耕地保护激励办法范文
时间：2024-01-22 18:17:46
导语：如何才能写好一篇耕地保护激励办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
一、按照“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的原则，以确保我市行政区域内的耕地和基本农田总量不减少、质量有提高为主要目标，因地制宜，统筹兼顾，通过建立基本农田保护激励机制，激发广大农民群众保护基本农田的内在动力，提高农民群众保护基本农田和种粮积极性，营造耕地保护良好局面，促进社会经济可持续发展。
二、为切实保护好耕地资源，特别是对基本农田实施特殊保护，按基本农田和一般耕地分类进行补贴：
（一）对种植粮、油、蔬菜等作物的基本农田，补贴标准为30元/亩/年；
（二）为鼓励农户对耕地保护，除上述第一条外，种植作物的其他一般耕地也做适当补贴，标准为10元/亩/年。
（三）对所在行政村长效管理经费的补贴：基本农田10元/亩/年，一般耕地2元/亩/年，主要用于日常对基本农田的路、沟、渠等农田水利基础设施管护和维修，基本农田保护牌、界桩等保护标志的维修以及相关工作管理的经费。
三、补贴对象和补贴方式
（一）补贴对象主要为承担耕地保护责任和长效管理义务的村集体经济组织，以及拥有土地承包经营权并承担耕地保护和基本农田保护责任的农户。
（二）补贴资金申请和审核。补贴农户的资金和管理经费，分别由所在村的村委会以行政村为单位每年年底一次性申请，制定资金贴补方案和贴补明细表，上报当地镇政府（街道办事处）初审后，再由市国土资源局、农经局、财政局等相关部门进行会审，核准后由市财政局下拨资金至镇财政所，再由财政所下拨给各行政村村民委员会，资金使用实行专款专用。
四、建立健全村、镇、市三级基本农田保护责任体系和监管网络。
（一）市国土资源局应加强耕地保护尤其是基本农田保护的基础性工作，通过基本农田划区定界，将全市基本农田落实到地块，建立基本农田和其他耕地的地块面积、编号、保护责任人（单位）等基础性信息并登记造册，建立基本农田保护数据库，做到基础资料翔实、归档成册。
（二）各镇人民政府（街道办事处）应积极落实好耕地保有量、基本农田保护任务等耕地目标责任，加强对基本农田和耕地使用情况、基本农田保护情况以及申请的基本农田贴补方案和账册内容是否真实准确等进行核对和抽查。
（三）村集体经济组织应对本行政村的基本农田和耕地的使用情况、设施保护等情况进行调查和核对，加强对划定的基本农田区块和一般耕地有效保护，建立以户为单位的基本农田基础信息，并制定贴补方案和贴补明细，将贴补金额进行登记造册。
五、资金来源：基本农田保护激励资金列入当年度财政预算，资金来源主要是新增建设用地有偿使用费70%返还地方留成部分和耕地开垦费，此项资金不足时，由土地出让金15%提成专项资金补足。
六、监管措施：
（一）市国土资源管理局依据土地利用总体规划、基本农田划区定界成果和全国土地第二次调查成果，负责基本农田保护激励资金运作管理和制定年度补贴方案，并会同市农经局对基本农田和耕地保护责任落实情况进行监督检查；市财政局负责对基本农田保护激励资金的管理和使用监督检查；市监察局负责对基本农田保护激励专项资金使用进行全程监督。
（二）各镇（街道）负责对本行政区域内耕地保护和基本农田保护，履行耕地保护目标责任制度，负责对所辖行政村以及农户的基本农田保护宣传和引导。
（三）对未认真履行基本农田保护责任的农户和村委会，致使基本农田抛荒、改变用途或遭到破坏的，视情节轻重相应扣减或停发基本农田保护补贴，并在规定期限内责成改正。造成基本农田永久性破坏的，依照土地管理法律法规相关规定进行处罚，并依法追究相关责任人的法律责任。
篇2
关键词：小城镇；快速城镇化；耕地保护
咸阳市位于关中―天水经济区核心区，近年来随着“关天”经济区建设的快速推进，咸阳市城镇化水平快速提升。在快速城镇化过程中，小城镇的发展尤为明显，城镇人口和城镇用地增长较多，占用了大量耕地，给耕地保护工作带来了严峻挑战。如何在小城镇快速发展过程中处理好城镇发展与耕地保护的关系，保护有限的耕地资源，已经成为当前不可回避的一个重要问题。
1、咸阳市小城镇发展的现状与趋势
小城镇是农村地区的经济、文化、行政和商贸中心，是连接城市和农村的桥梁，在城乡一体化发展过程中，小城镇具有承上启下的重要地位和作用。西部大开发政策实施以来，受西安、咸阳等大中城市发展的带动影响，咸阳市小城镇快速发展，经济实力、城镇建设大为改观。2000年全市有城镇人口152.36万，小城镇人口75.21万，小城镇人口占全市城镇总人口的49.36%； 2010年全市城镇人口228.97万，小城镇人口126.4万，小城镇人口占全市城镇总人口的55.2%，从2000―2010年全市小城镇居住人口增长了51.19万，占全市新增城镇人口的67.2%，小城镇已经成为吸纳农村转移人口的主要力量。2010全市有97个建制镇，11个重点镇，全市小城镇建设用地面积为7146公顷，人均占地165m2以上，远远超过国家规定的城镇人均用地120平米的最高标准。除县城和少数小城镇以外，大部分小城镇都存在产业薄弱，基础设施落后，自主发展能力差，土地利用集约度较低等问题，很难带动区域经济发展。
未来在城乡统筹发展的目标下，咸阳市小城镇还有巨大的发展空间，按照咸阳市十二五规划目标，今后五年全市将增加70多万城镇人口，大部分新增城镇人口要居住在小城镇，小城镇的经济水平、城镇建设、居住环境、公共设施在持续投资的支持下必然会有大的发展，将成为带动农村地区发展的主要力量。
2、咸阳市耕地保护面临的挑战
随着过去十多年的经济社会快速发展，咸阳市城乡建设占用了大量耕地，耕地数量减少过快、人地矛盾越发尖锐。1996年咸阳市有耕地413390公顷，到2005年，全市耕地面积减少到385520公顷，九年间耕地面积净减少了27871公顷，减少幅度达6.55%，与1996―2010年土地利用总体规划确定的耕地保有量目标相比，减少了34760公顷，规划耕地保有目标应经突破。1996年咸阳市人均耕地为1.4亩，在建设占用耕地和人口数量不断增加的双重作用下，到2005年全市人均耕地面积降到了1.16亩，降低幅度达10.61%，2005年咸阳市人均耕地面积比全省少0.4亩，比全国低0.25亩，比世界人均水平低0.81亩，人均耕地呈逐年下降趋势。在耕地数量迅速减少的同时，耕地质量也在恶化，全市水土流失面积超过总面积的75%，土壤中有机质含量比例不断下降，农田水利设施常年失修，农业灌溉保障能力不能满足需要。
未来10年，是咸阳市加快建设西部强市和全面小康社会的关键时期，到2020年，全市生产总值将达到3000亿元，是现在的近3倍，城市建设和能源交通等基础设施建设需要大量的土地。根据咸阳市2005―2020年土地利用总体规划的预测，从2010年到2020年全市新增建设占用耕地10060公顷，再加上农业内部结构调整等因素，咸阳市的耕地数量还会持续减少，全市耕地保护的压力十分巨大。
3、咸阳市小城镇发展过程中的耕地保护策略
3.1编制科学的小城镇发展规划，提高镇区土地利用效率
城镇规划是指导城镇建设的依据，科学的小城镇发展规划对提高城镇发展质量，避免乱占滥用土地至关重要。编制咸阳市小城镇发展规划时，要按照经济社会发展的规律，确定合理的小城镇人口、土地和产业规模 ，制定切合实际的产业发展目标，避免产业园圈地造成大量耕地荒；基础设施建设要以实用、够用为目标，防止搞形象工程，占用大量土地。项目用地遵循市场化原则，坚决杜绝以地生财，以地引资，提高土地上的资本投资密度，减少土地浪费。
3.2应用先进技术加强对小城镇建设用地的监测管理
利用通信网络、GIS、RS和数据库技术，建立市、县、乡三级土地利用管理系统，将各级土地管理部门的建设用地审批、土地利用进展监测等工作统一到一个管理信息平台上，使管理部门能够及时全面了解小城镇的土地利用状况，掌握建设用地指标使用进度，从而能有效防止建设乱占耕地。
3.3逐步建立耕地保护责任制度和耕地保护的经济激励制度
耕地保护必须有相应的制度作保障，要逐步建立耕地保护的责任制度和经济激励制度，明确各级政府保护耕地的责任，每年进行责任考核，用经济激励手段对责任人进行奖励或处罚；建立稳定的耕地保护资金投入机制，落实保护工作经费，用经济利益调动各级政府和农民群众的积极性。
篇3
针对城镇化建设与优质耕地分布空间上高度重合的实际，决定了任何时候都不能放松耕地保护
粮食安全既包括总量安全，也包括质量安全和结果安全，是城镇化持续健康发展的前提和保障。耕地是粮食安全的基础，面对城镇化进程中耕地数量减少、质量降低、结构和空间分布格局发生变化等挑战，必须始终坚守耕地保护红线，加快推进现代化农业发展，为新型城镇化积极稳妥推进创造更加有利的条件。一是将耕地保护目标责任履行情况纳入地方党政领导班子和领导干部考核评价体系，提高耕地保护目标责任履行情况的评价权重，强化耕地保护指标优先制度。二是统筹安排可用于耕地保护的新增建设用地有偿使用费、农业土地开发资金、耕地开垦费和土地复垦费等，重点推进土地整治，集中用于高标准基本农田建设，提升耕地质量。三是在全面完成耕地后备资源调查评价基础上，统筹考虑国家及自治区重大建设项目的占补平衡，鼓励有条件的地区建设耕地储备库，用经济手段大力推进跨区域补充耕地制度建设。四是进一步完善新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费分配使用制度，对承担跨区域补充耕地和高标准基本农田建设任务的地区给予重点支持，建立健全耕地保护补偿激励机制。
针对城乡建设用地利用粗放、承载人口和产业能力有待进一步提高的问题，必须坚持节约集约用地制度，以转变土地利用和管理方式推动城镇化发展模式转型
