成种植规模，很难形成一个流动的效应。

3 榆中县农村土地产权制度改革的制约因素

3.1 法律制度约束

3.1.1 流转程序不完善。目前土地流转正处于起步阶段，还未形成整套的正规流程，也缺少有效的科学管理制度。在集体土地所有权，土地承包经营权和集体建设用地使用权中，还有很多产权未实际记录，同时尚未将“归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格”的农村市场和现代农村产权制度体制建立健全。

3.1.2 流转机制不健全。目前，榆中县多是以村集体和农户自行转让为主，处于自发和无序状态。土地流转多以农户之间口头协议为主，流转的随意性较大。在这种无序状况下出现农户流转期限不明确，流转双方权利义务不明晰的现象。土地流转没有签订书面合同或签订了简单的合同，一旦情况发生了改变，就会产生纠纷和矛盾，损害了合同双方的利益，不利于土地流转工作的正常开展。

3.2 征地制度约束

当前榆中县地方政府为提高政绩而不顾农民利益强行征收土地并随意进行土地流转，大搞形象工程，出现侵害农民利益的“越位”行为。同时，政府从中控制土地交易价格获取暴利，种种行为使得农村集体耕地减少[3]，农民享受不到土地所带来的收益。另外，集体的决策缺乏民主，往往具体到某件事情，是“村干部说的算”，片面追求经济发展，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，农民没有实质的决策权，严重的导致土地利用效率低下。

3.3 社会保障制度约束

榆中县是国家重点扶贫县，经济落后，农民人口多，农村最低生活保障制度目前仍处于不完善状态，农民面临的市场风险、生活风险较大。榆中县农民低保制度只对农村特困家庭进行补助并没有大范围实施，使得其他同样存在困难的农村居民得不到救助，而且榆中县财政普遍存在困难，保障水平低，政府无力为农村低保提供足够的资金。另外榆中县当前土地转让价格低，这使得农民在失去土地时只获得了较低的转让费，但自此农民失去了赖以生存的保障[4]。

3.4 自然环境约束

榆中县自然条件差，山区耕地大多数为土层较薄、漏砂、地处偏僻、路途遥远、耕作不便的土地，难以形成规模经济生产。另外，当地受气候干旱及经济发展落后的影响，耕地产量低而不稳，甚至出现投入而无产出，从而减少了政府投资企业的量。

4 榆中县农村土地产权制度改革的对策和建议

4.1 明晰产权归属，强化土地所有权

让农户享有土地所有权的处置权和受益权，是农民从土地中获得财富的根本保障。针对现实中土地所有权的“三级所有”格局，应对哪一级集体拥有所有权作出明确的规定，解决所有权主体缺位或者多头管理的问题。为完善农村土地产权制度，维护农民合法权益，要采取确权颁证的措施。土地承包经营权归榆中县农村，应在坚持农村集体产权的前提下，贯彻落实基本经营制度，做好登记、建立严格档案等管理制度，确保做到公平、公开。

4.2 完善承包经营权的内涵

一方面，榆中县现行土地所有权的最大缺陷在于使用权的权能不够充分，导致所有权经常侵害使用权。这就要求做到土地承包期永续化，保证土地家庭承包经营权有足够的期限，至少50年不变，保证两代人能够收回投资。做到只要农民在土地利用中符合法律和承包合同的要求并在使用范围内切实履行义务和责任，任何组织和个人就不得干涉农民的生产活动。另一方面，榆中县基层政府出现土地使用审批不合理现象，违法占用农民土地，这是因为土地管理中缺乏有效的外部监督，出现“内部人控制”行为而导致的结果，因此必须建立有效的内部和外部监督。

4.3 引入市场机制，建立土地使用权市场流转机制

由于榆中县自然条件恶劣、基础设施落后，导致土地产出率不高，有些地方经常会出现低产或绝收现象，这无形中会对农民的土地依赖性造成很大的冲击。由于农民减少或放弃对土地的依赖，很多农民会外出务工，土地撂荒现象非常严重，导致稀缺的土地不能被高效的利用，也会造成农村地区生态环境的恶化，后期会有更严重的环境问题出现。这种情况下，需要赋予农民权利，允许他们对土地进行处置，实行土地使用权流转。允许农民以出租、转包、转让、互换、股份合作等形式流转土地使用权且依法签订合同。同时，在落实农民对土地占有的前提下，土地流转应按照自愿有偿原则，强化对土地使用经营权流转的服务和管理，建立健全土地使用经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营。

