农村居家养老方案范文

导语：如何才能写好一篇农村居家养老方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：陕西农村；养老保障；模式

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.16723198.2016.30.065

为了控制人口的过快增长，我国在30年前实行了计划生育政策，这在当时无疑是一项关乎国家生死存亡的正确的决策。可是30年后却导致了一个直接的后果――中国人口的老龄化。在西部农村，由于大量中青年剩余劳动力向城市转移，农村老人养老保障成了关乎民生的一个大问题。目前， 在我国家庭养老能力不健全、机构养老供不应求的背景下， 居家养老不失为一个好的政策， 优势明显，很有发展前景。

1构建陕西农村居家养老保障模式的理论基础和现实需要

1.1构建陕西农村居家养老保障模式的理论基础是马斯洛的需求层次理论

根据马斯洛的需求层次理论，人的需求分为：生理需求、安全需求、感情和归属的需求、尊重需求和自我实现需求，需求是从低到高依次满足，最低的是生理需求和安全需求，生理需求包括基本的衣、食、住、行和性的需求等， 安全需求包括对人身安全和生活稳定，免遭疾病的痛苦和威胁等的需求，只有他们得到了满足，才能谈感情和尊重的需要。可是对于陕西农村的老人来说，由于年老体衰，子女不在身边，又没有养老保障，基本的衣、食、住都难以保障，何谈其他需要呢？所以尽快建立陕西农村的居家养老模式满足老人的最低需求势在必行。

1.2构建陕西农村居家养老保障模式是陕西农村养老困境的现实需要

可喜的是，随着经济的快速发展，政府政策有了很大的改善，在我国农村，60岁以上的老人每月能拿到100元的生活补贴。但是对于老人来说，年老体衰再加上生病，100元连吃饭都不够，何谈看病呢？这无异于杯水车薪。由于受传统观念的束缚，老人不愿意去养老机构，对于陕西农村老人来说，多数没有钱去养老院养老。由于子女不身边，家庭养老也难以实现，所以只有探索一种家庭和社区共同负担的模式――居家养老，以解决陕西农村成千上万的老人的现实问题。

1.3这种养老模式也是构建和谐社会的必然需要

对于一个农业大国来说，要想建设小康社会必须实现农民的小康，而对于一个老龄化的社会来说，农村的小康的很大部分取决于农村的老人有没有达到小康。农村开展居家养老服务，是一条能给老人提供较完善的服务， 使养老得到一定的保障， 增进老年人与邻里之间的良好关系， 能减轻子女的担忧， 有利于建立一种和睦的家庭关系， 是不断提升我国新农村建设的好的尝试和有效的路径，是构建和谐社会的必然要求。

我们就从陕西农村老人的生存现状来谈如何建立农村老人的居家养老模式。

2陕西农村老人的生存现状

陕西农村属于较贫困地区，为了改变现状，越来越多的农民迫于生计的压力或者为了寻求更好的发展机会外出打工，使得陕西农村老人的境遇越来越糟糕。具体表现如下：第一，陕西农村属于贫困地区，本来就靠天吃饭，再加上年老体弱无法从事重体力劳动，子女外出又不在身边，使得土地的收入很少，生活极度贫困；第二，陕西农村经济收入低，养老保障起步低或根本缺乏养老保障，再加上年老被疾病缠身、缺乏照顾和安全保障，很容易发生危险。第三，由于儿女不在身边，老人精神上孤独寂寞，很容易产生心理问题，许多犯罪分子乘虚而入，使得农村老人的生存现状雪上加霜。

3陕西空巢老人养老保障模式中存在的问题

3.1经济来源少，生活举步维艰

我们所说的陕西农村老人，并不包括哪些以前有工作退休在家的职工和村干部。这些人靠种地为生，本来刚够糊口，由于年老体衰丧失了劳动能力，子女不在身边，只能靠微薄的存款和子女的少量接济度日，很多老人生活在贫困线上，生活异常艰辛。

3.2缺乏医疗保障，使得陕西农村多数老人的生活雪上加霜

许多老人都参加了农村合作医疗，但有病还是自己负担，因为只有住院才能报销，但住院的门槛是他们无力负担的，对于陕西农村的老人来说，住院的费用大部分人负担不起，生了病只能在家治疗，且不说治疗的结果不好，就是治疗的费用使得本不富裕的生活难上加难。

3.3老人大多不能享受低保

笔者对陕西咸阳的户县，渭南，陕北清涧县，各抽取100户空巢老人进行了随机调查，发现平均只有6户有低保，94%没有低保。因为农村低保有规定，由于低保名额的限制，只有无子女户才能有低保，而大多数陕西农村的老人都有子女，只是子女不在身边多在外打工，子女在外也不富裕，所以能接济老人也有限或者对老人根本不管不问，对这种情况村委会只能对子女说服教育，有的老人碍于面子不愿让人知道，只有自己默默承受生活的艰辛。

3.4缺乏日常的照顾和精神的安慰

据不完全统计，在陕西农村，老人生活完全不能自理和部分不能自理的占老人群体的25%，这其中大约有一半的人得不到有效的照顾。由于中国传统的思想影响，老人一直希望养儿防老，但现实是，儿女外出打工或者外出工作，使得老人精神受挫，幸福指数大大降低。子女与老人缺乏交流，使得老人缺乏精神的慰籍，从而引发了严重的身体和精神方面的疾病，生存状况面临严峻的挑战。

3.5抵御风险的能力较差

由于陕西农村老人收入途径单一，存款很少，在中国的养老保障还很不健全的情况下，一旦出现大病会造成全家致贫。再者，有些老人防御风险的能力很差，给不法分子以可乘之机，2013年，仅在陕西商南的十里坪，半个月内就有7位老人被杀害，犯罪分子的理由就是因为手头缺钱，从而把罪恶的手伸向了单纯而又不能自理的老人，这类事件不是个案，怎样保证农村老人的人身安全也是全社会应该关注的焦点。

4加快陕西农村养老的制度建设，推行居家养老模式势在必行

加快建立陕西农村养老保障的全覆盖体系，使得所有人都老有所养，老有所依，不管是否无子女户，只要身边没有子女，就纳入居家养老机构，提高陕西农村老人的幸福指数。

降低合作医疗的报销门槛，只要是看病就报销，不要有数量和住不住院的限制，这样农村老人有病才敢看，才敢进医院。

以村为单位，把老人以不能行动为中心划拨几组，没有残疾的白天到有残疾的家里活动，积极倡导邻里互助，志愿帮扶和老年人互助，制定紧急事件的有效应对办法，照顾好他们的生活。

与子女签订养老协议。特别是子女不在身边的农村老人，这个陕西农村尤其普遍，在子女去打工前要签订养老协议，让他们拿出一部分资金与国家的资金一起建立农村居家养老机构，对子女来说，也能安心在外打工，免去了对老人无法养老的担心，又能使老人得以很好的照顾。

农村老人是一个庞大的群体，需要政府、家庭和社会的共同参与。政府拿出一部分专项资金，集体依靠把老人土地向外出租的办法提供一部分资金，儿女通过协议提供一部分资金等，共同支援农村老人居家养老服务的发展， 居家养老中心就是老人的家，他们的生命在这里得到延续，精神在这里得到慰籍。

在家附近_展居家养老是他们的首选，使老人生活在熟悉的农村环境中，邻里关系和谐。即避免了去养老机构的那些高昂的费用，又不用远离家乡，熟悉的地方熟悉的乡音更有利于老人的适应和身心健康。可以吸收办幼儿园的经验，对于子女长期不在家、行动不便， 居住比较远和分散的老人在村里创立老人托管中心， 实行全托制，省去了远离家乡的儿女的牵挂和照顾的麻烦；对于身体健康， 行动自如的老人来说， 可以实行半托制，自己白天走到居家养老服务中心享受生活服务和文化娱乐活动， 晚上回家。这样能够满足老年人不同层次的养老需求，所以居家养老对陕西农村的老人来说无疑是一种最理想的养老模式。

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一、指导思想

按照政府引导、部门协作、社会参与的原则，以老年人居家和社区养老服务需求为导向，以失能、残疾、失独、空巢、留守、高龄老年人为重点，通过政策扶持、社会化运营、市场化运作，深化养老服务供给侧结构性改革，培育养老服务市场，拓展服务内容，提高服务质量，实现居家和社区养老服务社会化可持续发展，不断提升广大老年人的幸福感和获得感。

