指导意见和实施意见的区别范文

导语：如何才能写好一篇指导意见和实施意见的区别，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：小额贷款公司；困境；可持续发展；出路

中图分类号：F830　文献标识码：A　文章编号：1006―1428(2009)09-0078-04

一、引言

2005年10月，在央行的主导下，山西等5个省区开始小额贷款公司的试点工作，也就是探索由私人出资、设立不能存款、只能发放贷款的主要服务于“三农”的非银行机构模式。2008年5月4日。中国银监会、中国人民银行联合颁布《关于小额贷款公司试点的指导意见》(下称《指导意见》)，允许由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立小额贷款公司。截至2009年3月，浙江省共批准成立小额贷款公司56家，已登记注册54家，注册资本总额77.05亿元，户均规模1.43亿元。

我们通过对浙江省内5家小额贷款公司的实地考察，深入分析其运行机制及面临的困境，探讨小额贷款公司发展的可持续性并提出相应解决思路。

二、小额贷款公司的发展现状：浙江案例分析

(一)5家小额贷款公司概况

5家正在营业中的小额贷款公司，其筹建前后有如下共同特征：

1、当地政府及相关利益者筹建积极性高。5家小额贷款公司筹建时间均集中在2008年7-8月份，也即紧随浙江省人民政府办公厅《关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见》(下称《实施意见》)的颁布即开始筹建。当地政府、有意向的参股企业和个人等筹建小额贷款公司时均表现出较高的积极性。

2、主发起人均为县(区)域龙头企业。5家公司的主发起人均为当地民营骨干企业。其中，浙江诺力机械股份有限公司规模居长兴县域企业第二位：苏泊尔集团为上市公司，规模居玉环县域企业第一位。

3、自然人参股比例小。可获知的3家小额贷款公司自然人持股比例中最高31.5％，最低0％。即，企业法人掌握了经营控制权，自然人的控制力量薄弱。

4、组织构架较为完善。5家公司均设有董事会、监事会，下设部门较为完善。以温州鹿城捷信小额贷款公司为例，其组织构架如下：

温州鹿城捷信小额贷款股份有限公司总经理为董事会外聘职业经理人，拥有丰富的银行从业经验。董事会成员共7人，除1名独立董事外(系银行专家)，均为参股企业代表。监事会成员3人，均为企业代表。公司下设3部1室。其中业务部7人，占员工总数比46.7％，承担贷款项目调查、风险审查、业务拓展等职能。

5、多数员工拥有银行从业经验。所考察的5家小额贷款公司的总经理均拥有银行从业经验，且均担任过当地银行机构的中层及以上管理者。总体而言，超过50％的公司员工拥有银行从业经验。

(二)贷款经营状况

1、贷款业务发展较快。截至2009年1月底，在没有获得协作银行融资的情况下，有3家公司的累积贷款发放余额超过注册资本金额并超出50％，几乎没有闲置资金，贷款户次约300户，均无不良贷款情况发生。5家公司的协作银行额度为注册资本50％的融入资金也都在3月中下旬实际到位。即使如此，在实际展业过程中仍然将会面临后续资金短缺问题。可见，小额贷款公司的贷款需求旺盛，市场潜力很大。

2、贷款支持微小企业倾向明显。据温州市金融办统计，截至2009年2月底，全市共开业小额贷款公司8家，业务发展状况良好，贷款方式中90％是担保，抵押方式和信用方式只占10％，贷款对象80％是小企业、微小企业。笔者所考察的5家公司其贷款投向主要是县域内或其城乡结合部的小企业和微小企业，而其贷款用途也多以短期资金需求、临时性资金周转、货款垫付等短期、超短期资金利用为主，超过1年期的贷款很少。

3、灵活的利率差异化管理。按《指导意见》和司法部门规定，小额贷款公司的贷款利率浮动范围为同期同档基准利率的0.9倍至4倍。实际操作中，各小额贷款公司能够灵活利率拆分管理，例如点对点、时对时、日对日的信贷计息，整贷整还、整贷零还、零贷零还、零贷整还等灵活的贷款管理。一般而言，期限短的贷款较期限长的贷款利率低，但是超短期的临时性资金周转利率较高，原因在于贷款办理速度的提高也带来了成本的上升。截至2009年2月底，5家小额贷款公司的贷款利率从月息率12％至17.7％不等。

三、面临的困境及其评析

(一)经营管理困境

目前，小额贷款公司经营管理中面临着市场定位、风险控制及可持续盈利三方面的问题。

1、市场定位问题。《指导意见》明确要求小额贷款公司应当以服务“三农”为原则，《实施意见》也明确其要“坚持小额贷款的经营取向。切实为小企业和‘三农’服务”。然而，一般赢利性的企业往往追求利润极大化，不会对小额贷款有兴趣，他们瞄准的是大额贷款，既省事，成本又低。只有真正扶贫的小额贷款机构才会对几千元的贷款感兴趣(茅于轼，2008)。我们在调查中发现，县域内小企业、微小企业的资金需求非常旺盛，且其贷款需求呈现小额、短期(超短期)的特点。但这些小企业通常因难以提供合规抵押物、找到合适担保人等而无法获得银行资金的支持。显然，此类小企业的融资需求特点与小额贷款公司“小额、短期、方便、快捷”的贷款经营理念相吻合，应当是小额贷款公司的“黄金客户”。但是，《实施意见》规定，小额贷款公司的70％资金应发放给贷款余额不超过50万元的小额借款人，而上述小企业的贷款需求经常在50万元以上。当然，这种情况下很多企业会把大额贷款分解成许多个小额。显然，这样只是钻了规章制度的空子，并不能解决根本问题。

如此，小额贷款公司经营管理中会遇到如下矛盾：其一，如果小额贷款公司坚持定位于“三农”，则会失去大量有利于其发展的“黄金客户”；其二，如果小额贷款公司坚持商业化可持续的贷款定位，则可能违背“小额、分散”的指导原则。显然，小额贷款公司面临着市场定位不清的困境。

2、风险控制问题。小额贷款公司是经营贷款的公司，风险控制对其生存发展至关重要，其所面临的风险以外部风险为主，但同时不能忽视内部风险控制。外部风险控制问题的症结在于信息不对称，《实施意见》对小额贷款公司高管人员选择做了明确规定：熟悉金融业务、有金融从业经验。目前，小额贷款公司基本遵循了《实施意见》的原则，经营小额贷款公司的总经理多为银行系统中层管理者出身，已习惯于银行体系的贷款发放模式。而小额贷款公司的放贷和银行机构的放贷在额度、期限、利率水平、用途等方面均有较大的区别。总经理们通常并不十分擅长于小额、短期贷款的风险控制。最擅长经营小额、短期贷款的人正是活跃于民间融资领域的“地下钱庄”、“合会”等组织的经营者，而他们在小额贷款公司筹建时就被“发起人”的相关规定拒之门外。

另外，无法获得央行征信数据库的支持也加重了小额贷款公司的信息不对称。根据银发[2008]137号文件规定，“具备条件”的小额贷款公司可以按规定申请加入企业和个人信用信息基础数据库。但是“具备条件”的定义过于模糊，实践上缺乏可行性。

内部控制风险也是小额贷款公司面临的实际问题之一。多种原因导致其难以吸引优秀人才，在业务审核、流程控制等操作上就缺乏竞争力，加大了操作风险和控制风险；“小额、分散”的贷款原则和规章制度的不成熟、不完善也加重了小额贷款公司的内部控制风险。可见，小额贷款公司面临着如何控制风险的困境。

3、可持续性盈利问题。商业可持续性是小额信贷的基本原则，商业化可持续性是小额贷款公司生存发展的前提。考察发现，小额贷款公司的经营并非想象中的那样“暴利”，更不是“高利贷的合法化”。我们可以从税负、业务品种和政策扶持三方面分析小额贷款公司的可持续性盈利问题。

(1)税负重。其一，小额贷款公司虽不属于金融机构，但按国税函发[1995]156号文件规定，只要发生贷款行为，按“金融保险业”税目征收营业税，且按规定金融机构营业税减半(2.5％)，而小额贷款公司全额上税，综合税率超过5％；其二，新企业所得税法实行法人所得税制，小额贷款公司依法应缴纳企业所得税，适用税率25％；其三，《个人所得税法》规定，按“利息、股息、红利所得”，适用20％的税率征收个人所得税，所以小额贷款公司股东税后利润所得须依法缴纳个人所得税。除上述主体税种外，小额贷款公司还可能涉及诸如城市维护建设税、房产税、土地使用税、印花税等其他税种。

(2)业务品种少。按现行管理办法，小额贷款公司可经营贷款业务、企业财务咨询业务和“经省政府批准的其他业务”，而实际能从事的只有贷款业务，业务品种单一削弱了企业的盈利能力。

(3)政策扶持缺乏。《实施意见》明确将小额贷款公司纳入小企业贷款和“三农”贷款补偿范围。但截止目前，政策扶持的迹象并不明朗。没有政策动力来鼓励小额贷款公司发放小额、分散的涉农贷款以服务“三农”经济。

可见，高税负、少品种、严政策均导致了经营成本高、利润来源少、展业困难大等问题，使得小额贷款公司商业化可持续性难以保证。

(二)可持续发展困境

1、制度设计矛盾。《指导意见》和《实施意见》对小额贷款公司的制度安排主要包括：其一，公司被定性于金融机构系统之外，不能经营存款业务；其二，贷款对象选择上以服务“三农”为原则；其三，经营范围须在本县(市、区)域；其四，贷款额度和利率上的限制：70％的贷款额度在50万元以下、单笔最高额在资本金的5％以内，利率浮动范围为基准利率的0.9至4倍；其五。监管主体的安排：“省级政府能明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理”。

显然，这样的制度设计与现行法律法规是存在矛盾的，会给小额贷款公司的可持续发展造成巨大障碍。

首先是其身份定位与法律适用性问题。按《指导意见》规定，小额贷款公司并不是金融机构。而是有限责任公司或者股份有限公司。只提供贷款业务使它不同于商业银行，不适用于《商业银行法》；而贷款业务本质上又是一种金融行为，不同于一般的有限责任公司，又不能适用《公司法》；贷款业务更是要收取商业利润并采取商业化的经营方式以实现资金利用的商业行为，不同于以财政为后盾的政策性银行。不能接受相关的法律调控(李芮，2007)。

其次是制度设计带来的监管问题。中国银监会负责监督管理金融机构及其业务活动，而小额贷款公司没有获得金融业务许可证，不是金融机构，所以不受银监会监管。浙江省规定由试点各地政府金融办负责指导和督促小额贷款公司的监督管理，但金融活动的监管是一项需要具备专业知识技能和丰富经验的机构(如银监局)才能胜任的工作。实际上，试点各地出现了监管主体的虚化，因为没有一个明确的、专业的机构(如银监局)负责监管小额贷款公司的业务活动。

最后是制度设计带来的后续资金短缺问题。“只贷不存”的制度设计会导致在融资需求旺盛而已贷资金短期内没有收回的情况下所面临的后续资金短缺问题，这将严重影响公司的可持续发展。

2、人力资源短缺。长远来看，“小额、分散”的贷款原则将是小额贷款公司市场核心竞争力之所在。但是，目前擅长于经营小额分散贷款的人才缺乏，制约了小额贷款公司的业务开展。另外，小额贷款公司地处县域乡镇，业务也主要以单一的贷款为主，公司规模小、公司治理结构不完善。这些原因均导致了小额贷款公司难以吸引优秀的人才，特别是优秀的大学毕业生。这弱化了小额贷款公司内部人才培养的能力。

可以看出。必须解决制度设计矛盾和人力资源短缺问题。并加之以培育树立优越的“小额、分散”企业文化。突破困境，实现小额贷款公司的生存、发展和壮大。

四、小额贷款公司发展可持续性探讨：两条“出路”

综上分析，我们认为按照目前的制度设计和运作模式。小额贷款公司的可持续发展空间不大。基于“只贷不存”和“可贷可存”两种运作机制探讨小额贷款公司可持续发展。小额贷款公司可采取“专业贷款公司”和“社区民营银行”两种模式；

(一)“专业贷款公司”模式

专业贷款公司就是拥有规范的公司治理结构，能够从正规金融机构低利率批发资金，然后投放于实体经济，专营贷款的“批发”与“零售”，商业化经营，有特定市场定位的公司。例如美国的贷款零售公司(retail credit eoul―party)、科威特贷款公司(KFH,Kuwait Finance House)、花旗贷款有限责任公司等都是专业贷款公司。此类贷款公司主要为微小企业和个人提供短期贷款，其区别于常规金融机构的特点在于“只贷不存”的运行机制。其资金来源除了自有资金以外，还包括从传统金融机构得到的批发贷款等。为了覆盖贷款客户的高风险和高效运行带来的高成本，公司通常要求较高的贷款利率。

小额贷款公司要发展成为专业的贷款公司，需明确4个方面问题：

1、产权主体问题。从小额贷款公司到专业贷款公司，其本质上仍然是企业，必须有明确的产权结构，从事生产，实现利润，创造财富。发展专业贷款公司要求不能够对其投资主体有过多的限制，可以是由独家或多家民营企业投资的、类似于“财务公司”的专业贷款公司，也可以适当地发展一批自然人利用自由资金经营的“草根”贷款公司。总之，明确其产权主体必须是民营，不能发展成由政府“兜底”的贷款公司。

2、市场定位问题。“小额、分散”应该是小额贷款公司发放贷款的首要原则。由于农村地域的经济发展水平各有不同，所以“一刀切”式地以行政规则限制小额贷款公司必须发放单笔余额很小的贷款并不合适。真正意义上的农户贷款应当在2万元以下(茅予轼，2008)。而在浙江较发达县域，农户的贷款多已脱离了这种“真正意

义”。所以，各地的“小额贷款”并不能一概而论。

解决“小额、分散”定位的一种可行办法是从小额贷款公司成本收益角度考虑：制定税收减免政策。例如，1年期贷款单户余额在5万元以下的，营业税、所得税减免100％，5-50万元以下减半。50-100万元以下减四分之一，100万元以上不减等。可通过此法鼓励其“贷小”，至于其行业、产业资金投向不必限制。

3、资金来源问题。制定合适标准，选取部分经营良好的小额贷款公司，解除其向正规金融机构融资的限制，给予其批发贷款的权利，将其向专业贷款公司转变。例如，可以鼓励其与邮政储蓄银行合作，从邮储行以较低利率批发贷款，然后“零售”投放于实体经济，能同时发挥邮储行在县域、农村吸存方便的优势和小额贷款公司发放贷款专业化的优势，利于邮储行创收，亦利于缓解农村资金外流问题。

4、监管问题。通过产权主体规定限制其在自有资金基础上经营贷款，银监会应当严格监管其从合作银行批发贷款环节的合规性。防止其与金融机构“串谋”，侵害存款人利益。

(二)“社区民营银行”模式

“社区银行”(Community Bank)是指在特定地区范围内组建并独立运营，主要为当地中小企业和个人客户提供个性化金融服务、并保持长期业务合作关系的小银行。在美国。社区银行主要面向小企业、微小企业和个人客户，具有规模小，机制灵活，服务周到，存贷利差低的特点，其发放贷款一般要求有抵押物。《指导意见》明确小额贷款公司服务“三农”，金融支持欠发达地区经济发展。发展社区民营银行，形成与县域经济相匹配的专业特色金融服务。有利于金融支持欠发达县域“三农”、小企业和微小企业的发展，与国家政策导向一致。同时《实施意见》明确“依法合规经营、没有不良信用记录”的小额贷款公司予以改制为村镇银行作为一项发展小额贷款公司试点的扶持政策。村镇银行和“社区民营银行”区别在于产权主体不同，共同点在于其小法人优势。《实施意见》给予小额贷款公司发展成为社区民营银行预留了政策空间。

小额贷款公司发展成为“社区民营银行”需明确：

1、“民营”的产权主体。允许民营资本投资兴办小额贷款公司并逐步向民营银行转变。现行由民营骨干企业为主发起人、企业法人参股的小额贷款公司资本金来源难免成为银行的间接贷款。另外，若发展成为村镇银行则很难防范由工商企业掌握控制权而出现的企业关联贷款，甚至成为企业“提款机”现象发生。因此，必须引入“民营”的投资主体，可适当允许由符合条件的自然人作为主发起人的小额贷款公司或直接筹建民营银行。

2、实现“可贷可存”的运行机制。严格制定标准，选择部分小额贷款公司允许其“可贷可存”试点，发展成为服务于县域的小型金融机构，即“社区民营银行”。吸收县域农村的资金，投放于县域经济、“三农”经济主体，减少农村地区资金外流。

3、鼓励“贷小”的政策倾向。和“专业贷款公司”发展模式相似，利用合适的政策(如“减征”)提高社区民营银行发放小额贷款的积极性。

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一、基本原则

（一）政事分开、事企分离的原则。合理划分行政机关与事业单位、事业单位与企业的职能，将现由事业单位承担的行政职能划归行政机关，把行政机关一些技术性、辅、服务性职能交给事业单位；将现由事业单位承担的经营性职能予以剥离，交给企业或经整合新组建的企业。

（二）以功能确定类别的原则。对现有事业单位根据其所承担的主要职能、市场化程度以及发展方向等综合因素，合理确定类别。

（三）精简效能的原则。结合分类，清理、调整归并和重组现有事业单位，优化布局结构，发挥资源优势，促进事业发展。

二、分类范围

（一）由市、县（区）党委、政府或机构编制部门批准设立的事业单位（除第二款所列单位和组织外），列入事业单位分类范围。

（二）下列单位和组织不列入事业单位分类范围：

1.经省委组织部、省人事厅批准，已列入参照公务员法管理范围的事业单位；

2.二类事业单位（指除党委、政府或机构编制部门审批之外的，由有关行业行政主管部门或其他社会组织利用国有资产，同时吸纳部分非国有资产举办的事业单位）；

3.使用事业编制的群众团体、社会团体、参照群众团体组织机构管理的单位和组织，以及使用事业编制的非常设议事协调机构；

4.其它不能列入事业单位分类范围的单位和组织。

三、类别划分

根据现有事业单位所承担的主要职能、市场化程度以及发展方向等综合因素，将其划分为监督管理、社会公益、中介服务和生产经营四个大类。

（一）监督管理类事业单位

监督管理类事业单位指目前完全或基本依据法律、法规授权或依法接受委托，行使行政管理职能的事业单位。如行使行政审批、行政许可、市场监管、执法监督以及公共管理等职能的事业单位。

（二）社会公益类事业单位

社会公益类事业单位指面向社会提供公益服务以及为政府行使职能提供支持保障，不以赢利为目的的事业单位。对这类单位要根据职责任务和市场化程度的不同，具体划分为纯公益性和准公益性两个小类。

1.纯公益性事业单位。指由国家机关举办，主要从事关系国家安全、公共安全、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务的事业单位。其举办宗旨和业务范围，由国家机关确定并严格执行，所需经费由财政保障。如义务教育、公共卫生、公共文化、基础(社会)科学研究、生态资源保护、水文监测等事业单位。

2.准公益性事业单位。指由国家机关举办，并根据国家机关确定的公益目标开展相关业务活动，在确保实现公益目标的前提下，可依法开展相关的经营活动，经费由财政适当支持的事业单位。如非义务教育、非营利医疗卫生等事业单位。

（三）中介服务类事业单位

中介服务类事业单位主要指利用专门知识和技能，在经济社会活动中发挥服务、沟通和中介功能，实行有偿服务，承担相应法律和经济责任，并接受政府有关部门和服务对象监督的事业单位。这类单位在管理模式上，依照章程或有关规则进行自我管理、自我约束;在运作方式上，依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制;在服务目的和服务行为上，以体现社会效益或社会价值，依据市场和物价有关规定收取相应费用。如项目评估、信息咨询服务等事业单位。

（四）生产经营类事业单位

生产经营类事业单位指直接面向市场从事生产、经营和开发性活动，所需经费按国家有关规定，依靠自身生产经营活动解决的事业单位。如生产和技术开发单位、宾馆(饭店、招待所)、影剧院等。

四、组织实施和总体要求

（一）提高认识，加强领导

事业单位分类是事业单位分类改革和实行规范管理的基础和前提。按照中央和省的要求，分类后不同类别的事业单位将要采取不同的改革措施，实施不同的管理。分类工作情况复杂、难度大，涉及各有关部门和各个层面。类别划得准不准，不仅关系这次改革能否顺利进行，而且关系经济社会发展大局。各地、各部门要高度重视，充分认识事业单位分类工作的重要性，切实加强领导，认真做好此项工作。