4.4 建立健全农村多层次的社会保障体系

在社会保障制度的改革中，榆中县应建立以农民为主体的公共财政，同时以社会服务部门参与为基础，投资、保险和信用机制适当干预支持的新型农民社会保障制度模式。从整地补偿金中划拨一部分用作保障基金，鼓励农民参加社会保险，建立基本养老金账户。对失地农民进行职业培训，提高其职业技能，促进失地农民再就业；对失地农民融入城市生活给予关注，帮助农民尽快融入城市生活。

5 参考文献

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[2] 钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境：理论与政策分析[J].管理世界，2002（6）：35-45.

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文章结合物权权能理论，在中国现行法律框架中界定集体土地收益权及其当代价值。研究发现：集体土地收益权

>> 集体土地所有权实现的价值目标、基本原则与制度框架 集体土地征用与农村土地收益分配的制度创新 农村集体土地产权实现方式与商品住房价格 土地保障功能下集体林地流转的现实困境与制度完善 集体土地承包经营权入股的法律困境与出路 当前集体土地征收拆迁的困境与对策分析 利用SuperMAP系统实现农村集体土地发证项目的应用与问题探讨 浅析农村集体土地制度的完善 农村集体土地征收制度存在问题的探讨 试论农村集体土地制度改革的必要性与指导原则 论集体土地管理制度存在的突出问题与对策 试论农村集体土地制度改革的指导原则与政策建议 农村集体土地产权制度的问题与改革思路和措施 关于集体土地上的房屋征收与购买制度研究 农村集体土地产权制度存在的问题与完善途径 我国集体土地征收制度的反思与完善 农村集体土地产权制度改革困境破解 农村集体土地征收制度研究 集体土地制度亟待变革 农村土地承包经营权与集体土地所有权的内涵在确权实践中的指导作用 常见问题解答 当前所在位置：？cn=B01.

[8]佚名.村民住别墅发万元年终奖 家电集体配发[N].临川晚报，2013-02-07.

[9]杨青贵.集体土地所有权实现的困境及其出路[J].现代法学，2015（5）：74-84.

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【关键词】集体土地所有权；执行主体；确权登记；发证

1. 实施农村集体土地所有权确权登记的目的

（1）农村集体土地确权登记发证是指：对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权等土地权利的确权登记发证工作，覆盖全部农村和城镇范围内的集体土地，包括依法属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。

（2）开展农村集体土地确权和登记发证工作，是依法确认集体土地所有权的位置、界线、范围、用途和面积，通过依法确权发证，严格保护耕地，维护农民和农村集体经济组织合法权益。

2. 实施农村集体土地所有权确权登记的影响

（1）加快推进农村集体土地确权登记发证工作是维护农民权益、促进农村社会和谐稳定的现实需要。通过农村集体土地确权登记发证，有效解决农村集体土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民权益。

（2）加快推进农村集体土地确权登记发证工作是落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度、提高土地管理和利用水平的客观需要。土地确权登记发证的过程，是进一步查清宗地的权属、面积、用途、空间位置，建立土地登记簿的过程，也是摸清土地利用情况的过程，从而改变农村土地管理基础薄弱的状况，夯实管理和改革的基础，确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，将农民与土地物权紧密联系起来，可以进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性。

（3）加快推进农村集体土地确权登记发证工作是夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展的迫切需要。加快农村集体土地确权登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提，是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的动力源泉。

3. 实施农村集体土地所有权确权登记工作中面临的问题

（1）存在权利主体难以确定的集体土地。

《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的。”由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有权的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

（2）集体土地与公路、水利设施等的界线难以确定。

根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》，“县级以上（含县级）公路线路用地属于国家所有。公路两侧保护用地和公路其他用地凡未经征用的农民集体所有的土地仍属于农民集体所有。……县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。”但纵观《土地管理法》、《水法》、《公路法》等有关的法律法规，均找不到“公路线路用地”和“水利工程用地”的明确定义，致使实地指界时难以进行。

