农村土地承包计划范文

导语：如何才能写好一篇农村土地承包计划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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今天会议议程有四项，第一项，我就确权登记颁证试点工作谈几点想法和建议；第二项，请铜鼓县农业局局长金霄同志介绍前段时间铜鼓县开展试点工作情况；第三项，请沈文海科长与大家交流研讨确权登记颁证过程中容易遇到的难点、热点问题；第四项，请甘局长做重要讲话。局党组和甘局长高度重视这项工作，甘局长对举办这次培训班提出了明确要求，并亲自审阅反复修改了工作方案，工作方案已提交市政府印发各地。并要求经管站专门收集汇编了相关的法律法规文件供大家学习参考，拟定了统一规范的宣传标语，这些材料都已经印发给了大家。对这个方案，我就不原文宣读，请大家会后认真学习，结合实际抓好落实。下面我就加快推进确权登记颁证试点工作谈几点意见，供大家参考。

我觉得应该从三个层面来认识理解这项工作。第一个层面，确权登记颁证工作是中央和省委的重大决策部署，不是我们干与不干的问题，而是怎么干好的问题。我们应当看到确权登记颁证应该是我们农村社会一场重大变革，也是农村土地制度改革的升级版，其影响的广度和力度绝对不会亚于当年搞。确了权就意味着把集体的财产落实到集体成员所有，这是所有制实现形式的变革；登了记就意味着农民的土地承包权益由合同约束转变成为具有国家权威的财产备案，实现了依法保护；颁了证就意味着土地承包经营权转变为物权，可流转、可交易、可抵押，可依法自主处置。可以在这里大胆设想一下，再过20年回头看时，我们在座的每一位都有可能成为这项伟大的改革事业中的有功之臣，作为农业部门的干部更要下定决心，坚定不移，主动作为。第二个层面，市委、市政府对这项工作高度重视，要求明确，尤其是市委、市政府的主要领导和分管领导在近期的几次重要会议和多次工作调研中反复强调，要求试点县（市、区）要确保在6月底之前完成试点工作，各地要在年底之前全面完成确权登记颁证工作，要争做全省的表率。这是市委、市政府对我们的明确要求，这个也是不能打折扣的。第三个层面，开展确权登记颁证工作首先要解决我们干部的思想认识问题。从目前来看，我们有些地方还存在这样和那样的顾虑，尤其是等待观望的思想特别突出，总想等市里的政策制定全了，别人干出样子了，我跟着后面干。大家要想想，我们__这么大，各个地方有各个地方的情况，各不相同，你不可能照搬照抄别人的东西，必须要自己抓试点、摸情况、去探索，才能拿出一套有针对性的可行的办法和路子来。今天是3月13号，离我们完成这项工作还有3个月多一点的时间，应该说时间非常紧迫，请大家务必要尽快启动，加速推进。

第一，要明确工作任务。工作方案已经印发给大家，市委、市政府决定铜鼓、上高要整县推进，袁州区水江乡、樟树市中洲乡、阁山镇、丰城市蕉坑乡、__县三爪仑乡、奉新县石溪办事处、高安市伍桥镇、宜丰县双峰林场和万载县茭湖乡，这些试点乡镇要在6月底之前完成确权登记颁证试点工作，有条件的县（市、区）还可以拓展一些试点，这个目标任务要确保完成。第二，要坚持确权登记颁证的基本原则不动摇。市政府的工作方案已经确定了依法依规、因地制宜、民主协商、公开公正、稳妥推进五条基本原则，这五条原则要坚持不动摇。我的理解是这次确权登记颁证是对现有土地承包关系的巩固和完善，是实现对土地承包经营权的物权管理和保护，不是打乱重分，更不是推倒重来。这里面最主要的是一个基础，两条底线。一个基础就是要以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，坚持二轮土地承包合同起止年限不变，保持现有承包关系稳定，保持农业生产的正常进行，这是我们开展这项工作最基本的基础。两条底线，一条底线就是要确保得到群众的认可，我们开展这项工作的每一个步骤、每一个环节、每一个结果，都要得到群众的认可，要经得起时间的检验、历史的检验和群众的检验。第二条底线就是要确保农村的社会稳定，要化解二轮承包以来土地承包管理方面的矛盾和问题，促进社会和谐稳定。第三，要严格操作标准。这次我们确权登记颁证要确保实现“四相符、三到户”的要求。“四相符”就是要做到承包面积、承包合同、承包经营权登记簿、承包经营权证这个四相符；“三到户”就是承包地的四至边界要测绘登记到户、承包合同签订到户、承包经营权证书100%的发放到户。这是这项工作的操作标准，也是我们最后检查验收各地工作是否到位的重要指标。

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深入贯彻实施好《农村土地承包法》等法律政策对于长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，进一步调动农民的生产积极性，促进农业和农村经济的全面发展，保持农村社会稳定，都具有重要意义。对稳定完善农村土地承包关系和保护农民土地承包经营权的有着至关重要的作用。

一、贯彻落实农村土地承包法律政策的主要情况

1.广泛宣传，认真落实，维护农民的土地承包经营权

2003年3月1日《农村土地承包法》颁布以来，我县采取电视、会议、培训、现场咨询等方式，把《农村土地承包法》及相关政策传达到千家万户，使广大农民熟悉法律并能依法维护自己的正当权益，履行义务。

我县于1998年开始，在全县有计划、有步骤地开展农村土地承包延长30年的工作。到2010年底全县307个村委会，2742个村小组，8.6万余户农户全面完成合同重新签订及换发农村土地承包经营权证工作。通过开展土地承包期的延长30年工作，使农民土地承包经营权和经营自得到了长期的保障。

2.加强监督，引导流转，出台相关配套管理办法

我县农业部门加强对农村土地承包政策落实情况的监督，坚持依法、自愿、有偿的原则积极引导农村土地承包经营权合理流转。一是2009全县统一制订了规范的土地流转合同。二是引导流转。2011年上半年，全县土地流转总面积为2.5851万亩，占全县耕地总面积的4.5%。三是建立土地流转服务平台。条件成熟的乡镇都建立农村土地规范化服务中心，为土地承包经营权流转提供信息，做好协调服务，为实现土地规模经营，推进农业产业结构调整，维护土地的农业用途起到积极作用。四是出台土地流转奖励办法。吉发[2011]1号文提出落实产业发展奖补政策，使农村土地承包经营权流转管理工作迈入规范化、制度化轨道。

3.严格农村土地承包纠纷调处，切实维护农民合法权益

近年来，随着土地价值的凸显和国家强农惠农政策的不断推进，我县农村土地承包经营权纠纷也逐年增加。为切实维护农民的合法权益，对每起纠纷都要妥善处理。

二、贯彻执行农村土地承包法律政策存在的主要问题

1.学习宣传还不够深入，法律政策掌握不全面

由于《农村土地承包法》颁布实施的时间较短，法律的宣传普及需要很长的过程。要让农民了解和掌握土地流转政策还需要做好广泛宣传。

2.人地矛盾的客观性给承包经营权的保护带来一定的不可避免的难度

土地特别是耕地资源的有限性与人口增长，产生的客观矛盾以及在土地承包上“大稳定，小调整”的原则，带来在一段时间内使少数农民的承包权益必然得不到保障。

3.农村土地承包纠纷仲裁机制不完善

土地流转纠纷大量涌现，土地承包纠纷仲裁机构还未成立。目前纠纷调处的办法一是上访，这就必然影响社会稳定，带来负面影响。 二是协商调解。三是法院诉讼。

三、进一步贯彻执行农村土地承包法律政策的思路

1.妥善做好二轮土地延包后的后续管理工作

《农村土地承包法》是搞好农村土地承包工作的重要法律依据，要继续抓好法律的学习宣传。做好二轮土地延包，妥善解决各种遗留问题，对已签订的承包合同书和发放的经营权证书不完整、不规范的，要组织人员进行修改、完善，使之符合法律的规定，真正做到“两证到户”，证书面积与实际面积相一致。

2.积极探索土地承包经营权流转的有效途径和办法，促进土地承包经营权合理流转

依法引导和规范农村土地承包经营权流转，有利于推进农业专业化、集约化、规模化经营，提高土地利用效率。要在稳定农村土地承包关系的基础上，根据《农村土地承包法》的规定，结合本地的实际，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，制定《吉安县农村土地承包经营权流转管理办法》，引导农村土地承包经营权流转，完善土地承包经营权流转机制。

