国有土地征收赔付条例范文

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关键词：城市拆迁；纠纷解决；路径

中图分类号：D035.37 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）14-0107-02

一、城市拆迁中之纠纷概述

城镇化是当前我国经济发展趋势，是刺激内需扩大的有效举措，是保持经济持续增长的重要手段。城市拆迁主要涉及的是房屋拆迁，其主要目的是获取可利用的建设用地，用于整体规划开发[1]。城市房屋拆迁应该是依法拆迁。依法拆迁包括两个方面的含义，一是拆迁人应该具备合法的拆迁资格，二是拆迁过程要符合法定的程序。在当前的城市拆迁过程中，部分地方政府忽视了城市化进程的真谛，忽视了城市化的最终目的是使社会公众收益，是为了惠泽民生，使土地得到有效的利用。

城市拆迁的主体包括拆迁人、被拆迁人、拆迁相关行政管理部门。拆迁人是负责对被拆迁人的房屋予以拆除并给予补偿的单位。根据《城市房屋拆迁管理条例》第4条之规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位。2011年，国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，取消了拆迁这一词语，将为了公共利益的需要征收国有土地上单位、个人的房屋的部门统称为房屋征收部门。从表述上来看，房屋征收部门仅仅存在于公益征收的法律关系中，没有涵盖商业性拆迁行为。从实然的角度看，拆迁人主要有两类，一类是开发单位，主要是商业开发行为中；另一类是政府部门，主要是公益开发行为。被拆迁人在国务院新规中，是指被征收房屋的所有人，新规中的被征收人主要是指基于公益目的房屋所有人，但实际上还应包括商业开发中的被征收对象。同时，笔者认为，新条例主要涉及到了房屋所有人的利益，而忽视了房屋使用人的利益，在拆迁中房屋使用人也是利益受损者，如果只予以拆迁安置，而不予补偿，显失公平[2]。拆迁相关行政管理部门，主要是指对房屋拆迁过程进行监管的政府部门，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，由市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，上级政府应加强对下级政府的监督。

城市拆迁纠纷主要是指在拆迁过程中产生的纠纷，由于拆迁过程中，不同的利益主体产生不同的法律关系。拆迁过程中发生的法律关系类型负责，既有行政法律关系，又有民事法律关系，甚至还涉及刑事法律关系。具体到司法实践过程当中，主要是拆迁人与被拆迁人有关补偿安置的争议，以及拆迁人与政府主管部门有关补偿问题的争议。

二、城市拆迁中产生纠纷之解决现状

拆迁纠纷如果得不到有效妥善的解决，就容易带来一系列社会问题，甚至引发。所以，妥善解决拆迁中产生的纠纷，对构建和谐社会有重要意义。由于当前一些地方政府急于城市化进程，加之对被拆迁人权力救济机制的不完善，就使得被拆迁人在权利受损失后很难找到相应的纠纷解决渠道，不得已采用不合法的救济手段。

按照权利救济的理论分论，主要有3种，一是公力救济方式，二是私力救济方式，三是社会救济方式。公力救济主要是通过相关政府主管部门，司法部门予以解决。社会救济方式主要是通过社会调解、仲裁等手段解决纠纷。私力救济是权益受损人不通过政府部门和法定程序，而是依靠个体力量采用交涉、暴力或自伤等方式解决纠纷[3]。在城市拆迁过程中，纠纷冲突当事人往往首先采取协商解决方式；如果通过协商手段解决不了，当事人会采取社会调解手段的方式；如果社会调解渠道依然无法解决纠纷，当事人就会通过诉诸司法诉讼渠道期望最终救济。当权利受损人通过公力救济渠道还是无法获得救济时，那么，当事人会重新回到私力救济的渠道，通过暴力手段甚至是自伤行为来维护自身权益。当然，这只是一种常规选择次序。一般来说，当事人不会运用所有的救济渠道，只会选择其中一种方式。拆迁人和被拆迁本来地位就不甚平等，拆迁人处于强势地位，拆迁人往往会选择强制性手段，而被拆迁人往往会选择自损手段，对拆迁人进行威慑。特别是近年来，发生的一些在拆迁过程中，自伤自残案件，就映射出了很多深层次问题。

被拆迁人当前习惯性采用私力救济的方式，说明在拆迁领域的公力救济的实然不足。从制度层面来看，当前的权利救济制度是相对完整的，但实际的利用率是很低的，而且当前公民的程序意识也相对较差，导致最终通过法律程序解决纠纷的不多。在现实当中，公力救济不足主要存在3个方面的问题。第一，行政救济程序措施不力；第二，司法救济措施达不到最后救济的效果；第三，被拆迁人的合法权利往往受到限制。被拆迁人在权利受损时往往得不到及时的公力救济，不得已选择私力救济的方式来维护自身利益。被拆迁人的自我抗争的激烈程度也有所不同。一种是较为温和的方式，往往是语言冲突或肢体上的轻微冲突；一种是较为激烈的方式，往往采用暴力方式，又包括暴力抗争和自残型两种。重庆的钉子户案件，就是采用的相对温和的抗争方式，虽然最终获得了赔付，但对当事人来讲，其生活受到严重影响，实际上对双方而言，没有赢家。此外，当下被拆迁人有的采取自杀的方式，来换取谈判的筹码。自杀是一种抗争姿态，大部分被拆迁人不是真的自杀，而是把其当成抗争策略。被拆迁人采取这种方式，实际上也表明了自身的弱势地位，此时，政府和拆迁人基于社会稳定的考虑，也往往会选择妥协。在社会舆论层面，公众则一边倒地倾向于拆迁人。稳定压倒一切，地方政府在拆迁中面临着巨大压力，为避免的发生，往往介入干预。