4. 解决建议

4.1根据《土地管理法》和《物权法》，集体土地所有权的主体应该是农民集体，也就是一定范围内的集体成员全体。改革开放后，体制被乡、村、组体制所替代，不再有集体的劳动组织形式，原属于生产队范围的土地即转归为村民小组集体所有，生产大队范围的土地转归为村集体所有，公社范围的土地则转归为乡（镇）集体所有，即分别为村民小组、村、乡（镇）各自范围的居民全体所有。集体所有制土地的重要性，在于它为每一个农村居民提供了平等获得生存保障的保障。农村集体经济组织土地被依法征收，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，纳入城镇社保体系，尽管还剩余少量集体土地，但这部分土地随着原农村集体经济组织的撤销，也不再是原农村集体经济组织成员赖以生存的保障。这种情况下，集体土地所有权的主体已经不再存在，但按照国务院法制办公室、国土资源部《关于对第二条第（五）项的解释意见》，这部分土地须经国家依法征收后，方可转为国有。也就是在还没有经过征收后，该部分土地尚不能确定为国有。建议该部分土地只调查、不发证，调查意见中说清该部分土地的有关情况。

4.2对于集体土地与公路、水利设施的界线问题，参照《公路管理条例》和《水法》等，建议按下列原则确定：国有公路、水利工程用地有市、县土地主管部门审批、登记资料的，按照审批、登记资料确定权属。无审批、登记资料的，在农民集体代表同意的情况下，按以下情况办理：（1）公路用地，有保护网按保护网外缘定界；有截水沟或护坡的按截水沟或护坡的外缘定界；无截水沟或护坡，有行道树按行道树外缘定界，无行道树按公路缘石外缘定界。（2）水利工程用地：有河堤的，以两侧河堤的外坡脚定界；无河堤有护岸的，以护岸上沿为界；无堤岸的以天然河岸定界。

5. 结束语

农村土地确权登记发证工作是一项打基础、立长远的系统工程，到2012年底基本实现把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织，时间紧迫，需要各级政府高度重视。当前，改革发展稳定的任务繁重艰巨，历史遗留问题繁多，新情况、新问题层出不穷，农村土地确权登记发证工作面临诸多新挑战新要求，更需要各级政府和相关部门发挥政治智慧，确保如期实现“全覆盖”的目标任务，为保护农民土地财产权、全面建设小康社会夯实制度根基。

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关键词：农村集体非农建设用地；直接入市；土地市场

1 现行土地管理制度下的农村集体非农建设用地流转

农村集体非农建设用地是指归集体所有的农民建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。按照《土地管理法》的规定，我国城镇建设用地只有国有性质的土地才能进入市场，而集体土地只有通过征用征收之后转化成为国有性质，才能进入城镇建设用地市场。目前我国的农村集体非农建设用地入市制度是先由政府征用、然后批租给市场的“间接”制度。农地要转为非农业用途的惟一的合法通道就是国家征用。这意味着农民并没有对集体土地的处分权，实质就是没有土地财产权。

2 农村集体非农建设用地流转的收益分配

由于我国对农村集体非农建设用地入市实行的是国家征收，先转为国有土地再进行交易的，所以农民被排除在利益分配者之外。现行征地制度最严重的毛病，是农地转用脱离了价格机制的指引。农地转为非农用，一般有增值之效。但是土地资源的区位性很强，究竟哪里的地块升值快，要受一系列经济因素的复杂影响。脱离价格机制，土地的相对价格不反映供求，工业化、城市化过程中的农地利用就不可能有效率。所以大家，滥占农地、占而不能经济利用，是我国近年工业化、城市化的一个伴生现象。

3 现行土地管理制度下的农村集体非农建设用地直接入市现象

“农村集体非农建设用地直接入市”就是由拥有农地的农民直接参与农转非土地的市场交易。在中国，我们有世界上最严格的耕地保护制度，农村的集体土地是不允许未经国家征用就直接进入市场交易的。但法律上的禁止并不表示现实中就不存在农村集体非农建设用地流转的情况。根据广东省国土资源部门估计，珠江三角洲地区农村集体建设用地占全部建设用地总量的50%以上。显然，“农地非经征用不能转为建设用地”的法律规定在这里已被现实突破，何况，私下自发的土地流转缺乏规范，而一些乡镇企业借此“倒卖”集体土地使用权，也酿成诸多问题。所以，与其无效防堵，不如有效疏导，通过规范流转实现土地的市场价值。所以农村集体非农建设用地直接入市是经济发展的客观要求，实行农村集体非农建设用地直接入市是势在必行的。