3.加强农村征地补偿资金的管理，保护农民的合法权益

加强对征地补偿费的核算，严格专账管理、专款专用的规范管理。将土地补偿费的使用和管理情况纳入农村财务公开和民主管理内容。对农村集体经济组织土地补偿费的拨付、管理和使用情况进行专项审计，切实保障被征地农民和农村集体经济组织的合法权益。

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一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。认真贯彻党的十六大精神，按照中央农村工作会议的要求，长期稳定并不断完善农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护农村土地承包双方当事人的合法权益，规范土地承包合同管理和土地承包经营权的流转。

（二）基本原则。依法保护农村土地承包关系的长期稳定，从根本上保护郊区农民的土地承包经营权利；坚持公开、公平、公正的原则，尊重大多数农民的意愿，正确处理国家、集体、农民三者的利益关系；在稳定农村土地承包关系的基础上，支持和保护土地承包经营权依法、自愿、有偿流转；坚持依法办事和结合本地区实际，根据近郊、远郊第二轮土地延包的不同情况，有计划、有步骤地实施**法。

二、正确处理农村土地承包和稳定发展的关系

（三）做好与第二轮土地延包的衔接工作。各区、县政府以及农业行政主管部门和乡镇政府，要按照**法，做好与第二轮土地延包的衔接工作，对郊区第二轮土地延包的成功经验，要予以肯定。**年3月1日前，已按照中办、国办《关于进一步稳定和完善土地承包关系的通知》规定完成土地延包工作的，视为有效，不得重新承包土地或者调整承包地；对其中不符合**法规定的，应当予以纠正。除法律规定之外，在承包期内，发包方不得收回承包地和调整承包地。

（四）维护承包方的权利，同时，承包方也应履行相应义务。稳定和完善农村土地承包关系，既要尊重农民的土地承包经营权，切实维护承包方的合法权益，又要教育引导农民履行承包合同的约定。农民依法获得土地承包经营权，受法律保护。征用或者占用承包地的，应当按照土地管理方面的法律、法规办理有关手续。农民承包的土地不得买卖，不得对土地造成永久性损害，未经依法批准不得用于非农建设。

（五）促进郊区经济可持续发展。各区、县政府以及农业行政主管部门要根据本意见的有关要求，制定相应的实施办法，规范土地承包经营权的流转以及规范征用地制度，保障农民利益，推进郊区农业结构调整，加快小城镇建设，加快环境绿化，促进郊区可持续发展。

三、依法实施农村土地的承包和管理

（六）合同的签订和发放证书。农村土地发包方与承包方应当根据**法的规定，签订书面承包合同。承包合同一般包括发包方与承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所，承包土地的名称、坐落位置、面积、质量等级，承包期限和起止日期，承包土地的用途，发包方与承包方的权利和义务，违约责任等内容。区、县政府应当依法向承包方颁发土地承包经营权证（加盖区、县政府公章），并加强审核和检查。第二轮土地延包时，没有签订土地承包合同的，应当根据**法的规定予以完善。

（七）关于机动地问题。实施**法前已留机动地的，机动地不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五，超出部分应当承包给农民；未留机动地的，不得再留机动地。所留机动地不足百分之五的，不得再增加。

（八）承包经营权流转、管理和登记工作。土地承包经营权流转的价款由双方当事人协商确定，实行土地承包经营权流转后的收益归承包方所有，任何组织或个人不得擅自截留、扣缴。市和区县农业行政主管部门和乡镇政府应当根据**法的规定，做好土地承包经营权的流转与流转合同的管理、指导和服务工作。当事人要求申请土地承包经营权流转登记的，由相应区、县政府做好受理登记工作。

（九）进镇农民的土地承包经营权。对已在小城镇落户的农民，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权。在郊区第二轮土地延包时，承包土地的农户与集体经济组织签订过承包地退包协议，自愿放弃承包地进镇的农民，应当维持与集体经济组织签订的协议，土地不作调整。

（十）土地承包期限。在**法实施前已按国家有关规定进行承包，承包的耕地期限为30年或30年以上的，应当继续有效。土地承包经营权的流转期限，不得超过土地承包经营权期限的剩余期限。郊区今后在进行农业结构调整和推进规模经营时，与农民签订土地承包经营权流转合同，应当按照**法的规定确定期限。

（十一）土地承包经营权权证。郊区第二轮土地延包时已经按照规定将土地承包经营权发放给农民的，应当继续有效；对签订土地承包协议，但土地承包经营权证等证书仍留存在乡镇政府或者村集体经济组织的，应当及时将有关证书发放给农民。

（十二）统一印制权证和合同。土地承包经营权证和土地承包合同以及土地承包经营权的流转合同，由市农委统一印制。

四、加强领导和进行宣传培训

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一、农村土地承包经营纠纷及类型

农村土地承包经营纠纷，是指当事人之间因承包地的使用、收益、流转、调整、收回及承包合同的履行等事项发生的争议。随着农村改革的不断深入和农村经济的发展，土地承包经营纠纷呈现出一些特殊性:一是纠纷数量上具有扩张趋势。近年来，工业化、城市化的迅猛发展对土地的需求越来越大，不可再生的土地资源增值效应变得更加突出，一旦土地权益受到危害，当事人有较之过去更为强烈的诉求愿望，土地承包纠纷案件逐年上升。二是诉讼主体多元化。伴随农村经济结构由单一性向多元化的转变，纠纷主体也由过去的集体经济组织(发包方)与农户(承包方)发展为各类经济组织、公司等与承包人之间、承包人之间等更为复杂的关系。三是纠纷的类型的复杂性。农村土地纠纷比较复杂，大量纠纷以平等主体间权利义务冲突为主，属于民事法律关系性质，如合同、民事侵权;涉及乡(镇)政府或其他政府部门侵犯农民土地承包权以及政府部门做出错误的行政行为引发的纠纷，则属于行政法律关系性质。［1］四是纠纷规模具有群体性。农村土地纠纷大多涉及人员多，群体性特征明显，若不加以控制则矛盾很容易激化，容易引发或集体上访。农村土地承包经营纠纷的类型大致可分为:

(一)土地承包经营权合同纠纷土地承包经营权合同纠纷通常是指以集体组织或村委会、村民小组为代表的发包方和以农户为代表的承包方之间因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷。如:村民委员会或者村民小组与承包户签订不符合《农村土地承包法》规定的的合同;层层转包甚至一地多包，从中渔利而引发纠纷;违法收回已经发包给农户的承包地;强行收回外出务工农民、进入小城镇落户农民及出嫁女等的承包地等。

(二)土地承包经营权流转纠纷近几年土地承包经营纠纷逐渐上升，而承包经营权流转纠纷在所有纠纷当中占据了较大比例。主要表现为:参与流转的各方之间采取的方式和签订的合同违反了有关法律规定或国家土地政策，致使流转合同无效;参与土地流转的各方不签订正式的书面合同，不到土地流转管理部门进行报批、备案、登记等不规范流转行为而引起的纠纷等。

(三)土地承包经营权侵权纠纷农民获得土地承包经营权后即享有对该承包地的占有、使用和收益的权利，我国《土地承包法》中也明确规定了发包人以及承包人享有的权利和义务。实践中发包方的侵权主要表现为:违反相关的法律法规和承包合同，调整或者收回承包土地;违规干涉承包方的经营自;强令或者阻碍承包方依法进行土地流转;发包方以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的土地权益等。

(四)承包地征收补偿费用内部分配纠纷依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，承包地补偿费用主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。其中土地补偿费归集体组织所有，另外两种归所有人所有。承包地征收补偿费内部分配时发生的纠纷主要表现为承包地征收中补偿对象的纠纷和分配方案差别待遇导致的纠纷等。

二、农村土地承包经营纠纷仲裁与民商事仲裁

农村土地承包经营纠纷仲裁是一种特殊的经济纠纷仲裁，与普通民商事仲裁相比，有以下不同:

(一)仲裁机构的设置不同农村土地承包仲裁委员会可以在县和不设区的市设立，也可以在设区的市或者其市辖区设立。仲裁委员会由有关部门专业人员组成，办公室设在市、县两级农业部门的经营管理站。而一般民商事仲裁中，仲裁委员可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立。

(二)启动仲裁的前提条件不同农村土地承包纠纷的当事人若想启动仲裁，一般可以采取两种方式。第一种是双方签订过书面的仲裁协议，如果该仲裁协议有效，则当事方只能申请仲裁，而不能向法院;第二种方式是如果当事人没有签订书面的仲裁协议，那么只要其中一方申请了仲裁，仲裁机构即可受理，可见，启动农村土地承包仲裁不以书面仲裁协议为前提，没有仲裁协议也可申请仲裁这种方式是农村土地承包经营纠纷仲裁制度所特有的。民商事仲裁则必须根据双方达成的仲裁协议，具有自愿将有关争议提交仲裁机构仲裁意思为前提，否则仲裁机构无权受理。