在实践中，除了确实是合法权益受到侵害的部分被拆迁人，也不乏一些人超越法律之规定，漫天要价甚至以死相逼。这部分人的思维，是闹的越大，赔偿越多。这部分人往往是掌握政府的维护稳定的心态，用于获取超出法定的范围的赔偿。综上，可以看出，在城市拆迁过程中，公力救济和私力救济都是惯常采用的救济方式，但在拆迁过程中，被拆迁人往往采取私力救济的方式。造成这种状态的原因很多，但是主要是公力救济的力度和渠道不足，没有发挥其应用的作用。

三、城市拆迁中纠纷解决的诉讼视角

从立法的层面看，涉及拆迁问题的现行法律文件主要有宪法、法律、行政法规、行政规章。宪法是我国的根本大法，虽然在具体条文中没有规定，但在宪法中有保护公民、法人合法权益的规定，加之2004年宪法修正案对私有财产以及土地征收作了规定，所以宪法可以视为该领域的法律渊源。法律是第二层级的，规范城市拆迁的法律主要有《民事诉讼法》，《行政诉讼法》、《物权法》等。行政法规是第三层级的，专门针对城市拆迁的行政法规是国务院2011年1月颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。该条例的宗旨是基于公益需要，在征收国有土地上房屋时，给予被拆迁人补偿和安置。该条例颁布后，原有的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。行政规章是第四个层面。为了解决城市拆迁中的纠纷，国务院相关部委就此问题也颁布了一些规定，主要是针对一些操作层面的问题。第五个层面是地方性法规和规章，是地方对城市拆迁中的程序及实施细则做了规定。第六个层面是司法解释，是最高人民法院对涉及拆迁引起的纠纷如何适用法律问题的具体解释，具有相应的法律效力。

目前，在城市拆迁中，产生的纠纷主要有以下几类，每一种纠纷都有着不同的救济方式。第一种情形，对于双方当事人通过协商后，达成了安置补偿协议，但一方拒绝履行，另一方可以提起相应的民事诉讼[4]。这在2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第20条有明确规定：补偿协议订立后，如果一方当事人不履行合同约定的义务，另一方有权提讼。第二种情形，如果双方达成安置补偿协议，双方当事人可以到行政机关申请行政裁决；若对裁决不服，可以提出复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。第三种情形，如果双方未达成补偿协议，拆迁人违反法定的程序对被拆迁人实施强制拆迁，被拆迁人可以提起民事损害赔偿之诉。第四种情形，如果行政机关没有按照法定的程序对被拆迁人实施强制拆迁，被拆迁人依法可以提起行政诉讼。

在理论层面，当前对如何妥善解决拆迁纠纷，存在不同的观点。第一种观点是民事救济说，认为涉及拆迁的双方当事人，是平等的民事主体，在产生纠纷之后，理应通过民事诉讼的渠道，将纠纷诉诸法院予以解决。法院受理案件后，应首先力促当事人双方进行和解，在相互妥协的基础上，化解纠纷，解决矛盾。如双方不能达成和解，那么法院也应该依据法律，做出公平公正的判决。第二种观点认为政府应在解决纠纷中，发挥积极的作用。在城市拆迁中，政府实际上做出了具体行政行为，按照行政诉讼的基本原理，如果当事人对具体行政行为不满，可以诉诸于行政诉讼渠道。

四、城市拆迁中纠纷解决的对策

一是构建多元化纠纷解决渠道。城市拆迁中涉及的利益群体多、法律关系复杂、易爆发性强，仅仅依靠一种纠纷解决方式，往往不能达到预期效果。所以，应该构建多元化纠纷解决机制。例如，事前的预防机制和事后的补救机制、诉讼解决方式和非诉讼解决方式、政府层面的解决方式和民间调解解决方式等。

二是厘清拆迁纠纷的诉讼性质。城市拆迁纠纷到底是适用民事诉讼，还是适用行政诉讼，是一个很难把握的问题。公益性质的拆迁具有行政性，具有一定的强制性。如果拆迁人与被拆迁人达不成安置补偿协议，可以申请行政复议抑或提起行政诉讼。非公益行政的拆迁具有商业性，双发当事人之间的关系是平等主体之间的关系，被拆迁人有权在未达到自己意向的情形下，拒绝拆迁，如果双方达不成安置协议，可以提请民事诉讼予以解决。

三是要完善强制拆迁制度。强制拆迁是当前舆论关注的焦点，强制拆迁不宜完全废除，但必须进行适当的改革。第一，只有公益拆迁适用于强制拆迁。对于非公益拆迁，如果双方当事人达不成协议，那就不能进行强制拆迁，只能通过民事诉讼的渠道解决问题[5]。如果拆迁人申请先予执行，那么法院必须严格审核是否具备先予执行的条件。第二，行政强制拆迁必须取消。政府自己做出拆迁决定，自己对拆迁决定的争议进行裁决，自己对不履行裁决的当事人予以强制执行，有悖法理，取消是大势所趋。

四是要完善拆迁听证制度。第一，应当在立法层面对拆迁听证制度予以规定，规定听证应该贯穿于拆迁的全过程。第二，应当进一步完善拆迁听证制度，对于主持人的资格、听证人的资格和参加程序都应该予以详细规定。最后，应当尊重听证的结论，这样才能促进公民积极参与，并尊重结果。

参考文献：

[1] 叶兆伟.房屋拆迁案例精析与审理实务[M].北京：中国社会科学出版社，2004.

[2] 钟永芳.征地拆迁领域职务犯罪特点与预防[J].中国检察官，2011，（3）.

[3] 宋旭.违法分户骗取拆迁补偿款构成诈骗罪[J].人民司法，2011，（22）.