二、主要目标

通过居家和社区养老服务改革试点，发挥政府在统筹规划、政策扶持、资金投入、市场培育、监督管理等方面的引导作用，发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发社会活力，健全完善政策体系，建立健全标准体系和质量监管机制，逐步建立老年人意外伤害保险、社会救助制度相衔接，医养结合试点、智慧社区创建相促进，具有特色的居家和社区养老服务体系。到2021年，为符合条件的城市居家和社区养老服务对象服务率达到100%、农村达到60%以上，城市居家和社区养老服务设施80%以上、农村60%以上由社会力量运营。全县社区养老服务机构与基层医疗卫生机构签约率达到90%以上，逐步构建社区养老“15分钟服务圈”。

三、重点任务

（一）夯实养老服务基础。

1．完善居家和社区养老服务措施。完善社区养老服务设施，行政企事业单位及社区闲置办公用房优先用于养老设施，采取回购、租赁、置换等方式，加快老旧城区和已建成居住（小）区养老设施配套。落实新建住宅（小区）配套养老设施“同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用”的要求，新建住宅小区养老设施配套率达到100%，规范社区、住宅小区养老服务设施运营管理。支持医疗卫生机构和养老机构合作建设医养服务机构，推动医疗机构为居家养老对象提供上门服务，建立65周岁以上老年人健康档案，促进医疗服务向社区和老年人家庭延伸。2020年力争建成2个社区养老服务综合体，不少于30％的社区建有老年学习点，将已建成的社区养老服务设施进行整合、改造和提升。

2．推进老年人住宅环境适老化改造。在无障碍改造方案充分征得受助家庭和相关居民同意的前提下，对纳入特困供养、建档立卡范围的高龄、失能、残疾老年人家庭按照《无障碍设计规范》实施适老化改造；统筹推进社区配备助行设备和老旧小区增设电梯；加快居住小区道路、园林绿地、建筑物等已建公共区域无障碍改造，新建公共设施和涉老设施无障碍率达到100％。对现有老年人集中居住的城市老年服务设施、农村敬老院等进行改造升级，完善服务功能，提升服务质量。

（二）提升养老服务质量。

3．全面摸清老年人需求和服务供给底数。对县内60周岁以上老年人进行信息采集，掌握老年人数量、分布及其养老服务需求等基本情况，对60周岁以上散居特困、计划生育特殊家庭、低收入家庭中失能、失智、残疾、独居老人和80周岁居家养老老年人进行重点筛查，建立动态管理数据库和基本养老服务清单制度。对县内居家和社区养老服务机构的基本情况进行调查分析，为新增、改造养老服务设施提供依据。

4．提升居家和社区养老服务供给。鼓励各类养老机构将专业服务延伸到家庭，采购护理床和轮椅等物资，为居家老年人提供生活照料、精神慰藉等上门服务。推动设立“家庭照护床位”，开展失能老年人家庭成员照护培训，探索建立家庭喘息服务机制。设立老年人康复辅助器具配置维护（租赁）服务站点，探索将符合条件的基本治疗性康复辅具逐步纳入基本医疗保险支付范围。完善社会组织、专业社工、志愿服务联动机制，建立居家社区探访制度。依托社区养老服务阵地，用好老年大学等资源，推进老年教育进社区。支持社区开展老年文化体育活动。加强养老服务队伍建设，健全养老服务人才队伍教育培训和激励机制，实行居家和社区养老服务从业人员统一登记管理。

5．推进居家和社区养老服务社会化。建立居家和社区养老服务多元化参与机制，鼓励和支持各类社会力量进入居家和社区养老服务领域。培育和发展一批居家和社区养老服务社会组织，由政府为居家和社区老年人购买生活照料、膳食供应、家政服务、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等精准化、个性化、专业化服务。

6．推进居家和社区养老服务标准化、规范化。加快建立居家和社区养老服务质量标准体系、质量监管机制体系建设，提升养老服务质量和水平。健全居家和社区养老服务准入、竞争和监管机制，保障试点工作有序开展。委托第三方专业机构对财政资金资助项目适时开展综合评估，确保资金执行进度、绩效符合试点工作要求。建立居家和社区养老服务组织及从业人员“失信”黑名单制度，加强对居家和社区养老服务企业、机构或社会组织的监督管理，规范服务行为，提升服务质量。

（三）搭建“智慧养老”平台。

7．探索“互联网+”居家和社区养老服务，建立养老服务信息平台，逐步将各类居家、社区养老服务提供商和机构接入平台，为老年人提供养老信息查询、定制个性化养老等服务。推广智能养老产品，做好高龄老人及体弱多病等特殊老年人智能设备的普及应用。

（四）补齐农村养老服务短板。

8．探索农村居家和社区养老服务长效机制，巩固家庭基础养老功能，发挥基层阵地作用，整合行政村、社区养老服务中心和幸福院、日间照料中心等资源，依据“就地就近、小型多样、文体结合”的原则开展养老服务活动；加大农村互助养老服务设施建设力度，发挥地方老年协会作用，积极拓展老年志愿服务，探索推广“时间银行”、邻里互助等有效方式。加大政府购买服务力度，建立农村失能、残疾、失独、空巢、留守、高龄老年人定期巡访制度，结合实际情况制定照料护理标准，切实解决困难老人生产生活问题。同时，农村敬老院要在发展定位、运营管理、服务对象和服务内容形式上实现转变。

（五）拓展养老消费市场。

9．支持本土企业开发适老用品用具，满足老年群体多样化、特色化、个性化需求；按照政府引导、市场运作、投保自愿的原则，全面实施老年人意外伤害保险，提高老年人及家庭抗风险能力，建立安全、便利、诚信的老年人风险保障机制。探索建立长期护理保险制度，对生活长期不能自理、失能的老年人的生活基本照料以及和基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障，从根本上解决此类老年人的基本护理保障需求。

四、实施步骤

（一）启动实施阶段（2020年10月—2021年1月）。制定居家和社区养老服务改革试点实施方案及工作清单，召开动员会，统一思想、明确任务。

（二）自评总结阶段（2021年2月）。对照验收评分表对居家和社区养老服务改革试点任务建设标准、资金管理、资料台账和开展情况进行自评，查漏补缺。

（三）验收评估阶段（2021年3月）。民政部、财政部将适时组织开展试点成果评估验收。

（四）巩固推广阶段（2021年4月—2021年9月）。归纳总结试点成功做法和经验，加强宣传推广，巩固工作成果。

五、保障措施

（一）加强组织领导。县居家和社区养老服务改革试点工作领导小组统筹推进试点工作，加强协调指导和督促检查，研究和协调解决居家和社区养老服务改革试点过程中的重大问题。

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中国数字

《瞭望东方周刊》：中国的老龄化问题，有哪些数字是特别值得关注的？

李立国：我国人口老龄化呈现“三加快”的显著特点，面临的挑战之多是世界其他国家所没有的。一是老年人口增速加快，目前，我国60岁及以上老年人口已达1. 85亿，约占总人口的13. 7%。二是高龄老人增速加快，高龄人口增速超过老龄人口增速。现在我国80岁以上老年人口有2000万，约占老年人口的10. 8%。三是空巢化加快。农村青壮年劳动力外出务工、经商、上学造成大量空巢老人，城市青壮年与父母分别居住的情况也十分普遍。2010年，全国有65岁以上空巢老年人4150万，约占老年人口的23. 3%。

《瞭望东方周刊》：这些数字给未来的中国养老带来什么压力？

李立国：我国是世界上老龄化发展速度最快、规模最大的国家。老年人口增速超过新增人口增速，“十二五”时期老年人口增量将超过新增人口增量，并在未来几十年中呈持续升高态势，劳动力供养负担不断加重。

预计到“十二五”期末，全国老年人口将增加4300多万，达到2. 21亿，约占总人口的16%。空巢老人将超过5100万人，占老年人口的近1/ 4，对养老服务的需求不断增强。

“十二五”期间，80岁以上高龄老年人将年均增长100多万，2015年将达到2400万人，约占老年人口的11%。高龄老人往往走向失能人群，照料问题也日益突出。

《瞭望东方周刊》：除了严峻的数字，解决中国养老问题还面临着什么困难？

李立国：我国社会养老服务体系建设存在着一些突出的困难和问题。

一方面，养老的供需矛盾突出。千名老年人拥有养老床位数只有19. 1张，不仅低于发达国家50‰~70‰的平均水平，也低于一些发展中国家的水平。养老服务项目偏少，设施功能不完善、利用率不高。社区和居家养老服务发展缓慢，布局不够合理，部分地区养老机构一床难求和床位闲置现象并存，区域、城乡之间发展不平衡。