(三)裁决的法律效力不同与劳动争议仲裁相比，农村土地承包经营纠纷仲裁并非双方解决纠纷的前置程序。另外，仲裁也不实行“一裁终局”制度，即便经过仲裁，但当事人如对仲裁裁决不服并在收到裁决书之日起三十日内向法院提讼的，人民法院应予受理，裁决不具有任何效力，纠纷重新处理。而一般民商事仲裁依照《仲裁法》的规定实行“一裁终局”制度，裁决做出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院的，仲裁委员会或者人民法院将不再受理。裁决生效后，任何一方不履行裁决义务的，另一方可根据《民事诉讼法》的有关规定向人民法院申请强制执行。

(四)行政依附性不同根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，仲裁委员会分别由县级或者设区的市人民政府组织农业、林业等部门和有关农村工作机关组建。仲裁委员会办事机构设在负责农村土地承包管理工作的农业等行政主管部门，负责日常工作，仲裁经费也由地方财政支付。民商事仲裁则完全实行民间仲裁，仲裁委员会虽然在相关人民政府的组织下由关部门和商会统一组建，但仲裁委员会完全独立于行政机关，与行政机关没有任何隶属关系。基于上述分析，有观点认为，我国农村土地承包经营纠纷仲裁在性质上应属于行政仲裁。［2］我们认为，虽然我国农村土地承包经营纠纷仲裁在机构设置、管辖制度、仲裁原则、仲裁程序等方面与普通民商事仲裁有明显差异，但不能因此否定仲裁的本质属性，仍应坚持在仲裁基本法律制度的框架下，结合农村土地承包经营纠纷的特殊性，完善农村土地承包经营纠纷仲裁解决机制。

三、农村土地承包经营纠纷仲裁的困境

与诉讼相比，采用仲裁方式解决农村土地承包纠纷具有时效上的快捷性、程序上的简约性、成本上的经济性、解纷方式的非对抗性等优势和特点。这些优势和特点与我国农村土地纠纷涉及面广、季节性强、政策性强等具有兼容性和契合性。然而，就当前农村土地承包经营纠纷的解纷方式而言，仲裁解决并未成为纠纷当事人的首选，仲裁案件在农村土地承包经营纠纷案件中所占比例较小，究其原因，固然有宣传不到位、纠纷当事人仲裁法律意识不强等原因，但更主要的因素还在于农村土地纠纷仲裁机制本身的问题。

(一)仲裁行政化倾向明显首先，从仲裁机构设置来看，仲裁委员会分别由县级或者设区的市人民政府组织农业、林业等部门和有关农村工作机关组建。仲裁委员会办事机构设在负责农村土地承包管理工作的农业等行政主管部门，负责日常工作，仲裁经费也由地方财政支付。在实践中，农村土地承包经营纠纷仲裁委员会由有关行政单位主管，有林业点的地方，由林业单位主管，非林业点的地方，由农业单位主管。通常由分管农业的副县长任调解仲裁委员会主任。调解仲裁委员会易变成行政单位的附属，集行政管理、仲裁为一体。其次，从仲裁的启动程序看，仲裁程序可因一方当事人的申请而启动，并不以双方当事人之间有书面仲裁协议为必要，带有一定的行政强制性。再次，从仲裁管辖来看，立法坚持属地原则，当事人无权选择仲裁机构。这些都使得农村土地承包经营纠纷仲裁从立法上就带有强烈的行政色彩。农村土地承包经营纠纷仲裁行政化倾向最明显的危害莫过于对纠纷当事人要求公平正义权利的侵害。农村土地承包经营纠纷仲裁机构大都设在行政职能单位，集行政办理权与仲裁权于一身，既具有行政权也具有仲裁权，这种双重性质的机构设置模式，使得仲裁难以依法独立进行，难以彰显公平、正义的仲裁价值，也有悖于仲裁的本质属性。其次，在市场经济条件下，农村土地承包纠纷仍属于平等主体的民事纠纷，而民事法律关系的调整着重于平等、自愿，应当以意思自治为原则，我国农村土地承包经营纠纷仲裁只要一方当事人提起就进入到仲裁程序，完全无视另一方当事人的意思自治权，这样提起仲裁的体制设计一定程度上已经侵害到当事人的自主选择权，也侵害到仲裁有关公平正义的基本原则，有悖纠纷解决机制应当符合正当性、迅速性和效率性的基本要求。

(二)仲裁机构设置的随意性虽然《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对仲裁机构的设置做了原则性规定，但由于缺乏与之配套的有关农村土地承包纠纷仲裁机构设置的具体操作规则，加之对仲裁机构性质、定位的认识不统一，除了上述机构设置中行政化倾向较为明显外，还表现在机构设置上有一定的随意性。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布以后，少数地方至今未设立仲裁机构;有的将仲裁委员会设在县农业局，有的设在县林业局，还有的设置在县农经中心;仲裁机构与行政的依附关系也有所不同，有些地方的仲裁机构实质上就是行政机构的附属单位，有的直接表现为“两块牌子、一套人马”，仲裁与行政职合二为一;［4］在仲裁委员会、仲裁庭的设置及分工上也欠缺规范、统一的做法。

(三)仲裁员准入机制的欠缺我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对仲裁员的条件、仲裁员的回避、法律责任等做了明确规定，可见，农村土地承包纠纷仲裁员制度是仲裁制度不可或缺的一项基本法律制度。然而，现行规定欠缺对仲裁员准入机制的规定，即仲裁员的遴选程序、遴选机构等。据我们了解，目前实践中的做法大都是经过简单培训即可获得仲裁员资格证。例如，陕西省农业厅关于实行《农村土地承包经营纠纷仲裁员资格证》制度的通知规定“从事农村经营管理或农村土地承包管理、曾任法官、律师、人民调解工作的人员和具有高中以上文化程度、为人公道正派、具备一定组织协调能力的农村干部或居民，可以申请领取《农村土地承包经营纠纷仲裁员资格证》。申领《农村土地承包经营纠纷仲裁员资格证》，由申领人所在单位提供个人信息资料，报县级农村土地承包仲裁委员会审核发证。”①另外，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定的仲裁员条件过于宽泛和原则，对农村土地承包纠纷的特殊性及与此相适应的仲裁员资格缺乏立法针对性。

(四)仲裁与诉讼衔接不畅根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第48条之规定，当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起30日内向人民法院。逾期不的，裁决书即发生法律效力。即我国农村土地承包经营纠纷仲裁实行有别于民商事仲裁的“或裁或审、一裁两审”制。笔者认为:“一裁终局”是仲裁的基本特征。当事人若将经仲裁后的纠纷再次诉至法院，法院则完全按照处理一般民商事纠纷的程序，重新立案进行审理，无论从程序上还是实体上，完全不受仲裁裁决的约束。且审理期限长，重复劳动多，审理的结果还有可能完全仲裁裁决，使得执行难的问题更加突出。因此，土地承包纠纷仲裁的“一裁二审”制度不仅弱化了仲裁程序高效率的职能，还使纠纷穷尽所有解决手段，无法体现仲裁便民、快捷的优点，在仲裁和谐功能上大打折扣。此外，仲裁与诉讼衔接不一致还表现在:受理范围不一致。民事诉讼受理的农村土地纠纷主要是承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷及流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和承包经营权继承纠纷等，对于承包经营权的确认纠纷则不予受理;而农村土地承包经营纠纷仲裁的受理范围则比较宽泛和灵活，因受案范围不统一，会造成仲裁裁决后当事人不服向法院，法院不受理的情形;适用法律不统一。土地仲裁可以依据法律规定，也可以依据相关政策等进行裁决，而法院判决只能依据法律、法规;证据收集与保全、执行等程序缺乏相互配合与支持。按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，仲裁庭如果需要证据保全、先予执行、调查取证等，仲裁机构本身无权进行，必须向法院申请，但在实践中往往得不到法院的支持和配合，而仲裁庭所获得的证据在诉讼中因民事诉讼证据规则限制等因素不能作为定案依据;法院对执行仲裁裁决不予重视;仲裁裁决生效后，若一方不履行裁决义务另一方依据《民事诉讼法》的有关规定向人民法院申请强制执行时，法院一般不予重视，当事人的合法权益很难通过法院的执行程序得到落实。