一要做好土地资源承载能力与城镇化目标、模式和空间格局的协调，严格划定城镇建设用地扩展边界和规模边界、禁止建设区和基本农田保护区，强化对城乡建设规模、布局和形态的管控，促进城镇组团式发展，确保建设用地规模和布局不突破土地利用总体规划，落实土地用途管制。二要建立完善规划统筹、政府引导、产权明晰、市场运作、利益共享的城乡土地整治运行机制，进一步规范推进废弃居民点与废弃工矿用地复垦调整利用、城乡建设用地增减挂钩、城镇存量闲置土地再开发、旧城区与城中村改造等，在优化城乡用地结构中释放发展空间，在统筹配置城乡土地中提升用地效率，促进工业化、城镇化与农牧业现代化协调发展和城乡一体发展。三要加快制定国土规划，叠加经济社会发展规划、主体功能区规划、城乡建设规划、生态环境保护规划等空间管制要求，构建城乡一体的土地用途管制“一张图”，加强城镇建设用地扩展的遥感监测和监督监管。四要将现行法律设定的建设用地预审、农用地转用审批、未利用土地开发审批等行政许可，整合为土地用途转用许可，进一步完善土地用途转用许可制度。五要改进和加强土地利用年度计划分类下达、分别考核的有关规定，按照从严控制大城市、适度安排中小城市、支持县域和重点镇发展的原则，分解下达城镇新增建设用地计划，并建立计划指标执行考核、预警机制。六要适应城镇化发展要求，加快制定土地利用总体规划调整或修改办法，抓好规划中期评估和实施评估，建立健全土地规划定期评估和适时调整制度。
针对摊大饼式发展和高资源投入等现行城镇化模式、格局与资源环境承载不匹配，生态环境压力持续加大的现状，必须细化城镇化土地利用评价与资源承载研究，审慎决策建设用地配置问题
篇4
2007年6月，国家批准设立重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。自此，统筹城乡发展由理论构想、政策设计转向操作试验，成渝两地成了这个实验的“领跑者”。统筹城乡综合配套改革涉及社会经济领域的方方面面，其中，土地制度创新是整个改革的重点，也是难点。成渝两地是如何进行设计、实践的?有哪些特点，政策上有哪些突破?不少人都给予深切关注。
本期摘编刊载的文章是国家土地督察成都局撰写的《重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区土地制度创新调研报告》的一部分。该报告在深入调查研究的基础上，分析了两市在统筹城乡综合配套改革中土地制度改革的前期探索实践情况、成效、问题及原因，并提出了相关政策建议。
总体思路：“一圈两翼”与“三个集中”
尽管成渝两地在经济社会发展和城乡关系上有各自不同的特点，但两地统筹城乡发展的目标是基本一致的，都强调统筹城乡发展的进程就是“农民变市民”的过程，重庆力争转移800万农村人口进入城市和镇；成都计划在10年内将150万农村人口转化为城镇人口。其中，重庆市的着眼点在于通过“一圈两翼”空间战略的实施，壮大整个渝西地区的实力，进而带动“两翼”发展；而成都市则以“推进工业向集中发展区集中，走新型工业化道路；推进土地向规模经营集中，走农业产业化道路；引导农民向城镇集中，走新型城镇化道路”为核心，推动城乡一体化的进程。
两地思路选择的背后都隐含着这样的战略思维：以健康城镇化为载体的非均衡发展模式。一方面，推动农民变市民、农民变农业工人，推动农村人口向具有空间比较优势的中心城市、县城、城镇迁移，同时通过农业产业化、集约化、规模化集中经营的方式，推进现代农业发展，改善农村地区的社会经济发展条件；另一方面，选择非均衡的发展模式，形成以城带乡、以点带面、全面协调可持续发展的格局。
土地制度创新试验及其评价
重庆市以农村土地流转为突破口，以交换推动农民变市民。重庆市土地制度创新试验的总体思路，是推进农村土地流转，以交换推动农民变市民。在重庆市的土地制度创新试验中，各地积极探索，正在进行多种模式的尝试。
成都市以“三个集中”为核心，推动多项制度改革。成都市从2003年起开始实施统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化战略。在土地管理领域，主要围绕“三个集中”，强力推进工业向集中发展区集中，稳步推进土地向规模经营集中，梯度引导农民向城镇集中，取得了较为丰富的经验。在成都市的土地制度创新试验中，业已形成多种模式：
重庆市土地制度创新试点的效用评价。(1)“双交换”模式。这一做法比较适合重庆市情，也是推动城市化的有效举措，能够逐步推进农民进城，有利于把农民的承包地、宅基地“变现”，使农村建设用地减少与城镇建设用地增加相平衡。因此，该试点只要建立完善的配套政策及合理的补偿标准，逐步有序推进还是可行的。需要注意的问题是对腾出的宅基地及农民承包地，要建立科学合理的处置办法，最大效率地发挥它们的效益，同时也要对退出的这部分农民的后续保障问题予以充分重视。
(2)村级土地利用规划模式。重庆市江北区开展村级土地利用总体规划试点，在一定程度上可以促进村庄的经济发展和农民生活生产水平的提高，对重庆这样一个拥有广大农村腹地的城市具有一定的成效，局部意义上有利于提高各类用地的效率。但在没有上位规划指引下编制的村级规划，如果缺乏有力的监督，就会带来一系列不利影响，不利于全局城乡用地结构的优化。另外，由于当前我国的土地利用规划体系中并无村级规划这一层次，该规划明显缺乏法律效力。尤其是在规划中对基本农田进行空间调整，与基本农田调整需经过国务院批准这一要求有明显抵触，因此，建议慎重开展此类试点。
(3)社会资金参与土地整理模式。重庆涪陵区引进企业进行土地整理，符合国家有关鼓励各种社会力量参与土地整理的政策。但应注意的是，社会力量参与更多是拓展资金渠道，实现土地规模经营，而不宜将整个土地整理工作交由企业来规划组织。政府必须制定政策，在规划、计划制订、村民安置和补偿中起主导作用，并将与企业谈判的主导权交由村集体经济组织，切实保护农民利益，尊重农民意愿。
(4)土地合作社模式。开县渠口镇集中全村土地组建土地合作社，由合作社统一对外招商，以地入股。这一模式有利于实现农地规模化产业化经营，有利于提高农民收入，如果管理到位，也有利于耕地保护，值得推广应用。
成都市土地制度创新试点的效用评价。
成都市在城乡统筹土地制度改革方面试点较早，形成了多种模式，积累了较丰富的经验。
在各种试点模式中，郫县的城乡建设用地增减挂钩试点有利于统筹城乡用地，优化城乡建设用地空间结构，提高土地集约利用水平，改善村民生产生活条件，促进农村劳动力转移。
邛崃的土地综合整理有利于优化用地格局，促进耕地集中和质量提高，促进农村经济发展，建设新居工程对农民进行集中安置也有利于改善农民的生活条件。
温江的“双放弃一退出”试点是“三个集中”政策的具体操作的体现，只要管理规范，尊重农民意愿，有利于优化城乡建设用地结构，提高集约用地水平；有利于缓解用地供求矛盾，促进经济发展；有利于农民增收，改善农民居住环境。
龙泉驿“生态搬迁”模式，有利于山区生态保护，提高农民生活水平，带动产业发展。
锦江区集体建设用地使用权流转试点，有利于整合集体建设用地，显化集体建设用地的资产价值，促进地方经济发展。
政策建议
从两市现有模式的评价分析结果来看，大多数试点是以解决“三农”问题为着眼点，以盘活利用现有农村建设用地为重点，以推进节约集约用地、解决城镇发展用地和促进经济社会发展为主要目的的。试点在保护耕地、优化用地结构、节约集约用地、解决三农问题、促进可持续发展等方面各有有利的一面，但也有一些潜在的问题和风险，需要加强引导和规范。成渝两地可以结合市情，选择如下政策进行探索试验：
政策建议之一：改革现行土地规划管理制度
政策内容：适应统筹城乡改革试验的需要，同意两市加快土地利用总体规划修编和报批，强化土地利用总体规划的整体控制作用；在符合保护耕地、集约用地、集中发展原则和不违背开发区管理政策的前提下，鼓励在规划中体现“三个集中”；在不突破建设用地指标、不降低耕地保护目标任务的前提下，允许两地对用地空间布局做适当调整，农村地区特别是山区结合实际采用适宜的建设用地控制方式，深化规划内容。在规划实施过程中，允许两市根据城乡统筹发展的需要，对规划的非强制性内容适时修改并依法报批。每五年对两市土地利用总体规划实施情况进行一次评估，依此作为规划修编或调整的依据。由国土资
源部牵头制定成渝区域性国土规划。
预期的积极效用：有利于统筹谋划区域发展与资源环境保护，促进经济社会持续快速协调发展；有利于适应客观形势的发展变化及时调整发展战略，增强发展的主动性，应对发展中出现的问题；有利于促进产业集聚，提高土地利用经济效益；有利于疏堵结合，便于各级行政机关和土地行政主管部门依法依规管理土地，减少土地违法违规行为的发生；有利于增强管理的灵活性和及时性，提高管理效率；有利于提高规划对区域经济社会发展的宏观指导作用。
可能出现的问题和风险：增大了规划的监管难度，可能导致建设用地内部挖潜动力减弱，助长建设用地的外延扩张；允许调整耕地和基本农田布局，可能降低耕地和基本农田保护质量。
应对措施：严格规划审查，以保护耕地和集约用地为基本要求，对基本农田保护进行深入研究，扩大规划编制和实施的公众参与和民主决策，提高规划的科学性、可行性和严肃性；加强监督检查，制定规范的规划调整程序，防止和纠正随意调整规划、降低耕地保护要求的行为，对问题严重的地方，及时暂停规划调整；加强建设用地集约利用评价和监测监控，防止建设用地盲目扩张和粗放利用。
政策建议之二：创新耕地保护机制
政策内容：在城乡统筹、以城带乡、以工补农原则指导下，通过多渠道筹集资金，加大对农村、农业和农民的投入，提高耕地综合生产能力；建立耕地保护基金，通过为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴等方式，完善耕地保护补偿机制，提高农民保护耕地的积极性和主动性，做到责权利对称；在保证耕地数量不减少、质量不降低的前提下，允许省(市)域内异地补充耕地；鼓励多渠道筹集资金，多部门参与，集中开展土地整理；鼓励发展土地合作社和农业股份公司，促进耕地规模化经营。
预期的积极效用：有利于切实保护耕地。一方面通过耕地补贴基金的激励，可以调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性，另一方面通过签订耕地保护合同，可以强化农民保护耕地的责任意识。有利于减少土地违法行为的发生。由于农民可以从耕地获得经济利益，势必会自觉保护耕地，土地违法违规行为必将大幅度减少。有利于增加农民收入。特别是将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别、减少社会矛盾、统筹城乡发展具有重要意义。
可能出现的问题和风险：建立耕地保护基金，可能增大了监管工作难度。由区县政府与耕地保护责任人签订耕地保护合同。由于工作量大，实际操作中可能变成逐级下签的做法，这与耕地保护基金直接补到耕地惠及农户的初衷不尽一致，需要强化监督和防范措施。可能增加征地的成本，征地工作面临阻力。可能显化一些历史遗留问题，诸如农民要求对以前被平调的耕地享受保护补贴等，在一定时期内会造成涉地量的增加。允许异地补充耕地，可能降低补充耕地的质量。