（二）精心组织，审慎操作

事业单位在职能性质、组织形态、活动范围、资金来源等方面有其自身特点，情况各不相同，差异性大，为此各部门和单位要将事业单位分类工作作为今年的一项重要工作来抓，要精心组织，慎重操作。在具体实施中，应根据其承担的主要职责任务和发展方向，按照类别的划分标准，对事业单位情况进行深入细致的分析研究，合理进行归类。在归类过程中要求尽量做到职能定位准确，归类依据充分；要区别情况，采取先易后难，分步推进的办法，做好事业单位具体类别的确定工作。对完全符合某类条件的，可直接确定其类别；对基本符合某类条件的，可先按其承担的主要职能确定类别；对兼有两种或两种以上不同类别属性的事业单位，对其承担的职能进行清理，提出机构调整意见，再分别确定类别，或按其主要类别属性确定类别；难以确定主要类别属性的，按其发展方向确定类别。事业单位分类后，可根据其开展工作依据的法律、法规和承担的职能变化等情况，及时进行类别调整，实行动态管理。

（三）规范程序，按时报批

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【关键词】区域市场；发展困境 ；法律定位；运行机制

现阶段，我国大力提倡发展资本市场，转变经济增长方式，加之地方政府的积极鼓励与扶持，处于资本市场“小学”阶段的场外交易市场得到了一定程度的发展。作为场外交易市场主力军之一的区域市场，其发展速度及态势更是受到学界及实务界广泛关注。但我国区域市场处于发展初期，运行模式及相关各方面的制度安排未被立法统一规定，因而有必要在对该市场的现状进行反思和分析，以期引起立法关注。

一、我国区域市场的发展现状

2008年9月，天津股权交易所开始运营，开创了区域市场的先河。随后，重庆、上海、山东等多个区域市场投入运营。截止2013年6月，仅从数量上来看，区域市场的数量已达13家。以广东为例，2012年8月广州股权交易中心的开业运营开创了广东省区域市场的新局面，2013年5月深圳前海股权交易中心（以下简称“前海股交中心”）成立，随后在佛山南海成立了广东金融高新区股权交易中心（以下简称“广东股交中心”），广东区域市场也因此形成了全国唯一的“三国演义”的发展局面。从全国各区域市场来看，主要有以下几方面的发展现状及趋势。

（一）各区域市场准入门槛不一致（表格一）

尽管2012年8月证监会出台了《关于规范证券公司参与区域性股权交易市场的指导意见（试行）》（以下简称“指导意见”）对于规范区域市场具有重大意义，但是并未具体规定区域市场的各项管理制度，且在指导意见出台之前我国已经出现多个区域市场，因而导致各区域市场设立的市场准入条件不一致。具体而言，一方面，就挂牌企业而言，挂牌企业的准入条件因企业的法律性质不同而有所不同，主要表现在：其一，以天津股权交易所（以下简称“天交所”）为代表，其规定的股份有限公司准入门槛最高，具体要求是经营2年以上、最近2个会计年度累计净利润不少于1000万元、股本不少于1000万元及净资产不少于2000万元。以上海股权托管交易中心为代表，其规定公司挂牌的要求最低，只要股份公司即可，亦无财务上的要求。其二，针对有限公司，准入门槛也具有区域性的差异，例如，广州股交中心规定只要达到“依法成立、合法存续”即可申请挂牌。另一方面，针对投资者而言，一般说来，各股交中心都允许个人投资者进入市场进行投资交易，但个人投资者及机构投资主体均有区域性的差异。各主要的区域市场投资者适当性管理规定详见表格一。

（二）券商参与区域股权交易市场逐渐成为主流

随着指导意见 的出台，各地券商积极跑马圈地，一些不具备成立区域股权交易市场的地区也在券商的积极推进作用下紧张筹备。

在指导意见出台之前，券商主要是以保荐机构或者推荐机构的主体形式参与区域市场，指导意见出台之后，由于其明确规定券商参与市场的主体资格，券商也将成为区域市场的主力军，既可以参股的方式参与区域市场，亦可以区域市场会员的身份参与区域与市场。 以前海股交中心为例，其前三大股东均为证券公司（其中中信证券占27%，国信证券占22%，安信证券占18%），而广东股交中心则是由广东省产权交易集团、深圳证券信息有限公司等6家专业机构共同出资设立，采取“省市共建、券商主导、市场化运作”模式。

（三）各区域市场发展的挂牌企业对象不一致

由于指导意见仅规定区域市场的定位是为中小微企业提供股权交易和融资等服务，但未明确规定具体哪类法律形式的企业，各区域市场为了能够在四板市场抢占先机，吸引更多的企业挂牌，因而在挂牌企业对象上也各有侧重点。主要表现在：一是挂牌企业的法律性质具有区域性差异。例如前海股交中心主要发展的挂牌对象是合伙制企业，广州股交中心则以增加有限责任公司挂牌数量为发展目标；二是区域市场存在跨区域发展挂牌企业情形。尽管指导意见规定，区域市场原则上不得跨区域设立营业性分支机构，不得接受跨区域公司挂牌。但仍然存在跨区域挂牌的区域市场，如前海股交中心，其不仅发展深圳当地企业挂牌而且跨区域发展省外企业挂牌。 总而言之，由于各区域市场挂牌对象的侧重点不一致直接导致各区域市场的总体挂牌数量上有很大的差异。

（四）注重开发业务创新产品

尽管不同的区域市场具体规则不太一样，既存有区域市场规定既收企业挂牌费，也收取交易费的情形，亦有区域市场规定不收挂牌费，当挂牌公司实现交易或者融资后再按比例收取一定费用的情形。但不可否认，各区域市场收费制度的差异性直接导致各区域市场收入的差距。

为了能够在OTC场外市场赢得一席之地，拓宽中小企业融资渠道，增加市场收入，加之存在法律上的空白区域，各区域市场纷纷推出金融创新产品，其中包括定向增发、私募融资、信用贷款、股权质押贷款、中小企业私募债等业务创新产品，其中私募债业务产品以天交所、浙江股权交易中心（以下简称“浙江股交中心”）、重庆股份转让中心（以下简称“重庆转让中心”）以及广州股交中心等区域市场为代表，知识产权质押业务则为广州股交中心首创。知识产权质押业务无疑能够加快知识产权的产业化，促进知识产权与金融资本的结合。 此外，前海股交中心为了提高收入、提升工作效率，其推出见证业务及咨询培训业务。

（五）交易方式多以协商定价为主

根据2011年国务院出台的《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（以下简称“38号文件”）以及2012年出台的《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（以下简称“37号文件”）的规定，除依法经国务院或国务院期货监管机构批准设立从事期货交易的交易场所外，不得以集中竞价、电子撮合、匿名交易、做市商等集中交易方式进行标准化合约交易，由此直接导致现行多数区域市场以协商定价的方式进行交易，各区域市场的交易制度详见表格二。

天交所、重庆转让中心及齐鲁股权托管交易中心（以下简称“齐鲁股权中心”）成立于38号文件出台之前，因而仍在适用集中竞价的方式，其余的区域市场几乎都是适用协商定价的方式。值得注意的是，天交所、重庆转让中心及齐鲁股权中心是目前我国区域市场仅存适用做市商交易制度的两大区域市场。另外，广州股交中心除了适用协商定价的交易方式之外还规定了十分具体的买方单方电子竞价的交易方式。

二、我国区域市场的发展困境

从上述我国区域市场的发展现状来看，我国区域市场现阶段仍处于刚刚发展起步阶段，相关制度不成熟，且各区域市场几乎都处于探索发展阶段。笔者认为，我国区域市场主要存在以下几方面的困境：

（一）区域市场定位仍无法明确

理论和实践证明，资本市场应当包括多个层级，以连接投融资体系，尽可能地满足投融资需求，进而促进资本的优化配置。[1]一般而言，多层级资本市场体系应当包括主板市场，即证券交易所市场，主要为成熟大企业的融资和转让服务；创业板市场，与主板相对应，在证券交易所市场内专为中小企业和高新科技企业提供服务的股票市场；场外交易市场，与场内市场相对应，主要为无法进入场内市场而又需要投融资服务的中小微企业提供服务。

尽管指导意见规定区域市场是多层次资本市场的重要组成部分，这对于促进企业特别是中小微企业股权交易和融资，鼓励科技创新和激活民间资本，加强对实体经济薄弱环节的支持，具有不可替代的作用，但仍然无法明确我国区域市场的定位，缺乏较为完善的立法顶层设计。主要问题是：其一，既然规定是为中小微企业提供股权交易和融资服务，那么必然包括“两高两非”、非公众股份公司以及有限公司等形式的公司，然而根据指导意见的规定来看，似乎并没有区分上述各类法律形式的公司，显然这对微型企业进入区域市场是不利的。其二，从现阶段看来，新三板与四板区别不大，但关于区域市场的限制设置了许多限制条件，例如股东人数不可超过200人、不可采用做市商等集中竞价的交易方式等等限制条件。[2]而随着新三板扩容步伐的加快，两者之间的竞争势必陷入无序、混乱状态。立法有必要在考察区域市场实际状况之后完善相关立法，使其具备较强的可操作性。

（二）区域市场风险被夸大

证券市场风险高度集中，使政府放大了对场外交易市场风险的判断。在证券市场发展前期，风险较为集中，这段时期在证券交易所市场以及债券交易市场上发生了一些较大的事件，使政府一方面加大了对交易所市场规范与监管的力度，另一方面出于对整体市场风险评估的提升，对场外交易市场的限制也在加强。后期政府虽对场外交易市场逐步放行，但总体上仍然认为该市场风险大，害怕体制外的市场化探索，担心风险难以控制，最终过度强调风险控制而导致创新不足。[3]

不可否认，从38号文件来看，政府严格监控区域股权交易市场，在一定程度上清理整顿了许多不合规范的区域市场，从而保护投资者的权益，但同时区域市场风险的夸大亦导致了一些不良后果，主要有：一是区域市场准入门槛过高，有融资需求的企业仍然难以跨入资本市场。从目前情况来看，有的区域市场针对股份公司挂牌的条件明显要高于新三板市场的要求，导致发展区域市场，实现中小微企业的融资需求的初衷无法实现，加之各交易市场条件门槛不一致，恶性竞争将更加激烈。二是区域市场不活跃，挂牌企业融资难度高的问题仍未解决。区域市场投入成本较低的特点决定着，融资主体只能以最小的融资成本取得较高的融资额度。

（三）立法空白，各区域市场自主性较强

尽管目前我国关于股权交易市场已经有38号文件以及指导意见的监管和规制，但是相对新三板市场的规制[4]而言，针对区域市场，立法无统一、完善的规定。例如区域市场该进行怎样的组建模式且是否需要统一以方便管理和监督。 股份公司及有限公司的挂牌条件该如何区分对待，例如股份公司的挂牌标准是否高于或者低于新三板的标准、是否有成立年限及财务上的要求、具体的资本金额度是否有一个固定标准，针对有限公司而言，应当提供什么申请材料、宽严标准怎样，是否有财务及税务上的信息披露要求、应当采用什么审核方式及交易方式，另外一人公司能否申请挂牌，其又该坚持什么标准等等问题都未明确规定。

总而言之，由于没有统一的立法规定，各区域市场自主性较强，几乎都是在摸索中前进与发展，且都是区域市场自身制定相关的业务规则，再由当地政府相关部门审批甚至只需备案即可实施。出于长期发展考虑，应当尽快制定统一的操作规则以及业务规则。

三、我国区域市场的运作模式

（一）区域市场的合理定位

本文认为，应该明确场外交易市场是我国多层次资本市场体系的重要组成部分，并以法律形式确定其与证券交易所独立、并行、互补的地位，这是构建我国场外交易市场路径的第一步。就区域市场而论，首先不仅应当以立法的形式确定其最低资本市场层级的地位，并且规定与其法律定位相应的功能定位；其次，国务院应以行政法规的形式确立区域市场的合法地位，对各相关机构的职责分工和行政处罚权力做出原则性的规定；最后，根据已出台的规定以及各区域市场的具体情形完善各区域市场的自律管理制度，但不得违反上位法的相关规定。

具体针对区域市场的功能定位而言，一般应当包括以下功能：（1）为中小微企业提供股权、债券的转让和融资服务；企业在发展的不同阶段（初创期、幼稚期、成长期、成熟期）对于资本市场有不同的融资需求。[5]区域市场应定为主要解决处于初创期阶段和幼稚阶段的中小微企业的融资问题。（2）除第（1）点之外，还应当帮助企业通过在区域市场挂牌获得融资渠道、发现公司及股权价值、提升商业信誉以及规范公司治理等一条龙服务。 事实也证明，根据指导意见的规定，券商参与区域市场合法的地位及参与资格，未来的区域市场必定具有投行的色彩，为企业提供一条龙服务也是大势所趋。（3）基于以上（1）、（2）点，应当有利于建立转板机制的金字塔型层级结构。对某些具体的挂牌公司而言，争取在区域市场挂牌并非仅仅是为了实现融资需求，同时希望能在转板之前完善公司治理结构，提高公司信誉度，为公司成功转板创造优越条件。

（二）建立规范、统一的市场准入条件

区域市场主体包括挂牌企业准入条件及投资者准入条件。对投资者而言，由于挂牌企业披露信息的要求远低于上市板的要求，且公司治理结构、信誉、经营状况等信息的披露不如上市板透明，因而对投资者而言，层级越低的资本市场意味着风险越大。笔者认为，不管是机构投资者还是个人投资者在区域市场中进行投资都应设立一定的准入门槛，且应建立比场内市场要严格的投资者适当性制度。

针对挂牌企业而言，应当根据企业不同的法律形式制定不同的挂牌标准。其一，股份制公司可参照新三板的要求适当降低准入条件。但笔者认为，限定挂牌股份公司的持股股东人数在200人以内不具有合理性。因为实际上，现有的中小企业，股东人数超过200人的并不多，因而这种限制并不对大多数企业造成影响，且对条件较为优越的挂牌企业来说将会限制其发展，加之新三板市场扩容在即，这种限制将导致两者竞争地位上的不平等。其二，针对微型企业（例如一人公司），可以借鉴前海股交中心“十无”模式，拓宽企业的融资渠道，完善其治理结构，实现快速发展，以支持实体经济。

（三）统一区域市场交易制度

一般而言，流动性是证券市场的生命力所在，因此如何提高流动性就成为场外证券市场交易制度设计的核心内容。[6]然而针对我国区域市场刚刚起步的现状，流动性并非其首要目的，且流通性并非判定区域市场优劣的关键因素。理由如下：其一，就我国做市商制度而言，做市商制度被公认为是提高场外市场资金流动性的有效制度，但就我国而言，该制度并不成熟，做市商制度仍需要进一步培育，因而目前并不急于扩大做市商制度的适用范围。其二，就我国适用做市商制度的效果而言，市场投资主体数量较少、投资额也不大，即便引入做市商制度，也不能从根本上保证交易的活跃度，市场流动性风险较大。而且不可否认，很多挂牌企业申请挂牌仅仅是为了满足其进入资本市场的渴望及荣誉。其三，就区域市场本身的功能定位而言，区域市场本身的功能定位并不局限于股权转让及实现融资需求，同时还应当是帮助企业获得融资渠道，发现公司及股权价值，提升商业信誉，规范公司管理，提高运营效率，同时为转板上市做好准备等。这在一定程度上导致追求流动性不具现实性。如果把融资作为中小企业在资本市场得到的一大收获，是企业苦苦寻觅的外来动力；那么，规范对于中小企业来说，不仅是和“融资”同样重要的一大收获，更是企业在资本市场中一种需要不断修炼的“内功”。[7]

综上所言，就我国区域市场目前状况来看，我国区域市场发展好坏并不能仅以流动性来衡量，关键在于要保证区域市场在发展初期能够保持良好有序的发展态势。因此笔者认为，目前多数区域市场适用的协商定价方式不失为一种较为稳定、风险性较小且适应我国现阶段发展的交易方式，建议统一规定以协商定价为主要交易方式，在其基础上可以发展买方单方电子竞价等交易方式。

四、完善区域市场信息披露制度

信息透明度是证券市场的生存和发展的基础。投资者对信息透明度差的证券市场将失去投资信心。针对区域市场而言，由于挂牌企业准入的门槛较低、企业类型多样、大多挂牌企业处于初创期或者幼稚期阶段，公司治理结构不完善等各方面的影响，各区域市场对不同挂牌企业信息披露的要求也不一致。为了满足不同类型的投资者在风险偏好方面的不同需求，将来立法应当针对不同法律形式的挂牌企业规定不同程度上的信息披露义务，例如，针对股份有限公司而言，应当强制要求披露公司财务、治理结构、关联交易等方面的信息，而针对有限公司而言，其披露义务应当适度降低，将来立法可以规定其根据自愿原则披露相关的信息。

五、制定统一的区域市场监管制度

我国区域市场的发展仍处于刚刚起步阶段，监管制度等相关制度欠缺，同时由于企业挂牌门槛低、交易分散等特点使得区域市场的运作风险更加突出。为确保区域市场的高效安全运行， 对该市场进行有效监管显得尤为重要。笔者认为，应坚持集中监管与自律监管相结合的模式，重点加强挂牌公司的监管，加强投资者教育和培训，建立和完善场外市场风险预警机制和应急方案，同时根据场外市场的发展变化不断调整与完善监管措施和监管手段。

参考文献：

[1]晋入勤.论天津股权交易所的制度构建.公司法律评论，2009年卷：153.

[2]吴国鼎.区域性股权交易市场的困境与破解之道，来源于http：///20130708/n380983306.shtml，于2013年7月15日访问。

[3]国务院发展研究中心“我国场外股权交易市场发展模式研究”课题组.规范和发展我国场外股权交易市场.财政金融.

[4]北京市道可特律师事务所、道可特投资管理（北京）有限公司编著.直击新三板，中信出版社：36-39.

[5]李淑龙 蒋虹.美国场外市场的发展及其对我国的启示.经济理论与经济管理，2004（10）

[6]马达.我国场外交易市场运作模式研究.南方金融，2007年（11）：50-52，52.

[7]天交所市场简报.规范--中小企业的生命线，2013（8）：1-4.

篇4

公立医院改革,这棵老树能否在2010年的春天孕育几枝新芽?

全国“两会”前夕,随着卫生部等五部委正式印发《关于公立医院改革试点的指导意见》,各地的 16个城市开始新一轮公立医院改革试点。

至此,《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009―2011年)》中要求重点抓好的五项改革:基本医疗保障制度、国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系、基本公共卫生服务以及公立医院改革试点,终于全部启动。最后亮相的公立医院改革试点,被认为是改革中最为复杂和艰巨的内容。

根据新医改精神,探索政事分开、管办分开的有效形式,将是试点的一项核心内容。

2005年以来各地对于公立医院改革的探索将成为本轮试点的基础。当年3月出台的《国务院办公厅关于深化城市医疗服务体制改革的指导意见》曾明确指出,设立医院管理中心,并配套推进医疗机构人事制度和收入分配方法的改革。

此后,上海、无锡、北京等地纷纷尝试以“管办分离”为核心的公立医院改革。上海等地的模式还得到了决策层的赞许。此次《关于公立医院改革试点的指导意见》(以下简称《意见》)也指出,可成立专门机构负责公立医院的资产管理、财务管理和医院主要负责人的聘任。

而记者对于目前各地改革模式的调查显示,公立医院管办分离的重点仍是分离行政机构。这与基于企业经营管理原则的“管办分离”并非同一概念。其不同之处在于:公立医院的管办分离还是以行政管理方式作为医院管理的基础。

在“医管局(中心)”模式流行的现实之下,这一问题常呈现为卫生主管部门、医管单位、医院三者之间的矛盾。

有一种看法认为,将医管单位仍划归卫生主管部门范畴,会使改革出现倒退的可能。如果将其作为改革边界,那么经过精心筛选的“新公立医院”就难免会在公益性的借口下,重复强势地位与效率低下并存的状况。

参与本轮公立医院改革设计的人士表示,根据目前各地的改革经验,去行政化乃是新一轮试点的重要任务。

30多年来,中国各行各业凡涉改革,都无法绕开管办分离。其改革目的都是希望在有效监管之下,充分发挥主体的能动性和市场的配置作用。矛盾与冲突的核心也往往是政府与企业、市场的关系。

不过,国企改革的经验似乎无法全盘套用于公立医院、国有大学这样的公益性机构。本轮公立医院改革试点如何突破旧有界限,给中国以新的改革体验,令人关注。

公立医院会有多少?