还有，在发展社会养老服务上，民间的积极性还没有充分调动起来。养老行业属于投资大、周期长、回报率低的微利行业。

此外，养老服务队伍专业化程度还不高。全国从事养老护理工作的从业人员不足百万，大部分养老护理员缺乏基本的护理知识、经验和技能，专业化程度较低。养老机构中的医生、护士、营养师、康复师、心理咨询师、社会工作师等专业人才缺乏。

难上加难的工作

《瞭望东方周刊》：如何调节矛盾突出的供需关系？

李立国：民政部扎实推进以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系建设，希望能够尽快满足人民群众日益增长的养老服务需求。

我们一直在加快推动建立适度普惠的老年福利制度。现在，全国已经有15个省份建立高龄老年人补贴制度，16个省份建立养老服务补贴制度，从而减轻养老的经济负担。

还有就是推进居家、社区、机构养老服务共同发展。我们已经在多个省市逐步推进居家养老服务，在城镇基本建立了以保障高龄、独居、空巢、失能和低收入老年人为重点，依靠专业化服务机构，提供多种服务的居家养老服务体系。

目前全国城乡养老机构发展到4万多个，养老床位350多万张，每千名老年人拥有养老床位到19. 1张。

《瞭望东方周刊》：针对养老服务队伍建设上的问题，有没有相应的解决方案？

李立国：民政部一直关注养老服务专业化、标准化方面的工作。为了推进养老服务队伍建设，民政部推出了职业资格和技术等级管理制度，加强养老护理员的专业教育、在职教育和岗位技能培训，力求养老服务队伍的整体素质、职业道德和业务水平能够不断改善，服务质量不断提高。

还有就是加强标准化建设，制定和完善养老服务相关标准，加大宣传、贯彻和落实力度。

《瞭望东方周刊》：“十二五”期间，政府对养老工作有什么新的设想？

李立国：2011年12月，国务院办公厅印发了《社会养老服务体系建设规划（2011－2015）》，系统地提出了“十二五”时期我国社会养老服务体系建设的指导思想、基本原则、基本内涵、功能定位、建设任务和保障措施。

专项规划提出，到2015年，我国要基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系，每千名老年人拥有养老床位数达到30张，居家养老和社区养老服务网络基本健全。

具体体现在六个方面：

一是政策法规体系逐步健全。建立健全相关法律、法规，完善社会养老服务准入、退出、监管制度，完善扶持优惠政策，进一步落实和扩大老年人社会优待，保护服务对象的合法权益。

二是要使养老床位快速增长。按照每千名老年人拥有养老床位数达到30张的目标，加强各类养老服务设施建设，增加养老床位。

三是建立居家养老服务网络，完善社区养老服务设施，以此为依托，推动居家和社区养老服务在城市普遍展开，在农村加快发展。

四是加强社会养老服务标准化建设，制定和完善相关标准，加大宣传、贯彻和落实力度。

五是加强社会养老服务的信息化建设，实现居家、社区和机构养老服务的有效衔接。

六是加强从业人员的职业道德建设、教育培训和职业资格鉴定工作，建立以养老护理员为重点的人才培养体系和人才发展规划。

《瞭望东方周刊》：预计达到什么样的效果？

李立国：我们希望通过“十二五”期间的努力，到2015年，基本建立起目标明确、体系健全的政策法规体系，促进社会养老服务规范化发展；全国养老床位总数达到660多万张，实现养老床位总数翻一番；按标准改造30%现有床位，养老服务设施基本满足社会需求；居家和社区养老服务基本覆盖100%城市社区和50%以上的农村社区，全国基本建立起形式多样、方便适用、广泛覆盖的居家和社区养老服务网络。

此外，还要基本建立起比较完善的具有支架性的标准体系，社会养老服务标准化水平大幅度提高；国家和省级层面基本建立起统一的社会养老服务管理信息系统，信息技术广泛用于城乡居家、社区和机构养老服务，使工作效率和管理水平进一步提升；初步形成一支规模适度、结构合理、爱岗敬业、素质优良的养老服务人才队伍，为养老服务事业发展提供有力的人才支撑。

大力支持公办养老机构

《瞭望东方周刊》：公办养老院应该在社会养老中承担什么责任？

李立国：我国公办养老机构代表政府履行基本养老服务职能，承担着“三无”、五保以及低收入的高龄、独居、失能老年人的养护、康复、托管任务和面向社会养老服务体系的示范、培训等功能，发挥着基础性、支撑性作用。为了促进公办养老机构建设与发展，民政部一向给予支持。

《瞭望东方周刊》：对公办养老院的支持体现在哪些方面？

李立国：首先肯定是加大资金的投入。2009年~2012年，民政部会同国家发展改革委，连续四年安排25亿元中央预算内专项资金，支持各地推进社会养老服务体系建设，重点加强公办养老服务设施建设。“十一五”期间，民政部本级福利彩票公益金资助地方建设和改造了600多个老年福利机构，用以完善设施服务功能，改善老年人集中供养条件。

当然还要有积极的指导和引导。民政部明确提出，政府主要投资建设以收养孤老优抚对象、“三无”、五保、低收入和失能老年人为主的供养型、养护型、医护型养老机构。

此外，还要推动机制创新，让公办养老院能够经得住市场的检验。民政部积极推动建立与市场经济相适应的公办养老机构运行方式，增强机构发展的内在动力。

《瞭望东方周刊》：对公办养老院具体提出哪些要求？

李立国：民政部对各地公办养老机构的建设布局提出了明确要求，规定国家和省级层面要建设若干具有实训功能的养老机构；地级及以上层面要至少各建有1所专门为失能老年人提供服务、示范性及兼顾养老护理员培训的老年养护机构。

县级层面要至少各建有1所以养老服务为主，兼顾为残疾人、孤残儿童等提供服务的综合性社会福利机构。

乡镇主要建设农村五保供养服务机构，并鼓励有条件的供养机构向区域性养老服务中心转变，在保证农村五保对象集中供养需要的基础上，向农村低收入、高龄和失能老年人提供服务，并为农村居家和社区养老服务提供示范和支持。

民政部还明确提出，有条件或者新建的公办养老机构，可在明晰产权的基础上实施公建民营，探索以承包、委托运营、合资合作等方式，通过公开招投标，转给社会组织、企业、个人等运营。公建民营养老机构，可通过服务收费、政府补贴和慈善捐赠等多种渠道筹集运营费用。同时要求规范公建民营合作协议，确保公建民营养老机构公益性质不变、养老服务性质不变、国有资产不流失。

鼓励民办养老机构的兴办

《瞭望东方周刊》：如何看待民办养老机构的作用？

李立国：社会参与是发展养老服务的必由之路。近年来，国家采取了一系列政策措施，鼓励企事业单位、民间组织和个人等社会力量兴办养老机构。自2000年以来，国务院和相关部门先后颁布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》、《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》、《关于加快发展养老服务业的意见》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》等政策文件，对社会力量兴办养老机构，在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面提出了一系列优惠政策。

地方也结合当地实际，制定和实施了许多优惠政策，并采取民办公助、公建民营和购买服务等方式，扶持民办养老机构发展。在政府引导、组织和资助下，越来越多的民间资本涌向养老服务领域，形成了多种所有制成分、多方面社会力量参与兴办养老机构的局面。在一些地区，如江苏、浙江、福建、广东、海南、大连等地，民办养老服务设施的数量已接近或超过公办养老服务设施数量。

《瞭望东方周刊》：应该如何调动社会力量参与社会养老服务事业的积极性？

李立国：近年来，国家为了扶持社会力量兴办养老机构或参与养老服务事业发展，在土地供应、资金补助、税费减免等方面出台了一系列优惠政策，但一些地方还缺少相应的配套实施机制。我们希望能够在各级政府主导下，通过优惠政策落实，着力扩大社会力量参与，发挥市场多元主体作用，整合利用各方资源，壮大养老服务事业发展能量。

《瞭望东方周刊》：建民办养老机构有没有“门槛”？

李立国：对养老机构的管理目前主要是通过登记许可的形式，分别由民政部门、工商部门、编制管理部门依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《企业法人登记管理条例》和《事业单位登记管理暂行条例》实行法人登记，尚未建立统一的养老机构设立许可制度。