应对措施：对耕地保护基金的来源和使用方向要加强监管；将耕地保护责任制纳入干部考核；对耕地保护情况进行动态巡查和实时监测。
政策建议之三：探索集体建设用地流转办法
政策内容：在不违反国家土地用途管制制度、不用于商品住宅开发的前提下，在两市各选若干基础较好、管理规范的区县作为试点，在不改变集体所有权的情况下，允许集体建设用地使用权采取“招拍挂”方式进行出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式的流转。
预期的积极效用：符合社会经济发展趋势，为集体建设用地的合理合法和集约高效利用打开一条通道，减少违法用地行为，显化集体建设用地使用权价值，增加农民收入，同时积累新农村建设资金，有利于逐步缩小城乡二元结构差异，实现城乡均衡协调发展。
可能出现的问题和风险：虽然符合社会经济发展趋势，但相关制度准备没有到位，容易造成执行不规范，可能会损害农民利益；可能会冲击国有建设用地市场，在一定程度上影响政府土地税费收入；增加建设用地供应渠道，可能影响国家宏观调控的效果。
应对措施：制定流转办法和细则，对集体建设用地人市的规模严格管控，科学确定不同主体的利益分配比例，特别是制订集体建设用地有偿使用费的征收办法，在局部地区先行试验，积累经验后再逐步放开。
政策建议之四：扩大城乡建设用地增减挂钩试点
政策内容：在符合土地利用总体规划和城乡建设规划、确保城乡建设用地总量不增加和耕地面积不减少、不违背农民意愿的前提下，同意两市启动和扩大城乡建设用地挂钩试点。两市编制三年期挂钩试点规划报部审批，由部里下达挂钩规模，由省级国土资源行政主管部门批准项目区实施方案，允许挂钩归还指标跨区县使用。
预期的积极效用：妥善解决保护耕地与保障发展的关系，优化城乡用地结构和布局，促进城乡协调发展；有利于实现集约用地目标，提高用地效益。
可能出现的问题和风险：对恢复耕地的监管难度大，可能会出现实际城镇用地扩大面积超过农村建设用地减少面积，以及挂钩指标突破规划使用的情况，损害规划的严肃性；可能出现违背农民意愿大拆大建，侵害农民合法权益的现象；增加建设用地供应渠道，可能冲击土地利用计划管理体制，影响宏观调控政策的落实。
应对措施：要求两地结合实际编制详细的挂钩规划，报部审批；部审批的挂钩规模，要求地方严格执行；要保证建新指标使用时符合规划用途管制要求；每年对挂钩项目进展情况和指标使用情况进行总结评价，逐级上报备案。
政策建议之五：改革农用地转用和土地征收审批制度
政策内容：改革城市建设用地审批方式。实行土地征收和农用地转用相对分离，按照“一次审批、分期实施”的原则，依据土地利用总体规划，将两市中心城区5年城镇建设涉及的农用地转用和土地征收总规模，一次上报国务院批准后，再根据建设需要和年度农用地转用计划指标，适时实施农用地转用，每年实施情况报部备案；同意两市开展“征转与实施分离”审批试验，探索国家控制年度用地计划规模，地方负责征收的管理机制；对单独选址项目，探索强化项目用地预审和批后监管，简化用地报批程序的管理机制。
预期的积极效用：发挥地方政府的主动性，促进统筹城乡发展；简化土地审批程序，提高土地审批效率；及时提供城市发展和重点项目建设的必要用地，减少违法违规用地的发生。
可能出现的问题和风险：初期可能会出现地方政府加快用地，出现“寅吃卯粮”；可能导致固定资产投资增长得不到有效控制，影响国家宏观调控政策的实施；后期可能会发生违法违规用地增加的现象。
应对措施：加强批后监管，防止建设用地过快增长；利用遥感卫星、视频监测等现代手段，加强建设用地监测监控，及时进行预警。
政策建议之六：建立
宅基地和承包地退出机制
政策内容：要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，建立宅基地和承包地退出机制，科学制定补偿标准，鼓励长期工作、生活在城镇的农民放弃农村宅基地和承包地，到城镇居住；对同时放弃宅基地和承包地的农民，享受与实际居住地城镇居民同等的待遇和社会保障，真正实现农民变市民；对农民放弃的宅基地和承包地，归还集体经济组织，有条件复耕的宅基地要予以复耕。
预期的积极效用：有利于盘活农村空闲和闲置土地资源，促进土地集约高效利用；有利于维护农民土地合法权益；有利于优化城乡用地结构，推动城乡一体化进程。
可能出现的问题和风险：如果制定的补偿标准偏低，可能侵害农民合法权益，引起农民的抵触情绪；如果制定的补偿标准偏高，可能加重地方政府财政负担，并可能给城市发展增加压力。
应对措施：坚持将农民的近期和长远利益作为工作的出发点和落脚点，制定详细的工作方案并进行政策评估后，有序实施。
政策建议之七：探索建设用地指标交易办法
政策内容：对基于公平原则分配的规划指标，探索建立市级的建设用地指标交易平台，实现区域之间的发展权转移；对挂钩项目的建设用地指标，探索采用拍卖等方式进行交易的机制。
在土地利用规划、计划中，区域间各类建设用地指标以及耕地保护指标的协调平衡，实质上是区域层面上的土地发展权利分配问题，一旦涉及具体的地块使用，土地用途管制将发挥显著作用，土地发展权也随之得到显化，而仅依靠行政管理手段完成区域之间、地块之间的土地利用的利益平衡，往往难以达成理想的协调结果，引入市场机制进行建设用地指标的交易，可以作为有效地补充。
预期的积极效用：采用计划和市场相结合的方式，解决成渝两地当前各圈层发展不平衡的问题，修正规划编制目标与实施环境的偏差，减少城市扩展需求与耕地保护之间的冲突；推动行政区内的“城乡挂钩”政策的有效实施，有利于发挥级差地租的收益，使建设用地能够在空间上置换到发挥更大效益的区域，实现有机集中条件下的高效利用。
可能出现的问题和风险：规划指标难以体现绝对的公平，将人为分配的指标价值显化，容易引起地方政府之间的矛盾和冲突，而以远期发展权换取近期利益的方式，可能会损害某些区域的可持续发展能力。
应对措施：尽量提高规划指标分配的科学性，减少人为因素干扰；要科学核定纳入指标库的规模和比例，为地方预留长期发展指标。
政策建议之八：改革划拨土地使用制度
政策内容：根据宏观调控需要，对新增划拨土地实行“评估作价、建立台账、记账划拨、价值管理”，显化划拨土地价值；对划拨土地类型进行细分，建立学校、医院、高速公路等类划拨土地的有偿使用机制，探索国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及其他各类社会事业用地有偿使用机制。
预期的积极效用：顺应社会经济发展趋势，提高国家宏观调控能力；提高划拨土地的节约集约利用水平；拓宽城市建设资金来源渠道；改变原划拨土地补偿标准较低的状况，维护农民合法权益。
可能出现的问题和风险：可能会受到现划拨土地受益主体的阻挠。此外，划拨土地有偿使用的费用标准还需要论证。
应对措施：投入专门力量尽快加强研究，加大舆论宣传力度，有选择地逐步展开。
政策建议之九：探索建立地方土地调控基金制度
政策内容：建立政府土地调控基金，探索多途径的土地储备筹资渠道，参与土地储备和土地一级开发，提高政府调控土地市场能力。
目前，土地收购储备缺乏资金来源，可考虑从土地出让收入中，划出一定比例资金，建立土地调控基金，主要用于土地收购储备，有利于避免土地收购储备过度依赖银行贷款，解决收购储备资金来源不足的问题。考虑到两地土地出让收入状况不同、土地收购储备所需资金差异较大，难以统一确定实施办法，由两市结合实际研究确定。
预期的积极效用：可以遏制地方政府盲目圈地、片面追求土地收益的短期行为；增强政府土地调控能力，促进房地产市场健康发展，推动用地行为纳入依法规范的轨道。
可能出现的问题和风险：没有法律保障的基金会成为地方政府的非法收入来源之一，可能会产生权力寻租行为。
应对措施：制定详细的基金建立及使用办法，加强资金审计监管。
政策建议之十：改革土地执法监管体制
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关键词 新时期 土地管理 建议
中图分类号：F327 文献标识码：A
在我国人多地少的基本国情下推进工业化、城镇化建设，集约与节约用地尤为重要。我们必须健全最严格的土地管理制度，坚决守住耕地红线，综合提高土地利用效率，使有限的土地资源为经济社会持续发展提供支撑。
（1）坚持和完善最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线。重点做好基本农田划定和农村集体土地登记等基础性工作，同时加快建设国家标准的永久性基本农田。健全耕地保护补偿长效机制，对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴，提高农民保护耕地的积极性。稳步推进农村土地管理制度改革，逐步建立农村集体经营性建设用地市场。加强农村宅基地管理，农民住宅要先行安排空闲地，加快旧村和“空心村”改造，鼓励农民向中心村、小城镇聚集。改革完善宅基地审批制度，坚决执行一户一宅政策，严禁城镇居民在农村购置宅基地。强化耕地保护责任制，建立和完善耕地保护数据库，健全国家、省、市、县四级数据库网络传输系统，把保护耕地责任落实到乡镇、村组、农户、地块，做到分工明确、齐抓共管。
（2）进一步加强土地管理，不断提高土地资源利用效率。严格执行《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年）》，各级政府要制定和重新审视土地利用总体规划，严格控制各类建设用地指标，降低经济增长对土地资源的过度消耗。提高建设用地利用效率，划定城镇建设用地“红线”，限制城镇建设过度扩张，走集约化城镇发展道路。加强土地整治和复垦开发，对全国各类存量复垦土地进行全面调查摸底，充分利用闲置土地，积极复垦旧城区、空闲地、废弃地等。实施差别化的土地利用政策，针对不同产业土地配置效率和不同区域主体功能的差异，明确不同产业用地的先后次序，优先保障战略性新兴产业、服务业等集约化程度高的产业用地，严格限制高耗能、高耗地、高污染产业用地。