根据《意见》,试点的第一个任务是强化区域卫生规划,合理确定公立医院功能、数量和规模,优化结构和布局,完善服务体系。

上海交通大学卫生公共学院执行院长马进在接受记者采访时谈到,根据公立医院改革的总体规划,在目前的公立医院中将有相当一部分进行转制,剩余符合医疗卫生资源规划的医院将纳入财政预算管理,即新公立医院。新公立医院承担基本医疗服务的任务,并因此享受政府补偿。

作为国内知名的卫生经济与政策专家,马进直接参与了新医改总体思路和政策研究,特别是公立医院改革部分的设计。在国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室印发的新医改解释材料中,他是唯一具有非官员身份的编委。

调整公立医院数量的目的,是使政府投入能够满足新公立医院的补偿需求。虽然新医改已确定投入 8500亿元人民币,但是全部用来补贴那些一年流水数十亿元的大型医院,也无法保证持久。

因此,新公立医院的数量可能不会很多。据记者从其他渠道了解,根据不同测算结果,其数字可能在目前公立医院的一半至五分之一之间。按照《意见》,最终数量将在试点中确定。

《意见》表示,除中央、省级政府及县区级政府举办国家级、省级医学中心以及县级公立医院外,其他公立医院均由设区的市级人民政府负责举办。

记者则了解到,在属地化、全行业管理的体制中,军队等特殊单位仍可能保持一些医疗卫生机构,而国有企业举办的医院可能率先改制。

作为补充,将鼓励民营资本举办非营利性医院。“大多数人对此有误区,认为非营利性医院就不该赚钱。”马进解释说,营利与非营利的区别不在是否存在利润,而是利润用于分配还是再投资,一般情况下表现为股东是否分红。

因此,新公立医院应该叫做公立非营利性医院,但它必须拥有利润维持运行及发展。而从国际经验看,民营非营利性医院是社会医疗卫生的重要组成部分。

政府补偿可能仍是财政拨款

在新公立医院的数量问题以外,是人们最为关心的政府补偿机制。

新公立医院的政府补偿范围早在2009年4月公开印发的《深化医药卫生体制改革问答》中就已明了:基本建设、仪器设备、重点学科建设、政策性亏损、离退休人员经费以及公共卫生服务等方面由政府定项补助。

对于之前补供方还是补需方的争论,马进解释说,目前确定的原则仍是以补需方为主。但是由于新公立医院将承担公共卫生任务,加之退休人员经费等有中国特色的支出,因此必须对供方也进行一定补偿。

不过他表示,按照目前思路补偿可能仍以财政拨款的形式下发。他解释说,虽然国际上的趋势是以合同、契约形式补偿,但一些公共卫生任务很难量化,包括中国特色的离退休人员费用等。因此,财政拨款仍是最理想的办法。

以何种机制对新公立医院进行补偿,涉及政府与新公立医院之间的关系。学界担心,如果按旧有模式补偿,超过过去数倍的补偿资金也无法激励医院,使其提供价低质优的医疗卫生服务。

它甚至可以使新公立医院成为一个高报酬、低压力的“好单位”。这类现象在过去30年的经济改革中屡见不鲜。虽然《意见》希望新公立医院院长取消行政级别,而据记者了解,新公立医院可能仍以事业单位形态出现。

其实,新公立医院能否去除计划经济时代的各种弊病,也是马进所担心的。只是在他看来,这一途径需要通过社会监管来实现。目前各地改革模式还并没有出现理想的社会监管机制。

医院管理理事会反馈公众意见

目前各地基于“管办分离”的试点,以上海、无锡两种模式最为主流。根据制度设计,两地新成立的医管单位履行出资人职责,承担“办医院”的任务。不同的是,上海的医管单位仍在卫生主管部门的框架内运作,无锡则实现了比较彻底的医管单位和卫生主管部门分离。

从另一个角度讲,上海成立的申康医院发展中心更着眼于资本管理,所以被称为“医疗国资委”。

有人指出,与卫生主管部门平级的医管单位搞不好会给医院带来多头管理问题。在法律未有明确规定的情况下,医管单位集中了人、财、物的分配权,处于强势地位,同级卫生部门的监督力度和效果会受到影响。

毕竟新公立医院将承担更多公共卫生任务。一旦遭遇甲型H1N1流感这样需要不计成本投入的公共卫生事件时,资金问题必成一个焦点。

在目前的运作中,卫生部门与医管单位就或多或少地存在因权、责、利产生的一些矛盾。据了解,一些城市分管这两个单位的领导对此也颇有微词。

同时,从中央到省都没有医管单位的上级对口单位。这一方面可能使其逐渐边缘化,最终空有出资人的名义;另一方面很可能使其彻底纳入卫生主管部门的管辖范围内。

不过这一问题将会视试点情况而定。也许三年试点结束后,会出现更高级别的医管单位。

上述种种问题,其着眼点仍是以行政管理为基础,即如何将一些管理权力由一个行政部门转移到另一个行政部门。

“行政监管有一定优势,但政府行政机关的特点、性质,决定了它的需要与老百姓的需求存在不同,因此很难完全体现社会诉求。”马进说,本轮医改的核心目标就是“让老百姓满意、让社会满意”。

比如目前大多数地方的医管单位人员都来自卫生主管部门,保留了浓厚的政府部门色彩。曾受卫生部委托对无锡等地的改革模式进行比较研究的马进认为,医管单位本身应引入现代化的管理理念、组织架构和治理方法。

他告诉记者,公立医院改革试点的实施意见并没有明确提到什么是“政事分开”、“管办分开”,其用意是由试点城市进一步探索、突破。其中,如何建立有效的社会监管制度应是重要内容之一。

《意见》说,试点将探索建立以理事会等为核心的多种形式的公立医院法人治理结构。据了解,改革设计者期望的尝试,是由医院投资,医保、监管和群众等方面代表及医院管理人员组成公立医院管理理事会,形成决策、执行、监督的制衡。

“老百姓说医院哪里不好,就能够得到反馈,更重要的是能够对公立医院产生影响。在这一问题上,目前的模式都差一点。”马进认为,这已不仅是建立一套评价机制的问题。

公立医院不是自留地

虽然希望依据社会的意见来调整新公立医院,但马进并不同意用“市场”一词来概括这种力量, “毕竟我们要坚持公立医院的公益性。”

哈尔滨医科大学教授杜乐勋则认为,对于新公立医院要更好地发挥市场作用:政府重在监管,医院则可以企业管理方式治理。

作为中国卫生经济学的创建人,杜乐勋自80年代以来一直参与制订医疗卫生改革计划。如今,他的学生们都已在新一轮医改中发挥骨干作用,“但是我们的目标仍然是建立产权明晰的现代医院制度。显然,它已远远落后于整体社会改革。”

其实,无论是马进还是杜乐勋,其观点的核心还是:政府应该管多少、管哪里。这乃是过去30多年间中国改革的最核心问题之一。

否则,所谓“管办分离”只是建立了更多的政府行政管理层次,医院本身并没有充分自来适应社会的需要。

对于医改这样一个绵延十数年的改革来说,新举措必须建立在对旧有改革的回顾和总结上。而在确定新一轮公立医院改革的路径前,对于过去改革中政府与医院、市场三者之间的关系存在不同看法:一种意见认为糟糕的医疗卫生状况是由于市场化过度造成的,另一种则认为其主因是缺乏充分市场化。

杜乐勋认为它们代表了两种角度的看法:“简单说,该发挥作用的地方政府缺位了,该放开的地方政府出位了。”

一方面,国家在医疗卫生领域的投入逐年减少,导致公立医院获得的财政投入与其支出的比例逐年下降,在2006年已不足10%;同时,为了维持公立医院的正常运营开放了创收大门,由此导致医疗卫生服务价格不断上涨,加之大部分由患者自费支付,就出现了“看不起病”,是为市场化过度。

另一方面,主管部门又控制了公立医院的人事权和部分财权,使医院缺乏现代企业制度中的一些基本权力。因此,不少人认为医疗卫生行业仍具有计划经济的种种特征,并导致了今天的后果。

马进总结说,过去公立医院改革的弊端在于,医院的治理结构没变,补偿机制却发生了变化。不过根据新医改的总体思路,政府补偿将大幅增加。

在他看来,本轮公立医院改革试点的核心仍是调整政府与医院的关系――“政府之于医院,主要是监管和补偿的问题。”

并非行政部门管得越多,越能体现公立医院的公益性。也不能以公益性为借口,将拥有巨大国家资源的公立医院划为某个行政部门的“自留地”。

院长如何约束

过去改革的经验和教训证明,发挥主体性并非意味着政府的放任。《意见》说,重大决策、重要干部任免、重大项目投资、大额资金使用等事项,须经医院领导班子集体讨论并按管理权限和规定程序报批、执行。但目前各地模式大多使用党委领导下的院长负责制。

这样,院长在改革后往往拥有了超出国企负责人的巨大权力。有的地方还由院长交纳任期风险金,这些权利和义务安排已使其在一定程度上拥有了出资人的资格,给国有资产带来风险。同时,对院长权力的放宽,很可能导致公立医院的趋利动机,影响改革最终效果。

过去国企改革中出现的企业负责人“独大”情况,如果在公立医院这样一个公益性领域的改革中上演,后果不堪设想。

与过去30年中经常发生的情况一样:管与不管的界限,考验着改革设计者的智慧和勇气。

不过以上改革问题,着眼点仍是公立医院的外部环境。在内部,趋利性和调动医护人员积极性之间的平衡,也需要新的制度设计。

对于即将开展的试点,马进表示会从四个方面评价其效果:其一,是否为群众提供安全、有效、方便、廉价的基本医疗服务;其二,能否认真执行有关法规,规范医疗服务行为、提高医疗服务质量和效率、保障患者就医安全;其三,公立医院能否认真执行经济运行、财务管理、价格管理、基本药物使用等有关政策,减轻群众负担;其四,公立医院收入的使用和分配是否符合有关规定和政策。

目前,有关方面正在建立评估指标体系和方法,开展内外部评估。

记者了解到,虽然启动时间推迟,但整个试点工作可能仍按照三年时限推进。无锡等地也在筹划进一步推进改革。

“即使患者费用下降,医院扭亏为盈,但仍需更长时间观察其效果。”马进说。

篇5

关键词：高职院校 岗位设置 聘用管理 实践 思考

一、岗位设置管理开展情况

根据人事部、教育部《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》（国人部发〔2007〕59号），广东省人社厅、广东省教育厅迅速响应中央的号召，颁布了岗位设置的相关文件，召开了动员大会。广东省人事厅颁布了《关于印发〈广东省事业单位岗位设置管理实施意见〉的通知》，广东省教育厅颁布了《广东省高等学校岗位设置管理指导意见》，为深化人事制度改革，建立健全岗位设置与人员聘用管理制度，实现人力资源的优化配置，M学院领导高度重视事业单位岗位设置推行工作，多次召开专题会议研究推行工作，成立岗位设置工作领导小组，积极稳妥地推进改革。

2010年，M学院依据上级有关文件并结合自身实际情况，制订了岗位设置实施方案。在制定岗位条件时，广泛听取教职工意见和建议，岗位条件及评聘实施步骤经过教代会的讨论并公示。方案同时按照要求报省教育厅及省人社厅进行审批。

M院成立了岗位设置与人员聘用工作领导小组，负责岗位设置与岗位聘任管理的领导和决策工作；成立专业技术评聘委员会、管理和工勤技能岗位聘用委员会，分别负责相应类别的岗位设置与聘用的具体工作；成立岗位设置与聘用工作投诉与申诉工作组，负责受理岗位设置及聘用过程中教职工提出的投诉与申诉，务求岗位设置的实施过程中始终规范操作。

在首次岗位设置和聘用管理实施过程中，明确了首次岗位分级聘用的聘期为三年，并与受聘人员签订了岗位聘用合同。聘期内，学院按照岗位设置和聘用管理的方案，考核受聘人员的履职情况，作出续聘、岗位调整、低聘或解聘的决定。在完成首批聘任入轨后，学院聘任工作有条不紊地开展。

二、岗位设置管理和聘用管理过程中遇到的问题

1.专业技术人员中、初级职数紧张，高级职数空缺较多，结构不甚合理。M院为满足办学规模快速扩大的需要，引进了较多的青年教师，特别是应建设省级示范校建设的要求，近年来加大了对博士的引进力度。所以，目前，M院引进的青年教师大多为中级和初级职称，造成学校中级和初级职数非常紧张，高级职数空缺较多。客观上造成青年教师聘用工作紧张及青年教师引进工作受阻碍。

2.目前的聘用制难以彻底实行。此次实行聘用制的是编制内人员，单位与其签订的是聘用合同。在“进口”问题上，聘用合同的人事关系与劳动合同的劳动关系有一定区别，一旦出现用工纠纷，仲裁的问题如何解决是一个突出问题。另外，编制内人员因历史原因，至今没有正式纳入社保体系，即使每月财政统发工资有社保的个人扣费，但单位部分没有缴费，也就是编制内人员的社会统筹基金累计数为零；另外，事业单位与企业社保体系如何并轨，目前政策不明朗，因此，对这类人员的解聘难以得到制度上的保证。大部分编内人员的岗位意识不强，终身制的观念仍然存在，事业单位的“出口”问题仍然难以解决。

3.行政管理人员的利益如何平衡有待进一步落实。岗位设置和聘用管理完成后，将实施启动绩效工资改革。专业技术人员已经明确了各个类别分等级聘用，根据业绩成果、教学效果、科研成果等申报晋升等级，提升工资待遇。然而，同样为学校服务的行政管理人员在工作中发挥重要的作用，为学校的发展、教工的福利在贡献力量，却没有得到考虑，容易打击行政管理人员的积极性，不利于学校的和谐发展。

4.聘期管理配套措施有待进一步落实。目前，各教学、行政人员的工作量登记依赖于所在部门，由职能部门审核后的工作量就是教职工本聘期内完成的工作量。这样的工作量登记容易出现错报、漏报、人为因素等问题。同时，聘期考核与年度考核是否相结合，是否会存在重复考核的问题也有待进一步确定。

三、对完善岗位设置和聘用管理制度的思考

1.进一步扩大高校岗位设置管理动态调整权。从目前的岗位设置要求比例情况来，行政人员、专业技术人员、工勤人员的比例限定，三类人员内部的比例也进行了限定。在学校发展的不同时期，岗位人员的配置可能会发生变化。不同系列的人员的比例，如行政人员和教学人员的比例可能发生变化。例如，成长型或者升格之初的学校，对初中级专业技术人员、行政、后勤服务人员的需求比较大；稳定发展并寻求突破型的学校对高级职称的人员需求比较大。另外，同一系列内的不同专业人员因为学科发展的需要、学院建设的侧重点不同，配置比例可能要进行调整。例如，以工科为特色的学校对工科重点专业的师资力量要求较高，综合型的学校则可能讲究各个专业的人员配备齐头并进发展。因此，应进一步扩大高校岗位设置管理的动态调整权，由学校根据实际情况、各个学科的发展需求设置比例，由上级主管部门进行核准和审批，以增加学校的自，使得岗位设置和聘用管理真正为学校的发展服务。

2.规范竞聘上岗程序，公平、公正、公开开展竞聘上岗工作。为深入推进聘用工作，必须要强化岗位管理意识，明确科学定岗、按岗定人、按岗定责的要求。学校人员聘任可以通过岗员双向选择来进行，公开竞聘、择优聘用、尊重教职工双向选择的原则，除中层管理岗和三级机构岗位外，学校教职工可以参与岗员到双向选择中。由个人进行申报，部门择优选择聘用，竞争上岗。这样有利于树立教职工的岗位管理意识，为教职工的合理流动提供了渠道，人才的流动性增强，有利于实现岗位设置、配置的最优化。

3.进一步完善相关的配套措施改革。岗位设置和聘用管理引发了原来稳定的高职院校内部或外部的人才流动。然而，在“进口”问题和“出口”问题上的聘用合同制度、事业单位配套的保险制度尚未完善，保障制度尚不健全，难以有效推进改革，聘用制、岗位设置管理与收入分配制度改革难以步调统一。因此，财政、教育、人力资源和社会保障部门应通力合作，出台人事管理、合同管理、工资管理、社会保障方面的政策。

4.加强聘期管理工作，进一步完善考核机制。聘期管理工作应贯穿于整个聘期中。有条件的单位可以开发工作量登记系统，要求各岗位工作人员每年如实在工作量登记系统申报工作量，由职能部门审核。这样，就保证了工作量的登记公开、透明，能得到教职工本人的认可。教职工下一聘期的聘任工作由本聘期工作量的大小为基础进行评聘。考核机制的指标体系、评价标准、评价办法应与时俱进，切合实际，尽量做到科学、全面、客观。人事、教学部门可以根据岗位设置方案的要求，在聘期内把聘期考核和年度考核相结合，加强年度考核、聘期考核的反馈，使用人部门、教职工及时获得过程、效果的信息，使其客观、准确地把握工作的状况。这样便于教职工调节工作的目标与进程，及时调节、及时强化、及时矫正，使教职工的工作不断地得到完善和改进，督促和帮助教职工顺利完成本聘期的工作任务，从而达到提高教学工作质量的目的，从真正意义上使得过程管理落到实处。除此以外，还可以结合年度考核、聘期考核的结果、学院整体绩效增长的目标来综合考虑，科学进行各类教职工的分级聘用，在收入分配上实现按劳分配，多劳多得，优劳优酬，实行工作量、责任、业绩与报酬相一致。

总之，我们要根据新形势、新情况不断研究、学习和总结，为学校合理调整岗位结构，促进人才流动，建立科学有效的人才激励机制和促进学校的长远发展而努力。

参考文献

[1]李欣然.高校岗位设置与聘用改革的深层次思考[J].德州学院学报，2012（3）：87

篇6

一、全市义务教育课程改革实验主要工作回顾

（一）领导重视，统一认识，成立机构，健全制度，保证义务教

育课程改革实验顺利推进

各级领导高度重视义务教育课程改革（以下简称“课改”）实验工作。

*年9月，我市成立了*市基础教育课程改革领导小组，负责课程

改革的宏观决策，统筹规划，组织管理。领导小组下设办公室，具体负

责课程改革的组织、管理、指导和协调工作。*年9月，我市召开全

市基础教育课程改革动员大会，副市长李卓彬、教育局局长华同旭、教

育局副局长陈茂林到会发表重要讲话，对我市全面进入新课程实验作了

动员和部署。*市教育局先后颁发了《*市基础教育课程改革实施

意见》、《关于我市中小学*年秋季全面开展义务教育新课程实施的通

知》、《*市推广基础教育课程改革实验方案》等文件，这些文件的制

定和颁发，为我市课改工作提供了依据。

参照市的做法，各区、县级市也组建了相应的组织机构，一般由区、县级市政府主管领导亲自挂帅，加强领导的力度。颁发各种文件指导、监控和规范课改实验工作。截止*年1月，我市各区、县级市共出台关于课改的有关文件153项，从制度上保证了课改工作的顺利推进。

我市课改实验工作领导小组办公室编印了《*课改通讯》，目前已出9期，登载课改文件，宣传课改理念，报道课改动态，交流课改经验，对促进课改信息畅通起到了重要作用。

（二）认真学习，强化培训，把握课改精神实质，深刻理解课程标准，坚持新课程实验的正确方向

教师是直接推动课程改革的主力军，教师的专业发展水平是新一轮课改成败的关键。切实抓好新课程实验相关人员的全员培训工作，决定着课改实验的发展质量和水平。本着“先培训、后上岗，不培训、不上岗”的原则，我市对新课程师资进行了全方位、多层次、多形式的培训。截止*年1月，各区、县级共举办培训1585场次，培训665706人次。其中，*区共举办培训328场次，培训588900人次；番禺区共举办培训82场次，共培训13444人次；海珠区共举办培训550场次，培训11538人次……。我市新课程教师培训内容分通识培训和学科培训两大类，通识培训的主要内容包括：课改的指导思想和改革目标，新课程的基本理念，教学方式的转变，现代课程理论，教师专业发展，课程评价改革等内容。学科培训内容包括：学科的课程标准，新教材的编写意图和使用说明，新教材的教学建议，新教材的知识系统、教学方式、评价方式等。

在培训方式和培训策略上，强调培训的前瞻性、针对性和实效性，重视“走出去、请进来”的方式，突出参与式，体验式培训。许多区、县级市形成了自己的特色：如芳村区采取“由点到面、辐射互动、研训结合、保证实效”的原则，实施三级培训的策略；*区把新课程培训分为“两段”、“三类”，即“岗前培训”和“后续培训”两段，“通识培训”、“学科专业培训”和“校本培训”三类；荔湾区以先导性培训、全员性培训、同步性培训、研究性培训、骨干培训构成集中性培训，通过业务部门经常性到校调研指导等方式开展过程性培训，并将二者有机结合起来等。通过这些不同形式的培训，帮助教师把握课改精神实质，帮助教师理解课程标准，为课改工作的顺利进行打下了良好的基础。

（三）强化教研指导，积极稳妥地推进新课程实施

各级教研部门是引领与推进新课程实验的一支重要力量，通过转变工作职能和工作方式，以课改作为中心任务，充分发挥教研室作为课改参谋部、指挥部的作用，使教研室成为课改工作的研究室和指导室、教学管理的业务室、教师培训的导师室、收集与传递信息的情报室，教研员成为课改活动的组织者、指导者、研究者和促进者。特别是各级教研部门开展的听课调研活动，通过面对面与教师、学校的对话交流，帮助教师理解新课程理念，指导教师转变教学方式，受到了广大中小学的肯定与欢迎。