4 农村集体非农建设用地直接入市的影响

集体土地直接入市有利于建立统一、平等、有序的土地市场。当前，我国在法律层次上存在着国有土地产权和集体土地产权，国有土地产权进入市场是法律允许并予以保护的，而集体土地产权入市则受到法律的严格限制。因此，十多年来我们所培育和发展的土地市场主要是指国有土地市场，集体土地市场基本上未包括进去。农村集体非农建设用地直接入市将能使得土地市场的“城乡分割”态势被打破。它将有利于变分割的土地市场为统一、平等的土地市场。

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在我国农村，农民的土地属于集体经济组织所有，耕地征收的主要方式是农村集体土地征收。农村集体土地征收是指国家出于公共利益的需要而将农村集体土地强制性收归国有的行为，具有国家主导性、国家强制性、有偿性和程序正当性四个特征。然而，违法征收农村集体土地的行为在我国时有发生，使农民的土地权益受到严重损害。

一、对农村集体土地征收的现有规定

（一）对农村集体土地征收权的设定

《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行非农业建设都必须依法使用国有土地，乡镇企业、农村村民住宅、乡村公共设施和公益事业经依法批准后，才可以使用农村集体土地。第四十五条规定，征收集体土地及其附属物应当由省级人民政府或国务院批准。第四十四条和第四十六条规定政府占用或使用农村集体土地进行城市广场和城市道路建设，必须首先办理农用地转用和征地审批手续。农用地转用审批是指将农业用途的土地改变为非农业建设用地，必须依法由有批准权的人民政府批准。征地审批，是指将农民集体土地征收为国有土地，必须经国务院和省级、自治区、直辖市人民政府批准。

由此得知，县级以及县级以下政府部门都没有权力直接进行农村集体土地转为建设用地的征收。现在有些政府部门从农民集体经济组织手中直接取得农村集体耕地进行城市广场和城市道路建设，是滥用行政权力的行为。

（二） 对农村集体土地征收程序的设定

现有的法律对农村集体土地的征收没有一个严格的规定和控制，也没有原则性的法条。根据《土地管理法》的规定农转非建设用地，普遍适用的征收程序是：告知征地情况-确认征地调查结果-组织征地听证-报批-征收土地公告-征地补偿安置方案制定及公告-报批征地补偿安置方案-批准征地补偿方案-批准征地补偿方案-实施补偿-交付土地。

（三）对农村集体土地征收补偿的设定

《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，每公顷不得超十五，安置补助费，为每一个需要安置的农业人口耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过前三年平均年产值的三十倍。

2012年11月28日通过的《中国土地管理法修正案（草案）》（下文中称为“草案”）对于农村集体土地征收补偿提出以下四点新措施：删除按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定；草案在土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物三项补偿的基础上，把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿；补偿资金不落实不得批准和实施征地；授权国务院制定征地补偿安置具体办法。

然而，截至目前，我国尚未出台针对农村集体土地征收的相关法律。

二、地方政府违法征收土地的几种典型问题

我国已经在农村集体土地征收的规范方面做出了非常多的努力。然而，随着城市经营管理越来越市场化，土地使用权的挂牌拍卖成为城市经营的重要方式之一。

地方政府想要拍卖土地有两个重要的前提：第一，必须是国有土地；第二，必须有地可“卖”。由于城市市区剩余的、可供拍卖的国有土地资源不多，“开发”农村土地就成了发展地方经济的唯一方式，再加上《土地管理法》对农用地转征为建设用地程序的严格规定，使得依法征收农村集体土地的手续复杂、周期长，为了在任期内能有所建树，地方政府选择了“突破”中央规定（或者说是法律规定）的征地方式。以下为两种典型的地方政府违法征地的形式：

（一）“先征后批”或者“征而不批”