（3）积极引导农村土地使用权流转，稳步推进农村土地管理制度改革。农村土地使用权流转是规模经营的前提。农村土地流转必须始终坚持“姓农”，绝不能以流转为名改变土地的农业用途，务必做到土地流转不流失。必须坚持把农民利益放在首位，农村土地流转要按照依法、自愿、有偿的原则，确保农民享有土地流转自、流转方式选择权和价格收益谈判权等合法权益。进一步完善农村土地流转新机制，培育和发展各种类型的土地流转服务中介组织，健全评估制度，规范流转手续，形成统一、开放、竞争、有序的土地流转市场。地方政府要有针对性地制定土地流转长远规划，进一步完善土地流转配套政策，加强土地流转过程的规范管理，积极做好土地流转矛盾纠纷调解工作，防止土地流转市场发展的盲目性、自发性和滞后性。
（4）弱化地方政府对“土地财政”的依赖，土地增值收益公平惠及各方。遏制地方政府的“卖地”冲动，将土地收入由原来地方政府自行支配的预算外收入，全部或部分纳入中央统一掌管的预算内国税收入，从根本上弱化地方政府与土地的利益关系。改革和完善土地收益分配制度，进一步加强土地增值税收制度改革，充分发挥土地税收在抑制土地投机、规范房地产市场中的重要作用，提高土地取得和保有成本，逐步把原来一次性收取70年或50年的土地出让金，改为缴纳浮动的土地使用年税制。规范征地程序，明确界定“公益性”用地和“经营性”用地的不同实施办法，公益性征地要严格依照论证、协商、听证、裁决、审批等程序确定，绝大多数居民不同意征地拆迁的不能强征强迁；经营性用地要严格按照市场运行机制操作，让当事人充分享有知情权、参与权和土地增值收益分配权。完善征地补偿机制，积极探索各种补偿方式，按照“先安置、后拆迁”的原则，对被征地拆迁的居民进行妥善安置，解决好他们的就业、住房和社会保障问题，确保其原有生活水平不降低，基本生活长期有保障，维护社会和谐稳定。
（5）加强监督检查，完善土地管理配套措施和体制机制。尽早对《土地管理法》等法律进行相应修改，突出全面性、系统性和可操作性，严格界定“公共利益”征收土地的适用范围，坚决制止滥用征地权。同时加强保护耕地、节约用地的宣传教育，增强全民忧患意识和保护耕地、节约用地的自觉性。加强全国土地监管信息体系建设，综合运用各种技术手段，建立健全土地监管网络信息系统，完善举报奖励机制，对土地状况进行动态监测和全方位管理。加强地方政府土地管理能力建设，健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全节约用地的考核制度和激励机制，实行最严格的惩处措施，对违规建高尔夫球场和高级别墅的要严肃查处。大力加强执法监督检查，有关土地管理法规必须严格执行，不得以任何理由变通。建立健全土地和耕地定期检查、动态巡查、不定期抽查责任制，及时发现问题，对重大违法违纪违规行为，要严肃追究党纪政纪和法律责任。
总之，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律法规的规定，为进一步加强我国土地管理工作，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，预防各类土地违法行为的发生；在思想上提高认识，在行动上增强主动性，在落实上增强责任感，真正地引导全社会树立正确的用地观念，特别要将耕地和基本农田保护，土地利用规划、节约集体用地等方面的法规政策宣传到组入户，达到家喻户晓，人人皆知，把保护耕地和合理利用土地资源变成全社会共同责任和自觉行动。
参考文献
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一、工作中存在的问题。
通过认真征求意见，我局在贯彻落实科学发展观方面还存在着以下四个方面的主要问题：
（一）落实两个最严格的土地管理制度还不够到位。根据党的十七届三中全会《决定》提出的坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，深入研究分析新形势下如何加强耕地保护和实行最严格的节约用地制度，对于保障粮食安全、社会安全、生态安全、经济安全，实现全区经济的可持续发展意义重大。因此落实两个最严格的土地管理制度，是国土资源部门今后长期的、首要的任务。而我局在落实两个最严格的土地管理制度方面不存在着一些不足。一是在耕地保护方面，突出问题是共同的耕地保护责任体制还未真正建立。由于目前对各级领导干部工作业绩考核体制，造成耕地保护责任没有真正与各级领导干部工作业绩挂钩，缺少强有力的奖惩措施，使耕地保护目标责任和制度难以落实；耕地保护的责任主体应该是各级政府，共同责任应该是各部门，而不只是土地管理部门的事，但现实情况却好像仅有国土部门是作为履行责任书的考核部门，与其他部门无关紧要；全区耕地保护责任目标一签两年，仅约定了保护数量，没有强化质量。此外，在实行耕地占补平衡中，重数量轻质量的现象仍然存在，长此下去必将使耕地质量总体下降。二是在节约集约用地方面，全区还存在着发展不平衡的问题，由于河东地区（潮白河以东9个镇）经济发展水平相对落后，土地市场发育不全，还没有形成良好的规范的招商引资环境，也没有形成支撑城市建设与发展的主导产业等客观原因，在招商引资项目、农副产品加工项目等用地上，还存在着土地利用粗放，浪费耕地的现象。
（二）与科学发展观的要求对照，在土地管理工作中还存在着重服务轻监管、重眼前轻长远的现象。党的十六大、十七大都曾经明确指出：“必须把发展作为党执政兴国的第一要务”要求，各级各部门的工作都必须服从于这一要务。尽管我们对这一论断进行了认真地领会和学习，但由于在理解的程度和广度还不够彻底，致使在利用局自身职能服务“发展第一要务”时，存有职能发挥的片面性，一些职能没能够及时有效地发挥好。如：随着国家对土地管理实施宏观调控，中央对土地管理将越来越严，但是，从我区发展的角度来看，这几年又是全区发展机遇最好的一段时期，一些重点工程的相继启动以及小城镇建设和农村城市化进程的加快，都将不可避免地占用大量土地。在这个过程中，我们片面强调了服务的重要性，而忽视了对土地的监管，形成了一定的浪费现象。同时，对于土地如何在全区的经济和社会发展中实现长远可持续利用，我们虽然早已意识到这个问题的重要性，但距离真正拿出解决办法和思路，还有一定的差距。
（三）在土地执法方面，还存在着执法措施不严，手段偏软的现象。近年来，我们围绕土地执法难的问题进行了不少探索。先后开展了“土地市场治理整顿”、“查处土地违法违规专项行动”、全国土地执法“百日行动”等一系列专项行动。这些行动当时成效明显，过后都有反弹。时至今日，土地执法难的问题仍然没有从根本上得到改观。一是土地违法行为制止难。在我区，由于推行了动态巡查责任制，及时发现违法用地已不存在任何问题，但问题的关键是制止不住，制止不到位。制止土地违法案件不适用强制措施，执法人员只能按程序下发停工通知书，或者进行思想教育，但当事人仍然我行我素，使执法者束手无策。二是土地违法行为查处难。当前，土地违法主体多是各级政府部门，由于这一特殊的违法主体，导致土地执法出现“不愿查”、“不敢查”、“不想查”的局面。“不愿查”，就是现实中各级政府的主要精力在于发展经济，考虑经济发展总是先于考虑依法用地，这种因公违法的大形势难以扭转；“不敢查”，就是面对各级政府这一特殊的违法主体，处罚措施很难落实，查处难以到位；“不想查”，就是近年来国土资源部门下了很大的力气，查处了一些政府部门的土地违法案件，但多数是罚款了事，补办手续了事，甚至有些案件还不了了之，对社会产生了很多负面影响。三是土地违法行为执行难。《土地管理法》没有赋予国土资源部门强制执行权，案件查处后，如果当事人不自动履行，就要申请法院强制执行。而法院强制执行前，履行各种法定程序快则几个月，慢则一年甚至数年，且多数都以影响稳定或者不具备执行条件而不了了之。
（四）在队伍建设方面，还存在着个别干部素质不高，服务意识不强的问题。近年来，我们在严格遵守国土资源部颁布的“五条禁令”、“十项措施”准则的基础上，先后开展了“完善体制，提高素质”、创建“文明科室”、“青年先锋岗”和“争当人民满意的工作者”活动，进一步加强了队伍建设，使全局干部队伍整体素质得到了较大程度的提升。但和科学发展观的要求相比，仍然存在很多问题。一是干部的选拔、管理、监督、激励机制不够健全。干部选拔任用机制的制度体系尚未完全形成，政策的系统性、配套性和规范性还不强。而且用人渠道狭窄，激励机制不全，干部职工的积极性难以充分发挥。二是个别干部工作作风不实。一些干部的群众观点和宗旨意识、公仆意识不强，对待群众缺乏应有的诚心、耐心和感情。不擅长做思想工作，缺少处理化解人民内部矛盾的能力。三是思想观念不新。一些干部思想僵化，唯书、唯上、唯经验，遇到事情不愿动脑筋，没有独到见解，工作上缺少创新工作思路，在服务基层、服务群众上缺乏主动性和创造性。
二、 整改措施
按照“四个明确、一个承诺”的原则，经过分局党组认真研究，制定如下整改措施（见附表）。
三、保障措施
为不断巩固主题教育活动的成果，切实落实整改方案，经局党组研究决定，从以下两个方面着手，不断加大工作力度，确保整改方案落到实处、见到实效：
（一）不断加大督查工作力度。局督查室（政工科）制定、下发《__区国土分局督查工作通知单》，对各责任单位、科室贯彻落实整改方案情况进行定期督查，以此确保整改措施能够落到实处。
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一、我省土地整治工作的基本成效
近年来，我省高度重视土地整治工作，把土地整治作为优化土地利用结构、促进耕地保护、提高节约集约用地水平的重要手段，不断加大资金投入，采取一系列政策措施，大力推进农用地整治和城镇村建设用地整治，保护了耕地资源，保障了我省经济社会发展资源需求，促进了新农村建设和城乡统筹发展。
（一）农用地整治稳步推进。始终把垦造耕地作为国土资源开发保护的重点内容，2008年实施“百万”造地保障五年工程，共垦造耕地113.83万亩，其中低丘缓坡开发74.7万亩、滩涂围垦造地14.83万亩、建设用地复垦15.33万亩、土地整理8.97万亩，超额完成106万亩的目标任务。2013年启动的“812”土地整治工程计划5年再垦造耕地80万亩。加强耕地质量建设与管护，先后组织实施以吨粮生产能力为目标、以地力培育为重点的“千万亩”标准农田质量提升工程和高标准基本农田建设，推广冬绿肥及商品有机肥促进土壤有机质提升，普及测土配方施肥，改善耕地配套基础设施，构建耕地质量管理体系及评价技术体系。近4年共启动实施220万亩标准农田质量提升地力培育，累计完成地力培育1617.4万亩次，已建成高标准基本农田342.86万亩。大力推进低丘缓坡荒滩等未利用地开发，争取金衢丽低丘缓坡综合开发利用试点建设用地指标16.33万亩、甬台温建设用围填海指标12.5万亩、舟山群岛新区陆海统筹建设用地指标12万亩，保障了我省经济社会发展用地需求。