为积极稳妥地推进我市义务教育课程改革实验工作，加强对课改实验工作的宏观指导，*市教研室中小学各学科针对我市课改实际，在充分调研的基础上，出台了《学科教学指导意见》，指导意见就目前新课程实施过程中存在的问题、课程标准、课程内容、教学方式、教师专业发展要求、评价方式、课程资源开发、保障条件等方面作了具体阐述，指导意见注重实用性、针对性和可操作性，为中小学各学科实施义务教育新课程提供指导。

中小学各学科教研会是经常性开展新课程实验教研工作，促进课改工作深化发展的一支重要队伍。近三年来，中小学各学科教研会为实施新课程开展了一系列的工作：一是加强学习，更新观念，为实施义务教育新课程作好理论准备。各学科教研会都组织了全体理事以及各学校的骨干教师进行了多次的理论学习，重点学习《基础教育课程改革纲要（试行）》和各学科课程标准，从课程目标、课程内容、课程管理、课程评价等方面去认识本次课程改革的实质，使教师们对新课程理念下的义务教育有了新的认识。如：地理教研会采用了“集体学习、科组学习与个人学习”三结合的方式，音乐教研会先后在*城区和番禺组织教研员进行了现代课程理论的学习。二是结合实际制定实施新课程的基本工作思路和工作策略。例如，中学数学教研会在市教研室中数科直接指导下，制定了通过科研课题研究引领和常规的教材教法研究这两个互动的平台、互动的策略去促进新课程的实施。在*市教育科研“十五”规划课题《实施义务教育课程标准，优化初中数学教学的研究》的引领之下，对其中包含的一百多个子课题分成6个子课题组，开展了深入的专题研究。同时，以这些专题研究为依托，组织骨干教师开展了教材教法分析，到农村薄弱学校对口“扶贫”等工作。化学教研会加强对初中化学新课程实验工作的指导，由市教研室化学科牵头，成立了“*市初中化学教学研究中心组”。主要任务是：研究教学改革中的一些重大课题；沟通各区(县级市)初中化学教学改革的信息，协调各方面的关系；到学校听课调研，及时提出对教学质量提高有重要影响作用的策略。三是配合有关部门抓好教师上岗培训。三年来我市实施的市、区、学校及教研会举办的四级培训中，市教研会做了大量的工作，发挥了应有的作用。此外，还开展了一些专题学习，例如英语教研会开展的英语课与实践活动的结合、教学方式的转变、任务型学习的模式、教与学的策略、评价测试理论、合理处理教材等。四是开展课题研究，建立教研与科研相结合的模式。例如化学教研会提出了要以课题研究的形式来带动对新课程的学习与研究。英语教研会成立了5个专题理论研究小组：高考备考策略研究小组、教师专业化发展研究小组、学生发展性学业评价研究小组、初中新教材教法研究小组和竞赛小组。每年召开年会，为教师们提供了宣读论文、交流心得的平台，并开展了论文评选活动。音乐教研会启动了《开展中小学生音乐创造活动的研究》课题。目前各区已基本完成选点、确定实验班级和实验人员、进行方案研究等实验工作。五是加强对教师课堂教学的管理，提高课堂教学质量。许多教研会向教师提出了要求：在每堂课的实施过程中在要对照新课标认真备好课，在课程实施中做好课堂空间的管理、课堂时间的管理、课堂行为的管理。要求教师在课程实施中进行课后反思，做到及时发现问题，及时纠正、改进，探究切实可行的教学方案。许多教研会还不定期地举办优质课的观摩、学习活动，开展“优秀教学设计"、“优秀教学录像”、“教坛新秀”评选活动。五是加强对学生学习方法的指导，以利于新课程的实施。教研会在教研活动上多次要求教师在实施教学活动中，必须重视指导和促进学生形成良好的学习方法和习惯。例如英语教研会通过举办“初一英语词汇竞赛”、“初一英语手抄报”、“初二英语听力竞赛”、“初三英语综合能力竞赛”、“英语演讲比赛”、“英语TopShow”表演等活动来刺激和提高学生的学习兴趣。六是开展发展性评价研究，构建发展性教学评价体系。如信息技术学科教研会按照*市中小学信息技术学科第三阶段教学设计与实施活动的规划，组织各区、各学校的信息技术教师深入开展了“发展性教学评价”的探讨与研究，构建适宜本区教学实际的发展性评价体系。

以校为本开展教研，将教学研究的重心下移到学校，是打造学习型学校，创办学校特色的重要举措，是帮助教师解决新课程实施中的问题与困惑，实现理念与实践相统一的有效途径。校本教研活动在各区、县级市学校蓬勃开展，取得了较好的效果。*区以区域推进校本教研的开展，举办了“*区小学校本教研研讨会”；芳村区积极探讨促进教师专业发展的校本教研新模式，如对比教学模式、课例分析模式、课题研究模式、观摩研讨模式、学校沙龙模式、论题答辩模式等，为教师搭建成长的平台；从化市召开了“以校本教研为主线，以案例研讨为突破口，推动农村课改实验向纵深发展”的现场会；荔湾区全区启动了“校长负责、同伴互助、专家引领、个人反思”的校本教研；白云区构建了以区教研室为指导、以学片为核心、以学校校本教研为主体的三级教研网络；天河区采取“以点带面、滚动发展、从局部到整体、层层推进”的工作策略，形成了较为成熟的工作模式，如“联系人工作制度”、“区域校本教研评估制度”、“校本教研沙龙与开放日交流制度”、“教研员体验教学制度”、“联片教研工作模式”等，被教育部定为《建立以校为本教学研究制度建设项目》国家基地。

课程改革的关键环节是课程实施，而课程实施的基本途径是课堂教学，课堂教学是课改的主阵地，教师的新课程理念、教师教学方式和学生学习方式的转变主要通过课堂教学反映出来。因此，优化课堂教学成为新课程实施的重点，截止*年1月，各区、县级市组织开展新课程观摩课、优质课、研讨课共8683节，其中，海珠区多达3476节，从化达1030节，*区达888节。这些活生生的课例一方面反映了课改给课堂教学带来的可喜变化，另一方面，通过对这些课例的研讨，又推动了新课程教学研究向纵深发展。

（四）课题引领，深化科研，不断提升义务教育课程改革实验的科学化水平

以科研带动课改，以科研提升课改，把教育科研的重心转移到课改实验中来，是推进新课程实验的重要策略。课改实验启动以来，在实践中发现问题，以问题形成研究课题，在日常教学实践中对课题展开行动研究，已经成为广大中小学教师教育生活的一部分，校校有课题，人人勤钻研已蔚然成风。截止*年1月，各区、县级市申报立项关于新课程实验的科研课题共计1894项。其中番禺区达686项，*区达638项。越秀区以区域性三大重点课题《教学行动研究与现代教师专业素质发展研究》、《新课程理念下课堂教学评价与学生学业成就评价的理论与实践研究》、《发展性评价研究》统领新课程实验的教育科研工作。天河区颁布了《新课程实施研究课题指南》，开展课题负责人培训，并通过评估、规范全区的科研工作。*区实施课改实验与与教育科研同步，形成“实验过程课题化，实验总结科研化”的经验。黄埔区以“问题即课题、教学即研究、成果即成长”为思路，从学校的人力资源开发和可持续发展的角度重新理解和认识中小学教育科研。花都区在全区各校建立和完善科研制度，加强立项课题管理，把集体备课和一般教研活动纳入科研轨道，开创了“一般教研科研化”的新思路……

（五）加强课程管理，发挥评价的杠杆作用，最大限度地降低课改实验损失，保证课改实验质量

义务教育新课程是一个庞大的系统，需要建立相应的管理机制，加强课程管理，以保障新课程的正常、良性、有效运转。我市按照广东省关于“以地级市为单位统一课程设置模式”的要求，确定课程设置，认真做好教材选用工作。各区、县级市根据*市教育局制订的《*市义务教育课程（实验）计划表（试行）》，制订本区、县级市义务教育课程（实验）计划实施意见，并指导学校编制科学可行的周课程表。开齐课程，开足课时。市和各区（县级市）由教育行政领导、教研人员、校长和教师代表组成教材选用委员会，从有利于课改的稳定推进和大面积提高教学质量出发，比较各种版本教材的特点，结合本地教育发展实际，认真确定本区、县级市的选用教材。各区、县级市按规定开设了综合实践活动课程，并积极开发地方与校本课程，截止*年1月，各区、县级市共开发地方和校本课程549门，其中番禺区多达171门，海珠区达152门。

评价是加强课程与教学管理的重要手段，建立与新课程相适应的发展性评价体系，是新一轮基础教育课程改革的重要组成部分。*市教育局颁发了《*市中小学、中等职业学校开展发展性课堂教学评价实施意见（试行）》，以发展性评价作为*市第三阶段教学设计与实施活动的核心主题，推进了我市在发展性学生学业评价、发展性课堂教学评价方面的研究，有力促进新课程在我市的全面实施。一批试点学校取得了令人瞩目的研究成果，两年来先后在市六中、南武中学、人民中路小学、*市卫生学校召开了四次发展性教学评价研究现场会，以《*课改通讯》为阵地，出版了三期《发展性教学评价研究专刊》，多层面、多角度展示了我市中小学在这一领域的研究成果。

为防止课改过程中轻视知识，忽视质量的倾向，切实保证和提高基础教育学生学业质量，*市教育局*年6月制定并颁布了《关于加强中小学生学业质量监测的通知》，建立全市性中小学生学业质量抽测制度，加强对学生学业质量的监控。到本学期为止，我市已在小学三、四、五、六年级、初中和高中各年级进行34科次纸笔质量抽测，在二年级、七年级和八年级组织英语口语和生物等学科的非纸笔抽测。并对已进行抽测科目的情况进行全面深入的分析，发现问题，改善教学，有力地保证了我市基础教育的高质量，最大限度降低了课改所带来的质量损耗，确保了课改实验的质量。

（六）因地制宜，实事求是，形成区域性推进新课程实验的策略与特色

我市区域广阔，不同区、县级市之间经济、文化水平差异较大，必须因地制宜，实事求是，采取针对性措施推进新课程实施。各区、县级市结合区域实际，积极探索，勇于实践，逐步形成了区域性推进课改实验的不同策略和特色。*区以“整体启动，同步推进”为原则，以“分段视导，全程跟进，全面指导，分点突破”作为课改实验的主要策略，注重试点带动、以点带面，充分发挥试点检测校、学科试点和中心备课组的示范、辐射作用。天河区聘请全国知名教育专家叶澜教授等组成课改专家组指导课改实验，以评价改革研究作为推进新课程实验的突破口，深入开展学生成长记录袋研究、口语评价研究、学生学业多元评价研究；建立由教研室牵头，基础教育科、督导室、区进修学校、电教站参与的联合督导工作机制，全方位了解课程计划执行情况，及时反馈和解决课程改革实验进程中的一些具体问题，确保课程改革依法规、按计划、创造性地实施。从化市针对农村山区县市的特点，提出了“着眼整体、着力乡镇、以城带乡、以研促改”的工作思路，采取“以校本教研为主线，以案例研讨为突破口，积极推动农村课改向纵深发展”的工作措施，探索出了一条农村山区推进课改实验的有效途径。番禺区确定了理念先行、机制保障；培训提升、研究推动；评价导向、典型引路；专项突破、深化改革；把握契机、实践创新的总体思路，构建了“区—片—镇—校本”和“教研员—特约教研员—中心教研组成员”的教研网络及督导评估机制，开展教学新秀、十佳青年教师、优秀案例等评比活动，促进大区域课改工作。……

（七）及时总结，交流经验，相互借鉴，共同提高

在课改实验过程中不断进行总结反思、交流借鉴是提升课改实验质量和水平的重要举措。编制、出版关于新课程实验的论文集、案例集，召开报告会、研讨会、现场会是进行课改实验工作总结、交流的重要途径。截止*年1月，各区、县级市编制、出版反映课改实验成果的论文集、案例集共计544件，其中，*区、海珠区分别多达162件。各区、县级市在课改实验中组织召开新课程专题报告会、研讨会、现场展示会共计1437场次，其中海珠区达379场次，*区达234场次，从化市达157场次。这些类型会议中，现场展示会因其准备充分，主题突出，内容丰富，参与面广，研讨深入而辐射范围广，影响力较大。如：*年4月*市义务教育课程改革实验现场会在*区召开，700多人参加了大会，*区的做法及经验在全市范围内产生了巨大的示范辐射作用，大大推进了我市课改实验的进程。*年4月的“*区小学校本教研研讨会”，200多人参加了现场研讨活动，*区校本教研的做法及经验得到推广，也进一步推进了对校本教研的研究与探索。从化市于*年3月和*年12月的两次课改现场会，展示了他们在农村地区推进课改实验工作的探索与突破，参加研讨人数均超过1000余人，在全市范围内产生了较大的影响。各区、县级市的课改现场会不仅在全市范围内搭建了一个探讨问题、交流经验、相互借鉴、共同提高的平台，同时也充分展示了我市义务教育课程改革实验的发展水平和工作成效。

二、我市义务教育课程改革实验的初步成效

（一）思想认识的提高，课程意识的增强，促进了教学观念的转变，并不断转化为教学行为

新课程实施以来，通过多种形式的培训与学习以及在实践中的探索与反思，我市广大教育工作者对新课程实验的目标、内容与实质逐步理解、认同，并积极主动地投入课程改革之中，新的课程理念不断内化为教师的教学行为和校长的管理行为，主要表现在以下几方面：

首先，学生观的转变。“一切为了学生的发展”的理念不仅为广大教师所接受，并且在具体的教学行为中得到体现，这与以往教学中“目中无人”的现象形成鲜明对比。我们发现，很多实验教师由过去单纯传授知识和技能，开始转向同时关注学生学习过程与方法，关注学生的兴趣与情感体验，关注学生的人格养成；在教学过程中，不仅注重结论，同时注重学生思考、比较、选择、判断、质疑的过程，让学生在学习中学会学习，教师更加关注学生差异，采用不同的评价标准和方式衡量学生。

其次，课程观的转变。新课程实验改变了教师仅把课程当作教科书或科目的观念，教师不再仅仅是忠实地执行课程计划，而是对课程内容不断解读、不断创新，对课程资源不断开发、不断整合，增强了课程调适意识与课程创生意识，新课程让教师感到了一种民主、开放的文化氛围，给教学带来了生机与活力。

再次，教学观的转变。新课程实验中教师不再把教学过程当成简单的“讲授——接受”过程，而是成为了一个师生互动、生生互动，师生共同对话与交往的过程，教学不仅是一个认识过程，更是一个人与人之间心灵沟通、思想碰撞、情感交流的过程，是一个探究与发现的过程，是一个学习与分享的过程，师生成为了“学习共同体”。

教师观念的更新，课程意识的增强，端正了教学指导思想，大大改变了教学面貌。正如*三中在总结中所说：我校在实施义务教育新课程实验以来发生的最大变化是，广大教师的教育教学观念得到进一步更新，互动教学、开放式考试和信息技术的广泛运用等日益成为学校的教育教学特色，学校的教学水平和教学质量得到进一步提高。广大教师迸发出积极投身课改的热情，学校的课堂教学也焕发出勃勃生机。*一中在总结中写道：课改以来学校发生的最大变化是，教师启发式教学多了，学生提问和发言多了，课堂气氛也变得十分活跃起来。多媒体教学设备和手段被大量使用，往日课堂教学的“满堂灌”现象已基本得到遏制。形成多种多样的学生评价方式，考试分数已经不是评价学生的唯一标准。一个以全面提高学生综合素质为核心的基础教育改革理念和氛围，正在逐步形成。

观念的更新是课程改革的关键和最大的动力，也是促进课改工作健康发展的前提和保证。目前，我市广大教师对新课程实验的重要意义的认识逐步提高，对课标的理解日益加深，对新课程实施的自觉性日益增强，义务教育阶段的新课程实验在我市正积极推进和稳步实施。

（二）以课堂教学优化为新课程实施的中心，促进了平等和谐的师生关系建立，教师角色有所转变，教与学的方式沿着有效的方向发生积极的变化

课堂上的变化是衡量课程改革是否成功的重要标志。实施新课程以来，我市继续深化课堂教学优化研究，探索新课程实验背景下的课堂教学改革模式，以“设计—实施—评价”全过程的研究推进课堂教学优化活动。在新课程实施以来的大量的课堂教学调研工作中，我们发现，目前我市不同层次的学校和教师在课堂教学中不同程度地体现了新课程的理念，并积极地尝试和探索符合新课程要求的教学方法、途径与原则。可以说，我市义务教育阶段课堂教学总体面貌在新课程推动下还是发生了较大变化，可以从以下几个方面得到体现：

(1)课堂教学目标的变化。老师们注重了学生学习过程与方法，尽量让学生通过自己阅读、探索、思考、观察、想象、试验、质疑、发现等丰富多彩的认识过程来获得知识，经历情感体验，形成正确的价值观，将结论与过程有机融为一体，知识、能力与情感和谐发展。

(2)课堂上师生关系走向民主、平等，课堂气氛变得和谐与活跃。教师在课堂上与学生积极互动，相互交流、相互沟通、相互启发、相互补充，在这个过程中师生之间出现了平等、民主的关系，课堂的气氛格外活跃与和谐，大大克服了原有课堂上教师“一言堂”与“一讲到底”的沉闷状态。

(3)教与学方式有了很大改变。纵观全市课堂教学实践，教学方法日趋灵活多样，小组合作学习、探究性学习都有所尝试和运用，照本宣科、单纯说教的现象正在减少。教师的角色在新课程中发生了变化：他们不仅是知识的占有者和传授者，而转变为学生学习的促进者与价值引导者、新课程的探索者与研究者。我们欣喜地发现，很多教师不再拘泥于按教案的程序机械展开教学，而是启发学生积极思考，主动探索，大胆质疑；在教师的课堂上，学生的小组合作学习、自主探究学习等新型学习方式与传统的接受式学习方式较好地结合起来，使学生学得有趣味，学得有成效。大多数教师都能够做到重组内容，整合资源，为学生学习创设情境，搭建阶梯、拓展思维、引导探究，组织有效的教学活动。

(4)课堂日益走向开放，展现出生命的活力。在新课程实验的课堂中学生有了一定的自、思想有所解放；教材不再是死的教材，教师可以进行补充、调整、拓展，使之更加贴近学生实际，贴近社会生活，突破了课堂的时空局限；学生与老师更加紧密地交流与沟通，可以有各自独立的理解与个性化的表达，可以有热烈的讨论与辩析，师生的个性和创造潜能都得到一定程度的释放，在课堂上教师注重纳入直接经验和弹性灵活成份，运用教育机智，适时调整预设环节和改变教学策略，展现了师生活动的真实性与鲜活性。

（三）紧紧围绕教学内容改革的重点，促进了课程资源的开发与整合，缩小了实施的课程与学生获得的课程之间的落差，保证了大面积教学质量的稳步提高

我市在义务教育阶段新课程实验中，始终以教学内容的改革为重点，紧紧把握课程标准，理解各门课程的育人目标与内容特点，认真钻研新教材，将不同版本的教材进行比较，努力掌握教学内容的内在联系，我们一致认为：“教什么”比“怎么教”更重要。市教研室在充分理解学科课程标准和教材内容体系的基础上，认真分析我市教学实际，制定了《*市义务教育阶段新课程学科教学指导意见》，是对学科课程标准的进一步具体化，提出了有针对性的实施策略，现阶段研究专题，以及教研方式改革等等，帮助教师更好理解新课程，把握教学内容重点与难点，提高课程实施水平。这些学科指导意见，可以说是我市教研人员与实验教师在新课程实验中进行积极探索的阶段成果。

除此之外，各学校、各学科在开发和整合课程资源方面也做了大量工作，图书资料、网络媒体、社区家庭都成为课程资源的重要来源，建成了各种类型的教学资源库，教师的教学真正实现由教“教材”向用“教材”教的重要转变。在这方面，我市大部分学校都发挥了现代信息技术硬件与软件的优势，将信息技术与新课程进行有机的整合，将网络资源作为重要的课程资源，在共享资源的同时开发、积累、创造了大量的具有本土特色的教学资源，扩大了教师的视野，超越了狭隘教学内容的束缚，激活了师生经验，丰富了师生的生活。尤其重要的是提升了教师的课程建设能力和教育教学智慧，不断丰富的课程资源有力支持了新课程的实施。