四、完善农村土地承包经营纠纷仲裁法律制度的思考

(一)厘清农村土地承包经营纠纷仲裁的性质，树立现代化仲裁理念首先，从立法渊源看，1995年颁布的《仲裁法》第77条虽然将劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷仲裁排除在民商事仲裁范畴外，但其历史局限性已深刻显现。在改革开放之初，社会主义计划经济体制下，农村实行的，农户通过与具有行政职能的生产大队签订合同，其在性质上属于行政合同，解决纠纷采用具备行政性质的相关方法更为妥当。随着社会的发展，承包主体早已突破集体内部成员，农村集体经济组织成员以外的个人、法人或者其他组织，农业科技公司，农村合伙等农村承包主体多元化主体的出现使土地承包更加现代化、国际化，将土地承包纠纷仲裁机制定位于行政很难适应现代化、国际化需求。其次，从《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》所规定的农村土地承包纠纷受案范围也可看出，土地承包纠纷主要包括农村土地承包权发生的权属争议、侵害农村土地承包权以及农村土地承包合同、流转合同，无论是发生在发包方与承包方之间，还是发生在承包方之间以及承包地的流转双方当事人之间，其在性质上都是民事争议，体现了平等民事主体间的法律关系。农村土地承包纠纷虽然有一些不同于普通民事纠纷的特殊性，但其纠纷性质仍应属于民事纠纷或经济纠纷，作为解纷手段或机制的仲裁，其性质上仍属于民事仲裁而非行政仲裁。再次，从《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定了农村土地承包经营纠纷仲裁申请和受理、仲裁庭的组成、仲裁庭的开庭、裁决和送达等。其立法框架，内容和程序设计，基本上是以《仲裁法》为“母法”的，［6］因此，我国民事事仲裁的基本理念毫无疑问应该作为农村土地承包经营纠纷仲裁的理论支撑。2009年《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施，标志着农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作步入法制轨道。毫无疑问，将仲裁体制引入我国农村土地承包经营纠纷的处理机制中是我国的一大创举，仲裁也因其自身独特的优势在农村土地承包经营纠纷多元化处理机制中占有重要的地位。对现行仲裁制度进行“去行政化”改造，回归仲裁民间性、自主性之本质，在民商事仲裁框架下构建合理的农村土地承包仲裁机制，充分发挥仲裁程序优点，用温和的纠纷解决方式来推动和谐农村的建设，正是和谐社会的追求和体现，是构建和谐社会的必然抉择。

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十八届三中全会释放出农村的重要政策信号：建立城乡统一的建设用地市场。赋予农民更多财产权利。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

推进土地制度改革的目的是为了让农民更多地享受改革开放的红利，增加农民的财产性收入。最重要的基础性工作是农村集体土地所有权确权，即将经过依法依规登记的集体建设用地使用权和宅基地使用权证确认给使用权人。确权及土地所有权证的发放也意味着对农民土地使用权的认可，农民据此可出租具有使用权的土地。目前，各省的确权已先后进入收尾工作。

各地正在积极探索土地流转的方案和路径。土地流转是指拥有土地承包经营权的农户保留承包权和宅基地，将土地经营权（使用权）和宅基地转让给其他农户或经济组织。土地流转可以盘活资产，提高土地使用的规模效益，增加农民的收入。这是在我国城镇化进程不断加快，农村人口向城市大量流动的大背景下的必然选择。

金融机构激活农民财产权利的探索

近些年，金融机构在一些地区已经开始试行土地流转经营权证和宅基地抵押贷款、保险和信托等多领域的探索和尝试，并取得了很好的经验。

1.湖南益阳涉农金融机构农村土地流转抵押贷款试点

湖南省益阳市南县开展涉农金融机构农村土地流转抵押贷款的探索工作，创新了“公司（农户或农合组织）+土地经营权抵押（产品预期收入质押）+信贷”的贷款模式。该模式在保障农民基本生活的前提下，选择“抛荒”地、城镇一体化土地和开发成本核算低或增值潜力大的土地作为抵押土地，以流转土地使用权作抵押向取得土地使用权的个体承包户、家庭农场和土地合作社等发放贷款。涉农金融机构有权根据贷款合同，监督项目资金运行，到期偿还有困难的，可依法对土地使用权及地面作物进行拍卖。

农村土地流转抵押贷款在优化农村资源配置和推进农村金融创新、稳定农村土地承包关系和加快农村土地承包经营权流转等方面有着积极的作用。像浙江嘉兴、山东潍坊等地，都有当地金融机构通过土地流转经营权抵押发放贷款的案例。

2.吉林土地流转收益保证贷款试点

2012年，吉林省在全国首推以农地产权制度为核心的“土地流转收益保证贷款”抵押试点，制定了《吉林省土地流转收益保证贷款试点暂行办法》，并决定在梨树县开展试点工作，由农业银行、农信社、吉林银行等多家金融机构参与，并在梨树县成立物权融资农业发展有限责任公司和梨树县物权融资抵（质）押登记托管交易中心，对农户借款提供担保和服务，为土地流转收益保证贷款试点工作提供权益保障。

土地流转收益保证贷款是用土地预期收益作为还款根本保证的融资模式。其基本做法是：农民可以将自己手中承包的60%～70%土地的未来一定期限的收益承包权转让给政府成立的公益性物权公司，由它为农民从金融机构贷款提供保证。土地虽然被转包，但仍然有30%～40%的土地作为口粮田。土地转包结束后，土地承包经营权将退还给原土地承包人。公益性物权公司将绝对保证农民的权益。在不改变土地所有权性质和农业用途的前提下，农户自愿将其一部分土地承包经营权流转给具有农业经营能力的第三方，第三方再将土地转包给农民经营，并向金融机构出具共同偿还借款的承诺，金融机构再向农民提供贷款。

3.农村土地承包经营权流转信托计划

农行福建沙县支行获准开展新农村土地信托流转贷款试点。土地信托流转贷款担保方式灵活多样，贷款额度可根据实际需求增加，同时也保证了银行自身风险可控、发展可持续。新农村土地信托流转贷款业务，可选择房地产抵押、林权抵押、公职人员保证担保、农户联保、土地承包经营权质押等多种担保方式；贷款额度大大超过农户小额贷款额度；承贷主体更多样，包括流转土地的法人、土地流转信托公司，在未来还将扩大到通过信托流转土地的家庭农场、种粮大户等。

最近又有信托公司在安徽省宿州市推出土地承包经营权流转信托产品，产品涉及的流转土地面积达5400亩。信托计划通过分层设计，将农民、地方政府以及服务商的利益进行统筹和协调，在不改变农村土地用地性质的情况下，尝试破解农村土地流转过程中的利益和权益分配的难题。

农村金融是现代农村经济的核心，“担保难”一直是制约农村金融服务提升的最大因素之一。担保是经济和金融联系的关节点，加强融资担保创新是推动农村金融创新的一个重要环节。新模式的核心是农民土地权益资产资本化，是突破农村有效抵押担保物不足、将农民预期收益与金融“对接”的又一创新之举，是中国农村金融改革很好的切入点和着力点。把农村土地承包经营权流转收益和信贷资金进行有效整合，用农村土地承包经营权流转收益作为贷款抵押物，从而有效解决农户贷款担保问题。这需要各方机构的通力合作。

农民沉睡资产需政策持续唤醒

落实十八届三中全会农村精神，探索与金融机构对接的金融产品创新方案，需要政府部门的大力支持。在政策允许的范围内，鼓励探索、试点和创新。

第一，地方政府出台相关法规或条例。建立健全农村土地登记、确权、评估和抵押贷款管理办法和配套措施，消除农村集体土地使用权抵押的限制，完善农村土地、房屋、林权抵押流转市场，建立产权交易中心、网络信息中心及相应的专业评估机构，试点成立农村土地流转信贷服务中心，规范和引导农村土地使用权流转与抵押行为。目前国内还没有统一的信托登记制度，更没有针对投资者的信托收益权转让的成熟市场。这些都是影响土地流转的制度。

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论文关键词：帕累托改进；农村土地承包；经营权流转；社会保障

十七届三中全会提出在保证土地承包经营权长久不变的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索土地承包经营权的流转。政策允许农民承包经营权的流转，其目的在于引导农业逐步向规模化、集约化发展，提高农业效率，推动农业的现代化进程。

1土地承包经营权流转的帕累托改进效应及经营权流转的前提条件

帕累托改进是建立在帕累托最优的基础上的概念，帕累托最优是指在一个完全竞争的、一般均衡的市场体系中，资源配置的任何改变都不可能使一个人的境况变好而不使别人的境况变坏，即在不损害一方福利的情况下，就不能增进其任何他人的福利。帕累托最优是现代福利经济学判断一个社会的资源配置是否达到最优状态和社会福利最大化的标准之一。