（二）建设用地整治有序开展。争取部省合作城乡建设用地增减挂钩试点，编制省、市、县、乡四级土地整治规划，出台政策措施，规范项目立项审查、实施管理和验收，结合美丽乡村建设，项目设置向中心村培育、“空心村”复垦和下山搬迁倾斜。截止2012年底，累计启动1326个农村土地综合整治项目，使用增减挂钩周转指标12.17万亩，计划搬迁农户20万户，拆旧12.6万亩，可复垦耕地12.2万亩，可安排建新13.8万亩；目前已完成26个项目验收，复垦耕地0.655万亩，建新0.72万亩。推进城镇工矿建设用地整治，完成城镇体系规划、县市域总体规划、中心镇中心村规划的编制实施，优化全省城乡空间布局，全面部署“三改一拆”行动，推动城镇空间发展转型升级，启动实施“亩产倍增”行动计划，提高节约集约用地水平，开展建设占用耕地表土剥离再利用试点，加快废弃矿山复垦。2011年全省人均城镇工矿建设用地面积121.37平方米，接近规划控制值，2012年亩均建设用地GDP产出19.6万元，比2010年增长23%，2013年上半年累计拆除违章建筑5665万平方米、“三改”建筑面积4081万平方米，三年任务有望两年完成。
（三）整治资金投入持续加大。近两年，全省（不含宁波）共计投入土地整治资金159.9亿元，其中新增建设用地土地有偿使用费37.5亿元、耕地开垦费38.6亿元、用于农业土地开发的土地出让金10亿元、土地指标有偿调剂收入36.6亿元、其他财政性资金22.5亿元、引导社会资金投入12.2亿元、其他资金2.5亿元，资金投入逐年加大。省财政优化支出结构，突出扶持重点，安排“百万”造地保障工程资金15.9亿元、农村土地综合整治示范专项资金4.6亿元、基本农田建设保护资金11.5亿元，提高省统筹补充耕地补助标准至5万元/亩。各级财政出台政策，提高开发造地补助标准，加大耕地质量提升工程补助力度，推动农村土地综合整治项目启动实施，保障土地整治项目顺利进行。出台造地改田资金、省分成新增建设用地土地有偿使用费、农村土地综合整治资金等财政管理办法，鼓励资金整合平台建设，开展资金使用绩效管理，强化监管验收，不断提高土地整治资金使用效益。
（四）体制机制建设日趋规范。建立耕地保护共同责任机制，落实补充耕地责任和部门职责分工，严格建设项目占用耕地选址方案评估，尽量不占或少占耕地，加强垦造耕地项目及标准农田占补置换监管，实行“占一补一、先补后占”，落实项目挂钩制度，严格补充耕地验收，连续17年实现耕地占补平衡。加强城乡建设用地增减挂钩周转指标管理，从严控制农村土地综合整治范围和规模，按照封闭运行、规范管理、结果可控的要求，合理设置建新、拆旧项目区，确保项目区内建设用地总量不增加，加强项目报备，督促增减挂钩指标及时归还。建立土地权属调整机制，按照确权优先的原则，理清土地整治范围内土地的地类和面积，明晰界址和权属，设立协调机构，公开公平公正地制订调整方案，项目实施后及时办理土地确权、变更登记手续。注重维护群众权益，合理制订农房搬迁补偿安置政策，建立群众监督机制和项目公示制度，土地整治项目选址、立项、实施充分尊重群众意愿，听取群众意见，土地调整互换取得农民同意。
二、土地整治工作面临的主要问题
近年来，我省土地整治工作得到明显加强，但也存在不少亟待解决的问题，特别是随着我省“四化”同步快速推进，“双保”矛盾将进一步突出，土地整治工作将面临更大的挑战。从调研情况来看，主要有以下几个方面：
（一）农用地整治困难重重。我省耕地后备资源较少，集中连片、立地条件好的地块也已先期开发，低丘缓坡开发难度日益加大，且易造成生态环境破坏；滩涂围垦计划指标少，且造地周期长；建设用地复垦补充耕地有限，且进度不理想。据估算，“十二五”期间我省各类新增建设用地需求量约263万亩，需占用耕地170万亩，补充耕地任务十分艰巨。目前，平原地区、城市郊区大批优质良田被占用，而新垦造耕地在项目选址、工程实施管理、质量验收等环节把关不严，加上地力培育投入大、周期长、见效慢等因素，造成新垦造耕地质量相对较差，个别地方还出现垦造耕地无人管、无人种的现象。基本农田建设与管理还不到位，标准农田质量提升缓慢。
（二）建设用地整治成效不明显。农村建设用地整治还处于起步阶段，城乡建设用地增减挂钩试点项目立项和建设管理还处于摸索之中，加上基层财力不足及农民意愿不强等因素，试点项目进展缓慢。部分农户搬新不拆旧，“一户多宅”，造成宅基地复垦难和农村土地资源两头占的现象，影响了政策的权威性，也造成新的社会不公。城乡建设用地规模日益扩大，超出土地利用总体规划指标，粗放低效用地等现象在各地不同程度存在，土地利用效益与好的省份相比仍有差距，“三改一拆”目前还处在“拆”的阶段，“三改”工作还没全面推开。
（三）土地整治资金投入不足。低丘缓坡开发、滩涂围垦造地的补助标准亟待提高，农田质量管护及高标准基本农田建设投资大、周期长，农村土地综合整治项目涉及拆迁、建新、复垦等也需要大量的启动资金，同时，新增建设用地土地有偿使用费等收入不稳定，各级财政收支矛盾突出，保障压力加大。土地整治融资渠道不多，地方融资平台清理后融资难度增大，风险较高，农村土地综合整治节余建设用地指标及新增耕地指标按照当前出让和转让的价格，收益难以实现项目资金自身平衡。田水路林等各部门涉农资金政策上整合不够，没有发挥叠加效益。
（四）土地整治管理机制难以落实。有些地方片面实施耕地占补平衡政策，破坏了部分区域的生态环境，耕地质量整体上也在下降，我省近半地市已无耕地可造，不能在本区域内实现占补平衡。城乡建设用地增减挂钩试点3年来，政策措施还需进一步完善，周转指标难以按期归还的问题还很突出。土地权属调整缺乏规范的管理制度，整治中农民的积极性不高，参与度不够，还存在部分农民“被上高楼”的现象。
产生这些问题的原因，既有客观上我省土地资源禀赋条件不好、耕地资源较少、国土开发利用强度已较高等原因，也有思想认识上的偏差和政策衔接及制度安排上的不足。部分地方政府只关注耕地的数量平衡，片面追求城乡建设用地指标，对补充耕地质量和后期管护关注不够，对城乡建设用地增减挂钩试点认识不深，对优化国土空间布局节约集约用地不够主动，工作中存在“重数量、轻质量”、“重建新、轻拆旧”、“重用地、轻复垦”、“重增量、轻存量”的倾向，影响了土地整治工作的顺利开展。同时，土地利用总体规划与土地整治、标准农田建设及农业“两区”建设等规划衔接上脱节，低丘缓坡开发存在零星基本农田置换及林地权属调整等政策障碍，滩涂围垦造地项目落地难，地方政府及相关部门也存在分类指导和监管不到位的问题。
三、深入推进土地整治工作的建议
面对这些困难与挑战，我们要贯彻落实科学发展观，坚持“三个最严格”的土地管理制度，大力推进土地整治，保障土地资源可持续利用，为落实干好“一三五”、实现“四翻番”的决策部署、建设“两富”现代化浙江提供重要的支撑。
（一）以强化责任意识为重点，加强土地整治工作领导。各级政府要切实转变片面追求建设用地指标的倾向，要从保障粮食安全、推动经济社会可持续发展的角度，深刻认识土地整治工作的重要性。进一步明确地方各级政府依法保护土地的责任，各级涉土涉农部门要加强协调配合，在农业“两区”建设、农田水利标准化建设、农村住房改造、中心村建设、地质灾害避险搬迁、下山移民脱贫致富等项目上要与垦造耕地、高标准基本农田建设、农村土地综合整治有机结合，相互衔接，统筹推进。建立健全土地整治责任制度，将耕地数量平衡及质量提升情况纳入地方政府目标责任考核，建立增减挂钩周转指标使用情况及农村土地综合整治项目进展的考核体系，把区域建设用地节约集约利用水平作为各地领导干部实绩考核内容之一，加快形成分级负责、逐级推进、共同努力的工作格局。
（二）以保护耕地资源为基础，深化农用地整治。坚持资源合理利用和生态环境保护相结合，开展低丘缓坡、沿海滩涂等耕地后备资源调查，摸清补充耕地资源潜力，编制并安排好垦造耕地的规模、时序和区域，有计划组织实施。加快农业用围填海项目的储备和报批，统筹使用好围填海指标，加大建设用地复垦和灾毁土地复垦项目推进力度，确保完成垦造耕地任务。推行耕地保护“数量、质量、生态”三位一体管理，在项目选址、实施、验收等环节更加突出质量监管，防止生态破坏和水土流失，全面开展移土培肥和耕作层剥离再利用，坚决落实补充耕地质量评定结果作为耕地占补平衡验收制度。按照“缺什么补什么”的原则提升完善农业基础设施，达到旱涝保收的标准，加大有机肥、速效肥、缓释肥推广力度，狠抓地力培育，鼓励耕地流转承包到户，发挥经济效益，全面建立地力监测机制，健全耕地质量等级更新评价制度，定期公布耕地质量等级状况。规范推进高标准基本农田及示范县建设，努力建成若干“万亩方、千亩方”基本农田保护示范点，粮食生产功能区要约束性种粮，坚决纠正“非粮化”现象，逐步推广基本农田保护补偿机制，鼓励建立村级农民耕地保护组织，探索管控性保护、建设性保护和激励性保护并举的耕地保护制度和共同责任机制。
（三）以节约集约用地为导向，深入推进建设用地整治。坚持城乡统筹，节约集约，按照“先减后用、增减挂钩、平衡有余”的原则，用好城乡建设用地增减挂钩试点政策，从政府推动型向农民意愿型转变，实现“政府得土地、农民得实惠、城乡得发展”的多赢效应。把按时拆旧复垦作为农村土地综合整治工作的重中之重，加大对地方政府拆旧复垦率的责任考核，在有条件的地方实行先复垦后挂钩，“先补后占”，引导农村土地综合整治从建新主导型向拆旧复垦主导型转变，加快研究农民闲置宅基地流转和退出机制，畅通宅基地使用权收回渠道。全面推进县域村庄布局规划，促进乡镇合理布局和有序建设，探索“全域联动、全域整治”的整镇、整县大国土整治，大力推进新型城镇化建设，加快中心城市、中心镇和中心村培育，推动集聚集群集约发展，科学谋划“三改一拆”“拆”后土地利用和建设，以土地整治为核心推进“三改”工作。盘活城镇存量建设用地，加大批而未供、供而未用土地清理力度，加快低效用地改造，有序推进亩产倍增计划，实现土地整治从外延扩张向内部挖潜增效转变。
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【关键词】武汉城市圈 土地资源利用 现状 问题 对策