要看到，养老机构的服务对象是老年人，需要提供的养护、康复、托管等服务关系到老年人的人身健康和生命财产安全，应该在其办理法人登记前实施统一的设立许可。

《瞭望东方周刊》：对民办养老机构的监督管理工作，需要哪些方面的完善？

李立国：鼓励民办养老机构发展的下一步，就是切实做好对民办养老机构的监督管理，促进社会养老服务事业健康发展。

首先还是应该加强法律法规建设。现在正在修订《老年人权益保障法》，有可能建立养老机构设立许可制度，为养老机构发展提供法律保障。

还有，在行业标准化的建设上，要完善养老服务建筑设施、人员配备、分类管理、安全卫生等标准，加快建立养老机构等级评定及老年人入院评估、养老服务需求评估、养老服务质量评估等制度，推动民办养老机构规范化发展。

在民办养老机构人才队伍建设方面，要开展养老服务从业人员职业道德建设、专业技能培训和职业资格鉴定，建立养老机构院长岗前培训和养老护理员持证上岗制度，提升养老服务质量和水平。

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中国未富先老

于2010年11月1日零时开展的第六次全国人口普查（以下简称“六普”），于2011年4月28日截止。国家统计局局长马建堂公布了“六普”的主要数据。

这次人口普查，60岁及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点。 按照国际惯例，65岁及以上人口占总人数比例达到7%，就进入老龄化社会，而中国也采用这个标准。从各省份“六普”数据中我们看到，在65岁及以上人数占比一项中，达到10%的省份有6个，比2000年第五次全国人口普查（以下简称“五普”）时增加了5个。越过7%“红线”的省份已经达到了26个，比10年前过“红线”的省份多了13个。而低于7%“红线”的仅有广东、宁夏、青海、新疆、等五个省份。对比10年前的“五普”数据，老龄人口比重前五的省份已经由原来的东部地区开始向全国范围扩散。“五普”显示，65岁以上人口占比最高的五个省（自治区、直辖市）分别为上海市、浙江省、江苏省、北京市、天津市，比例最高的上海达到11.5%。这些省份主要位于东部地区。10年后，65岁以上人口占比前五的省（自治区、直辖市）分别是重庆、四川、江苏、辽宁、安徽，其中，比例最高的重庆为11.56%。这五个省份已经不再局限于东部地区，而是在中国四个不同的区域。

人口老龄化是世界趋势，然而由于历史、社会、政策等因素的影响，中国的人口老龄化又有自己的特点：老龄人口绝对数量大。根据“六普”数据显示，中国60岁以上老龄人口为1.77亿，是世界之最。预计到2050年，中国60岁以上老年人口将达到4.3亿以上，占世界老年人口的22.3%，比发达国家地区的老年人口总和还多；人口老龄化速度快。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。而0~14岁人口的比重下降6.29个百分点，可以看出中国正在跑步迈入老龄化社会；与发达国家相比，中国进入老龄化社会经济发展水平不高。发达国家的老龄化伴随着城市化和工业化，呈现渐进的步伐，当其65岁人口占7%时，人均GDP达到1万美元，而中国的人均GDP仅为800美元，可以这样说，发达国家是先富后老，而中国是未富先老。老年人口高龄化情况明显。预计到2015年，80岁以上的高龄老人将达到2400万，约占老年人口11.1%，年均净增高龄老人100万，增速超过中国人口老龄化速度，高龄化进一步加速。高龄人口丧偶和患病的机率高、生活自理能力差，更加考验社会的养老保障水平。

中国养老面临空前压力

每年的重阳节前后，老人们会得到格外的关注：领导慰问，亲友来访，政府送来津贴礼品，这些都会让老人家里和养老院里热闹一番。但老人脸上的笑容、节日的喜庆气氛、社会的一时关注，却不能掩盖中国老龄化社会的现状，不能缓解养老问题给社会带来的压力，不能化解老人缺养的现实问题。更何况，中国是在经济尚不发达的时候就已经“未富先老”，这意味着社会能提供的资源非常有限，各方面对此的准备也显得格外仓促。

医疗保障体制不健全

中国老年人口是高患病、高伤残、高医疗费用的群体,他们消耗着近80％的医疗资源,医疗费用占整个GDP的8～9%。老年人的医疗费用占其一生医疗支出的约2/3。老年人平均健康寿命仅占寿命的70%,而长达10年左右几乎被各种大小病痛所困扰。完全或部分丧失生活自理能力的老人由2000年2260万增至2012年4000多万,增长近一倍。由此导致医疗保险支出急剧增加,2012年达2030亿元,比2004年上涨235%。

虽然经过了30年的改革和发展,中国医疗体制改革逐步深化,但仍然存在很多问题，如城乡、区域间医疗资源分布不合理、医疗保障体系与医疗公平不相适应等。由于医疗资源分布向城市及经济发达地区集中,特别是医疗卫生技术人才明显集中在城市及经济发达地区,这就使得农村公共卫生服务基础设施落后,老年群众看病难、看病贵。

而无论是农村还是城市，全国只有享受国家公费医疗保障的少数人得到了较实在的医疗保障,其他均处于一种较为脆弱的医疗保障之中。居民看病自费比例逐年攀升,个人负担加重,医疗公平明显不足。从实际医疗消费看,一些老人即使参加了基本医疗保险,享受基本医疗保险待遇,但由于统筹基金起付标准设置的门槛过高,参保老人自付医疗费用比例高,很多老人患了大病、重病或慢性病,统筹基金和个人账户支付就会严重不足,且存在较大缺口,参保老人不得不用现金支付很高的医疗费用,这给低收入和多病老人带来巨大的经济负担。全民基本医疗保障对医疗费用承受能力提出更高挑战。

相较于欧美国家，中国还存在“两低”现象，即养老保险覆盖率较低、统筹层次低

从参保人数来看，在中国,纳入基本社会养老保险的人群只占总人口的15％,低于20%的国际最低标准。基本医疗保险制度理论上应当覆盖全体公民，但目前实际覆盖率还很低，城镇职工2.7亿人中，参保的有1.8亿；城镇非从业居民2.4亿中，参保的只有3千多万；农村居民7.6亿人参保。

从养老保险资金的来源和支付看，不同身份和不同地域的就业者差别也极大。就不同身份来说，对于公务员以及全额拨款事业单位就业人员，个人不需要缴纳养老保险金，这部分人的基本养老保险金主要来自国家财政预算；对于其他事业单位，特别是已经改制为企业的事业单位，其职工按照企业职工缴纳和享受基本养老保险金；对于企业职工而言，其基本养老金又由两个部分构成：社会统筹账户基金（基础养老金）和个人账户养老金，其缴费和使用也均由两个部分构成；对于城镇个体工商业主及城镇个体工商户从业者和零散就业人员而言，参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。这样的参保方式也造成了被保险人队伍的参差不齐。

除了上述规定本身对不同劳动者的差异之外，为了照顾到中国地域辽阔、经济发展水平差异很大这一事实，国家有关养老保险体制的政策法规在一些具体操作方面也给了省、市、自治区一定的自。

目前由于还没有建立起国家层面的养老统筹格局,绝大部分还是市县级统筹,个别省份建立了省级统筹,养老保障制度的“适用性”和“便携性”差,有关养老保险具体的改革方案、政策制度和基金的调剂等问题都是由地方政府决定,而各地在缴费和待遇标准等具体政策方面千差万别,经济发达的沿海地区养老金积累已达几百个亿,而老工业区及一些经济不发达的贫困地区却收不抵支,养老基金难以在全国范围内进行调剂,致使劳动力跨区域流动也存在着诸多的困难。而各地根据自身情况所制定的一些地方法规则使全国养老保险体制的统一性和完整性进一步遭到破坏。

由于养老制度的不健全，使得中国养老保险收支严重不平衡。据统计,1980年在职职工与退休人员的供养比是13∶1,1990为10∶1,到2003年,这个比例已经锐减到3∶1。此外,每年新增退休人员300多万人。有专家指出，虽然现行的一些新规在完善养老保险制度方面迈出了扎实的一 步，可是要解决中国养老金危机， 从长远看来，还必须使巨额的隐性债务缺口有所着落，使国家统筹和个人账户上有所积累，否则，光靠当期财政补贴难以应付老龄化高峰所带来的压力。所以如果现行政策不尽快改变,社会统筹养老金收支均衡赤字将在2016年后凸显。

养老资源严重缺乏

中国已成为世界上老得最快、老人最多的国家，养老已经成为中国年轻人必须面对的难题之一。随着计划生育这代独生子女的双亲衰老，越来越多的“4+2+1”模式家庭，将面临经济上、时间上等诸多的养老问题。