（四）发展性教学评价理念与技术得到广泛普及与运用，新的适应新课程实施需要的教学评价体系正在建立

两年多的发展性教学评价研究伴随着新课程实验的实施，发挥了很好的配合与支持作用。发展性评价功能的全面性、评价目标与内容的多元化，评价方法的多样性以及重视过程、重视评价对象的接受性等先进理念逐步为广大教师所理解，多元评价技术与方法得到普及，使评价成为教学过程中的有效手段和重要环节，与学生、教师的发展过程自然融合，使评价真正发挥了促进学生发展、教师发展、学校发展的重要作用。广大教师自觉学习发展性评价理论与方法，在新课程的实践探索活动中积极尝试，改革原有的教学评价方式，创造了大量鲜活的、有一定价值的评价研究经验。比如，我市初中历史学科的开放性考试实验，小学数学重视过程与方法的评价探究，中大附中的多元学生学业成绩评价方案，华康小学的“表现性”评价探讨，广大附中运用发展性评价进行作文分点升格训练的经验，南武中学“促进教师专业发展的课堂教学管理体系”的建立，*123中学的“学生个性化发展评价方式”，协和小学为学生建立“小学生品德发展评价手册”，109中学“在研究性学习课程中对学生进行发展性评价”，*六中开展初中语文听力水平发展性测试与评价的探讨，等等。一个个生动的案例，一步步探索的足迹，标志着发展性教学评价的理念正不断为广大教师所理解、所运用，并在新课程实验中，发挥着重要的导向、调控、促进等作用，一个包括学生学业成就评价、课堂教学评价、教师专业素养评价以及相关评价在内的、具有*特色的教学评价体系正在发展中逐步构建。这个评价体系走在了全国的前列，在理念、内容、形式方面都带有创新性，重视了传统评价方式与现代评价方法的有机结合，随着课程改革的深入，我市发展性教学评价研究成果将会产生更大的影响，发挥更大的作用。目前，发展性评价的理念、方法与技术已在我市众多学校的教学实践中得到广泛运用，成为推进课改向纵深发展的有力杠杆。一些学校以发展性评价研究为突破口，积极推行学校内部考试改革，初见成效。

（五）适应新课程实验的学校课程管理制度逐步建立，课程创生与开发能力不断提升，综合实践活动课程逐步开设，涌现出一批具有特色的校本课程，新的学校文化正在建设之中

新一轮基础教育课程改革，在课程设置、课程内容、课程实施、课程资源利用、课程评价、课程管理等方面赋予了学校和教师较大的自的同时，也对学校课程管理制度的建立提出了新的要求。在新课程实验过程中，我市基层学校在努力重建学校管理方式方面也做了积极的探索。首先表现在校长管理观念和角色的转变，以人为本，民主管理，充分信任教师，依靠群体力量和智慧，增强教师自主意识创新评价制度，都是大家共同的做法。在实施新课程过程中，各学校都成立了专门的课程管理机构，制定了学校课程管理制度，保证了新课程在学校层面的落实。比如，越秀区豪贤中学就十分注重探索在新课改视角下的学校管理策略，在新课改中重建学校教育管理理念，创新学校管理制度，再生学校课程文化；海珠区实验小学则以过程管理、教师管理、质量管理为内容构建学校课程管理制度，有效推动了新课程实验目标在基层学校的有效实施与达成。

新一轮课程改革的一个重要方面是在课程设置中给予学校一定的课程开发与管理的空间，一方面体现在国家设置的必修课程之中某些内容的开放性，尤其是综合实践活动虽然是国家设置、地方指导，更重要的是由学校自主开发；另一方面是三级课程管理概念下提出的校本课程的开发与管理，这都对学校课程开发与管理提出新的要求。应该说，*市中小学在综合实践活动课程实施与校本课程开发过程中做出了相当的努力，并取得了显著的成效。据市教研室对*年全市中小学综合实践活动课程开设情况专项调研结果分析，我市有很多学校十分重视综合实践活动课程的设计与实施，涌现出一批优秀典型，比如海珠区52中学、芳村区何香凝纪念学校、荔湾区环市西路小学、*区中星小学、天河区体育东路小学、白云区江高镇中心小学等都在综合实践活动课程开发中做了深入、长期的探索与研究，形成了学校的实施策略与课程体系特色。作为一所农村普通中学的增城石滩港侨中学确定了《增江河流域探究》作为学校综合实践课程开发的主课题，该课题主要结合增城的母亲河“增江河”沿岸的文化、历史、环境、生态、风土人情及经济发展的实际情况，整合学科教学资源，培养学生综合运用知识探究现实问题的能力及科学探索的精神；海珠区教研室中学部以群体力量参与全区中学综合实践活动课程的开发与指导，发挥了很大作用。

此外，我市中小学结合学校实际，立足资源优势，依据学生发展需求，积极开发富有个性的学校课程。比如，广雅中学就有《简明校史》、《信息技术》、《学习方法指导》等十多门校本课程的开发，89中学的《科技·人文·绿色》综合课程，97中学的《艺术人生》、《健康人生》和《情系珠江》，番禺区星海中学的《心理健康》，白云区矿泉中学的《校园文化》课程，南武中学的活动类课程等等都是比较有特色的校本课程开发。*市在校本课程开发的推进过程中，还有一个做法是用课题引领的方式进行试点，作为广东省和*市教育科学规划“十五”课题“广东地域文化资源的课程价值及其开发策略”和“基础教育校本课程开发的理论与实践研究”由市教研室牵头，在*市内15所中小学进行试点，通过“培训——总结——开发——研制——推广”的程序，开发出一批各具特色的校本课程，总结出不同的开发路径与模式，在国内相关领域和一定范围内产生很大反响，其课题也纳入了国家教育部“十五”重点课题之中。近日，作为该课题研究的首批成果——由东川路小学、协和小学、京溪小学、环市西路小学、石湾中心小学编写的五本著作正式出版，体现了我市校本课程开发研究具备了一定的能力。另一个在广东省教育科学“十五”规划滚动立项的课题——“*市中学语文学科教师编制实施校本课程的研究”是从学科角度进行校本课程开发的探索，目前在全市范围内十多所中学开展研究，阶段性成果也在整理之中。从全市范围看，尽管有些学校的校本课程开发仍有很多误区，开发的课程的水平也有高有低，但是仍不乏一批有一定价值与水准的校本课程涌现，为新课程实验注入了生机与活力，显现出良好的发展势头，这将为学生个性张扬、教师专业发展、学校特色形成产生重要影响，在促进各种社会文化资源开发利用的同时也将大大推动学校课程文化的建设。

（六）促进了教师队伍建设，教师专业化水平逐步提高

新课程实验对教师素质提出了很多的要求，同时也为教师队伍建设提供了契机。所以，在新课程实验过程中教师的变化是显而易见的，教师专业化水平得到了逐步提高，主要表现在：

(1)课程理念与课程意识的提升，尤其是在新课程理念下教师主体精神的确立，整体意识的增强，不局限于学科知识的理解与传授，使老师们能站在更高的位置、以更广阔的视野去审视教学中的问题。

(2)专业知识的扩张，学习能力的提高。按照新课程实验的要求，老师们不断地学习新知识，了解新信息，真正地成为终身学习者，不仅向书本学，向同伴学，还要向学生学，到社会实践中去学，通过学习充实自己，完善知识结构，掌握新的教学技能。

(3)课程设计与开发能力的提高。进入新课程实验的教师在实施国家课程，设计综合实践活动，开发校本课程的过程中，学习课程设计的理论与技术，学习选择和利用书本之外的课程资源，学习课程的管理与评价，他们在参与学校课程建设的同时大大提高了自己的课程设计与开发能力。

(4)教研和科研能力的提高。新课程实验所提倡的校本教研已在我市形成良好的发展势头，这是学校创设的一种新的教研文化和教研方式。广大教师在理论引领之下参与到学校课程实施的研究之中，发挥集体的力量，互帮互学，开展研讨，探讨学校在课程实施中的关键性、普遍性的问题，并对自身的教学实践不断反思，及时调整教学方向与策略，这种自下而上的教研活动不仅创造了一种合作、探究的教研文化，也大大提高了学校教师队伍的整体水平；另外，在新课程实验中各区县、各学校围绕着新课程实验中的一些问题广泛地开展行动研究，使这种群众性的教育科研活动蔚然成风，逐渐变为教师的自觉行动和工作的需要，由此促进了教师科研能力的提高，并以科研带动课改，以科研提升课改实验水平，这应该说是新课程实验带给我们的可喜变化，也是课改深入发展的有力保障。

三、我市义务教育新课程实验存在的问题和对策

通过两年多的努力，我市义务教育新课程实验取得了良好的开局，取得了初步的成效。但是，这次课程改革由于时间紧迫，涉及面广，理论上准备不足，实践上各种条件不够充分，所以，从整体上来说，我市义务教育新课程实验与这次课程改革的目标尚有一定的差距。

存在的主要问题

（一）课程管理的意识和水平不能适应新课程实施的要求，特别是学校一级课程管理的能力和水平亟待提高

这次课改，国家在课程管理体制上作出了重大的调整，实行国家、地方、学校三级课程管理，以适应不同地区、不同学校、不同学生的需要，明确了课程管理体制改革的基础和最终落脚点在学校，因此，学校的课程管理意识和水平，将对新课程实验产生重大的影响。但是，由于旧的课程管理体制的影响依然存在，当前在我市义务教育阶段，一些教育部门和学校课程管理的意识不强，课程管理水平仍然不高。主要表现在如下两个方面：一是把课程管理简单视为课程执行，把课程管理过程看成是一种机械的“上传下达”的被动过程，从而在课程实施中以标准划一的课程内容要求学校和教师，使不少一线教师的教学活动出现了趋同的倾向。二是在课程管理上存在有厚此薄彼，随意加减课时的现象。某些学校在管理上仍然以升学率、考试成绩作为主要目标，把管理的重心过多地向某些传统的考试科目倾斜，同时在人力、物力和时间上削弱了对“非考试科目”的投入，使国家规定的课程计划得不到全面落实。有部分学校有意无意地忽视了最能体现学校课程管理自主性，对促进学生发展、教师发展和学校发展具有不可低估作用的综合实践活动课程和校本课程的开发与实施；综合实践活动课程缺乏整体规划，课程实施或是有名无实，或是以课外活动取代课程的实施；在校本课程的开发上，脱离学校实际和学生需要、重形式轻内容、重材料编写轻开发过程等现象不在少数。在新课程实验中，学校如何按照课程改革的要求进一步增强课程意识，严格执行国家课程，有选择地开设地方课程和有针对性地开发学校课程，提高学校管理课程的能力与水平，尚有很多问题需要我们进行深入研究和实践。

（二）对课程的目标体系、内容结构、教学资源、教学方式和方法等方面的理解尚有偏差

我国义务教育新一轮课程改革，无论在课程理念的更新，还是在课程实施方面的要求都较以前历次课程改革的力度大，触及面广，然而，不少学校和教师对课程改革的内涵缺乏深刻理解与全面把握，在某些方面出现了偏差。

在对新课程目标的理解上，一方面是混淆了课程目标与课堂教学目标的区别，常常把理想的课程目标当成标签，机械地把它贴在课堂教学目标设计中，以至许多课堂教学常常缺乏学科特点，目标欠具体，内容重点、难点不清楚；另一方面是人为地肢解课程三维目标，某些新课程实验课例把教学过程割裂为实施知识与技能、过程与方法、情感态度与价值观的若干个阶段。把新课程目标的三个方面割裂开来，看不到它们是紧密联系的有机整体，是需要统一在教学活动过程中同时实现的。

在对新课程内容结构的把握上，新课程实施中出现了两种倾向：一方面是改革步子不大，拘泥于教材，过分偏重知识教学的情况依然存在；另一方面是矫枉过正，出现了过多以学生活动取代知识学习的现象，如部分课堂教学削弱间接知识传授的力度，把课程实施重点放在学生通过体验构建知识体系，把获得直接知识与接受人类发现、整理的间接知识的过程人为地割裂开来；部分教师把教学内容的重点过多地偏向与学生兴趣和经验相联系的生活内容，而忽视了学科内在的规律，把强调课程面向生活、教学联系现实与重视学科内容的基础性对立起来。

在教学资源的处理上，存在着过于依赖文本和忽视文本两种倾向。一方面不少学校和教师仍然把教科书和教学参考资料作为唯一的课程资源而忽视生活资源，缺乏充分利用文本以外课程资源的能力和信心，以致学生所关注的教学内容比较匮乏，课堂教学成为搬运教材和教参的过程；另一方面，有部分教师过分强调网络资源和其他非文本资源的作用，而忽视了文本资源包括教材在课程实施中的重要作用，导致了教学过程的不稳定性和不确定性。

在教学方式、方法的运用上，教师们在课堂教学中重视学生积极、主动参与，形成解决问题能力的同时，常常忽视了我国传统教学一些行之有效的教学方式的运用；有的教师片面地理解学生参与课堂教学的意义和作用，尽管令学生感到轻松愉快，但是一些缺乏实质性内容的活动，形成不了学生有效的学习。在对待学生学习方式的改变上，在摒弃了过去的“满堂灌”的做法之后，不少教师在运用“探究性学习”、“小组合作学习”等方式组织学生开展学习活动的时候，由于忽视了课程的内容，忽视了教学的任务和学生的需要，不加区别地一律把“讨论”、“互动”派上用场，甚至在难以形成问题的内容上也让学生去开展“探究”和“发现”，割裂了学习内容与学习形式之间的联系，出现了形式主义的倾向。同时也出现了课程实施中过分地强调学生的自主学习，弱化了教师的指导作用的倾向，影响了课堂教学质量与效率。

（三）教师队伍的整体素质与新课程实验的要求仍存在较大差距

新一轮的课程改革，成败的关键取决于广大的一线教师。但从当前面上的情况看，以下三个方面的问题成为阻碍广大教师实施新课程的绊脚石：一是教师队伍的专业化程度不高。部分教师在专业修养和学习能力、参与课程建设和教学设计能力、以课堂教学为主的教学实施能力、教学评价能力、教育科研能力等方面的专业素养还有待加强。在新课程实验过程中，不少教师常常是脑袋指挥不了身体，思想上认识了传统教学的某些弊端，但陈旧的教学手段仍在使用，“穿新鞋走老路”的现象仍一时难以彻底改变，形式主义、教条主义的东西仍然残留在教学过程之中，真正体现课程改革理念的教学行为、教学活动还不太多，形成了新课程要求与实践之间的较大的落差。二是许多教师的知识结构与新课程的要求不相适应，学科型的单一的专业知识结构使广大教师参与新课程实验的目标落空。例如在教学过程中，对如何正确地把新课程目标密切相关的三个方面融合成有机整体，使获得基础知识与基本技能的过程同时成为学会学习和形成正确价值观的过程；如何指导学生主动参与教学活动，形成积极主动、乐于探究、勤于动手的学习态度；如何有效地培养学生搜集和处理信息的能力、获取新知识的能力、分析和解决问题的能力以及交流与合作的能力；如何将教学内容紧密地结合学生的经验、面向生活与社会的变革和适应学生学习方式改变的需要等方面，我们的办法还不多。另外，由于种种原因，致使一些办学条件困难的学校教师专业结构不合理，部分学科教师专业水平较低，或因缺编而随意顶替，甚至不能正常开足开齐国家规定的课程。三是当前教师的负担普遍过重。随着新课程实验的深入发展，广大教师的学习任务、教学任务不断加大，自我学习、自我发展的空间有所缩少，教师的专业发展受到了束缚。

（四）新课程实验的保障条件有待进一步加强，支持系统尚需完善

基础教育课程改革是党和国家在新时期全面推进素质教育，提高中华民族素质，增强综合国力的一项重要战略举措，各级政府必须大力支持，应该把课程改革当作当前基础教育工作的头等大事，作为巩固和提高普及九年义务教育成果，实施素质教育工程的重中之重来抓。但是，当前仍有一些政府部门，在思想上对课改重视不够，把课改等同于一般的教学业务工作，认为那仅仅是教研部门、学校和教师的事，在经费投入、教师工作量计算、学校资源配备、班额控制等配套措施上给与的政策保障还远远不够。部分地区对新课程实验的投入不足，新课程实验所需要的条件性课程资源严重不足的情况较为突出。当前，适应新课程要求开展各类学习活动的场室、实验设备、活动器材，在许多一般学校，特别是农村学校显得严重不足；实验学科（物理、化学、生物、小学科学等）的实验仪器标准迟迟没有下达，使学校实验设备的配置滞后；另外，中学新教材要求部分学科的实验量和实验内容较原教材要增加3倍左右，但教学所需要的实验室却没有增加，远远不能适应新课程实验课堂教学的要求。

由于对新课程实验重视程度有差距，我市当前区域之间、学校之间新课程实验工作发展不平衡。一方面这种不平衡表现在受地域、社区经济发展水平与学校办学条件所致外部条件上的差距；另一方面也表现在思想观念、工作态度、改革措施等内部原因带来的差距。个别区、部分学校对新课程认识不到位，培训走过场，措施不落实，对新课标、新学科、新教材的研究缺乏力度，新课程实验工作推进缓慢，与先进的地区、学校存在较大的反差。

课程改革并非是教育部门一家的事，因为它关乎到整个国家今后的发展水平，需要社会各界的大力支持。但是，当前社会各界对课改的关注度和支持度均较低，家长对课改的理解也远远不够。学校在开发与利用社区资源的活动中，难以得到社区以及各类文化、体育机构的支持，图书馆、博物馆、社会实践基地和社区服务场所等配套设施远远不能满足课改的需要；社会舆论尚未形成有利于课改健康发展的氛围，常常出现学校轰轰烈烈搞课改，社会和家长却对学校的做法大泼冷水的现象；社会和家长均不同程度存在过分关注学生学业成绩而忽视综合素质培养的偏向。保障条件不完备和支持系统不健全，不同程度地制约了学校新课程实验工作的开展。

下阶段新课程实验工作进一步深化的对策与意见

针对前一阶段暴露出来的一些问题，为了更好地推进今后的新课程实验，我们将继续坚持“积极稳妥，逐步深化”的推进策略，加强学习，提高认识，深入理解新课程实验的精神实质，把握课改大方向，积极探索解决课改中出现的问题的有效措施。对下一阶段的工作，我们提出如下意见：

（一）各级政府要更主动、更积极地支持新课程实验工作的开展

实施科教兴市战略，大力促进教育发展是政府所承担职责的重要组成部分，当前，各级政府要把推进基础教育课程改革放在本地区工作全局的重要位置上，充分调动所掌握的各种资源，加大对新课程实验支持的力度，继续在人力、物力和各种配套政策上为新课程实验的顺利进行提供保障。各级教育行政部门要严格按照《纲要》的精神，根据本地区的实际情况，抓住重点，精心组织，扎实做好新课程实验的管理和监督工作；要积极、主动协调社会各级部门和相关机构，要通过各类媒体继续做好基础教育课程改革的宣传报道，为新课程实验创设一个良好的社会氛围，使关心、支持课改成为全社会的一个共识。

（二）各级教育职能部门和中小学，要根据课程改革的要求，继续努力推进新课程实验的各项工作

各级教育职能部门，要尽快拟定新课程实验设备设施配套计划，逐步充实新课程实验的各项物质条件；要继续下大力气抓好教师培训工作，特别是强化管理者的培训，努力把校长培养为认识明确、引领到位的课改先行者；市、区（县级市）教研部门要积极做好新课程实验的调研、指导工作，继续完善市、区（学片）、学校三级教研网络的建设，为教师自我学习和自我发展创设空间，为新课程实验提供保障。

要充分发挥中小学各学科教研会在新课程实验中的作用，各学科教研会要在新课程培训、教学研究、理论探索和经验总结等方面发挥更大的作用。近期，*市教育局教研室准备颁发《义务教育新课程实验学科指导意见》，各级教研部门和学科教研会要认真抓好指导意见的落实，以促进新课程实验的深入开展。

中小学要继续提高课程管理的意识和水平，进一步完善学校一级的课程管理制度；要加大校本教研的力度，不断提高新课程实施的能力；要善于利用学校在社区的优势，利用家长学校和学校开放日等多种方式，向社会、家长展示新课程实验的过程和成果，争取社会、家庭等各方面对新课程实验的理解和支持，确保新课程实验的顺利进行。

（三）正确把握新课程实施的内涵和把课改工作重心向薄弱环节倾斜

正确把握新课程实施的内涵，要求学校和广大教师要正确认识课改的方向和课程实施的内涵，要正确处理继承与发展的关系，以教学内容改革与课堂教学优化为重心，促进我市教育质量的全面提高。新课程实验，决不仅仅是一个简单的方案验证，而且还是一个充满探索、创新的教育教学改革的实践过程。当前，我们要重点解决新课程理念与教学实践存在的落差问题，在努力革除传统教学弊端的同时，积极开展对课程目标与课堂教学目标的关系、严格执行课程标准与根据实际需要选择和重组教学内容的关系、学生主体参与与教师正确引导的关系、各种教学方式的功能以及相互之间的关系、课程实施中文本资源和各种课程资源的关系及其综合运用、开展评价与考试制度改革和加强质量监控的关系等方面的探索和实验，促进广大教师课程实施能力的提高。