城市圈的形成与扩张是当今世界城市化发展的趋势,城市圈的发展水平已成为衡量一个国家或地区经济发展水平的重要指标。能否形成牵引中国经济持续增长的大城市圈,是中国能否在21世纪全球经济一体化的激烈的国际竞争中取胜、能否使社会经济持续发展的关键所在。
武汉城市圈是以武汉市为中心,由武汉及周边100公里范围内的黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、天门、潜江9市构成的区域经济联合体,是湖北省产业和生产要素最密集、最具活力的地区,是湖北省经济发展的核心区域。土地资源是人类赖以生存和发展的基础,然而在我国,土地资源短缺是我国城市化进程的制约因素。武汉城市圈的建设必然会加快这些地区城市化的步伐,因此,土地资源是影响武汉城市圈建设的关键因素。
2007年底,国家批准武汉城市圈为“资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”,赋予其先行先试的政策创新权,探索集约用地方式是打造“两型”社会的重要内容。如何创新机制体制,破解发展难题,不断提高武汉城市圈土地资源利用的有效性,成为摆在理论界和实际土地管理工作者面前的一个重要议题。
一、武汉城市圈土地利用现状
武汉城市圈范围内土地面积为5.8万平方公里,占全省的31.2%。9个城市中,城市土地面积相差显著,鄂州市、潜江市、仙桃市、天门市4市的土地面积明显较小,在武汉城市圈土地面积中的比例均不到5%;黄冈市土地面积一市独大,达1.7万平方公里,占武汉城市圈土地面积的31%,是土地面积最小的鄂州市的11倍。
9个城市土地利用效益相差悬殊。以单位土地面积地区生产总值计算,2007年武汉城市圈平均值为957万元/平方公里。各地区地均产出水平高低不一:黄冈市、咸宁市的地均产出不到300万元/平方公里,明显低于其他城市;武汉市地均产出显著高于其他城市,达3698万/平方公里,是地均产出最低的黄冈市的近14倍、地均产出排名第2位的鄂州市的近3倍。
从地均固定资产投资强度来看,2007年武汉城市圈地均城镇固定资产投资为445万/平方公里,相对于2006年每平方公里增加109万元;武汉市地均城镇固定资产投资额为1986万元/平方公里,是地均城镇固定资产投资额排名第2位的鄂州市的3倍、排名最后的咸宁市的18倍。
武汉城市圈各市的耕地数量存在明显差异,耕地面积在各市土地面积中所占比例除潜江市、仙桃市相对较高外,其他均较低,咸宁市、黄冈市、黄石市3市的耕地面积所占比例低于20%,武汉市、鄂州市、天门市、孝感市等低于30%。
二、武汉城市圈土地利用中存在的问题
1、建设用地占用耕地情况严重
现阶段粮食生产作为一种低产出、低效益的土地利用方式,与其他产业在土地竞用上处于劣势,耕地占用成为一种难以逆转的趋势,因此,当前在我国正进行的“城市化”和“工业化”建设中,其背后隐藏着一个不容忽视的问题――耕地资源逐渐被蚕食。随着城市化进程的加快,武汉城市圈的城镇规模不断扩大,城市建设用地的需求持续增加,耕地保护面临着前所未有的压力。土地变更调查结果显示,2008年度武汉市耕地共减少36368.6亩。其中,农业结构调整减少2017.1亩,占5.55%;建设占用耕地34203.7亩,占94.04%;其他减少147.8亩,占0.41%;(2008年武汉市土地利用变化分析报告,)。
2、土地粗放式利用
长期以来我国城镇的建设多走外延式发展道路,土地利用效率低、利用方式粗放,忽视了城镇土地的内部挖潜,造成了土地浪费。武汉城市圈的部分地区同样存在土地粗放利用问题,存在着建设项目土地征而不用、征大用小或盲目圈地的现象,造成土地资源的闲置、浪费。在城镇建设用地内部,用地布局不尽合理,土地级差效益未能充分发挥。1992-2000年武汉市共出让土地1844.462hm2,平均每年出让土地204.94hm2。而主城区闲置的土地总量(1450.34hm2)相当于全市平均每年出让土地面积的7倍。截至2006年11月,武汉市中心城区经审批的共有2846宗地,初步认定有65宗地属于闲置土地,面积达2971.4亩。
3、武汉城市圈各市不同程度地存在着工业用地占建设用地比重偏高的问题
2002年武汉市人均工业用地面积高达12.6平方米,高于国内许多大城市。工业用地占整个建设用地的23.22%,超出国家规定的合理限度(10%-15%),而北京市1994年、上海市1993年工业用地占建设用地的比重不到20%。近年来虽然武汉市实施了“退二进三”工程,也吸引了部分商务设施的集聚,但收效甚微。
4、土地利用违法案件时有发生
在2009年上半年,鄂州市共发现各类土地、矿产违法行为50宗;武汉市2006年的卫星图斑执法检查显示:实有卫星图斑2050个,涉及面积10万余亩,其中违法用地729宗,面积3万多亩。在正式通报的土地利用违法案件中,有的是政府部门为了发展地方经济违法用地,如2005年7月,阳新县人民政府在招商引资中,以合同和文件的形式,同意阳新四维矿业有限公司(后更名为阳新连永锰业有限公司)使用农村集体土地,经勘测,阳新连永锰业有限公司实际占用该县富池镇郝矶村、陶港镇碧庄村集体土地117.65亩,地类为耕地;有的是公司为自身利益违法占用土地,如2006年4月,湖北宏兴纺织有限公司在未经依法批准的情况下,擅自占用汉川市新河镇红卫村、洪三村土地50.03亩兴建纺织公司,属非法占地。
三、促进武汉城市圈土地合理利用的对策
1、制定科学规划
制定科学规划是促进武汉城市圈土地合理利用的前提和保障。应抓紧编制武汉城市圈国土规划,修订完善各城市土地利用规划。通过规划整合城市圈内部城市功能,合理调整土地利用结构,化解武汉城市圈内部的土地利益矛盾和冲突。土地利用总体规划实施动态评估机制,合理调整城乡用地结构和布局,完善规划实施保障措施。
2、有效保护耕地
加大投入,推进机制体制创新,确保耕地数量不减和质量不降。应加大耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度,将耕地保有量和基本农田保护面积作为一般性财政转移支付规模的重要依据,实行保护责任与补贴相挂钩,充分调动农民保护耕地的积极性。通过管理创新挖掘潜力,在城市圈范围内实行耕地的占补平衡,实行城市圈范围内的耕地保护区域补偿机制,通过有偿保护的方式在武汉城市圈内实行基本农田异地保护。
3、盘活资源存量
通过管理创新,推行城市土地投资强度分级分类控制,推动农村集体土地有序流转,在圈域内实行异地落实耕地占补平衡的政策,支持跨行政区域用地合作,采取依法改变用途、等价置换、纳入政府储备等多种办法,有效利用闲置土地。探索集体建设用地所有权实现形式和使用权流转方式分配,建立城乡统一的土地市场,推进集约节约用地。同时,实施旧城改造,对城市建成区内的低层、低密度旧房屋地段进行重点改造,完善配套设施,提高建筑容积率和居住人口密度,深挖城市圈现有存量建设用地潜力,推进“两型”社会建设。
4、加强土地开发
在严格耕地和基本农田保护的前提下,以政府投资为主,在资金筹措上,积极争取多方支持,引导公司、企业等社会资金参与土地开发整理项目,扩大资金渠道,加大土地开发整理资金投入,确立武汉城市圈土地开发整理专项资金,确保各项土地开发工作得到落实。加大土地整理力度,建立利用非农用地计划激励机制,鼓励开发利用荒山、荒沟、荒丘、荒滩,有计划地做好城中村改造、迁村腾地、土地复垦等工作,按照因地制宜和符合经济发展的原则,积极拓展土地利用空间。
5、推进法制建设
严格出让土地使用权转让、出租、抵押管理,出让土地使用权首次入市交易必须符合法律法规规定和出让合同约定的条件。加强划拨土地使用权入市管理,未经有批准权的人民政府依法批准和收购的,不得进入土地市场。打击和防范土地违法交易。建立土地交易价格申报制度,充分运用政府优先购买权。重点制订土地使用权公开交易(招标、拍卖、转让等)、集体建设用地流转、土地收购储备、闲置土地处置、国有土地使用权租赁、划拨土地使用权管理、国有土地收回、土地价格管理等相关法规、政策,通过加强法制建设,为“两型”社会保驾护航。
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一、更加显著地加大粮油生产补贴力度
（一）本轮农产品及其食品价格上涨主要为周期性上涨
将2007年城乡居民食品消费价格的波动分解成长期走势以及周期性和非常规性波动，设立模型后运行结果表明，2007年食品消费价格的上涨性波动最主要归为周期性波动，长期趋势不明显，非常规性波动的比重并不高。将12.3%的城乡居民食品消费价格上涨率进行分解，周期性波动可以解释约10.6个百分点，长期趋势可以解释约1个百分点，分别占全年食品消费价格上涨率的86.1%和8.4%。食品消费价格涨幅中不可解释部分只有0.7个百分点，大约占全部涨幅的5.5%。因此，只要政策措施得当，就一定能够将食品消费价格的上涨幅度控制在居民承受能力之内。
2007年生猪价格，及其所引起的畜禽产品价格的涨幅最大。第三季度生猪出售价格同比上涨64.5%，全年肉禽及其制品消费价格较上年同期上涨31.7%。受生猪生产周期性波动处于谷底影响，又遭受较重的蓝耳病等疫情的意外冲击，全年猪肉产量比2006年下降9.1%。油料生产和市场价格波动与生猪相类似，区别仅仅在于波动幅度没有生猪显著。
根据食品及其农产品价格周期性波动的规律，通过模型模拟，2008年农产品价格虽然仍可能保持上涨势头，但通过激励生产，扩大供给，控制非常规性波动，实现涨幅递减完全是可能的。
解决农产品及其食品周期性上涨的根本性措施是尽快增加农产品有效供给。考虑到粮油价格在农产品价格中的特殊作用，努力扩大粮油生产是实现今年宏观调控目标的重要途径之一。
（二）立足于扩大国内生产增加有效供给
2008年世界粮食产不足需。据美国农业部2008年1月份预测，2008年度世界粮食总产量约20.75亿吨，较上年度增长4.18%。尽管世界粮食明显增产，但估计2008年度世界粮食消耗总量将达到21.03亿吨，世界粮食耗用量超过产量2733万吨，世界粮食库存水平进一步下降，估计期末库存占当年度粮食总用量的14.70%，创历史新低。
受农产品需求强劲增长影响，国际农产品价格持续上涨。据粮农组织2007年11月的《粮食展望》，国际农产品价格自2006年明显上涨以来，2007年上涨幅度更大，为历史上所罕见。粮农组织监测的农产品价格于2007年9月份较上年同期上涨37%，其中粮油和牛奶价格上涨幅度最大。