家庭养老一直是中国养老的主要方式。然而，独生子女政策造就的“四二一”式的家庭结构，注定了这种方式难以为继。“80”后们结婚后面对的是两个人要赡养四个老人，甚至更多，其间的紧张和压力已经日渐体现，加之社会转型所带来的新旧思维变化，造就了儿女和老人在赡养上必然的差异态度和行为冲突。尽管社会养老在中国已经不是新鲜事儿，但在信奉“养儿防老”的中国，把失能老人送进养老机构仍是很多家庭不得已的选择。

尽管近年来中国养老服务事业有所发展，但与老龄化进程加速、社会养老需求不断增长的形势仍不相适应。养老资源紧缺、服务水平低下、体制机制滞后已成为制约中国养老服务事业发展的三道“门槛”。

来自民政部的数据显示，目前中国老年人口为1.69亿，养老床位约250万张，每千名老人占有养老床位不到15张，不仅与发达国家平均每千名老人占有养老床位数约70张的水平差距很大，也低于有些发展中国家，如巴西每千名老人占有养老床位20至30张。

目前，中国大多数民办养老院还处于投资阶段，大多数养老院都是靠对租用的民房仓库或闲置房屋进行改建，不但存在环境差、设施陈旧简陋等问题，很多建筑设计也不符合老年人生活习惯，且往往因缺乏资金无力改建或因受场地限制难于扩建。

另外，中国养老服务大多停留在基本的生活照料上，服务水平不高，服务方式单一。民办养老院的服务相对落后，整体管理水平较低，工作人员缺乏专业知识和技能。由于护理人员缺乏，一个护理员往往服务七八个甚至十几个老人，使老人无法得到精心照料。

虽然各地都认识到了养老产业的可观前景，但不少民办养老机构都反映，作为民办福利机构，虽然国家政策表示要给予支持，但目前基层政府和部门管得多、服务得少。

一位民办养老机构的负责人表示，她创办的养老公寓是当地养老服务社会化的试点，但还是障碍不少。有些部门认为社会福利事业是政府的事，怀疑企业参与的动机，处处设防。一些民营养老机构还反映，国家对福利机构用地、用水、用电的优惠在多数地方成了一纸空文。

由此可见，当前中国的养老服务业要健康地发展，就必须要扫清体制、机制障碍，按照政府与市场相互支撑互相促进的思路，政府负责提供基本的养老经济保障，通过市场提供多样化、多层次的养老服务，既保证公益性与福利化，又促进养老市场健康发展。

探索中国养老出路

目前，中国有三种养老模式——机构养老、居家养老和社区养老。探索中国养老出路，并不是摒弃这三种模式，而是改善这三种模式，关键在于这三种养老模式真正能给老年人提供什么样的服务。

机构养老

主要的养老机构就是敬老院，记者调查发现，大多数老人不愿意选择到敬老院养老。除受传统观念影响外，受访的老人表示，去敬老院养老不自由、饮食不卫生、服务不到位，在敬老院消费远远高于在家养老。敬老院自身硬件设施差、服务产品单一、可供老年人精神养老的条件缺乏，成为很多老人不愿意到敬老院的一大重要原因。

很多敬老院入住率不到一半，经营不佳，难以满足老人养老的需求，原因还是养老机构自身问题。在经营不佳的状况下，只能低成本运行。而低成本、低服务，最后导致需求方减少。其实，养老市场存在很大的供需矛盾，首先是人才缺乏，包括高端的管理人才、普通的照料人员和护理人员。加上大家对养老业的陌生，很少有人会投资养老市场，这就导致低成本运行，所提供的也是不完善的服务。

养老不是没有需求，这么庞大的一个群体，关键是提供什么样的服务产品。养老不只是三餐一睡、一张麻将桌，养老机构应该是一条龙服务，应该兴办老年学校、老年福利院、敬老院，老年医疗康复中心，老年文化活动中心等，让老年人在养老机构里真正的老有所学、老有所养、老有所医、老有所乐。

居家养老

居家养老模式，可以较好地解决老人的孤独感和对生命消亡的恐惧感。除了精神照料，还要满足老人多层次的需求，老人们是需要交流、沟通的，是需要运动的，关键是怎样科学、合理的安排。现在居家养老模式中的“日托照料”，就是体现出对老人的精神照料、饮食照料、运动照料、疾病照料，个人爱好、个人兴趣、健康状况等全方位的照顾。

另外，居家养老模式中的“家庭照料”也很关键。“家庭照料”不只是需要一个保姆，因为保姆做不了一个专业护理人员的工作。比如，老人得了疾病从医院回到家后，能吃什么？什么时间睡觉？什么时间吃药？甚至在看护的过程中，出现病情的反复等，这些问题是需要一个专业的医生或者具有护理经验的人员对其进行照料，才能够解决的，更重要的是保姆难以解决老人精神层面的需求。

但是，居家养老模式并不完全能解决老人的生活问题。有很多老人是生活不能自理的、空巢的，他们更希望能够有一个地方可以住下来。在这样的情况下，他就应该到养老机构去，就应该到看护中心去。但是，我们又没有那么多的资金去建那么多的养老院，所以建一些居家养老照料中心，让不同层面的老人都能够找到一个适合自己养老的方式，不失为一种好办法。

而且，现阶段让所有的老年人都选择去养老院养老并不现实，更多的老年人还是要居家养老，但是现在的居家养老概念需有别于传统意义上的家庭养老，它更主要是一种借助社会力量的社区服务模式。

社区养老

较之机构养老、居家养老，社区养老模式有明显的优势。因为社区能更好地了解老年人的需求，通过社区成员和志愿工作者的调查，最大限度地满足老年人不同层次的需求，从而有针对性地提供服务；此外，社区作为家庭之外老年人生活的第二空间，有利于老年人形成自己的人际网络，熟悉的环境使得他们可以更好地沟通感情等。

各级政府、相关部门应当高度重视社区养老，将其列入地方发展与社区建设总体规划，成为各级政府、相关部门的议事日程和工作目标；进一步完善维护老年人权益的法律、法规，加大执法和监督力度，打击侵犯老年人合法权益的不法行为；对社区养老服务产业提供一定的政策支持、税收优惠，降低其运营成本，使其更好地为老年人服务；加大资金投入，给予财政支持，建立专项基金，同时还要鼓励社会各界积极捐助，保证社区养老的发展和相关设施的建设。

近年来，中国已经开始考虑在住宅设计上逐渐适应社会老龄化的发展，比如有些社区提倡创建无障碍社区等，目的就是为了给老年人以及行动不方便的人群提供方便。同时，卫生间内做好防滑措施，房屋应当宽敞明亮，屋内光线充足。另外，在老年人家中安装报警系统，报警系统可随时与社区工作人员或者小区保安进行互动等。

不仅仅住宅要适应人口老龄化发展，社区更要注重老龄化发展的趋势。作为老年人主要活动的场所地，社区应该尽可能地为老年人提供丰富多彩的活动和娱乐场所，让老年人老有所乐。

同样，一些社保方面的专家认为，以社区为核心、家庭为基础，专业的老年卫生机构为依托，集预防、医疗、康复、护理和临终关怀为一体，构建社区-家庭双向互动的养老体系，是未来养老模式发展的一种方向。

资料：主要发达国家养老启示

美 国

在美国，虽然社会非常发达，但是还是以家庭养老为主，真正进入机构养老院的只有20%，其余都是家庭养老。很多美国老人都拿着退休金到风景优美、适宜养老的国度、地区养老，如美国的退休老人到佛罗里达、夏威夷、墨西哥海滨购房长住，安度晚年。

目前在美国的一些地方，“以房养老”已被许多美国人认为是一种最有效的养老方式。美国是“以房养老”模式的鼻祖。许多美国老年人在退休前10年左右就开始为了自己的养老而购买房子，然后把富余的部分出租给年轻人使用，利用年轻人支付的房租来维持自己的退休生活。由于美国的房屋出租业比较发达，美国人支出的房租大约占个人支出的1/4到1/3，因而房屋出租的收益也比较可观。

除此之外，美国政府和一些金融机构向老年人推出了“以房养老”的“倒按揭”贷款，至今已有20多年的经验。“倒按揭”发放对象为62岁以上的老年人，有三种形式，前两种与政府行为相关，后一种则由金融机构办理，不需政府的认可手续。除美国之外，加拿大也是“倒按揭”贷款业务发展比较快的国家之一。

美国伊萨卡市是纽约州下属的一个相当于县级的小城市。全市人口约4万多人，其中有一座规模中等的养老院，生活着约100位老人，这所养老院属于中上等水平，是全美养老连锁企业之一，每位老人入院前要交纳一笔不菲的费用。养老院拿这笔钱搞投资以创值、增值，他们的股票还上市，这些都由经济专家管理和经营，并得到政府的支持，所得大部分用于养老院事业。老人用卖掉自己房产的钱来安度晚年，他们不为子女留遗产，也不给子女增加负担。