把课改工作的重心向薄弱环节倾斜，是根据课改需要而提出来的一项工作策略，指的是为推动课改的全面发展，我们要把新课程实验的重点向农村地区、薄弱学校和困难学生倾斜。义务教育是面向全体适龄儿童的基础性教育，新课程实验决不是为了培养少量优秀的学生，而是要面向全体大面积提高教育教学质量，使每一个学生都能得到充分发展的过程。因此，下阶段新课程实验的工作在全面推进的基础上重点要更多地向农村地区和薄弱学校倾斜，促进我市义务教育的均衡发展。要对农村地区和薄弱学校采取政策倾斜、对口帮扶、分层指导、分科突破等手段，努力缩小我市各类地区、各类学校之间在新课程实验中出现的差距。另外，对部分困难学生，要注意调动多种教育教学手段，如实施分层教学、分类指导、帮助他们寻找适合自己的学习方式进行学习等，鼓励他们在新课程实验过程中克服困难，获得发展，通过课改大面积提高我市义务教育质量。

（四）加大课程资源开发力度，充分、合理利用各种课程资源，建立课程资源开发的社会网络

在新课程实验过程中，我们一方面感到条件性课程资源的匮乏，另一方面部分学校对课程资源的理解十分狭隘，仅仅把它局限在教科书、教参、教辅资料上，而不注意组织师生挖掘和利用符合学生经验、易于形成学校特色的课程资源。由于课程资源意识淡薄，导致了大量适应学生学习需要的课程资源特别是素材性资源被埋没，不能及时地被加工、转化成为课程内容，造成许多有价值的课程资源的闲置与浪费。所以，我们要充分利用和开发各种课程资源，一方面是继续充分运用学校现有设施，如扩大图书阅览室的功能，开辟学校植物园、动物园，开展校园文化活动等，把整个学校变成学生可参与的学习空间；有条件的地方还可建立校外活动基地，如建立种植、养殖园等劳动基地，或与学校周围的工厂、部队、乡村等建立联系。另一方面是可以因地制宜，利用本校所处的环境资源，如地处农村的学校的自然资源、生产劳动资源、民俗资源，城市学校的社会、科技、文化资源等等，将其转化成适合学生学习的课程资源。开发课程资源不仅要靠学校和教师，还需要教育行政部门、社区和家长的支持。学校应通过多种途径和方式，与家长委员会、社区委员会以及其他有关部门建立密切联系，各级行政部门要在政策上建立健全校内外课程资源相互转化的机制，强化各种公共资源的互相联系与共享。充分发挥网络技术在促进课程资源的广泛交流和共享、使校内课程资源和校外课程资源相互转化成为可能的过程中的积极作用。继续完善*教育科研网、*教研网、*名师网和各学科教研网的功能，强化它们在课程资源开发中的作用。

（五）深化评价与考试制度改革，充分发挥其导向与保障作用

篇7

在首钢停产搬迁、煤矿和非煤矿山全部关停的大背景下，2011年北京市做出了京西转型发展的重大决策，出台了《关于加快西部地区转型发展的实施意见》，提出重新打造西部地区“一核、两区、三带”的重点功能区格局。

西部三年来的转型发展不负重望，成为了投资者竞相追逐的新热点，发展潜力尤为巨大。从西部地区经济社会发展各项指标看，2013年，京西四区实现地区生产总值1979.2亿元，较2010年增长33%，完成地方公共财政预算收入173.3亿元，比2010年增长67.7%，完成社会消费品零售额1350.6亿元，同比增长9.1%，完成全社会固定资产投资 1636.5亿元，同比增长10.2%，投资总量占全市近1/4。

西部转型的生态资源优势自不待言，但把生态资源优势转化为经济发展优势，注定其发展不可能是突变式，而只能是渐进式。三年多来，围绕产业结构深度调整和区域城市功能精细再造两大战略任务，西部的产业实现平稳接续，社会保持和谐稳定，生态效益日益彰显，京西品牌逐步树立，基本弥补了工业退出后的产业缺口，实现了“黑白经济”向“绿色经济”的彻底转型，由此也迎来了新一轮发展的历史新起点。

高端首钢强势回归

蛰伏多时的首钢石景山厂区，终于有了大动作，一条吸引研发及设计类企业聚集的创意“天街”，将于今年10月拔地而起，改造地点就是首钢石景山厂区用于储存原料的“西十筒仓”。

不可否认，首钢之于西部转型而言有着不同寻常的标杆意义。西部因首钢而兴，转型因首钢而起，复兴更有赖于首钢搬迁之后近十平方公里战略空间的载体支撑。

“首钢转型之后的定位就是做京津冀一体化发展的排头兵和新型的城市综合服务商。”首钢总公司副总经理孙永刚毫不讳言，首钢转型发展最大的依托就是这块待开发的土地。

为将这片北京主城区仅存的成片土地建成和谐宜居之都的示范区，孙永刚告诉记者，近三年来，首钢一直在积极编制《绿色生态规划》和《智慧园区规划》，希望从集团整体战略层面实现创新驱动式的转型发展。

“规划的完成均以获得国家级示范区域为目标，前者旨是获得全国绿色生态示范区和国内首个C40正气候样板区，后者则是成为全国智慧园区的示范区。”孙永刚说，谋定而后动的新首钢高端产业综合服务区就是要体现与其他功能区的差异性。

而剑指国内首个C40正气候样板区，足见首钢对这片土地的高端定位。C40正气候组织也称C40城市集团，是一个致力于应对气候变化的国际城市联合组织，于2005年由前任伦敦市长肯・利文斯顿提议下成立，围绕着《克林顿气候倡议》（CCI）来实行减排计划，以CCI来推动C40城市的减排行动和可持续发展。中国的北京、上海、香港是C40城市集团的城市成员。

在国内，区别于传统以一级开发方式实现供地的园区，不同主体之间或多或少都会出现利益诉求矛盾，或许只有成片土地的平整、开发与运营都由一个主体统筹实施的新首钢高端产业综合服务区，才具备成为C40正气候样板区“零碳、零废”的硬性条件。

不过，要实现规划上的高端定位，首钢显然还有很多基础的工作要做。最为紧迫的是，由于国内对工业区改造在前期手续的办理上至今没有清晰的路径，导致办理过程漫长且复杂，因此，积极寻求政策上的突破，亦是首钢某种意义上获得新生的前提。

尽管叠加了西部转型、中关村自主创新示范区、国家服务业综合改革试点等政策，但最为首钢所看重的政策突破，是2013年国家发改委将首钢老工业区认定为首批21个全国城区老工业区搬迁改造试点之一。

“该政策规定对于老厂房、老厂区发展符合功能定位的服务业，原划拨土地可以进行协议出让。”孙永刚直言，这一政策从根本上解决了首钢在自己的土地上进行开发建设的供地问题。“换句话说，工业用地进行商业开发的道路自此有了最强有力的的政策依据。”

孙永刚连用了三个“最”来表达土地政策对首钢转型进入2014年的重要性，“2014年是首钢自转型以来工作量最大的一年，也是项目推进上最见成效的一年，更是奠定首钢转型基础最重的一年。”

新首钢高端产业综合服务区的开发由此开始“慢热快跑”，据孙永刚介绍，到今年底，除纳入老工业区搬迁改造试点的西十筒仓项目3万平米正式招商外，还将陆续启动14万平米的互联网金融园区，近60万平米的总部广场等项目。

面对近三年来与首钢接洽并有意落户的数百上千家投资企业，特别是对新首钢高端产业综合服务区土地的殷殷以盼，孙永刚一再向记者表示节奏不宜太快，“一方面快不了，因为有大量的基础设施需要配套完善；另一方面也快不得，如同开发一座高品质的城市，要有序推进，不能急功近利。”

政府输血打造环境

透过投资者对新首钢高端产业综合服务区的趋之若鹜，不难管窥西部正在升腾的“热度”。而这背后，则与政府以大手笔投资打造西部发展环境提升区域承载力密切相关。

对于曾经的资源型区域而言，发展环境的改良最紧迫的便是生态的再造。事实上，搬迁首钢、关停中小煤矿和非煤矿山，本身就是一项生态惠民工程。据统计，首钢停产带动2011年石景山区万元GDP能耗下降了38.6%，带动当年全市万元GDP能耗下降了6.9个百分点。

但一个不容回避的事实是，历经近千年的矿山开采和近百年的钢铁冶炼，西部地区生态环境早已破坏严重，永定河河床常年干涸沙化，生态系统退化，多年矿山开采造成山体植被破坏，水土流失严重。

为进一步提升西部地区的生态屏障功能，近三年来，市区政府有意加强生态修复和重点生态工程建设力度，还首都碧水蓝天。

通过坚持实施京津风沙源治理、太行山绿化和平原造林工程，三年来西部地区共完成人工造林25.34万亩，封山育林29.8万亩，彩叶造林1.65万亩，公路河道绿化240公里。

针对矿山修复，北京市政府专门设立了 9亿元的西部地区矿山关停地区生态修复补偿转移支付资金，三年来共修复矿区面积12.24万亩，修复率达77.4%。

此外，从提升城市品质方面出发，北京市重点对西部投资建成了一批高品质的城市森林公园。如今，丰台园博园、房山滨水森林公园、门头沟万亩森林公园相继对外开放。

对于重点流域的生态治理，北京市更是不遗余力。先后投入了近百亿元，完成了永定河上游山峡段和中游城市段治理，形成了“五湖联动”景观，再现了首都的母亲河昔日胜景，为永定河绿色生态发展带发展奠定了良好的生态基础。同时，以各区政府和水务部门为主体，完成了蟒牛河、虻牛河、小清河、九子河、大石河、刺猬河、吴店河、西峰寺沟、中门寺沟、石门营沟等一批中小河道生态治理，有效提升了区域防洪能力和生态水平。

如今，生态已成京西最有价值的对外名片。西部地区处处景色怡人，抬头望得见天，低头看得见水，禁锢百年的生态环境得到了彻底解放。

但要从根本上彻底扭转外界对西部地区的世俗偏见，除去对生态环境改天换地，投资硬环境的改善同样关键。

提升西部地区的综合承载能力，需要完善京西薄弱的基础设施体系，打造形成便捷的交通路网体系，以此支撑西部转型发展和产业重构。

从这一切入点加大投入，历时三年多时间，西部地区规划中“5+16”的对外交通体系框架已初步形成。5条轨道交通全部实施，其中，1号线、14号线西段和房山线已建成通车，燕房线和S1线正加紧建设。16条跨区通道建设正有序推进，京石高速公路、阜石路、108国道―莲石路、109国道―石门路等9条通道均已通车，长安街西延、梅市口路西延―南水北调巡线路、京良路―京石第二高速、山区旅游环线等4条通道正在加紧建设，丰良路、房黄亦路、榆垡―琉璃联络线等3条通道已落实规划。

此外，新城和重点功能区配套基础设施不断完善，西部整体的公共市政设施也已趋于健全完备。大灰厂东路、京周公路新线、东环路等一大批城市主干道已竣工通车，石龙西、龙泉镇、斋堂站等一批公交车站完工投入使用。

目前，西部的城市供水安全格局已逐步形成，南水北调配套工程大宁调蓄水库基本完工，房山长阳第三水厂等6家水厂顺利投产。各区再生水厂同样建设顺利，房山城关再生水厂等3家污水处理厂建成运行，丰台河西再生水厂即将完工，亚洲最大的生物质垃圾焚烧发电厂―鲁家山首钢生物质能源项目已点火试运行，西北燃气热电中心一期顺利投产，房山老城区五大集中供热工程、门头沟区城子集中供热厂全面竣工，长青、园博园、青龙湖等7家110KV变电站建成运营。

此外，山区阳光浴室和送气下乡等市政便民工程覆盖面也不断扩大，已使房山和门头沟9.2万户山区居民，尤其是关停矿区的居民生活用能条件得到切实改善。

最近几年，当民生成为各级政府最响亮的口号时，回望西部，目光所及之处，西部地区低矮破陋的棚户区，如今也已成高大明亮的新楼房。

三年来，西部地区陆续完成了门头沟区石门营、石泉、黑山、中门寺等18个地块安置房建设，总建筑规模达440万平方米，提供住宅5万余套，改善了约3.5万户近10万人的住房条件。京煤集团工矿棚改项目总建筑面积55万平方米，可安置6264户居民。

与此同时，三年间西部地区各类保障房共建设约17.4万套，已竣工约9.4万套，全部完工后可满足西部地区超过10万户家庭的住房需求，将大幅改善居民的居住生活条件。

连续的大手笔投入，西部在首都物理结构的形态上发生了脱胎换骨的变化，西部至此也终于摆脱了污染封闭的落后形象，跃升为北京生态优良、基础完备、民生和谐的战略新空间。

造血机能活力四射

很多人认为，面对支柱产业缺乏后的西部复杂格局，政府输血将在西部转型过程中长期占据主导地位，但一个基金的出现，却让外界读出了政府培育西部自身造血机能的良苦用心，这个基金就是“北京服务・新首钢”股权投资基金”。

该基金由市发改委联合石景山区政府、首钢总公司、京煤集团共同发起，一期到位资金10亿元。对于基金“80%投到京西四区、70%投到服务业”的硬性投资指向，基金的管理者、京西创业投资基金管理有限公司总经理赵天强调，基金从一开始便注定了专注京西、专注西部产业结构调整升级的历史使命。

这样的使命要求基金必须紧密围绕京西四区产业转型确立的方向，以基金的视角去发掘优质的中小企业资源。历时三年多的摸索，通过逐步聚焦于新兴人文服务业、类金融、移动互联网、节能环保等四个领域，基金已成为撬动京西产业升级的重要力量。

以投资金融产业为例，一方面为切实为京西四区的本地企业提供金融服务，另一方面为进一步放大基金的杠杆作用，京西创投确立了投资金融企业的两大原则：第一要做大股东，成为金融牌照的发起人；第二发挥政府基金的引导作用，引入一些国内外优质企业联合投资。

短短三年下来，京西创投已在区域金融牌照上收获颇丰，分别取得了小额贷款、担保、商业保理等资质，与之相对应的是，作为第一大股东，京西创投投资成立了全国最大的小贷公司、石景山惟一的政策性担保公司、北京首批商业保理公司。

虽然投入金融企业的资金仅有几个亿，但资金的放大效应却可达几十倍。以全国最大的小额贷款公司盛丰小贷为例，公司注册资金10个亿，基金投入2个亿成为第一大股东，以市政府在“北京服务・新首钢”基金中的出资5000万计算，相当于政府资金被放大了20倍。

实践证明，京西创投的模式不一定是最优的，但却是政府基金中最有效的。由其投资的三个金融企业，便可为京西四区数百家中小企业提供年60-70亿元的循环贷款。

不过，对于掌握着资金要素的“京西创投”们而言，京西的股权投资空间仍然逼仄更难以展开拳脚。这个曾长期依赖资源型经济的传统区域，一方面转型初期的优质中小企业资源较少，2013年纳税50万以上的企业，京西四区占全市不到10%；另一方面伴随转型的产业调整，处于初创期的小企业方兴未艾，数量众多但真正具备投资价值的极为稀少。很显然，要真正为股权投资创造机会，还在于营造一片适宜中小企业特别是小企业成长为中企业甚至大企业的土壤。

有益的探索正在西部地区进行，可供总结的经验已经出现。京西创投利用自身优势操刀的产业发展平台――创业工社，一个“基地+基金、股权+债权、政策+市场”的模式酝酿形成，并迅速成为了区别于传统孵化器的小企业加速器。

所谓“基地+基金”，是指创业公社以提供办公场地聚拢创业企业，聚合技术、人才、金融、市场等资源要素，为小企业提供管家式服务，同时，结合债权融资和股权融资工具，为小企业提供组合金融服务。

而“股权”既包括各类天使投资、创业导师、早期投资，也包括股权投资和资本市场，入驻基地的企业全部由天使投资人或机构完成初始投资后推荐，入驻之后，京西创投利用小贷、担保、商业保理、创新型银行产品等金融工具，为企业提供“债权”融资服务。

“政策”指创业公社的入驻企业可享受中关村、创业板、中小板等各项扶持政策。“市场”则是指创业工社与腾迅、微软等共同搭建的腾讯创业基地（北京）、华北区域唯一的微软游戏创新中心，以及京津冀及周边地区节能低碳环保产业联盟等，让创业企业可以直接搭车行业龙头的渠道迈入市场。

凭借模式的创新，在不足一年的时间内，首批入驻创业工社的36家企业中，11家企业获得二次融资、3家挂牌新三板、9家列入新三板储备企业、2家成为中小板拟上市企业，如今这一模式正被京西创投快速在京西四区以及全市进行复制，载体空间从最初的几千平米到3万平米，从西部到海淀、东城等其他区县，前后历时仅仅一年，这无疑将为京西四区的新兴产业培育增添一个重要砝码。

事实上，近三年来，类似“创业工社”的专业化产业发展平台在京西已广结硕果。以石景山为例，石景山发改委副主任房之炜告诉记者，为引导石景山现代服务业集聚发展，石景山服务业综合改革试点区公共服务平台即将投入使用，该平台将为西部的现代服务业中小企业发展提供中介、投融资等特色服务，以及信息服务和技术服务等。

此外，石景山正在建设之中的平台还有集“现代金融服务中心、现代金融研发中心、现代金融产业培育中心”为一体的现代金融产业基地综合平台、央地合作共建的中国华录健康管理公共服务平台、与北方工业大学共建的北京数字内容制作公共服务平台等。

改革红利充分释放

京西四区和大多数国内外转型区域一样，从传统工业区蜕变成新兴的服务经济示范区，转型初期的政策集成和资金聚焦必不可少。

所不同的是，京西的政策不再是传统意义上的一味输血，而是更加侧重通过政策释放改革红利，激发出京西蕴藏的巨大发展潜能。

近年来，针对西部及不同的功能区域，国家和市级多个层面先后出台了多项优惠政策，政策资金不断向西部汇集，为西部转型发展带来了难得的重大机遇期，同时也为企业家和创业者营造了投资创业的黄金时期。

2011年，市政府以当年1号文件形式颁布了《关于加快西部地区转型发展的实施意见》，指明了未来10年的发展任务和目标，对各区域的工作分工也提出了明确意见。该文件成为了西部地区转型工作的纲领性文件，也由此拉开了京西转型的序幕。

2013年，在国家发展改革委的统筹部署下，全国启动了城区老工业区搬迁改造工作，经过市区相关部门积极争取，首钢老工业区成为首批认定的21个全国城区老工业区搬迁改造试点之一，国务院专门出台了《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（〔2014〕9号），明确了土地利用、投融资等多项优惠政策。

同一年，为了推动石景山区由传统制造业向现代服务业跨越转型，先行先试服务业改革政策，市政府专门出台了《关于加快推进石景山区国家服务业综合改革试点区发展意见的通知》（京政发〔2013〕17号），明确每年投资3亿元，连续5年支持石景山的试点区建设，这也是近年来少有的市级层面专门针对一个区县出台的单独政策，由此也体现了北京市对石景山区发展的高度重视。

2014年，作为国家级园区，北京保险产业园落户西部地区，为此，中国保监会和北京市政府联合下发了《关于加快推动北京保险产业园创新发展的意见》（保监发〔2014〕20号），意图在探索保险业深化改革和创新发展方面，国家和市级层面给予必要的政策支持。

而随着中关村扩区政策的实施，中关村国家自主创新示范区从“一区十园”扩至“一区十六园”，位于西部地区的新首钢高端产业综合服务区核心区、中国动漫游戏城、北京高端制造业基地、北京石化新材料科技产业基地、石龙经济开发区等一批园区纳入新增政策覆盖范围，未来将与其他老牌中关村园区一样，享受中关村“1+6”的产业扶持政策，分享中关村的科技创新与发展机会。

任何区域的发展离不开资金的助力，转型区域更是如此。对于财政力量相对薄弱且处在转型发展中的西部地区，北京市政府不断加大扶持力度，建设资金重点向西部地区倾斜，三年来累计投向西部地区的市政府固定资产投资达253亿元，其中2013年安排投资占到全市的1/3。

在政府投资的有效拉动下，西部地区三年共完成社会投资4403亿元，这个数字接近2009年北京全市投资总额，西部地区成为了北京市当之无愧的投资热点区域。

同时，为拓宽投融资渠道，政府积极出资搭建市场化投融资平台，创建了“北京服务・新首钢”股权投资基金，三年来共实现股权投资6亿元，由其联合投资引入的区外企业达数十家，为西部地区产业发展进一步拓宽了投融资渠道，有效缓解了西部地区中小企业的融资难问题。

多项优惠政策的不断叠加，使西部地区真正成为了北京市产业发展的政策聚集“高地”，重点功能区开发建设全面提速，产业集群效应已有所显现。

这其中，随着第九届园博会的召开，园博园成为永定河绿色生态发展带的标志性亮点；世界种子大会成功举办、长辛店生态城获批全国首批生态示范区，青龙湖―长辛店会展旅游生态休闲区展露雏形；北京石化新材料科技产业基地一批新能源、新材料项目竣工投产，液晶显示材料等项目开工建设，预计新增年销售收入690亿元、利税120亿元；北京高端制造业基地发展势头强劲，长安汽车、京西重工、国能三维锂电池等项目竣工达产；北京文化硅谷项目一期工程两岸交流中心基本完工，云居文化景区石经碑林广场建设完成；石龙经济开发区低碳产业园、节能环保产业园等园区稳步建设，京煤机械装备产业园一期建成投入使用等。