由于全球粮油供求关系将持续存在及其对整个农产品供应链的连锁反应，国际农产品市场价格将持续保持较高水平。一些权威机构的预测，这轮农产品价格上涨要到2010年才会逐步稳定，甚至还有预测未来10年国际农产品价格都将保持上涨势头。
（三）粮食生产补贴政策有助于扩大播种面积
各类粮油生产领域内的财政性补贴有助于激励生产，增加有效供给。研究表明，粮食生产每亩补贴性收入增加1元，全国新增粮食播种面积大约为99.23万亩。2006年，粮食每亩补贴性收入为16.58元，较上年增加6.74元，因此全国新增的粮食播种面积估计为668.78万亩，对2006年新增1816万亩粮食播种面积的贡献率约为36.83%。可见，直接向粮食生产者发放补贴，是保护和调动粮食生产积极性的有效政策工具之一。
考虑到我国宏观调控的需要，以及粮食补贴政策的边际效率可能递减，建议2008年应显著地增加粮油生产领域内的政策性补贴水平，实现粮油总产量双双创历史记录。
二、更加注重通过财政手段保护耕地
（一）我国耕地缺口相当大
近年来，受生态退耕和城镇建设等占用耕地影响，我国耕地面积总体上趋于减少。2006年，全国耕地面积较上年净减少460.2万亩，耕地存量18.27亿亩，离18亿亩的红线越来越近。2007年耕地继续减少。耕地面积减少，使耕地密集型农产品，主要是粮食和油料等在用地上的矛盾更加突出。大量进口这类农产品成为这几年解决国内缺口的重要途径之一。
根据近年来我国进出口的主要耕地密集型农产品粗略计算，2006年我国出口农产品折算成的播种面积为1282.5万亩，我国进口主要农产品折算成的农作物播种面积为29835.0万亩。这样，我国可能使用的国外耕地的净播种面积估计为28552.5万亩。
此外，2006年我国还净进口了豆油142万吨。按照大豆出油率15%折算，折合为进口947万吨大豆，等于国外又为我国提供播种面积8131.5万亩。同时考虑到上述谷物、大豆、豆油以及棉花和蔬菜的进出口情况，总计国外为我国提供农作物净播种面积约为3.7亿亩。
2006年，我国农作物总播种面积为23.6亿亩，国外提供的农作物播种面积占国内面积的15.6%。这部分播种面积按复种指数1.29计算，折合耕地2.8亿亩。
如果按照耕地资源来计算，净进口的部分主要农产品所可能使用的耕地资源已经占到国内这部分农产品国内用量所需要的全部耕地资源的13.5%。这意味着我国已经成为农产品需求存在明显缺口的国家，主要耕地密集型农产品的国内自给率下降到86.5%以下。
需要补充说明的，上述计算中尚未包括畜产品净进口和食糖等净进口所可能带来的耕地使用。第一，2006年我国食糖出口15.4万吨，食糖进口137.4万吨，食糖净进口122万吨，食糖等净进口所使用的国外农作物播种面积没有计算在内。第二，2006年我国进口食用植物油671万吨，其他植物油55万吨，这其中仅仅考虑了154万吨的豆油进口。因此，从土地资源的角度来计算国内农产品供求平衡点，我们认为满足当前国内农产品需求至少需要耕地21亿亩。
（二）粮油争地矛盾突出
2004―2007年粮油播种面积呈现出此长彼消格局。粮食播种面积连续4年增加，合计增加10168.5万亩，而油料面积连续4年减少，合计减少2781万亩。这意味着过去粮食生产扩大是以油料生产缩小为代价而实现的。
耕地面积有限，2008年实现粮食和油料播种面积同时扩大，难度相当大。观察1991年到2006年，其中只有1995年和1998年2年这2种作物播种面积出现同时扩大。
（三）运用财政手段保护耕地可能更加有效
用最严格的手段保住18亿亩耕地已经成为国家的一项重要政策。在政策措施选择上，除了采取法律和行政手段外，还应进一步完善财政政策，调动地方政府和农民保护耕地的积极性，特别要解决中央政府和地方政府在控制耕地非农占用目标上存在的冲突。一方面，中央应集中更大份额的土地出让收入，通过经济手段扼制耕地减少势头；另一方面，中央转移支付规模的确定和农民补贴的发放应尽可能与耕地直接挂钩，让耕地保护好的地方多得经济利益。而且，还可以仿照奖励粮食大县和生猪大县的做法，对耕地保护好的县（市）进行奖励。
一些地方实际调查表明，只要让地方政府从保护耕地和发展粮油生产中得到经济利益，对扩大粮油生产极其有效。烟叶生产的经验和粮食大县奖励政策的有效性都是有力的证明。
三、完善农业补贴政策要坚持细化专项原则
如何完善我国农业补贴政策，不仅仅是一个国民收入再分配的问题，而且也是一个怎样发挥政策工具解决我国“三农”问题面临的选择。就我国农业来说，发展面临的资源约束，尤其是耕地资源等自然资源约束只会越来越紧。食物安全，核心是粮食安全，始终是国家安全的最重要组织部分。确保粮食安全的根本手段是提高粮食生产的比较效益。
我国实施的农业补贴政策尽管坚持综合补贴和专项补贴相结合的原则，但是基本上都属于与特定农业发展目标相关联的补贴。尽管这一制度与世贸组织提倡的农业补贴制度改革方向不一致，但它比较符合我国国情。未来我国农业补贴政策选择应进一步细化农业生产应实现的核心目标，区别不同的农产品和不同性质的难题，实施更加具体的项目补贴，提高补贴政策的针对性，促进农业发展多目标的实现。
考虑到我国农户面临耕地强约束，粮食比较效益偏低，同时国家对粮农的补贴力度毕竟有限。粮食补贴尽管有助于刺激粮食生产，但不至于导致粮食市场的严重过剩。我国实施的农业补贴政策首要目标是协调好提高粮食安全保障性和增加生产者收入双重目标。因此，与粮食生产关联性弱的综合性补贴不应成为我国农业补贴政策调整的方向。尽管我国以不同地区区别不同粮食品种给予不同的补贴水平，会增加政策操作难度和成本，但是，只有这样，才会确保粮食补贴政策的有效性。
（一）强化农业科技基本支撑
在我国农业资源约束日益加剧的情况下，只有不断提高农业科技进步，才能够从根本上保障粮油的有效供给，增加粮油生产的比较效益。长期以来，我国粮食生产使用耕地面积总体上不断减少情况下，实现粮食增产靠的就是粮食技术创新。只有发挥好农业科技的基本支撑作用，通过推广节本增效技术，提高农业投入品利用效率，降低农业生产成本，实现农业增产增效，促进农民收入快速增长。与发达国家相比，我国农业科技贡献率还相对较低，农业科技成果转化和推广应用水平还不高，农业科技进步在农业发展和农民增收中发挥作用的潜力还很大。要根据农业生产需要进一步明确农业科技进步的主攻方向，加强农业科技创新与推广应用。重点建设现代农业技术体系，着力提高粮油单产水平和质量，推广农业节水技术。加强基层农业技术推广体系建设，积极探索农业科技成果进村入户的有效机制和办法。
（二）进一步强化粮食直补政策
2008年粮食生产形势相对更加严峻。近年来粮食播种面积增加而油料面积减少的一个重要原因是粮油比价有利于粮食。2004―2006年油料与粮食销售价格之比普遍【下转第30页】【上接第27页】低于2002年和2003年。但是，2007年粮油比价已经明显发生变化，油料生产价格较上年上涨33.4%，而粮食只上涨了10.3%。这种比价的变化对油料生产扩大相对有利，估计2008年油料播种面积扩大。这可能会挤出一定的粮食播种面积。
自2004年开始普遍实施的粮食直接补贴，中央分配的资金主要根据是种粮面积。从我国粮食安全的保障能力来看，粮食种植面积固然是最重要的，但是粮食商品量高低和品质好坏对粮食供求区域平衡和品种平衡等存在着越来越显著的影响。因此，国家在完善粮食直补政策过程中对于新增资金分配，应尽可能地考虑粮食的商品率和优质率等因素。
（三）提高农户购买农业生产资料的补贴水平
2007年农业生产资料价格加速上涨，农业生产资料价格上涨幅度逐月递增，1月份农业生产资料价格同比上涨3.9%，而到了12月份同比上涨幅度已经超过12%。农业生产资料价格上涨，农业生产成本增加。石油价格高位运行，与此相关的农业生产资料价格上涨压力越来越大。同时，我国一些农产品价格已经上涨到相对较高价位，农民具有扩大农业生产的愿望，对农业生产资料需求强劲。据黑龙江调查总队的计算，2007年水稻、小麦、玉米和大豆四种作物每亩物质费用188.2元，较上年增长20.4%。水稻和小麦销售价格上涨幅度明显低于成本的增加，经济效益明显下滑。只有玉米和大豆价格上涨幅度相对较大，比较效益相对增加。
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城市边缘区城乡一体化发展的基本模式都是通过盘活土地资源,赋予土地资本属性来进行的,通过对国内相关的案例进行研究和归纳,大致有以下几种典型模式:
(一)“确权赋能”的成都模式
成都市在农村土地产权制度改革方面,确定了“确权赋能”的改革思路。将宪法规定的农村各种产权通过权证的形式确定到户,使之成为农民法定的资产,并赋予可流转的、市场化的资本禀赋。在耕地保护上,市县两级财政设立耕地保护基金,按照基本农田和一般耕地设立不同保护标准,扣除土地流转担保金和农业保险后,存在农民“耕保卡”,也可根据本人意愿,选择将耕保补贴转到养老保险卡,抵扣保险费。“耕保卡”上的金额,须农民到一定年限,经耕地保护协会确认承包地没有遭受破坏,方可一次性领取耕保补贴,否则将予以扣除。成都的“确权赋能”,实质是土地流转体制建立之前的一种必须且有效的产权制度改革,建立在“确权赋能”基础上的土地流转,符合归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度的要求,有利于结合区域实际落实土地承包权登记制度。但是,这种“确权赋能”建立在县市两级财政负担基础上,过分的依赖于公共财政支持,而对社会资本的利用不足,改革的成本较高。
(二)“地票交易”的重庆模式
地票是目前重庆农村土地交易所的主要交易类型,它来源于农村集体建设用地。买卖地票就是买卖城市建设用地的指标。通过将农村宅基地、农村公共设施用地等农村集体建设用地复垦为耕地,在重庆市域内耕地不减的情况下,会产生新的建设用地指标。这些指标通过地票的形式交易。地票制度没有触及耕地保护的红线,解决了城市建设用地的市场调剂问题,促进城市资本进入。但作为一种权利票证,买到地票不意味着能够稳定获得土地,需要寻找符合城市规划和土地利用要求、未被国家征收且符合市场需求的地块。因此前期交易环节存在风险,具体实施规则和操作性仍待实践检验和完善。
(三)“宅基地换房”的天津模式