养老院设备齐全，环境优美。院内有图书馆、大礼堂、舞厅、音乐厅等各种活动室，餐厅是自选式的，能自理的老人可以到餐厅选择爱吃的食品，不能自理的有专人推着轮椅到另一个餐厅用餐。大院内种满各种树木和鲜花、室内走廊宽敞明亮，摆放多种绿色植物和花卉、两侧墙上都装有扶手，每隔不远就有舒适的座椅。老人的子女也经常来养老院看望他们的父母。

为了防止老人整天生活在暮气沉沉的氛围中，他们把幼儿园请进养老院、孩子们的餐厅与老人的大餐厅在一起，他们的欢声笑语给老人们带来了欢乐和活力。有的老人没事就到幼儿园来看孩子们嬉笑打闹。一些有能力的老人，每人亲手钩织一个毛线的小被子，送给幼儿园供孩子们午睡时用，而孩子们通过与老人的接触也潜移默化地了解到，除爸爸妈妈以外，还有这样一个人群，就是爷爷和奶奶（因为在国外极少有祖孙三代生活在一起的大家庭），这对培养孩子们的爱心也是有益的。该院还定期把动物园里的小动物运来，供老人和幼儿园的孩子们参观。还定期举办音乐会，一些被护理员推着轮椅来的老人，虽不会和大家一起唱歌，但可以看得出，他们的情绪也受到感染，变得愉快兴奋。

尽管中美养老社区产业环境不同，但是美国的案例至少有以下启示：首先，在中国养老社区看似前途无限，但是这笔钱未必好挣。在具体运营过程中，各种服务细节千头万绪，能否打造成熟的产品是成功的前提;其次，介入养老社区产业应理性规划，切忌一哄而上，尤其应注意财务风险，稳健扩张;再者，无论“重资产”模式还是“轻资产”运作，老年社区的生意要长远，只有回归到基本的服务品质，才是王道。

欧洲

欧洲的国家政策倾向于让老年人居住在独立的公寓中。建筑将三种元素结合在一起：城市意味、社区功能和生态目标。代表楼盘有荷兰弗莱德利克斯堡老年人公寓。通过建筑元素的集合处理，让老年公寓不显孤独。

异地养老、跨国发展养老产业在欧洲渐成潮流。挪威的卑尔根、奥斯陆、贝鲁姆等市已经先后在西班牙南部开设了大型养老公寓，那里低廉的地产价格，充足的阳光，吸引着越来越多的企业和老年人。北欧其它国家的老人到西班牙养老，看中的不仅是那里的自然环境，还有功能齐全的养老设施、良好的公共医疗卫生服务、保险服务等。与此同时，西班牙的实业家们也盯紧了那些希望来西班牙养老的北欧人的“钱口袋”，异地养老实在是一项互利双赢的好事情，已经被越来越多的国家、企业和老年人所认可。

欧洲养老产业的巨大发展潜力不仅仅吸引了欧洲的企业，许多欧美一流的大公司也开始抢滩登陆。全美最大的老年人生活服务提供商加国安老院，已在德国开办9家联合企业，在英国开办了15家，正在开发西欧市场。该公司在伦敦附近开设的一家老年公寓，每月的费用虽高达4000英镑，但仍客源不断，经营业绩一路飙升。

据欧盟和美国退休者协会2006年的一份报告，在挪威、荷兰和丹麦，96%的老人独居，居家养老服务需求巨大。在英国，居家养老服务是老龄产业最活跃的一个因素，价值110亿英镑的居家养老服务产业，多数被大公司控制。这个市场在德国也很强盛，目前有10000多家养老院为体弱的老人提供居家养老服务，服务老人数量近8年内上升了23%。

英国的老年社区建筑规模大，有各种各样的俱乐部，开设的课程和组织的活动超过80种以上，具有完善的配套设施与功能区划分，是集合了居住、商业服务、度假疗养为一体的大型综合社区。英国是世界上较早进入“银发”时代的国家，对老年人采取的社区照顾的模式，取得了相当不错的成效。这一模式，对于逐渐步入老龄化的中国，有相当大的借鉴意义。现在，英国65岁以上的老年人超过1000万，约占全国总人口的18％，75岁以上的老年人亦有370万。英国人的平均寿命，男性已增至71岁，女性更是增至77岁。如今英国已出现了一些“老年人城市”，如贝克斯希尔、海斯汀、伊斯特邦等，这些度假城市风景如画，退休的老年人纷纷迁入安度晚年，城市中老龄人口已占20%～50%。

在丹麦，目前最流行的是自助养老社区（DIY），环境优美、设计精当。在那里，老人们可以做自己想做的事，可以约上老友，或是志趣相同的伙伴住在一起，一块儿钓钓鱼、养养花，共同建设属于他们自己的家园，独享的公寓，共享的餐饮、花园，个性化的小手工艺车间、小农场等，老人们只要想到的，在这儿都能得到充分地满足，他们还可共同租用特别的照料服务，这种社区在哥本哈根郊区每月要1000欧元。

德国的养老社区特点是老年住宅与养老院相结合。德国老年产业分为两种体系：社会住宅体系，养老院体系。社会住宅体系里的老年住宅，内部多为无障碍设计，政府对老人住房采取补贴措施。在生活援助方面，老年住宅房产主与民间福利团体签订提供服务的合同，该合同可成为房产主获得建设资金贷款的融资条件。养老院体系里的老年住宅是一种接近住宅形式的养老院。在规划上，设计者把社会体系的老年住宅和养老院毗邻建设，以便在设置服务网点和急救站时，两者能共用。

亚洲

日本老龄人的生活质量是在良好的社会保险保障体系的基础上实现的。提供无障碍设施的老龄人住宅产品、具有看护性质的老龄人住宅产品、能和家人共同生活(二代居)的住宅产品。代表楼盘有港北新城，老年人住宅产品与其他租售性质的住宅产品混合设计在一个生活社区内，突出自助自理。

据日本总务省2001年6月公布的人口统计，日本65岁以上的老人达2227万，占总人口的17.5%。随着社会的发展，养老方式也逐渐由家庭走向社会，其中，把居家养老与社会养老结合起来，是目前日本流行的养老方式。日本的企业在养老方面也在做出各种尝试，松下国际电子公司已经设立了专门的养老院部门，准备在大阪建造一所具有高科技含量的综合型养老院。在那里，老年人可以和机器宠物玩耍，还能通过互联网与亲朋好友保持联系。韩国三星等公司也在积极开拓针对不同消费层的老年公寓。

在新加坡，养老院一般兴建在成熟的社区中。公寓户型一般分为35平方米和45平方米，为一位或两位老年人提供生活空间，住宅的户型设计及内部结构设计都出于标准的特殊化考虑。

链接：国内养老尝试

重庆城乡居民社会养老保险提前全国一年实现全覆盖

重庆于2009年7月于全国率先开展城乡居民养老保险试点工作，城乡居民社会养老保险提前全国一年实现全覆盖，基础养老金比国家标准高25元人民币，企业退休人员人均养老金水平达到1600元人民币。截至2011年11月底，全市参保人数达到1102万，其中农村户籍983万，城镇户籍119万，参保率为85%。老年参保人员共362万，其中农村户籍304万，城镇户籍58万，共发放养老金55.87亿元人民币，全面完成年度目标任务。

南京试点以房养老

2012年4月22日，南京市民政局下发《南京市老龄事业发展第十二个五年规划》，将通过一系列举措，使南京的老人老有所养、老有所医、老有所教、老有所学。据悉，在养老保障方面，南京将稳步推进机关事业单位养老金社会化发放试点工作，继续完善新型农村基本养老保险制度，不断完善城乡居民养老保险和高龄老人养老补贴制度，到2015年时实现城乡基本养老保险制度并轨。南京鼓励商业保险企业、商业银行或住房公积金部门建立公益性中介机构，开展“以房养老”(也叫住房反向抵押，贷款人将自己的产权房抵押给金融机构，以定期取得一定数额养老金或接受老年公寓服务的一种养老方式)试点业务，使老年人基本生活有切实可靠的收入保障，不断提高老年人的生活质量。