过多的劳动投入与过少的资本和技术投入的均衡是传统农业资源配置的特点，这显然是农业发展的低阶均衡，农业的高阶均衡应该是资本、技术的投入与农业产出的均衡。传统的农业要发展起来必须打破低阶均衡，使剩余劳动力流出农业部门，而资本与技术等要素流人农业部门。要想逐步改进我国农业的低阶均衡的状况，进行土地规模化经营是一个可行之路，规模化经营必然要求资本与技术的大力投人。

实现土地规模化经营涉及到完善土地流转制度问题。美国和日本分别采取租用别人土地、出台促进流转土地的法律和政策及采取措施扩大农场规模。我国可以模仿美国和日本通过土地租赁实现规模经营扩大的经营模式，这对于我国实现农业现代化所需要的规模要求是适用的，这就需要流转土地承包经营权。

土地承包经营权可以进行流转的一个重要的前提条件就是土地的产权是清晰的，在保证土地所有权归农村集体所有外，土地的使用权、经营权是归农民个人自由支配的(但不能改变土地的农用耕地用途)。

市场是配置资源的基本形式，任何有限经济资源的利用，如果不通过市场机制进行配置将缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源更不能例外。而清晰的产权是市场发挥作用的前提，产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高经济效率(Coase，1937，1960；North，1990；张五常，2002)，可见，制度约束对于农地市场的作用和经济的效率具有显著影响。只要产权是排他性的和可转让的，不同的合约安排就意味着不同的资源配置效率(张五常，1996)。我国目前的产权具有不完全的排他性，所以不同的合约安排(包括形式和时间)都影响着资源的配置效率。

2我国农村土地承包经营权流转的现状、存在问题及其改进

以来，实现了我国农村土地所有权和经营权的分离，农村逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是对农村土地制度的重大创新，极大的解放了农村生产力，推动了农村经济的快速发展，可以说是我国农业改革发展的第一次飞跃。

2．1农村土地承包经营现状及存在问题

随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，的局限性也逐渐暴露出来，影响和制约着农民增收和农业、农村的进一步发展。农村土地制度需要进行新的改革，实现我国农业改革与发展的第二次飞跃，客观上要求农村土地必须走规模经营、集约发展的道路。政策允许农民土地承包经营权流转，无疑将有助于促进我国土地生产要素市场的发育和建立，加快农业生产要素市场化配置的进程，为实现土地适度规模经营、提高农业综合生产能力奠定坚实的基础。

农村土地承包经营权的流转，即在保持农村土地集体所有权不变、不改变土地用途和不损害农民承包权益的前提下，拥有土地承包经营权的农户按照依法自愿有偿的原则，通过转包、出租、互换、转让和股份合作等形式流转土地承包经营权，实现土地承包经营权在不同市场主体之间的转移和流动。现阶段土地流转的主要方式是转包式流转，指土地承包方自愿将一定期限内的承包权转包给他人，实现土地承包经营权的流转，转包的期限和转包金额及其支付方式由双方自行约定。

这项制度尚处于初期的探索发展阶段，存在一些问题也是在所难免的，重要的是要正确的认识问题之所在，积极探索其解决之道。

农村土地经营权流转过程中，比较普遍的问题是流转中的“五多”和“五少”。所谓“五多”，即农民自发流转的多，零星流转的多，口头协议的多，债权不清的多，隐性问题的多；所谓“五少”，即有流转服务的少，有秩序流转的少，有操作规程的少，有规范合同的少，有档案管理的少。

另外，流转机制的不健全导致土地承包经营权流转混乱。多数地方没有土地承包经营权流转、租赁的市场，有些地方客观存在土地承包经营权流转市场，但市场往往具有隐蔽性、无序性、地域性强、市场狭小的特点。各地虽然均存在土地承包经营权流转的现象，但是没有形成统一规范的土地承包经营权流转市场，影响了土地承包经营权流转的公平。因此，中国的农村土地流转市场仍然只是具有雏形，尚处于非常初级的阶段，且发育缓慢，需要政府的引导和相应的政策措施的支持。在我国农村非政府组织或者说是民间组织不是很发达的情况下，政府的官方认证、支持和引导就显得至关重要了。

2．2完善农村土地承包经营机制

针对这些问题，政府应在这几方面着手：一是清理和完善农村土地承包手续，保证土地产权的界定清晰。按照十七届三中全会《决定》的要求，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。二是完善法制体系，制定或完善相关法律法规，细化原则性的条款规定。《农村土地承包法》有许多是原则性的条款，应将其进一步的细化，以便在实际的操作中有可依的具体规定，减少在执行过程中自由裁量过大而带来的不良影响。三是提高农民素质，加大对农民教育和培训的投入。土地承包经营权流转的主体是农民，农民素质的提高有利于土地流转市场的形成和完善，同时，也对资本技术投入增加后所实施的规模经营提供人力资源的支持。

3农村土地承包经营权流转与农村社会保障制度的建设与完善

土地是传统农业社会中最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。在当前中国农村，社会保障体系尚未建立和健全，土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，是农民的基本的社会保障，对于大多数参与土地流转的农民来说，失去土地，投身于城市化、工业化进程将面临很大的风险。所以，推进土地承包经营权的流转，要建立在积极而稳定地推进农村社会保障制度改革的基础上，逐步将农村的社会保障由依靠土地转为依靠社会和制度，包括养老、医疗、生育等保障。解决好农民自身的保障问题，解除他们的后顾之忧，降低农民对土地的依赖程度，土地的流转自然就会加快。地方政府在开展土地流转工作的过程中，应积极推进失地农民的社会保障体系建设，可以采取地方政府、失地农民和土地受让方各拿一点的方式，为失地农民建立起最基本的社会保障，既可解决失地农民的后顾之忧，也可为我国社会稳定打下坚实的基础。

3．1农村社会保障制度建设与完善

3．1．1建立和健全农村最低生活保障制度，为农民提供最低生活保障

财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组(2007)认为，在市场化、工业化和城市化背景下，构建新型农村社会保障体系应该是一个正确的发展方向。农村低保是农村社会保障体系的“基石”，健全和完善农村社会保障体系应该是也必须是从这里起步。而且，建立农村低保制度，也是对传统的社会救济制度的改革和完善。建立规范化、科学化和法制化的农村低保制度来丰富和完善农村社会救助体系，是健全农村社会保障体系的迫切需要。

最低生活保障制度是对公民生存权的保障。是“最后的安全网”。作为一种制度，农村最低生活保障制度的建立是具有重要意义的，它不是以前那种随意性的临时救济，不是一种施舍性的行为，是人们保证自己生存权的一种应有的权利。基层政府应当重视农村低保工作，为农民的生存提供基本的保障，具体的低保政策由各地政府根据当地经济发展的情况来制定，要保证其有可行性。目前，在我国农村，因病致贫、因教育致贫等现象是比较严重的，如果没有低保来兜底农民的基本生存，后果不堪设想。贫困是动荡的主要诱因，贫困特别是大面积人群的贫困具有明显的负的外部效应，纠正这种负的外部效应，避免动荡，维护社会稳定是政府的应尽职责。 转贴于

3．1．2健全农民合作医疗体系，保证其病有所医

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。自2003年新型农村合作医疗制度(简称新农合)试点推广以来，全国各地已经取得了较多制度建设和基金扩面成效。截至2007年9月底，全国已开展新农合的县(市、区)有2448个，占全国总县(市、区)的85．53％；参加新农合人口达到7‘26亿，参合率达到了85．96％，已有9．2亿人次享受到新农合补偿，共补偿资金591亿元。

新型农村合作医疗制度应进一步的完善，政府财政尤其是中央财政对这部分的投入支出要加大，保证这项制度的健康运行有稳定持续的资金支持。2009年，全国财政收入61316．9亿元，比2008年增加9995．12亿元，增长19．5％，这说明，我国现在的财政收入是完全可以支撑新农合所需资金的。

3．1．3养老保障可借鉴日本的农民年金制度

在农民达到一定年龄后，规定他们必须对土地的承包经营权进行转让，政府给予这部分农民足以保障其生活的补贴，这种做法相当于给了农民退休金，采用农民年金制度会促进整个社会的福利水平的提高。这样就使农民的晚年生活有了保障，同时也极大减轻土地的社会保障负担，促进土地承包经营权的流转。在农民养老方面，也要发挥原有的家庭养老的作用，多给老人们精神上的慰藉，让社会养老和家庭养老能很好的结合起来，让农民也能安享幸福的晚年。