天津从2005年下半年开始,围绕破解土地和资金双重约束的难题,推出以“宅基地换房”为标志的加快小城镇建设的办法,即农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩,城市建设用地增加量要和农民到城里定居挂钩,从而探索出大城市近郊城乡一体化发展和新农村建设的新路径。天津模式有利于土地相对集中和资本积累,统一的规划也确保了城乡一体化发展的起点和建设水平相对较高。但由于我国土地尚缺市场定价要素,征地主要由地方政府定价,农民缺乏充分定价权,政府、集体、开发商和农民的利益分配和土地收益分享非常复杂,土地流转后很难确保集中居住的农民充分就业,背负很大的“失地又失业”风险。
(四)“城中村”改造的合肥模式
合肥通过“三转、三安置、一纳入”等措施对市区250个城中村进行改造。改造的基本步骤包括摸底测量、制定改造办法、寻找开发伙伴、编制改造规划等,改造后,城中村的村民户籍从农村户口转变为城市户口,农民统一纳入城市社会保障,村民委员会改变为居民委员会,实现城市社区管理。合肥的城中村改造因为涉及拆迁补偿、村民就业、社会保障等诸多问题,需要的资金巨大,尚未真正形成有效的建设投资渠道,制约了其城市化向纵深发展。
(五)“两分两换”的嘉兴模式
嘉兴模式试图让农民的宅基地通过置换,以永久性物权的形式给予认可和确定,从而让土地和房产成为嘉兴农民的一种资产,而不是束缚流动的包袱。它采取“两分两换”的方式,即宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开,在依法、自愿的基础上,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。嘉兴模式的突出优势在于它把宅基地换房和土地经营权换社保结合起来,很好的弥补了仅仅依靠宅基地换房带来的局限,为农村人口的转移提供了可靠保障。但是,“两分两换”方式中,土地经营权换取社会保障的基本条件是地方政府具有较为雄厚的经济基础。农民所获得的预期收益的稳定性取决于政府的执行力度和相关的配套的社会保障体系的完善程度以及农民转为市民后在就业竞争中的竞争力强弱。在医疗和基本养老保险不到位的情况下,会给社会稳定造成隐患。
二、城市边缘区城乡一体化亟待破解的难题
(一)土地收益分配与农民权益保护
如何科学合理的量化农村建设用地的价格,明确农民的话语权,探索和完善土地定价机制,充分发挥土地要素功能,是需要长期探索的难题。宅基地集中过程中的土地集约使用收益如何分配,土地流转后,集中居住的农民怎么就业,承包权换取社保的标准制定和如何实施等都是涉及农民长远利益的难题。现阶段,农地流转有形市场、土地流转交易规则和土地流转纠纷解决等交易平台尚未完善,导致操作不规范和利益纠纷时有发生,造成不仅仅是农民,而且包括土地购买方的担忧和纠纷。
(二)资本保障机制
一体化建设的核心难题是资本瓶颈。通过农村建设用地的集约利用,可以节省出部分建设用地,以招拍挂的方式进入土地市场,能够有效的弥补城镇建设缺口,基本保证了资金预算的平衡。但这种资金循环过程中,如何搭建有效的融资平台,如何有效监管资金使用的环节,如何确保避免资金循环过程中的寻租行为和利益输送,是实践中必须解决的问题。
(三)农村市场经济主体的培育
三农问题的解决从根本上说需要通过农村市场经济的发展和完善中找到破解难题的钥匙,当前的首要问题是解决农村市场经济主体缺位问题,如何将农民培育成新型的市场主体,解决农村市场经济组织的不合理结构和规模,完善农村市场经济发展的基本要素,是重大的理论和实践问题。
(四)组织保障机制
城乡一体化是一项艰巨的系统工程,组织保证需要从组织发动、中介联系和村民自治等各环节介入。如何强化基层政府的指导以确保新社区的科学规划和快速实施,如何完善村民治理与协商机制问题以确保农民的核心利益,如何建立专业性的中介组织推动生产方式的社会化和规模化经营。城市化过程中的财政管理制度、转移支付、收入激励等支持制度,城乡一体化过程中的户籍制度一体化改革,农村产业化过程中的产业引导和准入,开发建设过程中的规划和环评建设部门的指导协调,这些都是农村空间再造的重要影响因素。
(五)空间集聚带来的社会形态变化
从分散的居住方式转变为集中的居住方式后,农舍变成连片住宅,零散村落变成集中社区,农村空间发生了巨大变化,农村社会的组织形态和生活形态相应也发生了重大变化。这种变化对于农村公共服务组织和服务体系,对于农村居民的生活方式和生产方式也带来新的变化。对于农民的思想和素质更是带来新的变化。如何预见这些变化的发生,为农村新空间的集聚做好规划和预案设计,为农村社会的转型提供更好的基础性条件是政府需要考虑的问题。
(六)农村产业支撑体系的构建
实现了居住集中后,如何确保农民的收入稳步提高,避免住楼致贫现象的发生,推动城镇发展的可持续性,根本的保障就是构建产业支撑体系。如何探索在城市郊区发展设施农业和观光农业,提高土地的产出率,如何推进乡镇工业的节能减排和可持续发展,如何发展郊区型服务产业,如何改善农村流通市场体系建设,强化生产要素流动,推动“中心地”的培植和功能强化,这些都是城镇建成后长期要做的工作。
三、城市边缘区城乡一体化发展的基本路径
(一)核心思路:以城市化推进一体化进程
城市边缘区城乡一体化的核心是要实现农村城市化,理想的道路和改革代价,其实质就是将农民的村镇房屋商品化和农村集体建设用地直接转入中国的市场经济体系,体现农民财产权的真正价值,打通城乡一体化的战略通道,重构农村市场经济的体系。通过制度建设和权利诉求的转换,通过法律完善重新界定农村土地使用权和农民住房的商品化权利,通过具体的行政法规或限定条件分期、分区域、分重点地实现商品化,农村改革的“开权”之策,是中国继“均田”、“免赋”之后更重要的新的改革重点。“开权”的改革举措是较“均田”、“免赋”更大的农业政策的调整,是联通城市资本、金融资本与农民资产的核心纽带,是市场化的资本流动的基础。
(二)主要目标:实现农村生活形态的变化
城乡一体化的根本目标在于全面提升农民的生活质量,实现城乡协调发展。因此,农村城镇化应以尊重农民意愿,提高农民福利为行动指南。农村城镇化意味着经济社会发展方式、国民生活形态的重大转变,其中人口身份的转变仅仅是形式上的变化,更关键的转变在于人口素质和生活方式的转变。在逐步推进城乡居住一体化和公共服务一体化基础上,更具历史意义的是加快农村社会组织的变革和农民消费观念和生活方式的转变,将农民生活转变为市民生活。将传统意义上的农民改造成有文化、有技能、有思想的新型农业工作者。
(三)产业保障:转换农业生产方式
城乡一体化发展的基础在于产业尤其是农村地区的产业支撑。为切实实现这一保障,必须对现有的农村生产方式进行变革,实现农村产业组织的变革,将数千年延续的分散、落后、自给自足的经济生产方式,改造成与工业化、信息化相适应的,集中的,具有规模效益和科技含量的新型产业组织方式。在第一产业,实现以设施农业和科技农业为代表的园区农业组织模式,实现土地规模利用和高效产出。在第二产业,乡村工业集中于工业和科技园区,实现工业的规模集聚和科学分类,彻底改变传统乡镇工业高能耗、高污染的状况。在第三产业,充分利用城市近郊的区位、资源和生态优势,发展生态旅游、休闲度假和其它特色服务业。
四、推进城市边缘区一体化发展的基本策略
(一)确保政府和村民利益诉求的一致性
在新阶段,农村改革已经由农村内部利益关系的调整,转向工农、城乡,以及国民经济部门之间利益格局的调整。为确保城乡一体化的有效推进,有必要继续强化村民治理与协商体制建设。在保证乡村自治的前提下,探索和完善农村重大决策的表决机制和农民反馈机制,合理划分基层政府、村级组织和农户个体之间的权责利和利益分配关系。对于涉及农民重大利益的问题,要加强对农户的组织、宣传和引导,强化活动的严肃性和过程的程序性,扎实改进工作流程,强化宣传和发动,将农民的要求收集充分,对重大关切进行密切磋商,将不安定的隐患消弭事前。
(二)稳步推进边缘区经济社会治理结构的变化
因势利导地发展培育农村各类组织对加速推进城乡一体化进程十分重要。要以主体创新推动农村经济组织的活力,推进传统农民向有文化、懂经营、会管理的新型农民转变;以结构创新推动农村各类组织的功能,改变传统的两头大、中间小的结构模式,大力培育和发展各种新型的专业合作经济组织;以规模创新推动农村各类组织的效率,改善现有组织的集中程度,全面推进农村经济组织的规模化运营;以治理创新推动新型组织的发育,使乡镇政府由行政管理型向公共服务型转变,村级事务管理服务职能与村级集体资产经营管理职能分离,逐步推动村级事务管理向城镇社区管理转变。
(三)积极探索农村城市化的开发模式
我国现有的城镇化开发都是以政府主导下的开发公司方式进行。但开发公司的组建形式不同,有的是基层直接组建,有的是采取合建。为提高建设效率,加强开发过程的监控,需要完善开发程序,依法成立高级别的专项开发机构,分离政府和开发公司的利益关系。政府的投入不是以财政资助资金而是以金融资本进入开发过程。对于成本和利润核算等,政府要加强全程监管,严格控制成本和开发公司的利润率,开发完成后,将管理权及时交还给基层和社区,实现建管分离。
(四)推进城市化的产业支撑体系建设
推进城市化发展的产业支撑体系建设是城乡一体化发展的重要保证。要紧密围绕城市现代农业发展确定的方向,按照土地集约、效益优化、高质高效的基本原则,围绕农业基础设施、现代科技设施农业、乡镇新型服务产业和新农村建设等发展重点,引进和储备一批与区县可使用土地相适应的发展项目。充分尊重农民意愿,协调推进农民向二、三产业转移和土地集中规模经营,多形式引导农民向城镇集中,耕地向集团集中,企业向园区集中。通过设立和引进股权投资基金,支持重建城乡基础设施、发展休闲度假旅游。加快服务业发展,迅速提升农村综合经济实力。
(五)完善城乡一体化发展的配套措施建设
在财政税收政策上,适当下放权限,扩大区县自主备案审批的额度,加大对财政较弱区县的转移支付力度,建立区县财政收入超收激励机制。在就业政策上,大力开展农民就业培训,实行企业技能培训和技能鉴定补贴制度。在户籍管理上,准许具有合法固定住所的农民工本人及其配偶和未成年子女将常住户口迁入现住地。探索农村集体经济股份制改造,让农民持股进城。在社会保障政策上,加快农村公共卫生基础设施建设和服务,促进基本公共卫生服务均等化。在社会管理政策上,分离村级事务管理服务职能与村级集体资产经营管理职能,推动村级事务管理向城镇社区管理转变。