根据农村集体土地征收程序，在报批前，地方政府需要对拟征地的相关事宜与集体经济组织进行告知并组织征地听证会，在报批后还应公告补偿安置方案及土地补偿登记等。然而，这样的程序不但需要的时间很长，能够获得省政府或中央政府批准的也很少。为了能够获得足够的国有土地来支撑经济的发展，地方政府开始寻求“变通”的途径。

先“征地”再按照法定的程序向上级政府报批，这是地方政府向“法权威”挑衅的第一步。类似的“变通”多了，地方政府对“法权威”的畏惧感减弱，利益使得地方政府的行为更加大胆，直至把依法向上级政府报批扔一边直接进行征地。另一方面，因为行政权的强制性和权威性，很多县级的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。据调查，在我国部分城市，地方政府未办理手续就擅自征收集体土地（“征而不批”）的情况已经非常严重，土地管理方面的法律已经被“架空”。

（二）少批多征，层层加码

地方政府征收集体土地时的另一种违法征地的行为是“少批多征，层层加码”。举例来说，四川省某镇政府手执县政府征收10亩建设用地的批文，对某生产小队进行了为数40亩的违法集体土地征收，该生产小队拥有村民102人，每人最后分得土地补偿金5000元，而这5000元仅是原有土地一年的产值。这只是众多违法征收农民集体土地的案例之一，在全国有相同情况的案例数量数不胜数。有时甚至连村委都会扛着政府征地的“大旗”浑水摸鱼，割上一块地自己建房“搞三产”，直接侵犯了农民的土地权益。

三、规范农村集体土地征收的思考

（一） 建立“公共利益”评估体系

在我国的行政法律体系中，维护公共利益是至高的原则，但是我们宪法和法律始终对公共利益的概念没有明确的设定。在农村集体土地征收的违法案例中，地方政府皆打着“公共利益”的旗号，这些行为所代表的公共利益是否大于农民集体所牺牲的私人利益，我们没有衡量过。也没有任何一个机构能对具体项目的公共利益进行衡量和评估。另外，司法部门对是否符合公共利益的审查，并没有一个成熟的审查系统和科学的计算程序，太多的裁量无法反映征收项目的真实价值。

因此，应在法律系统中加入公共利益衡量的相关法条，在公共部门中建立一个独立的部门对各个建设项目的公共利益含量与即将强制收缴的私人利益含量进行评估和比较，来确定对农村集体用地征收的项目确实是基于公共利益的需求。

（二）改革地方政府以经济数据为主的考核标准

地方政府之所以敢于冒险，其根本原因在于地方政府绩效考核以经济增长指标作为衡量政绩的主要指标，地方政府为了出经济成绩，往往会不顾法律的规定。

改革地方政府内部以经济数据为主的考核标准和考核体系，通过考核指标的转变引导政府从单一的经济导向为主转向经济、文明、居民幸福指数等共同主导的方向发展。

（三）完善土地管理监督系统与救济

根据依法行政原则，对公民自由和合法财产的侵害必须得到法律授权（法律保留），行政机关不得变更废除或者废止法律（法律优先），国家及行政行为受自己制定的法令的约束，并受到司法、行政和大众监督。

在违法征收中，农民对“政府”的信任往往大于对“法律”的信任，行政复议和行政诉讼的成本又太高，而政府内部行政监督乏力，司法机关执法不严，再加上各地方监督部门的执法情况不同，致使地方政府看到其它地方政府由于违法征地而被查处，仍然能泰然自处。

因此，应完善土地管理监督系统和救济途径，成立或者授权某个政府部门专门实施土地管理监督事宜，并简化土地管理类行政复议的程序，使农民一个电话、一封信便能完成行政复议的申请；加强司法机关的监督，为农民或集体经济组织提供司法援助；公益组织也应对农民土地权益维护提供援助，尤其是法律知识的普及。

另外，在土地征收立法中加入索回程序，财产征收中的索还程序，既作为不动产征收目的的计划没有落实或者不再需要不动产，或者征收目的不能实现，被征收人可以要求征收回转，被征收人应当享有索还的权利。