青岛城乡居民养老保险实现基础养老金翻番

从2012年7月1日起，青岛市将提高青岛市城乡居民养老保险基础养老金标准，从以前的55元人民币/月提高到110元人民币/月，实现基础养老金待遇翻番。预计将直接惠及全市93万城乡居民养老保险待遇领取人员，进一步提高青岛市248.7万参保城乡居民的幸福指数。为此，每年增加财政投入6.16亿元人民币。届时月平均养老金将达到202元人民币左右。截至2012年2月底，青岛市城乡居民养老保险累计参保人数248.7万人，待遇发放人数89.4万人，累计收缴保险基金71.8亿元人民币，发放养老金23.4亿元人民币。月人均养老金147元人民币左右，基本实现应保尽保，实现了人人享有社会保障。

河南省“全民养老”纳入试点数量全国第一

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一、问题的提出

在老龄化日益严重的大背景下，养老本身就是一个严峻的问题，老年人的晚年生活质量成为一个时时刻刻被谈及的话题。在关注所有老年人的同时，一些老年人中的特殊群体更应该得到应有的重视。每个生命的夭折意味着其背后家庭难以承受的痛苦，有这样一个群体，他们失去的却是自己的独生子女，因此更是承受着常人无法想象的精神空虚和养老压力，我们将其称之为“失独群体”。

随着失独群体逐渐迈入老年，他们的养老问题近几年越来越引起了人们的注意。关注失独群体，了解他们的真实生活状况，探讨他们在养老方面面临的问题，提供有效的帮扶措施助其安享晚年，是目前我们必须直面且亟需解决的问题。

二、失独群体数量持续增加

失独群体的数量越来越庞大，但是由于缺乏专门的人口调查统计，中国目前有关失独家庭的数量还没有确切的数据。以下是专家学者根据已的权威数据而推断计算出的几组相关数据。

人口学专家易富贤根据人口普查数据推断：从1975-2010年共产生了2.18亿个独生子女家庭，同时又根据人口死亡的年龄结构，推算出会有1009万人在或将在25岁之前离世。这意味着不用太久之后，中国将有1000万家庭成为失独家庭。[1]

国防大学刘明福教授按照军队样本中独生子女的比例进行估计，也得出了同样的结果，我国现在15岁至30岁的独生子女总人数至少也有1.9亿人，再结合《2010中国卫生统计年鉴》中显示的该年龄段人口疾病死亡率0.4‰来推算，1975年到2010年间，有超过1000万独生子女在25岁之前死亡，意味着2000万名父亲和母亲成为无助的失独老人。[2]

2013年2月27日，全国老龄办《中国老龄事业发展报告（2013）》，指出：由于计划生育一代陆续开始进入老年期，加上子女风险事件的发生等因素，无子女老年人越来越多；2012年中国至少有100万个失独家庭，且每年以约7.6万个的数量持续增加。[3]

虽然没有精确的数据，但可以看出失独群体的数量已经具有一定的规模，并处于持续增加的态势。如果独生子女死亡时父母年纪还轻，那么他们还有再次生育的可能，但对于已经丧失生育能力的父母来说，他们就只能独自承担巨大的精神压力和养老压力。失独群体已经成为社会中一种新的弱势群体，亟需国家和社会的重视。

三、失独群体形成的原因分析

（一）计划生育政策实施的衍生现象

从上世纪70年代开始到今天，中国计划生育的政策已经持续三十多年，中国国家统计局报告显示，计划生育政策的实施，使全国少生4亿多人，使中国“13亿人口日”和世界“60亿人口月”的到来都推迟了4年，它为中国的前行减少了人炸的风险，有效地缓解了人口对资源、环境的压力，有力地促进了经济发展和社会进步。大部分父母响应国家号召，坚持优生优育，只生一个孩子，为国家做出了巨大贡献。子女的唯一性意味着家庭的脆弱性，北京大学人口研究所教授穆光宗曾指出独生子女家庭是风险家庭，[4]他们失去子女的风险远远高于非独生子女家庭。而且，一旦女性超过适合生育年龄，失独风险更大。可见，如此大规模的失独群体的形成是中国特有的现象，计划生育政策的实施是导致失独群体形成的主要原因。

（二）风险社会加重失独群体的产生

现如今是个风险社会，人类社会面临着比以往任何时候都更多的生存和生活风险。从整个社会来讲，有自然灾害、各种传染病、泛滥、恐怖活动、生态环境恶化、社会性冲突等诸多风险。对于某个个体来讲，与个人的生活经历、生活状态相关的风险有疾病、矿难事故、交通事故、溺水、自杀、工伤事故、工作压力等等。面对风险的包围，人的生命遭受的威胁加大，失独家庭产生的概率增大。

（三）预期寿命的提高使得失独群体数量增加

随着社会经济的发展以及医疗卫生服务水平的提高，我国人均预期寿命在不断提高，导致高龄老年人数量不断增加。再加上现代社会的“少子化、无子化”的家庭生育观念，导致老年人和年轻人的比例逐渐增大，老年人面对子女发生意外的几率也在增大，失独群体的数量因而增加。

可见，失独群体形成的原因是多方面的，既与中国独有的计划生育政策有关，又与现代社会所蕴藏的各种风险因素有关，失独群体的形成是政策风险和社会风险综合作用的结果。

四、失独群体在养老方面面临的困难

（一）精神无助，老来无人照料

人生之悲痛莫过于白发人送黑发人，更何况失去的是自己的独生子女。2011年，中国计生协对14个省的1500余户失独家庭开展的调查显示，有近一半失独父母患有抑郁症，精神伤痛是失独群体面临的最大问题。与国外不同，绝大多数中国人不信神，孩子不仅是血脉的延续，更是他们的精神寄托，是他们生活的全部希望。一旦失去独生子女，他们便陷入了巨大且长久的精神伤痛中。失独群体又是非常敏感和脆弱的，为避免睹物思人、触景生情，他们往往把自己封闭起来，在孤独和悲痛中难以自拔。

随着失独群体的逐渐年老体衰，对“无人陪伴、无人养老、无人签字、无人送终”的种种担心和顾虑，让他们越发觉得孤立无援，精神几近崩溃。与经济补偿相比，他们更缺乏精神寄托，因此如何让失独群体在精神上得到很好的慰藉是摆在我们面前急需解决的重大的社会问题。[5]

（二）养老失去经济支柱

受“养儿防老”思想的影响，独生子女不仅是家庭的精神支柱，也是父母养老的经济支柱。从经济学角度来讲，独生子女一旦亡故，父母在子女身上的投资连成本都没有收回，更不用说年老之后的回报。倾其所有来培养子女的父母不在少数，有的独生子女在世时疾病缠身，父母为其治病花光所有积蓄，再加上许多失独群体接近或已经退休，他们的收入只能维持基本生活。在承受精神痛苦的同时，失独群体还遭遇着巨大的经济困难。

在缺乏经济支持的前提下，失独群体面临着诸多困难：首先，即使有的父母还适合再生育或有意愿领养子女，但面对一个孩子巨额的抚养成本，他们也会望而却步。其次，虽然目前国家在大部分省市都实施了计划生育家庭扶助政策，但每个月的扶助金对失独群体来说只是杯水车薪，难以解决他们的养老问题。独生子女的这种唯一性和不可替代性，使得独生子女家庭的养老比非独生子女家庭有着更大的风险。[6]

五、我国针对失独群体实行的帮扶政策

经历了丧子之痛，失独群体成为抵御风险能力最低、最需要政府和社会帮助的群体，为此国家和各地区都陆续出台了独生子女伤残死亡家庭扶助制度，以解决失独群体的特殊困难。

（一）国家出台的失独群体帮扶政策

2007年8月，国家出台《全国计划生育家庭特别扶助专项资金管理暂行办法》（国人口发〔2007〕78号），对女方年满49周岁的失独家庭，由政府给予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故为止。2012年起，这一标准又提高到每人每月不低于135元。

2012年4月，国务院公布的《国家人口发展“十二五”规划》就明确提出，鼓励有条件的地区在养老保险基础上，进一步加强养老保障工作，积极探索为独生子女父母、无子女和失能老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴。

2012年9月20日民政部曾召开新闻会，表示应当参照政府供养“三无”老人、农村“五保”老人的政策，由政府为失独家庭提供充分的保障，以解决他们的养老问题。

（二）各省市的失独群体帮扶政策

2012年，北京市政府通过“暖心计划”，每年为每位失独者出资2800元，购买包括养老、医疗、意外险、人寿险、女性安康险在内的综合性保险，这是全国首个由政府对独生子女死亡家庭全额埋单的商业保险。同时，北京市将继续执行2009年以来对独生子女伤残死亡家庭的扶助标准。失独家庭每人每月可领取200元政府特殊扶助金。