3．2农村土地承包经营权流转与城乡社会保障体系一体化建设

从另外的一个角度来看，不仅仅是农村社会保障的建立和完善有助于土地承包经营权的流转，促进农业的集约化和适度规模经营，同时，农村土地承包经营权的流转也为我国向城乡一体化的社会保障体系迈进，提供了一个很好的契机。

我国现阶段的城乡二元体制是由我国的二元经济模式导致的，从西方发达国家来看，二元经济模式并不是经济发展中必须要经历的阶段。但是，现阶段的发展中国家基本上都存在着二元经济结构，发展中国家的二元经济结构与其所处的经济大环境及采取的经济政策是密切相关的。在和平发展的世界环境中，发展中国家要推动本国的经济发展就要积极地进行工业化，而工业化所需的原始资本积累已显然不能像西方发达围家那样通过殖民掠夺来实现，由此，发展中国家只能在本国范围内进行，硬性的、人为的划分农村和城市，通过政府的政治强制权力来保障城市工业发展所需的资源、资本等，在这其中最典型的应属前苏联的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大规模的全国公有制与高度中央集权的计划经济。全国公有制的本质，是国家掌控资源；高度中央集权的计划经济本质，是国家配置资源。其目标指向，是加速苏联的工业化进程，并倾斜于重工业化与军工化。计划经济条件下，政府掌控经济的发展，为了给社会主义工业化进行原始积累，政府利用行政手段切断农民与市场的自然、自发联系，剥夺其自由进出市场并依据市场价格信号决定自己经济行为的权利，人为压低农产品的价格，以低价收购或强制征收的方式，通过“剪刀差”来获取工业发展所需的资金。政府以自己规定的远低于市场价的价格强制收购农副产品的途径，来为国家进行工业化积累巨额资金。

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关键词：完善 农村土地 法律 建议 方法

当前，对于农村土地建设和利用中存在的主要问题就是现在执行的农村集体建设用地流转试点与地方法律和国家法规发生冲突的情况，很多土地管理方面的方式不够完善，促使农村集体建设用地项目运行无序，相关土地管理法以及相关土地法规不健全，对完善农村土地问题都起到阻碍的作用，所以根据目前情况来看，国家相关法律法规非常必要对现行的农村土地法律法规做出完善和修改，以下我们就针对关于完善农村土地问题进行简单的阐述。

1.关于完善城乡土地建设相关法律法规提出的建议

在城乡土地建设相关的法律中，主要指出，利用土地规划确定城镇的建设，如果是土地规划用地范围之外的，必须经过农村集体土地组织批准，非公益性项目可以让农民依据法律形式，多种方式参与开发以及经营并且保障农民的合法权益，根据这一法规原则，集体所有的土地是可以进行非公益城市建设开发的，所以这一原则有必要进行修改，以下我们通过几点建议来进行分析。

1.1对于城乡建设用地增减挂钩和耕地占补

为了能够进一步的完善土地管理政策，所以建议必须坚持严格的耕地保护制度以及相关的法规，做到层层深入没，全面落实，继续对土地进行治理和复垦以及开发，在开发和利用中做到先补后占的形式，不得跨越省市区进行占补平衡，严格界定公益性和经营性的建设使用土地，不断的缩小征地的范围，完善和修改征用土地的补助机制。

1.2对于城市建设用地使用权的转让

对于集体建设用地进入到城市土地市场以后，应该对其现行的城市中的土地使用权转让制度进行相应的调整和改革，使农民能够体会和感受到现代化城市与工业化生活。为此，要逐步形成城乡统一的建设用地市场，以公开、公平、公正的形式对土地使用权进行转让，但前提是必须享有国有土地的平等权益，实现集体土地和国有土地，同地，同权的基本形式进行转让，这样的形式就是城市土地使用权在转让环节中对集体土地与城市土地运用统一市场和无差别性程度。

1.3对于宅基地使用权的规定

不断地完善农村宅基地制度，严格对宅基地进行管理，合法的享用农民宅基地用益物权，完善农村宅基地制度，国家颁布了严禁炒卖土地的通知，农民的住宅不能像城市居民出售，这样的法规约束的很显然与宪法当中的第十三条规定发生冲突，公民的合法的私有财产不受侵犯。

2.关于农村土地承包方式相关法律法规提出的建议

给予农民充分的保障和土地承包经营权，对农民手中现有的土地进行长期不变，赋予农民使用和收益等权利，根据以上原则，应该改革和完善现行农村土地管理制度和方法，让农民能够更灵活的对土地实行经营和承包的权利，由此可见建议应该对其法规修改：随着农民大量的进城务工，农村的土地承包权也随着不断的流转，应该放宽相关法规，让集体组织之外的单位或者是个人也参与到农业开发当中来，运用大量的资金和管理技术以及丰富的市场信息引进到农村，建设中国特色的社会主义新农村，因此，建议将土地承包法第三条修改为农村土地晨报采用家方式的承包方式，但是家庭承包方式是不能够承包荒丘以及荒山的，荒丘荒山等土地采用公开竞标和拍卖的方式进行承包使用，国有的土地可以承包给个人或者是经营者从事各项生产和种植，集体经济组织以外的单位或者个人可以承包经营集体经济组织发包的农村土地从事生产，建议在土地承包经营法中加入农村土地承包经营权和流转的具体方法，然后在此基础之上修改或者是废除农村土地承包经营权流转管理办法，然后将流转的程序和过程通过法律的形式进行土地承包经营权的流转。

3.关于农村土地纠纷相关法律法规提出的建议

在农村土地问题有史以来都是造成农民发生争执的重要原因之一，有效地解决农村土地纠纷问题对于农村生活环境和建设新农村发挥着非常重要的影响和作用，所以，我们应该，积极的探索解决农民土地纠纷的方法和有效途径，现行解决土地纠纷问题的方式是通过仲裁的形式进行土地纠纷的解决，但是目前解决农村土地纠纷的仲裁方式还没有进行规定和制度，留下了很多的法律空白，起草的农村土地承包纠纷仲裁法也只是规定了农村土地承包经营中的仲裁程序，内容非常的肤浅，所以建议，应该制定农村土地纠纷仲裁法，用正常的法律形式和法规对农民土地纠纷进行科学合理的解决，以法律的方式对农民土地纠纷进行约束。

结 语

综上所述，关于完善农村土地问题相关法律法规，需要我们在实践中不断的创新和改革，农民和土地都是我们国家和社会发展的重要支撑，如果支柱的利益得不到保障和解决，那么我们国家和社会的发展也会受到一定的局限，希望相关政策能够及早的完善和实施，科学合理的解决农村土地问题，让农民能够将土地经济搞好，为我们国家和社会的发展提供更多的支持和保障。

参考文献：

[1]土地管理法列入，2009年立法计划[J].墙材革新与建筑节能.2009.(03).

[2]玉圭.国务院原则通过《土地管理法》修订草案[J].城市规划通讯.2008.(02).

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一、提高认识，明确思路，坚持原则

我们始终坚持以党的十七届三中、四中、五中、六中全会和十精神为指导，深入贯彻落实科学发展观和统筹城乡发展方略，围绕建设现代农业和社会主义新农村这一中心目标，从实现农村土地使用权财产化这一关键问题入手，着力在制约现代农业发展的农村土地使用制度上寻求机制创新和制度突破，着力在转变农业经营形式、组织模式和发展方式上创出新的路子，探寻改造传统农业、建设现代农业的新途径，创建新型农业社会化服务模式，统筹推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，促进幸福建设。在具体实施过程中，坚持“三不变”原则，坚持依法、自愿、有偿的原则，坚持集中、规模、增效的原则，坚持先试先行、封闭运行的原则，坚持城乡统筹、促进新型城镇化协调发展的原则。

成立镇国家农村改革试验区工作领导小组，由党委书记任第一组长，党委副书记、镇长任组长，分管书记、分管镇长任副组长，镇党政办、组织科、纪委、经济发展办、财政所、民政科、国土所、村建办、农业办、经管站、林业站、水利站、工商所、农业银行、农商银行等有关部门主要负责人为成员。领导小组下设办公室，办公室设在镇农业办，具体负责改革试验工作的组织实施。

二、围绕目标，全面启动农村改革实验工作

（一）深入开展“三位一体”的农村土地使用产权制度改革

按照“成方连片、规模经营”的农业发展思路，以“发放农村土地使用产权证、建立农村土地使用产权交易所、发展农民专业合作社”（一证、一所、一社）为核心内容，推进土地使用权产权化，允许农民专业合作社利用农村土地使用权抵押担保贷款，规范土地有序流转，加大社办企业的政策引导和项目扶持，鼓励工商资本入股合作社，进一步促进农业规模经营和现代农业发展。全年新注册成立农民专业合作社6家，流转土地1026亩，市聘新蔬果专业合作社、恒润果蔬专业合作社成为市级示范合作社，另有4家专业合作社通过市市级试点合作社验收。市聘新蔬果专业合作社使用产权抵押贷款330万元，加快了改社的经营发展，呈现出一派产销两旺的良好发展势头。