（四）完善征地补偿制度

上文中提到四川省某镇对农民集体土地征收的补偿费用为一户5000 元，远远低于《土地管理法》关于安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍的标准，并且该镇的补偿方案并没有与集体经济小组的农民进行协商，完善征地补偿制度在这种情况下就显得十分必要。

首先，改变补偿方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式进行补偿，无法使农民得到等价的补偿，应该将征收土地后土地的开发收益算入征地的补偿费用中。

其次，建立完善的土地价值评估体系。公益征收的关键是补偿，而补偿的核心是被征收财产的估价。在实践中，评估机构与征收人互相串通，故意压低评估价格。因此，应完善系统的土地价值评估制度，对评估机构选择、评估操作规范、估价程序、评估异议处理等方面制定明确可行的规定，确保评估价格公正真实。

再次，在集体土地征收的补偿中应明确补偿听证的程序，注重农民对补偿方案的参与权，保证补偿方案的满意程度，通过协商方式达成共识，顺利完成征地，也能减少行政违法的发生。

四、结语

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据国家统计局数据，截至2013年末，我国城镇常住人口73111万，城镇人口占总人口比重为53.73%。也就是说，农村人口比例为42.47%。而当年农业占全国GDP只有10%左右，份额之低令人忧虑。即使剔除农村流出人口，农业只占10%左右的总产出，也足以昭示城乡失衡问题严重。

平衡城乡经济之路，一靠“输血”，通过“财政支付转移”，把从工商业、城镇抽来的税转用于补贴“三农”。免除农业税、退耕还林补贴、农产品价格补贴以及农村社保等，传统就是这么做。二是“抽血”之后再“输血”。通过征地，将农村集体所有的土地转变为国有土地，进入土地市场，从获益中返还部分给村集体和农民个人。三是“造血”。“三农”问题多半是制度问题，而非资源短缺。农村拥有土地，土地就是财富，倘若集体土地资源被激活，农民收入、农村发展前景乐观，对未来我国经济贡献率也不可估量。

深化农村改革，激活农村活力，关键在于产权要素资本化、配制机制市场化。只有让农村的生产要素“动”起来――将农民手上的土地承包经营权、林权、宅基地使用权等流转，让权利变现、增值，农民就能最大限度分享到市场化红利。产权是交易的前提与基础，没有明晰的所有权，使用权、处置权、收益权都无所依附，交易也就无从谈起。“还权赋能”，还权是第一步，构建归属清晰、权责明确、保护严格的现代农村产权体系是重中之重。中国农村幅员辽阔，历史包袱很重，权利关系复杂，哪些“权”要还、还给谁、怎么还……确实不是一件简单的事。从一些地区已经展开的试点来看，“农村集体”成为受权主体。不管是最优还是次优选择，改革必须面对现实。

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关键词：集体土地；集体土地流转；相关问题；探讨

当前市场经济条件下，土地资源作为一种“特殊商品”，必然要受到市场经济机制的调节，如国有土地使用权以有偿使用的方式进入市场后，在社会经济活动中发挥了巨大的作用。但作为与国有土地使用权并存的农村集体土地使用权，在流转过程中一直处于比较尴尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何进入市场流转，如何在流转过程中充分体现其市场价值以及维护好农民集体利益是当前需要从法律上、政策上和制度上加以研究、探讨的问题。

一、我国集体土地流转的现状

我国现行的国有与集体“两种产权”制度形成了两个分割的土地市场。现行《土地管理法》明确规定禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。但早在20世纪80年代，

我国经济发达地区就普遍以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地，集体建设用地的隐形市场实际上早就客观存在。现在随着全国城市化进程地不断加快，城市郊区、县城、中心集镇，大量的集体土地进入市场已成为不争的事实。但这些现象与现行集体建设用地管理制度存在矛盾，诸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解决。

二、集体土地流转存在的问题

（一）集体土地所有权的归属不明

在与土地集体所有权相关的法律制度框架中，集体土地的产权主体并不明晰。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律中都有明确的规定。即使在最晚颁布的《土地管理法》中，这个问题也没有得到彻底的明确，而只是规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，集体土地所有权的主体有三种形式：乡镇农民集体经济组织、村民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可以简称为“乡镇、村、组”三级。