篇8

【关键词】民族民间艺术；文创产品

一、南京文化创意产业发展简介

南京是“六朝古都”,城市历史与文化积淀十分深厚，可以说是“历史悠久、人文荟萃”，文化底蕴非常深，而且高校林立，有着很好的科教人才资源，由此看来南京发展文创产业的基础非常好，既有文化元素又有人才。2014年4月在南京市委宣传部、市发改委、市文广新局、市旅委等部门指导下，在秦淮区委区政府支持下，建立了全市创意设计公共服务平台——南京创意设计中心。2015年11月至2016年7月，南京市委、市政府先后出台《推进文化创意和设计服务与相关产业事例发展行动计划（2015-2017年）》《创意文化产业空间布局和功能区发展规划》和《促进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的实施意见》，并在文化金融、文化消费、文化队伍建设、文化引导资金等领域出台了专门文件和实施细则，在全国率先构建“1+1+1”文化产业融合政策体系，连续6年在江苏省文化发展绩效考核中排名第一；入选首批国家文化消费试点城市。“十三五”期间，南京明确以“一核两带一极一圈多芯”为布局，加快推进秦淮老城南历史文化传承创新、环南艺创意文化产业、建邺河西影音游戏广告、仙林数字文化和创意产业、长江路文化休闲体验、数字出版传媒产业、文化科技和网络互联、滨江演艺会展体育融合、文化艺术品交易功能区、紫金山——玄武湖文化休闲、佛教文化体验、文化主题公园等12个创意文化产业功能区建设，引导全市文化产业资源集约、集中、集聚。2016年，南京市文化产业发展交出了一份亮眼的成绩单：全市规模以上文化企业营业收入达2754.89亿元，同比增长超过15%，文化产业增加值超过630亿元，占GDP比重首次突破6%，继续排名全省第一，全国前列，总体规模迈上新台阶。

二、文化创意让传统文化散发新的活力成为城市发展新动能

（一）什么是城市文化。城市文化简单来说就是“中国既珍视成百上千年的故宫、长城，又乐于接受工业化时代的金融商贸中心，同时也痴迷于属于社会底层的市井生活”。也就是我们说的物质和非物质文化两个方面，物质文化指城市所处的自然环境、城市肌理和空间格局、文化遗址、历史文化街区、历史建筑群等。非物质文化指不脱离民族特殊的生活生产方式，是民族个性、民族审美习惯的“活”的显现，它依托于人本身而存在，以声音、形象和技艺为表现手段，并以身口相传作为文化链得以延续，是“活”的文化及其传统中最脆弱的部分，如城市风俗和生活习惯等。城市文化是一个城市的灵魂，是城市特有的标志，是区别于其他城市的最重要的特征，没有文化的城市是可怕的，没有创新意识的城市更可怕。一个城市总要不断创造出属于自己的新文化，这样才能保持自己的活力。作为古都南京，文化家底殷实，当创意融入，古都南京更具时尚魅力。（二）文创在城市文化中的作用。“城市是文化的容器”，从这个意义上说，城市的大街小巷、山山水水，城市的每一栋建筑都承载着文化，都可以成为文创的载体。把文化通过一个礼品或用品，让消费者带回家，使他们可以在使用过程中体验或享用南京文化。近几年来南京元素大量出现在文创产品上，大大提升了南京的文化知名度和号召力。如印有东晋时期著名书法家王羲之书法名作《兰亭序》的鼠标垫广受市民喜爱。还有许多生活中非常实用的小物件——六朝魔方、印有六朝瓦当图案的冰箱贴等，都凸显了六朝的时代风采。另外，南京的传统工艺也以文创产品的形式走出国门，远销国外。这些文创产品向世界讲述南京文化，让世界知道南京，也提升了南京的国际知名度和城市美誉度。（三）文化创意旅游激活了城市无形资源，传播了具有民族和地方特色的传统文化。文化创意旅游能够通过开发利用城市现有的人文、历史、品牌、标志、技艺，甚至符号等无形资源，让人们感受整个城市的魅力所在，引起人们对城市文化特色的共鸣，实现城市文化的形象化传播。2015年，国务院办公厅出台了《关于加快发展生活业促进消费结构升级的指导意见》，文件指出“要积极发展具有民族特色和地方特色的传统文化艺术。”“加强旅游纪念品在体现民俗、历史等文化内涵方面的创意设计。”这份文件体现了我国对旅游文化创意产业建设的重视。南京是六朝古都，历史文化名城，旅游景区众多，如夫子庙秦淮风光带、中山陵东郊风景区等，这些地方都有大量的游人，如何通过创意设计让人们更好地了解南京呢？针对此近年来设计了众多不同类型的文创产品。从前的十里秦淮风光，能让游客带走的，只有一张纪念照。如今以秦淮风光为设计灵感，一款音箱吸引了众多来宁的旅客。“十里秦淮”的雕刻字镶嵌其上，将实景的美意象化微缩在树脂、竹木、金属交融的造型中，是“浆声灯影”的真实写照。在夫子庙景区内还云集了各种南京主题创意文化产品，如Q版状元郎玩偶、盐水鸭造型的回形针、南京“大萝卜”冰箱贴、荷花灯造型的手机指环支架等，让人们见识了南京元素的魅力，传播了具有地方特色的传统文化，深受市民和游客的喜爱。（四）博物馆文创：“把博物馆文物带回家”。博物馆文创产品其实是对文物的一种延伸，对文化的传播有着潜移默化的效果。博物馆文创在我国还是个新鲜事物，从产生到现在仅仅只有几年时间。不过，正是在这短短几年时间里，我国博物馆文创呈井喷式发展。2015年2月，国务院颁布《博物馆条例》，为博物馆文创解决了制度上的障碍，释放了博物馆文创的动力。《条例》指出“国家鼓励博物馆挖掘藏品内涵，与文化创意、旅游等相关产业相结合，开发衍生产品，增强博物馆发展能力。”南京博物院文创也走在了全国的前列，首创了“博物馆商店联盟”的运营模式。2013年底，扩建后重新开馆的南京博物院形成了“一院六馆”的格局。根据馆内展览区域分散的特点，南京博物院文创商店开设了包括特展馆的“博雅汇大卖场”、艺术馆的“博雅汇精品店”、民国馆的“博雅汇书店”和“民国邮政局”、文渊广场的“江苏省博物馆商店联盟南京博物总店”等5个直营商店，其中，位于特展馆入口处的“博雅汇大卖场”，面积达300平方米，店内商品齐全，是馆内最大也是最全面的一个文创商店，方便游客把纪念品带回家。博物馆的文创产品也是令人脑洞大开，“卖萌”，是目前博物馆文创产品最显著的特点，通过忍俊不禁的卡通形象，让原来一本正经的藏品“接地气”，满足观众的多种需求。南京科举博物馆推出的“盐水鸭别针”，它的设计一改常见的“体育跑道”形状，把整个轮廓改成一只煮熟的盐水鸭。鸭掌、翅尖、翅中这些可以卖出好价钱的“部件”已经去掉，长脖子往看不见的“钩子”上一穿，鸭头耷拉在另一边，尖尖的鸭屁股也表现出来，整个造型就像鸭子刚从卤菜店拎出来的一样。在南京博物院特展馆的博物馆商店内，平时深藏库房、存于展柜的国宝文物，也化身为一件件呆萌可爱的创意产品。“镇院之宝”西汉金兽变身小小橡皮擦；清宫御制金牌设计成了“微服私访”行李牌……除了“卖萌”外，博物馆也结合自身馆藏文物的特点，开发出一些充满内涵的文创产品。南京博物院的文创开发一直以江苏历代文明为基础，结合展览进行开发。2013年南京博物院举办《藏•天下——庞莱臣虚斋名画合壁展》，宋徽宗的《鸲鹆图》作品最火。在这幅作品中，两只八哥遥遥相望，正上方，还有乾隆皇帝的题词，南京博物院文创部将这幅罕见画作开发成卡状开瓶器，除节选部分画作外，宋徽宗独创的“开”字提名也被保留下来，看上去像是“开”字，其实是“天下一人”的意思。

三、“非遗”在文创中传承

近年来不少文创产品纷纷植入非物质文化遗产元素，此举即传播了非物质文化遗产，也让文创产品赋予更多的文化内容，对传承传统技艺有好处。如何让传统文化的“活化石”“活”起来？在“不失其本”的基础上将非遗文化元素融入现代设计制作的文创产品，就能让更多人走近它，了解它，最后爱上它。将千年传承的“非遗”项目以及其他传统精粹，带入当代日常生活。南京云锦：南京云锦是享誉中外的著名丝织工艺品，堪称世界丝绸史上的东方魂宝。“云锦”具有强烈的民族艺术风格和鲜明的地方工艺特色，是南京的三宝之一。南京云锦文创产品近年来开发出金陵十二钗云锦手包、云锦时装、领带，云锦背包、手机套、云锦蓝牙等，通过创新用现代手法表达出来，让云锦这个“非遗”项目流传更久远。秦淮灯会：秦淮灯彩甲天下。早在南朝时期，南京就有举办传统元宵灯会的习俗，其盛况为全国之冠，是中国最早的灯会。秦淮灯会无论是历史意义、人文价值、经济价值还是社会影响都非常大，是一项重要的民俗文化活动。艺人们在长期的创作实践中，坚持不懈以形写神，以情动人，以美冶人，从单一的传统手工艺发展为集形、色、声、光、电、动工艺为一体的现代艺术。灯彩突出现代与传统交融，既有秦淮“非遗”传承人制作的传统经典灯组，也有融合了现代灯光艺术、人工智能技术、时尚创意元素的全新设计灯组。同时为配合灯会，秦淮礼物旗舰店内6000多款文创产品供人们选购，包括各式状元郎主题产品、秦淮灯彩、秦淮风光、民俗文化等主题。南京绒花：南京绒花的历史十分悠久，谐音“荣华”，相传唐代武则天时便被列为皇室贡品。明末清初流入民间，主要在春节、端午节、中秋节及婚嫁喜事时佩戴绒花。设计师们别具创意，将绒花这一“非遗”因素巧妙植入到各类首饰中，既保留了传统题材，又敢于创新，乐于创新，胸饰头饰的设计不乏时尚，很多汉服爱好者也喜欢以绒花作为配饰，既突出了传统文化与“非遗”技艺的精髓，又是现代文化的一种表达方式。创新与“非遗”传承不一样，传承通常有传承人，将“非遗”技艺一代一代传下去，不涉及技术，创新可请“非遗”传承人来开班培训，只讲普通技艺不涉及秘密。后人传播“非遗”技艺，重要的是要加上新的设计创意，赋予产品更多文化内容，如用红木、乌木取代原先的竹制扇骨；用云锦布囊替代原先的木盒包装；将原先的珠玉扇坠换成南京绒花……这就是“非遗”创新的功效。2016年初，南京市政府与公益组织“稀捍行动”联合发起“手艺创承、非遗复兴”活动，邀请国际设计大师和新锐创变者与南京“非遗”传承人沟通，切磋技艺。今后，“云锦”“金箔”“榫卯”“绒花”等“非遗”核心设计元素将进一步创新，融入时尚。源自千百年生产生活传统的“非遗”，最终还是要走进当下生活，用最质朴的方式复原传统工艺，用创新的发展观来传承中国文化最本源的民族文化元素，让民族文化能够长久流传。

四、文创产品开发存在的不足之处

篇9

祝国强

摘 要：至2014年下半年，浙江省普通高中全面、全员实施《深化课程改革方案》，普通高中各个学科包括思想政治学科都将按照《深化课程改革方案》运作。思想政治学科改革的“深化”主要表现在那里？如何引导思想政治学科教研员和教师尽快适应深化课程改革的要求？本文首先从课程体系和课程设置两个方面介绍了思想政治学科改革“深化”的表现；然后从学科层面对《深化课程改革方案》实施过程中所采取的主要举措及其成效进行了总结和提炼。

关键词：课程改革 思想政治课 主要举措 成效

作者简介：祝国强，男，浙江省教育厅教研室，中学高级教师，浙江省特级教师。

从2012年下半年入学的普通高中学生开始实施的《浙江省普通高中深化课程改革方案》（以下简称《深化课程改革方案》），按照“调结构、减总量、优方法、改评价、创条件”的总体思路，遵循多样化、选择性、可持续发展、循序渐进等原则，全面深化了从2006年开始的浙江省普通高中课程改革。至2014年下半年，浙江省普通高中全面、全员实施《深化课程改革方案》，浙江省普通高中各个学科包括思想政治学科都将按照《深化课程改革方案》运作。本文试图对两年来思想政治学科在深化普通高中课程改革中的情况做一介绍，以求教于同行。

一、深化课改的主要思路

深化课程改革是相对于2006年浙江省课程改革而言的。与2006年课程改革相比，思想政治学科本次课程改革的“深化”是多方面的，其主要表现在课程体系和课程设置方面，这是本着《深化课程改革方案》关于“把更多的课程选择权交给学生，把更多的课程开发权交给教师，把更多的课程设置权交给学校”的精神而作出的调整。

1．课程体系方面的变化。2006年浙江省课程改革中的思想政治学科课程体系框架大致如下：

2006年浙江课程改革思想政治学科的课程体系框架与全国《普通高中思想政治课程标准（实验）》（以下简称《课程标准》）相比既有共同之点，又有不同之处。共同之点是：整个学科由必修课程和选修课程两个部分构成，其中必修课程包括全国统一的四个模块，选修课程包括选修I（国家课程）和选修Ⅱ（地方课程）。不同之处是：浙江省课改把选修课程I划分为选修IA、选修IB和选修IC，其中，选修IA是列入高考文科综合测试命题范围的内容，选修I B是列入高考“自选模块”命题范围的内容，选修工C则是由各普通高中学校视具体条件开设供学生选择的内容。

2012年深化课程改革后的学科课程体系框架大致如下：

深化课程改革方案下的思想政治学科课程体系有较大的变化，变化主要集中在选修课程的体系结构上。《深化课程改革方案》一改2006年课程改革方案把选修课程分为选修I（国家课程）和选修Ⅱ（地方课程）的框架，把选修课程分为知识拓展、职业技能、兴趣特长、社会实践等四类，每一类又细分为若干部分。其中与思想政治课教师关系最为紧密的是知识拓展类选修课程，这类课程又分为必修拓展课程、大学初级课程、学科发展前沿和学科研究性学习四个部分。在这四个部分课程中与一线思想政治课教师关系最为紧密的则是必修拓展课程，必修拓展课程又进一步分为国家选修课程和自主开发选修课程，国家选修课程再分为全省统一要求（包括选修3、选修5、选修2三个模块，由省统一提供教学意见）和不作统一要求（其余模块，不提供统一的教学指导意见）模块，在全省统一要求的选修模块中又有进入高考“自选模块”的命题范围（选修3、选修5两个模块）和不进入高考范围之分。

2．课程设置方面的变化。2006年浙江省课程改革中的思想政治学科课程设置和开设情况大致如下：

必修课程：必修部分是所有学生必须学习的课程，共4个模块8个学分，每学期开设1个模块，每周2学时，每个模块的开设学段全省统一。

选修课程：浙江省课程改革实施意见把选修1分为选修IA、选修IB、选修ic，思想政治学科对侧文、侧理的学生分别提出如下选修课程开设与学分安排要求：

侧文的学生，选修课程分设选修IA、选修IB和选修Ic，具体开设安排如下：①选修IA：共设置1个模块，即选修3。凡要进行文科综合高考的学生都必须选学选修IA这一模块，统一在高二第二学期开设。②选修IB：共设置2个选修模块，即选修2、选修5。对于选修IB的模块，学生可以选修其中的1个模块或2个模块，也可以不选修。统一在高三第一学期开设。③选修Ic：共设置3个选修模块，即选修6、选修4和选修1。

侧理的学生，选修课程分设选修IB和选修Ic，具体开设安排如下：①选修IB：共设置2个选修模块，即选修2和选修5。对于选修IB的模块，学生可以选修其中的1个模块或2个模块，也可以不选修。统一在高三第一学期开设。②选修Ic：共设置3个选修模块，即选修6、选修4和选修1。

2012年浙江省深化课程改革后的思想政治学科课程设置和开设情况大致如下：

必修课程：与2006年浙江省课程改革方案相比，必修课程在课程设置方面稳中有变：一方面，开设的要求与2006年基本相同，《深化课程改革方案》明确要求，学校每学期必须按规定要求开设必修课程，这里的“规定要求”就是《课程标准》中的“必修部分是所有学生必须学习的”、“必修模块的学习主要在高中一、二年级”、“本课程必修部分每周2学时”规定，即要求4个模块在高一、高二每学期各开设一个模块，每周2课时，每学期2学分。另一方面，具体开设顺序的规定不同于2006年课程改革方案，4个模块开设的具体顺序和学段安排不再全省统一，而是由各学校自主确定。

选修课程：与2006年浙江省课程改革方案相比，选修课程在课程设置方面有很大的区别：首先，取消了选修IA、选修IB和选修ic的划分，而是把原来的选修IA、选修IB模块归人至“必修知识拓展”全省统一要求的选修课程，选修ic模块划入至“必修知识拓展”不作统一要求的选修课程。这些课程的具体开设学段全省不作统一规定，而是由学校自主确定。其次，其他各类选修课程的开发、实施，一方面《深化课程改革方案》中的一些基本要求各学校必须切实遵照执行，另一方面具体的安排、实施则由学校自主确定。

二、深化课改的主要举措及成效

从《深化课程改革方案》实施以来，全省思想政治学科教师和教研人员进行了多方面的改革探索和实践，已经取得了阶段性的成效。

1．培训。为顺利实施和推进深化课程改革，思想政治学科在省级层面主要开展了以下几项培训：

(1)教研员培训。按照统一部署，于2012年暑假组织全省各市、县（市、区）全体普通高中思想政治学科教研员进行深化课程改革专题培训。培训围绕深化课程改革主题，安排了深化课程改革通识培训、学科调整方案解读及选修课程开发、选修课程建设典型案例介绍、国家选修课程相关模块深度解读以及学科前沿专题等五个部分内容。

(2)骨干教师培训。从2012年暑假开始，用3年时间，组织全省各市、县骨干教师（培训者、业务领头人）进行深化课程改革专题培训。三次培训围绕深化课程改革主题，先后安排了深化课程改革通识培训、学科深化课程改革调整方案解读及选修课程开发、选修课程开发实施典型案例介绍、国家选修课程相关模块深度解读、学科前沿专题、浙江省思想政治学科知识拓展类选修课程建设指导纲要、省深化普通高中课程改革学科基地培育学校思想政治学科课程体系构建方案介绍、省一级特色示范学校必修课程走班制实施典型介绍、微课程与微课制作等内容。

(3)学科疑难问题解决专题研训。与深化课程改革相配套，从2013年开始，省教研室举行3年一轮的学科疑难问题解决培训。在已经举行的2013年培训中，围绕深化课程改革中知识拓展类选修课程开发开设这一疑难问题，安排了四个方面的内容：一是选择了4所学校交流了思想政治学科课程体系构建方案、选修课程开发开设规划；二是安排了两位教师现场开设了由自己开发、设计的知识拓展类选修课，并对所开设的课进行了现场说课；三是请浙师大教师教育学院特聘教授姜根华的团队现场开设了由他们自己开发、设计的知识拓展类选修课，并由姜根华教授结合这节课，就思想政治知识拓展类选修课程开发、教学设计、课堂教学等问题作了专题报告；四是请一位教师结合由他开发、开设的省精品课程，作了专题介绍，为参加培训的教师提供了一个值得参考和具有可操作性的优秀案例。培训期间，还介绍、学习和讨论了浙江省思想政治学科知识拓展类选修课程建设指导纲要。

通过各类培训，统一了教研员和教师们对深化课程改革的认识，掌握了深化课程改革的理念、政策和方案，弄清了思想政治学科课程目标和要求，明确了深化课程改革中教研工作和学科教学改革的方向和重点，增强了深化课程改革的信心。

2．课程开发。为推动选修课程开发和实施，《深化课程改革方案》提出了多方面配套措施，如开展普通高色示范学校评比，改进、完善对各级教育行政部门以及普通高中学校的考核内容，增加普通高中教师评优、评职称的相关条件等。从学科角度讲，在课程开发方面主要组织或参与了以下几项工作：