（二）开展农村土地承包关系长久不变的改革

坚持和完善农村基本经营制度，保持农村土地承包关系稳定，探索完善农村土地承包经营权确权、登记、颁证制度。全面开展农村承包土地信息化管理，规范各类土地承包合同和档案管理；选择一村、姜店村、西石庙村三个村作为农村土地承包经营权登记试点，条件成熟后在其他村逐步推开。通过卫星遥感等技术，确认农户承包地面积和空间位置，完善农村承包地确权、登记、颁证制度和流程设计，建立网络化管理系统，逐步探索建立符合“长久不变”的农村土地承包经营权确权登记新型管理办法。同时，认真做好农村集体土地所有权、农村集体建设用地使用权和宅基地使用权确权、登记、发证工作。

（三）开展农村资产产权化改革

将农村集体各类资源性资产、经营性资产进行评估作价、量化折股到集体组织成员，进行股份制改造，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度，明确农村集体经济组织的管理决策机制、收益分配机制，健全保护农村集体经济组织和成员利益的长效机制，构建完善的农村集体经济组织现代产权运行体制，促进农村集体经济发展。

1、对全镇的农村集体资产资源进行清产核资。由镇纪委牵头、经管站具体组织实施，财政、审计等有关部门协同配合，利用一年的时间，对全镇的农村资金资产资源进行全部清产核资登记，成立了“镇农村集体经济组织三资中心”，给66个村签订了“三资”协议书，健全了全镇农村集体资金资产资源信息化管理系统，构建产权明晰、权责明确、科学管理的农村资金资产资源管理体制。

2、建立农村产权交易服务体系。镇成立“农村土地产权交易所”，“农村产权交易所”专设交易服务大厅，使农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权、农业生产性设施使用权等统一进入市场交易。

3、强化集体资产监管。对村集体各类资产、资源可通过承包、租赁、招标、拍卖等多种形式进入市场；建立健全各项监督管理制度，强化村集体经济组织成员的民主管理、民主决策、民主监督，保障村集体经济组织成员行使知情权、监督权、管理权和决策权。

(四)开展新型农业社会化服务体制机制创新改革

针对现代农业需要专业化、社会化服务的现实要求，积极研究新型农业社会化服务体制机制，完善三农服务体系。

1、建立健全农业社会化服务体系。各涉农部门要坚持完善镇级、提高村级的原则，加强管理，健全队伍，拓展服务内容，提高服务质量，建立符合我镇实际的农业社会化服务体系。

2、进一步完善土地流转管理和服务体系。大力发展农民专业合作社，特别是粮食种植专业合作社，引导土地向种粮大户、家庭农场和合作社流转，发展多种形式的规模经营。刘坡西村全村托管土地1127亩，农民从“种、管、收、储、运”全不用操心动手，在家中就可以丰收庄稼，而且每亩节省投资156元，增收200余元，取得了经济和社会效益双丰收。

3、加快农业信息网络建设，加大人才技术、政策咨询、农技农机、良种农资、市场信息等方面的服务。

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一、农民专业合作社发展迅速。1 2 3 4二、农村财务管理工作扎实有效开展。

针对农村税费改革后出现的新情况，结合我县实际以规范完善农村财务会计委托制，加强对农村财务审计工作为重点；一是制定管理办法。配合县财政局拟定出台了《大荔县村级集体资产财务管理办法》，推行了村组干部实名制持卡发放和招待费限额控制办法，从而有效地保证了基层组织的运转和集体资产的安全。二是积极开展农村财务审计工作。结合村民委员会换届进行离任审计，采取站领导包片，股室包乡（镇）的方法，加大了审计力度，规范了审计程序，明确了审计任务，在普审工作的基础上对群众反映强烈，问题突出的村进行重点审计、上半年共审计村组财务11个，审计总额180多万元，查出违纪资金6万多元，其中一名村干部被纪检部门免职。

三、农村土地承包管理工作稳步推进。

坚持农村土地承包经营制度不动摇，是建设社会主义新农村的一项重要原则，是党在农村的基本制度。一是组织大家认真学习《农村土地承包法》及《陕西省〈实施中华人民共和国农村土地承包法〉办法》和新颁布的《农村土地承包合同纠纷调解仲裁法》等法律、法规，做到学法执法，依法行政，同时，指导乡村规范、完善土地承包关系，确保农民土地承包权益不受侵犯，以维护农村稳定。二是配合县委农工部开展了农村土地流转调研工作，摸清了全县农村土地转包，互换以及出租的基本情况，并形成了调研报告，草拟了《大荔县农村土地承包经营权流转管理办法》，将提交县政府研究实施。三是开展农村土地承包经营权流转试点工作。我们在城关镇依托农经站成立了“农村土地流转服务中心”，制定了工作职责，印制了统一规范的合同文本，建立了土地流转信息网络，试点工作取得了初步成效。四是进一步健全和完善农村土地承包合同鉴证和纠纷调处工作。按照《陕西省农村各业承包合同管理条例》先后对范家乡豫西、加北、加南等村集体的荒滩承包合同进行了鉴证，接待有关土地承包纠纷上访群众3起，依规依法调解处理了1起土地承包纠纷问题。

1 2 3 4四、农民负担监督管理工作不断加强。

减轻农民负担工作事关农村税费改革的成效，事关科学发展观和构建和谐社会的落实。在抓减负工作中，我们从制度建设入手，一是进一步完善涉农价格收费“公示制”，执行农村村级报刊“限额制”和涉及农民负担案件的“责任追究制”；二是加强了对村级“一事一议”筹资筹劳制度的完善和规范，会同税改办等有关部门制定出台了“一事一议筹资筹”奖励办法；三是加强了对涉农收费项目的检查和对村级转移支付资金的审计，实行了一卡通；四是开展了农民负担监测和涉农负担案（事）件的查处工作。

五、干部职工素质逐步提高。

我们以“内强素质，外树形象”为目标，树立勤政为民、乐于奉献，立足本职，争优创先“的观念，不断增强广大干部的政治素养，提升工作能力。一是坚持每周一的政治业务学习制度，有计划、有安排地组织学习时事政治、法律法规和业务知识，并按照农业局安排组织学习论科学发展观，并进行重点辅导，给每个同志购买了学习笔记本，定期进行检查，从而提高了大家的政策业务水平；二是推行工作责任制。按照首问负责制，限时办结制，责任追究制的要求，在农村土地承包纠纷调解中，严格按照协商、调解、仲裁、诉讼的程序办事；在农村财务审计工作中，规范了审计程序，推行了主审制，统一印制了审计通知书、谈话笔录、报告撰写以及档案管理等内容，做到了依法办事、规范执法。三是开展创佳评差活动。站上制定了创佳评差工作实施方案，确定了领导，并在全站开展了争当先进股室和优秀个人活动。

1 2 3 4六、落实科学发展观学教活动成效显著。

认真贯彻落实科学发展观，是建设农业大县农业强县，促进农经事业发展的重要载体。一是结合农业局开展的“建设农业大县农业强县大学讨论大实践活动 ”，成立了学教组织，制定了学习活动方案，并组织开展了“践行科学发展观，农经事业上台阶”为主题的学习创建活动，集体学习十五次，创办学习园地（专栏）三期，记写学习笔记每人都在一万字以上。二是深入基层开展调研。重点围绕农民专业合作社，农村土地流转等问题，通过问卷调查，召开座谈会和实地考察相结合的方法，形成了有分析有建议的调研报告3份。三是深刻剖析，查找问题。组织召开民主生活会，开展批评与自我批评，广开言路，虚心纳谏，广泛征求大家对本单位及领导班子在解放思想，改革创新，科学发展，转变作风等方面的意见建议。找准突出问题，明确努力方向，开拓了工作思路。

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关键词：新公共管理；土地确权；公共服务；解决途径

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）20-5416-03

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.20.062

Abstract： Rural land right confirmation work were discussed， and deficiencies of land right confirmation were pointed out， and the reasons for deficiency presented were analyzed， and the corresponding solutions were proposed based on the new public management perspective in this study. Chinese government must take appropriate measures to ensure the smooth operations of rural land right confirmation work. These measures include changing the previous operation mode， improving administrative efficiency， improving laws and regulations， optimizing configuration of limited administration and social resources， using information technology source control， and resolving the difficulties and deficiencies encountered of rural land right confirmation by fully mobilizing multi-party forces to participate in this work.