（二）法律对农村集体土地流转的规定严重滞后

对于集体土地流转，目前没有专门的法律法规，惟一涉及土地分类、用途、规划等相关的法律，是1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》。该法第 63条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”据此，农民集体所有的土地，无论耕地还是集体建设用地，都必须通过征收转为国有后才能出让。这意味着，农民实际上并没有对集体土地的处分权，当然也就没有土地财产权，所以无法获得土地出让的收益。该法第43条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法

申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第二款规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这些法律条文严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用。即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或者建住房，但是不得出让、转让或者出租集体土地使用权。

（三）当前我国的农地征用制度不合理

国家为了公共利益需要，采用行政手段强制征收集体土地，并给予一定经济补偿。从行政法的角度而言，在土地征用这一过程中，国家行使的征用权并非私法意义上的权利，而是公法意义上的权力，是依据国家或行政管理权行使的。在市场经济的今天，有些地方政府常利用法律对“公共利益”无严格界定这一漏洞，动辄以公共利益为借口，大包大揽本应由社会或市场主体（包括国有企业）来完成的事业，利用自己手中的公权力，随意低价征用农地然后高价出让从中牟取暴利，甚至中饱私囊，而失地农民却得不到应得的补偿或补偿很少，引发了诸多矛盾。

三、对集体土地流转进行改革的几点思考

（一）合理配置土地资源，推进集体土地制度改革，允许集体土地进入市场

土地作为要素市场特殊商品，应通过市场机制调节和配置。一是按照土地效益最大化的原则合理配置土地资源；二是通过市场机制实现土地的价格和价值相符。集体土地进入市场，对充分发挥农村集体土地的资产效益，加快形成土地资源的市场配置机制具有推动作用。

（二）切实保障农民的土地财产权，赋予集体土地与国有土地同等权利

保留农村集体土地所有权，允许集体土地在符合条件的前提下，直接进入市场流转，为实现集体土地和国有土地同等权利，建立统一、规范、有序的城乡一体化的土地市场体系，为全面推行集体土地流转并将之纳入规范化、制度化轨道奠定法律基础。

（三）集约节约利用土地，加强总量控制与用途管制，规范农村集体建设用地的流转

集约节约利用土地资源是国家指导土地开发利用的基本方针，也是集体土地流转必须遵循的基本原则。要通过经济、行政、规划等手段和措施，改变农村土地粗放、无序、低效的状况，促进土地的节约集约利用。在允许集体土地进入市场的同时，还要通过集体土地供应的总量控制以及土地利用总体规划和城市总体规划，并将集体土地供应指标纳入年度供应计划等手段来规范。

（四）完善集体土地流转的相关法律法规，确保国家土地政策的更好衔接

首先，从根本上改变土地制度的二元性。我国法律将土地分为国家所有和集体所有，这两种所有权在所有制基础上是相同的――均为公有制。

其次，建议修改《土地管理法》，制定规范农村集体土地进入市场。我们必须正视《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，这一滞后不仅降低了法律的权威性，也不利于保护集体土地所有者和使用者的权利，妨碍了正常的交易活动，去除这一禁止性条款已成必然。在这个问题上广东省已经给我们做出了表率，允许集体土地出让、出租、转让、转租和抵押。

再次，充分保障农民获得集体土地流转的土地权利。集体土地进入市场的立法宗旨就是让农民分享土地级差收益的成果。集体土地应在坚持规划和用途管制的前提下，充分保障农民集体获得土地级差收益的权利，包括让集体土地直接进入工业用地市场。尝试集体土地进入经营性开发，突破农民宅基地的限制，推进宅基地的商品化，让农民分享城市化进程的房租收入。

综上所述，目前我国农村集体土地的使用权进入市场参与资源分配已是大势所趋，无论是理论上还是现实需要上都要求加快农地使用权的合理流转。国家应当正视当前的土地流转现状，尽快明晰集体土地的产权关系，制定相关法律规章，建立起完善合理的集体土地使用权流转机制。通过合理规范的集体土地流转来促进土地资源的合理利用，维护广大农民的正当权益，从而加快社会主义新农村的建设步伐，推动我国经济的全面、协调、可持续发展。

参考文献：

[1]曾宪明，论我国现行农地制度中公平与效率的博弈[J].农村经济，2010