(1)编制《知识拓展类选修课程建设指导纲要》。省教研室组织省普通高中专业指导委员会各学科组编制各学科《知识拓展类选修课程建设指导纲要》，为学校知识拓展类选修课程体系构建、课程开发、课程开设提供方向性意见。思想政治学科的《知识拓展类选修课程建设指导纲要》主要内容包括“课程类型及目标”、“各类课程的内容”、“课程开设建议”和“课程教学评价”等四个方面。其中“课程类型及目标”如下表：

“各类课程的内容”部分，分类列举了一些课程的主题或专题，供学校和教师们开发课程时参考。如“I类：必修课程知识拓展”列举的主题或专题有“就业与创业”、“投资理财”、“消费知识基础”、“产业知识基础”、“财政税务常识”、“经济全球化现状和趋势”、“我国国家机构概况”、“我国派概况”、“我国和世界民族概况”、“我国和世界宗教概况”、“中国文化简介”、“外国文化简介”、“趣味哲学”、“哲学故事”、“著名哲学家简介”、“著名哲学命题趣谈”等等。

(2)省级网络课程、精品课程开发建设。为学校和教师开发课程提供范例，省级层面开展了普通高中选修课程的网络课程和精品课程评选活动。

一是省级网络课程开发建设。省网络课程评比由省教育技术中心具体组织、省教研室参与，参加课程评审的有学科教研员、高校专家和普通高中著名教师。参加评比的每一门课程必须提供“课程简介”、“开发教师简介”、“课程纲要”、“教材”、“课件”、“作业题”以及“上课录像”等材料，被评上的课程统一放到省教育资源网上，全省普通高中学校和教师都可以免费浏览和选用。从2012年开始至今已经进行了五批网络课程评选，共评选出了977门网络课程。

二是省级精品课程评选。省教研室组织开展了省级精品课程评选，参加该项评选的课程经过层层推选，最后由省教研室组织各方面专家按照“课程定位与价值”、“课程纲要与内容”和“课程实施与评价”三个方面标准、12个主要指标进行评审。从2012年开始，至今已进行了两批评选，第一批评出了100门，第二批评出了近150门。

以上两类课程负责评审的部门不同，各有特色和侧重点，如果说网络课程侧重于课程的文本，强调课程文本的规范性和完整性，那么精品课程则侧重于课程的实施，强调课程实施的规范性和有效性。

(3)建立学科培育基地。为顺利推进深化课程改革，尤其是在选修课程开发方面取得预期成效，普通高中各学科开展学科基地建设活动。通过各方面的共同努力，思想政治学科基地培育学校建设已经取得了阶段性成果：第一，促进了各基地培育学校深化课程改革方案和课程体系建设的完善，形成了思想政治学科课程建设方案。第二，开发、开设了一定数量、较高质量的思想政治学科选修课程。第三，在省级培训中多次介绍了各基地学校的想法和经验，使其发挥了一定的示范和辐射作用。第四，影响了所在学校其他学科的课程建设，并且影响了所在地区其他学校的思想政治学科的课程建设。与比同时，还加快了所在学校设施建设和设备购置，基地学校普遍开展了思想政治学科专用教室建设。

3．教研活动。从2013年开始，思想政治学科的教研活动把侧重点转向深化课程改革的实施和推进上，通过一系列活动配合深化课程改革的实施和推进，尤其是在选修课程的开发开设方面有较深入的改革。

(1)课堂教学评比。《深化课程改革方案》实施后的第一次浙江省高中思想政治课堂教学评比，就是紧紧围绕选修课程开发、开设展开的。本次评比活动所确定的主题为“高中思想政治课程开发与教学模式变革”——知识拓展类选修课程开发和教学研究。评比活动采取“录像课十录像课展示与自述”的封闭式方式。录像课的课题为知识拓展类课程——“我国的农业”，参评教师可在这一主题范围内选择、确定具体的教学内容，并根据所选内容自主确定上课的具体课题、自编教材、自主进行教学设计、自己实施并完成课堂教学和录像。面试的内容和环节包括参赛选手结合录像课展示进行自述、评委提问、对话交流等。本次活动录像与面试相结合、课程开发与课程实施相结合、评比与研究相结合取得了多方面成果：首先，展示了一线教师在课程开发方面的创造力。其次，推动了课程开发方面的思考和讨论。再次，一些地方和学校直接开发出了知识拓展类选修课程。最后，锻炼了参赛教师从开发课程、课程实施到反思教学的全方位能力。

(2)学科调研指导。《深化课程改革方案》实施以后，思想政治学科参加或组织了多种类型和形式的调研，包括参加由教育厅组织的对各市进行的深化课程改革综合调研，参加由几个学科联合举行的深化课程改革课堂教学专题调研，由本学科组织的思想政治选修课程开发开设情况调研，还有对省思想政治学科基地培育学校的调研，更多的则是结合日常教研活动进行的微调研。通过各种调研了解情况、总结经验，发现典型和问题，对成功经验和典型通过一定途径予以推广，对存在的问题通过现场研讨寻找对策予以解决，对存在的困难通则过一定途径反映给相关部门。

3．评价考试。深化课程改革如果没有评价考试的配合，其实施和推进将会举步维艰。

(1)明确不同课程、教学内容与考试评价的关系。为了便于思想政治学科教师更好地安排和把握教学的进度、难度和要求，通过培训和途径让教师们明确不同类型的课程、不同的教学内容与相关考试的关系。

①必修、选修课程与相关考试的关系：

(2)学业水平考试。与《深化课程改革方案》相配套，同时了《浙江省普通高中学业水平考试实施方案》，其中思想政治学科的学业水平考试：全省统一命题、统一施考、统一阅卷、统一评定成绩，每年开考2次；考试范围为必修课程中的基本要求和不作拓展两个部分，卷面总分为100分，基本题型为选择题和综合题，考试时间为80分钟；学生最多可以参加2次考试，以最好成绩记人档案，允许学生再参加一次未及格学科的考试，作为学业水平考试补考。

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三、“证券交易场所”条款严重危害股份转让自由

（一）“证券交易场所”有关法律条文及现实矛盾

2005年修订颁布的《公司法》曾在1993年《公司法》的基础上做了大幅修订，但关于股份转让地点的规定却未有实质性的进展。2005年《公司法》第139条规定：“股东转让其股份，应当在依法设立的证券交易场所进行或者按照国务院规定的其他方式进行。”这一规定仅在1993年《公司法》第144条原文的基础上增加了一个新的选择，而国务院时至今日尚未规定“其他方式”，可以说《公司法》关于股份转让地点的规定依然止步不前。

相对而言，2005修订颁布的《证券法》比1998年《证券法》关于股票交易地点的规定有了明显突破。2005年《证券法》第39条规定：“依法公开发行的股票、公司债券及其他证券，应当在依法设立的证券交易所上市交易或者在国务院批准的其他证券交易场所转让。”这一规定比1998年《证券法》的规定增加了内容，而且，“国务院批准的其他证券交易场所”有了明确的指向。2006年1月，经国务院批准，中国证监会正式批复，同意中关村科技园区非上市股份有限公司进入证券公司代办股份转让系统进行股份转让试点，〔3〕代办股份转让系统代办股份转让是独立于证券交易所之外的一个系统，由证券公司以其自有或租用的业务设施，为非上市股份公司提供股份转让服务。（也称“老三板”）中的中关村科技园区非上市股份有限公司报价转让板块（也称“新三板”），被作为了“国务院批准的其他证券交易场所”。2008年3月13日，《国务院关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复》（国函〔2008〕26号）原则同意《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》，该方案中提出，积极支持在天津滨海新区设立全国统一、依法治理、有效监管和规范运作的非上市公众公司股权交易市场，作为多层次资本市场和场外交易市场的重要组成部分。天津股权交易所、重庆股份转让中心等数家股权交易市场成立，一些观点认为这些市场中的部分是依据国务院发出的规范性文件成立，也应属于“国务院批准的其他证券交易场所”。

①STAQ系统全称是全国证券交易自动报价系统，由证券交易所研究设计联合办公室（后更名为中国证券市场研究设计中心）于1992年7月开办，主要进行法人股交易，1999年9月关闭。

②NET系统全称是全国电子交易系统，由中国证券交易系统有限公司开发，1993年4月28日由人民银行批准投入试运行，主要进行法人股交易，1999年9月关闭。

③根据2005年《证券法》第10条关于股票公开发行的规定，股份有限公司即可分为公众股份公司（简称公众公司）和非公众股份公司（简称非公众公司）。二者的区别在于公司股东人数是否达到200人。股东人数达到200人以上的非上市股份公司，即称为非上市公众公司。

④1992年5月原国家体改委颁布了《股份有限公司规范意见》，规定股份公司的成立可以采用发起设立和募集设立的方式。募集设立分为社会募集和定向募集两种形式，前者向不特定对象募集，后者募股对象仅限于特定的法人和公司内部职工等特定对象。以定向募集方式设立的股份公司为定向募集公司。由于股份制改革早期监管制度不够完善，导致实践中定向募集公司出现不少违规行为，超范围、超比例发行内部职工股和非法买卖内部职工股的现象非常严重，造成大量内部职工股社会化、法人股个人化，部分定向募集公司实际上已经成为向社会募集的股份公司。为了治理混乱，1994年6月19日原国家体改委《关于立即停止审批定向募集股份有限公司并重申停止审批和发行内部职工股的通知》，决定停止审批定向募集股份有限公司。

⑤该数据自2009年后一直未有更新。国家工商总局：http：//.2012-10-10。

⑥参见中国证券监督管理委员会网站：http：///pub/newsite.2012-10-10。

此处需要提出的问题有三：

其一，代办股份转让系统是否属于“国务院批准的其他证券交易场所”。根据其官方网站的介绍，代办股份转让系统设立的初衷是为妥善解决原STAQ①、NET②系统挂牌公司流通股的转让问题。2001年6月12日，经中国证监会批准，中国证券业协会《证券公司代办股份转让服务业务试点办法》，代办股份转让工作正式启动，7月16日第一家股份转让公司挂牌。此后，为解决退市公司股份转让问题，2002年8月29日起退市公司也纳入代办股份转让试点范围。但代办股份转让系统除“新三板”外仅交易非上市公众公司的股票，③而“新三板”却只能试点交易非上市非公众公司的股票，由此形成属于依法设立的证券交易场所“老三板”交易公开发行股票，而属于“国务院批准的其他证券交易场所”的“新三板”却仅交易非公开发行股票的尴尬局面。

其二，天津股权交易所的“国务院批复”是否等同于“国务院批准”。“批准”和“批复”从字面上看有所差别，从含义上讲却也存在共同之处。一般而言，批复是用于答复下级机关请示事项的公文，批准则是指上级对下级的意见、建议或请求表示同意。二者在法律性质上究竟如何界定颇具疑问。按照行政法理，批复和批准的法律性质似乎均可类归于具体行政行为，且二者均具有规范性文件的外观表现。然而，如若就此认为经批复的天津股权交易所属于“国务院批准的其他证券交易场所”，则未免过于轻率。就现实状况而言，天津股权交易所至今仍未能实现国务院批复的“非上市公众公司股权交易”，即交易股份的股东人数不能突破200人。

其三，重庆股份转让中心是否属于“国务院批准的其他证券交易场所”。2009年，重庆股份转让中心根据《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号文）关于“加快发展多层次的资本市场，适时将重庆纳入全国场外交易市场体系”的要求，经重庆市人民政府（渝府〔2009〕98号文）批准设立。但文中表述存在含混之处，似乎难以直接证明该中心属于“国务院批准的其他证券交易场所”。此外，该中心仅能交易非上市非公众公司股票的现实，也可对于这一推测提供依据。

由此可见，依法公开发行的股票目前仅能在依法设立的上海、深圳证券交易所上市交易，或者在“老三板”中转让（且“老三板”因仅被中国证监会批准而可能不属于“国务院批准的其他证券交易场所”），可以转让股份的公司数量极为有限。我国自上个世纪90年代开始推动股份制改革以来，股份公司的数量逐年增多。据统计，1991年至1994年期间，原国家体改委共计批复成立定向募集公司约6000家，④到2002年就存有3000家左右。〔4〕根据国家工商行政总局的统计数据，截至2009年3月底，全国股份有限公司的总数就已达到1255万家，⑤而同期上市公司总数（含A、B股）仅为1625家，⑥加上在代办股份转让系统挂牌的108家公司，〔5〕能够通过上市交易股票或挂牌转让股份的股份公司占比仅为138%。1993年《公司法》规定了股份公司设立的前置审批程序，2005年《公司法》删除了这一规定，增加了有限公司与股份公司相互变更公司形态的规定，使得股份公司的设立愈加便利。在2005年《证券法》第10条区分了股票的公开发行和非公开发行之后，非公开发行公司或称非公众公司的设立和股份发行无须经过中国证监会的审核，公司的自由度得以很大扩展。然而我国在股票非交易所市场即股票场外交易市场建设的过程中进展缓慢，股份公司股份转让的巨大现实需求与《公司法》、《证券法》关于交易场所的限制形成巨大反差。

（二）证券监管部门的监管思路对股份转让自由的影响

梳理我国证券监管部门对股份公司的监管政策，可以发现其监管思路主要围绕集中管理和统一市场展开。

经历股份制改革，为规范未上市股份公司的股份转让问题，1998年3月25日，国务院发出《国务院办公厅转发证监会关于〈清理整顿场外非法股票交易方案〉的通知》（〔1998〕10号），对“未经国务院批准，擅自设立产权交易所（中心）、证券交易中心和证券交易自动报价系统等机构，从事非上市公司股票、股权证等股权类证券的场外非法交易活动”进行清理整顿，使得未上市股份公司的股份转让在很大程度上处于停滞状态。2001年6月7日，中国证监会发出《关于未上市股份公司股票托管问题的意见》（证券市场字〔2001〕5号），提出“未上市公司股份托管问题，成因复杂，涉及面广，清理规范工作应主要由地方政府负责”。据初步统计，全国共有24个省、直辖市、自治区、计划单列市出台了股权登记托管规则，较好地推动了未上市公司的股份托管登记工作。〔6〕这些托管股份的非上市公司，既包括公众公司也包括非公众公司。但仍然存在问题，一是托管公司数量依然有限，二是股份的转让仍然处于法律的“背面”。

2006年12月12日，国务院办公厅发出《国务院办公厅关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》（〔2006〕99号），其中提出了非上市公众公司这一概念，并明确要求有关部门尽快研究制定非上市公众公司管理规定。同年12月21日，中国证监会又成立了非上市公众公司监管办公室，开始正式推动我国非上市公众公司的监管。2012年8月23日，中国证监会公布《关于规范证券公司参与区域性股权交易市场的指导意见（试行）》（证监会公告〔2012〕20号），提出按照《国务院关于清理整顿各类交易场所 切实防范金融风险的决定》（国发〔2011〕38号）、《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（〔2012〕37号）的要求，以省级行政区划为单位由省级人民政府批准设立区域性股权交易市场，开展非上市非公众公司股份转让业务。2012年9月28日，中国证监会公布《非上市公众公司监督管理办法》（第85号令），规定非上市公众公司履行一定程序后，其股票“应当在中国证券登记结算公司集中登记存管，公开转让应当在依法设立的证券交易场所进行。”由此基本解决了非上市公司股份转让进入特定证券交易场所的问题。

从目前的法律政策规定来看，上市公司的股票交易必须在证券交易所进行，除2005年《公司法》第139条、2005年《证券法》第39条的规定之外，2001年9月30日，中国证监会公布《关于加强对上市公司非流通股协议转让活动规范管理的通知》（证监发〔2001〕119号），制止多次发生的上市公司法人股拍卖（司法拍卖除外），并针对上市公司非流通股转让做出了原则性的规定，即“股东转让其股份，必须在依法设立的证券交易场所进行；经国务院批准设立的证券交易所，是上市公司股份转让的唯一合法场所”。依法公开发行的非上市的公众公司股份转让可以在“老三板”、“依法设立的证券交易场所”进行，非上市非公众公司股份转让可以在天津股权交易所等股权交易市场和“区域性股权交易市场”进行，但未进入任何“交易场所”的非上市非公众公司，其股份转让则似乎必须受到《公司法》第139条的约束，即必须“在依法设立的证券交易场所进行或者按照国务院规定的其他方式进行”。这一限制，在应然和实然层面都难以理解。

从应然的层面来看，依据《公司法》的规定，记名股票由股东以背书方式或者法律、行政法规规定的其他方式转让；无记名股票的转让，由股东将该股票交付给受让人后即发生转让的效力。新旧《公司法》的重要区别在于，2005年《公司法》删除了无记名股票必须“在依法设立的证券交易场所”交付的场所限制。仅仅从这一规定来看，无记名股票的转让似乎无须交易场所的限制，但是由于存在股份转让“应当在依法设立的证券交易场所进行或者按照国务院规定的其他方式进行”的普遍前提，这一删除实际上并未消除股份转让场所限制的法律效果，法律适用中也并非不存在疑惑。从实然的层面来看，股份转让在实践中多属于当事人之间的私人交易，背书程序甚至可以在产生对外效力时才补充履行，而实践中极为有限的股份转让场所，股份登记、托管机构忽视运用对交易场所限制的法律规定，以及交易场所转让股份的法律责任缺失，则进一步促使股份转让大量出现“场外交易”，最终使《公司法》第139条的规定在很大程度上流于形式。

四、股份转让自由与《公司法》、《证券法》修改

“法律中的诸多法条，其彼此并非只是单纯并列，而是以多种方式相互指涉，只有透过它们的彼此交织及相互合作才能产生一个规整。法秩序并非法条的总和，毋宁是由许多规整所构成。”〔7〕我们仅从《公司法》关于股份转让的条款秩序分析，股份转让必须在特定场所的规定就与无记名股票仅需交付而不限特定场所的规定形成冲突，第139条甚至出现了地点条件与方式条件并列使用的立法手段。更为显著的是，2005年《公司法》第139条和2005年《证券法》第39条的内容，关于股份转让的场所规定竟然在实质上达成某种一致，但前者作为所有股份公司总括性的规定，其指向范围应当是远远大于具有特殊性的后者的。此外，2005年《证券法》缺少关于非上市公司股份转让的规定，这一“法律真空”也亟待填补。因而，关于股份转让的法秩序混乱应当通过法条修改得以纠正。

权利的转让是权利实现以及权利取得的重要途径。对公司而言，这显得尤为关键。“在现代股份有限公司中，股份转让权是股东权的最为重要、最为主动的组成内容。”〔8〕究其原因，在于股份转让不但包含了股东权的所有内容，而且是股东权获得救济以实现股东权全部内容的最后手段。“由于全球竞争的结果，各国公司法越来越表现为向股东导向的公司法的收敛。”〔9〕强化股份转让自由，推动股东权的保护，在这一历史背景下显得更加重要。

相对而言，在股东参与公司经营管理的深度以及股东对抗对自己不利的公司经营管理行为方面，有限公司和股份公司相比更具优势。从二者分别体现出的人合性、资合性特征来看，股份公司在很大程度上需要忽视股东的个性，强调资本的共性。为保证股份公司在整体上获得持续经营能力，就需要提供股份的流动性，给予股东的股份转让和股份取得行为更多的自由。这种自由，不但股份公司比有限公司更为需要，而且在公司与合伙等其他商业组织竞争的过程中，也发挥了至关重要的作用。美国罗伯特·W·汉密尔顿认为，在如何选择适当的商业运营组织时，权利的自由转让是其中重要因素。其余几项包括有限责任、联邦所得税、集中管理、生命的连续性、运作的简易性、设立和运作的费用。参见罗伯特·W·汉密尔顿《公司法概要》，李存捧译，中国社会科学出版社，1999年，15-17页。

股份转让是对私权的处分，《公司法》对这种私权处分附加转让场所约束，额外地附加了权利人的法律义务，增加了交易场所的法律利益，构成对私权的不合理、非正义限制。这不但与我国的股份转让现实状况不相吻合，而且在世界范围内也不多见。为使股份转让的法律规定更加完善，更大地伸张股份转让自由的正义，建议删除《公司法》关于股份转让必须在特定证券交易场所转让的规定，上市公司和公众公司除外；建议在《证券法》中增加关于非上市非公众公司股份转让的规定。

〔参考文献〕

〔1〕宋航.场外取得的非上市股份公司的股权不受法律保护〔J〕.人民司法，2009，（18）.

〔2〕陈颖健.非公众股份公司股权交易问题研究〔J〕.证券市场导报，2011，（8）.

〔3〕周翀.中关村非上市公司代办股份报价转让系统启动〔N〕.上海证券报，2006-01-17.

〔4〕张瑞彬，孙锦华.定向募集公司股份流通问题研究〔J〕.证券市场导报，2002，（11）.

〔5〕侯捷宁.证监会：上市公司总市值占2008年GDP比例约95.4%〔N〕.证券日报，2009-08-26.

〔6〕任胜利.对非上市公司股权流转的监管模式研究（上）〔J〕.产权导刊，2008，（1）.

〔7〕〔德〕卡尔·拉伦茨.法学方法论〔M〕.陈爱娥译.北京：商务印书馆，2004：144.