Key words： new public management； land right confirmation； public services； solutions

农村土地确权是厘清农村土地产权关系的根本环节，也是农村的基础。近年来中国政府积极推进农村土地确权，陆续开展了土地确权试点工作[1-2]。目前农村土地确权的相关研究主要集中在农村土地确权的意义、原则、方案，农村土地权属及其争议处理，农村土地产权制度改革等方面[3-5]。总体上农村土地确权工作取得了一定的成效，但实际操作和政策储备还存在明显不足。

农村土地确权首先是政府行为，与公共管理有密切关系。与传统以威尔逊、古德诺的政治与行政二分论和以韦伯科层管理论为基础的行政管理理论不同，新公共管理以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为理论基础，不强调利用集权、监督以及加责任制的方法来改善行政绩效，而主张在政府管理中采纳企业化管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效[6-7]。农村土地确权中存在的不足可以尝试从新公共管理视角进行探讨，找出解决方案，以期积极推进农村土地确权的顺利开展。

1 中国农村土地确权存在不足

1.1 农村土地没有确权

由于特殊历史原因，中国部分农村土地管理混乱，存在土地承包合同与现实地块不一致的情况。部分地区存在口头协议而没有签订土地承包合同，造成政府合同没有掌握，容易导致土地纠纷。部分农村土地没有确权，或进行了确权但确权不彻底，一旦发生土地纠纷，由于缺乏有效合同和土地确权数据的支撑，会进一步加剧矛盾冲突。

1.2 农村土地确权不规范

中国农村在开展土地确权时，由于各个地区的差异、现实情况的不同、确权人员的素质、确权地块的零碎复杂程度等，使得部分农村土地确权没有按照原定标准规范执行，造成土地确权不全面、不规范的情况发生，为以后可能出现的土地纠纷和矛盾冲突埋下了隐患。

1.3 农村土地确权内容设计有缺陷

现有农村土地确权内容设计有缺陷，不能适应未来土地市场的发展需求。土地确权包含确权地块的“四至”和土地承包面积，但没有标注确权地块的空间面积、形状和空间位置等空间信息，有可能出现土地确权面积相同，但野外地块现实情况差距较大的情况。现有确权模式表达土地地块的零碎程度和差异性不足，未来需要添加确权地块的空间信息，以满足未来土地市场的需要。

2 造成中国农村土地确权问题的原因

2.1 政府以前不重视、不作为

政府以前以计划经济为主，不过多强调市场经济的作用，没有提供土地确权这种公共服务。土地市场经济繁荣以后，由于土地产权不清出现了大量的土地纠纷案件，造成了严重的社会动荡和矛盾冲突。土地确权首先是政府行为，政府以前明显不重视、不作为，没有提供土地确权公共服务，导致了如今的土地确权不明晰的危机。

2.2 开展农村土地确权的人、财、物配套不足

土地确权对每宗土地都要清晰界定权属、准确测定面积、厘定边界“四至”和绘制宗地图，需要投入大量的人力、物力、财力。土地确权要求工作人员不仅具有相应的理论修养和政策水平，还需具有较强的专业性和技术性知识储备。土地确权的过程极为繁复，工作量相当巨大，需要投入大量人力成本，更需要专项资金和专门仪器设备支持。目前中国农村土地确权工作人、财、物的配套明显不足，尤其欠缺既懂技术又懂政策的专业人员。

2.3 土地主管部门权责不清

土地资源由国土资源部和农业部共同管理，基本业务互有交叉，部门权责划分不清。国土资源部主导实施全国国土资源调查，农业部积极推进土地确权试点工作，二者的土地测量调查有较大程度的重合，重复工作费时费力，造成人、财、物的浪费。各部门关于农村土地问题没有形成统一的协调机制，不能共同实施满足双方条件和目的的土地测量调查。此外，农村土地管理也是实行分部门单独垂直管理，容易造成土地管理交叉混乱，不利于农村土地市场的培育和发展。

2.4 土地确权存在法律政策盲点，保障体系不健全

中国现行法律和政策对集体土地处分有诸多限制性条款，总体上没有否认农民集体土地所有权中处分权的存在，但对处分权又缺乏全面性阐述，在土地确权实践操作中往往难以适用。关于是否对当前土地承包经营关系进行调整，政策导向与农民意向存有分歧。在政策储备和保障体系构建方面，明显存有不足。例如，农村土地确权过程中遇到的具体问题千差万别，无法对每个具体问题给出相应的处理办法，显示出政策储备的不足和保障体系的滞后。

3 中国农村土地确权问题的解决途径

在中国农村土地确权工作中，可借鉴新公共管理理论进行管理。各级政府需要改变以往的运行模式，提升行政效率，完善相应法律法规，使有限的行政和社会资源得到最佳的配置，充分调动各方面的力量参与。利用信息技术源头控制农村土地确权工作，从而有效地解决土地确权工作中遇到的问题，保证农村土地确权工作顺利开展。新公共管理理论为土地确权工作的开展提供了有效的运作方式和理论参考，为破解土地确权工作中的难题提供了重要借鉴，同时土地确权工作的实践又可以丰富新公共管理理论。新公共管理理论与土地确权实践的结合可以为中国农村土地确权工作提供一种崭新的视角和思路。

3.1 转变政府职能提供公共服务并建立部门协调机制

转变政府职能，树立有限、责任、法治、服务政府的观念，提供政府公共服务。政府在公共事务治理中起主导地位和重要作用，应该提供土地确权公共服务。政府部门之间应该建立统筹协调和互动机制，分工合作，权责明晰。

3.2 引入市场机制并注重确权队伍建设，加强宣传培训

农村土地确权应该引入市场机制，将地籍调查、农村地籍图和宗地图的绘制、发证登记等技术性工作进行合同外包，政府从农村土地确权具体事务中分离出来，主要起组织和监督作用。这种模式很大程度解决了农村土地确权工作人力资源不足的困境，明显提高了工作效率。借鉴新公共管理理论加强确权队伍建设，提升确权队伍工作水平，加大相关法律政策的宣传力度。首先，政府应高度重视确权队伍的法律、政策培训，提高队伍的法律素养和政策水平。其次，针对性培训土地确权工作人员，定期举办培训班，讲解土地确权工作流程和典型实践案例，提高从业人员的业务水平。最后，改进工作方式和培训工作方法，确权工作中应注重农民的感受，及时答复农民关心的问题，灵活处理遇到的各种矛盾，并提高协调能力，增强团队意识。

3.3 基于信息技术源头控制农村土地确权隐患

农村土地确权缺乏地块空间信息，为以后的农村土地流转和市场培育埋下了隐患，可以尝试通过信息技术手段弥补这种缺陷[8]。基于信息技术将确权地块形状、空间位置和地块面积纳入现有土地承包经营体系，可以补充和修正土地承包合同，丰富和完善土地承包经营体系和制度，使得确权合同地块和野外地块现实情况完全一致，空间表达直观性强，土地确权表述清楚准确，从源头上控制土地确权可能出现的隐患。

3.4 完善农村土地确权法律法规与政策

新公共管理理论倡导政府对管理者给予充分的信任而不是过多的行为约束。农村土地确权法律法规与政策出现盲点的前提下，要给予工作人员处理具体问题的一定自和灵活性。在农村土地确权工作中，对于一些法律法规、政策依据不太明晰的问题，工作人员可以根据当地的实际情况进行自主处理，既做到不违反现有法律法规和政策，又能使土地经营者接受。政府应尽快制订并完善相关的法律、法规和政策，补存在的不足和盲点，同时必须解决不同法律法规之间、法律法规与政策之间的不一致问题，从而保证中国农村土地确权工作顺利进行。

参考文献：

[1] 王小映.推进农村土地承包经营权登记具有多重意义[J].农村经营管理，2014（11）：23.

[2] 孙中华.扎实做好农村土地承包经营权登记试点工作[J].农村经营管理，2012（7）：1.

[3] 李 冬.从农村土地确权角度论我国城镇化[J].农业经济，2014（4）：48-50.

[4] 任慧琳.土地承包经营权确权登记的现状分析与法律建议[J].江苏农业科学，2015，43（8）：434-436.

[5] 鲁 蕊，陈 敏.农村土地承包经营权确权后流转管理研究――以湖北省宜昌市夷陵区为例[J].湖北农业科学，2016，55（6）：1597-1599.

[6] 陈 讯，尤建新.新公共管理对中国城市管理的现实意义[J].中国行政管理，2003（2）：38-43.