青岛自2013年起，对独生子女死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻（女方年满49岁），特别扶助金标准为每月不低于500元；对享受低保的失独家庭或独生子女重度残疾的老年人，选择居家养老的给予每月60小时的政府购买居家养老服务，选择入住非营利普惠型养老机构的，按照每月300元的标准给予养老机构运营补助。

上海从2008年起，对独生子女在16周岁之前死亡的失独家庭实施特别扶助政策，包括对父母每人各一次性的5000元补助和每月每人150元的扶助金。

福建省给予失独家庭每人每年4800元补助，对愿意再生育的失独家庭提供再生育服务，给予一次性不低于1000元的补助；采用试管婴儿辅助生育的，给予一次性不低于2万元的补助。

陕西省在对失独群体扶助方面应该是力度最大的，对年龄在60周岁以上的失独家庭夫妇，农村居民每人每月为800元，城镇居民每人每月为1000元；同时还对失独家庭给予一次性补助，农村家庭一次性补助2万元，城镇家庭一次性补助3万元。

从各地实施的政策可以看出，虽然各地对失独群体实行了不同程度的经济补助和帮扶措施，但是地区之间差异很大，政策规定不一，而且很多制度规定也比较苛刻并受到质疑，如有的规定女方必须满49周岁才能享受补助；有的规定子女在16周岁前去世才算失独，而独生子女超过16周岁死亡的父母却领不到一次性补助。同时，从表1中可以看出，各地区的补助标准相差悬殊，最低的每月只有150元，最高可达1000元。另外，各地对失独群体每月提供的经济补助还是显得非常微薄，如上海失独家庭每月的经济补助只有150元，基本处于国家规定的最低水平，与上海的经济发展水平明显不相称，仅占人均可支配收入的5%，难以解决特殊困难家庭的养老问题。

六、对策与建议

（一）对失独群体状况进行科学性调查

目前，社会上对失独群体的真实生活状况了解的还不够全面，对失独现象的专业研究仍处于起步阶段，缺乏对失独群体的科学性、专业性调查，目前还没有失独群体数量的确切数据。可以说无论是在广度还是深度方面，对失独群体的重视仍然不够。

重视失独群体养老问题，需从科学统计失独群体数量开始。失独群体的规模测算是一项极其复杂的工作，既要有创新的方法，又需要掌握大量的基础数据，建议由计生、民政、统计等部门联合对失独群体进行调查摸底，掌握全国失独群体的数量、分布、生活状况、特征等基础数据，了解他们的困难与诉求，建立起完整的档案，以便针对不同的情况研究制定具体的对策。

（二）完善帮扶失独群体养老的政策法规

失独群体是社会中的弱势群体，对弱势群体的帮扶考量着一个国家的文明和社会责任。在制度层面得到特殊保障，是失独群体理应获得和享受的权利，但是目前，无论是《老年人权益保障法》还是《婚姻法》、《人口计划生育法》，都没有对失独群体的养老做出明确规定。面对各地帮扶政策不一、补助标准悬殊和政策不衔接等现象，要真正解决失独群体的养老问题，必须首先完善失独群体养老保障的政策法规，从法律上明确规定失独群体的权利和待遇以及国家和政府所应承担的责任。

另外，应该在政策中明确规定失独群体的管理机构，可以在街道办、居委会、社区服务中心等专门设立失独群体管理部门，建立失独群体信息档案，对失独群体进行统一、全面的管理。一旦出现失独家庭，就立即启动失独家庭管理办法，从经济扶助、精神慰藉、生活照护等方面提供全方位的服务，实现失独群体养老问题的制度化、规范化和常态化。

（三）对失独群体进行经济补偿

失去独生子女，某种程度上意味着失去了经济支柱，经济困难是失独群体面临的普遍问题，建议采取专项补贴、一次性补贴和保险等相结合的方式对失独群体进行经济补偿。因为不同地区的财政收入和消费水平存在较大的差异，应鼓励各地根据实际情况，在国家特别扶助制度的基础上，采取分级负担的方式制定差异性的补贴方案。

其中，专项补贴按月发放，补贴标准应结合当地的经济水平，参照当地人均可支配收入、最低工资等指标来做出科学的界定。同时建立失独群体补贴标准的动态调整机制，随着居民人均生活消费的增长，逐步提高失独群体的经济补助标准。

失独群体响应国家的计划生育政策，为中国的经济建设和社会发展做出了巨大的贡献，计划生育政策所取得的成果由全社会共享，但当独生子女遭遇风险的时候却由独生子女家庭独自承担，这是不公平的。政府应该与商业保险公司合作，从社会公共财富中拿出一部分来为独生子女家庭购买保险，涵盖养老保险、疾病保险、意外伤害保险等综合性保险，一方面可以减轻失独群体面临风险时在经济上的后顾之忧，另一方面也充分体现了政府对失独群体所承担的责任。

（四）重视失独群体的精神养老

来自社会的关爱和认同，有助于恢复和增强失独群体重新面对生活的信心，有助于他们在心理上重新回归社会。[7]因此相对于经济扶助，对于失独群体的精神慰藉更是迫在眉睫的问题，这应该是帮扶的重中之重。全社会都要关注、关心和关爱失独群体尤其是失独老人，给他们营造一个温暖、和谐的社会环境。

首先，要及时、适当地对失独群体进行心理干预。目前，国家对于失独群体的心理救助机制几乎没有，政府应该尽快建立失独群体心理救助机构网络，研究失独群体的心理特征，组织专业的心理咨询师对失独群体进行科学的心理干预和疏导。

其次，由失独群体管理机构的人员担任失独群体的精神赡养人。新修订的《老年人权益保障法》将“常回家看看”写入了法规，这对有子女的父母来说是福音，但却加剧了失独群体的精神压力。为此，街道办、居委会或社区服务中心等失独群体管理机构应该设专人作为失独老人的“子女”，定期探访失独老人，缓解失独老人的精神压力。

再次，要积极推动社会团体为失独群体提供爱心帮扶。社会团体可以针对失独老人不同的境遇进行个性化的志愿服务，进行一对一的辅导，向失独群体宣传健康的生活理念和养老理念。可以组织一系列的文体、慈善等社会活动，让失独群体的精神世界变得充实，重新拾回生活的信心。可以建立公益QQ群和交流论坛，使有相同经历的家庭能够彼此鼓励，携手走出阴影。

（五）加强失独群体的生活照护问题

失独老人是真正的空巢老人，应该高度重视生活自理困难的失独老人，长期照护服务制度应该向失独老人有所倾斜。

首先，失独老人应该是未来居家养老的重点保障对象。对于选择居家养老的失独老人，在国家正式建立长期照护保险制度之前，应该尽快完善居家养老服务体系，[8]由政府来承担大部分居家养老服务费用，并积极组织志愿者参与到居家失独老人的生活照护中来。

其次，养老机构给予失独老人优先入住。政府按照失独老人入住人数给予养老机构相应补贴，对选择机构养老的失独老人，要对其降低机构养老入住门槛，完善养老机构的担保人条款，取消失独老人入住养老院需要儿女签字这一规定，确保失独老人在无担保的情况下依然可以入住养老机构。鉴于情感脆弱、不愿入住普通养老机构的的失独老人，政府应该探索建立专门的失独群体养老机构，通过抱团取暖的方式解决失独老人的生活照护问题。

总之，失独群体的养老问题是近几年才凸显出来的，它的出现既有制度方面的原因，也有现实社会方面的原因。失独群体作为我国转型时期的特殊弱势群体，理应得到国家和社会的关注和帮扶。国家既要在宏观上制定失独群体的帮扶制度和政策，又要积极推动社会和个人对失独老人进行必要的经济扶助、精神赡养和生活照护。

说明：本文系国家社会科学基金重大项目“未来十年我国城市老年人居家养老保障体系研究”（编号：12&ZD212）。

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[6]赵仲杰.城市独生子女伤残、死亡给其父母带来的困境及对策[J].南京人口管理干部学院学报，2009（4）.

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（一）以保障和改善困难群众基本生活为重点，进一步提高城乡救助水平

一要全面提高城市低保标准。为应对物价上涨和工资标准提高的新情况，提高困难群众的整体生活水平，城市低保标准预计在现有基础上提高20％。全市要对现有低保对象家庭收入情况进行一次全面核实，在巩固应保尽保、动态管理和规范化成果的基础上，狠抓落实。探索城市低保标准随经济社会发展同步提高的自然增长机制。

二要认真落实城市低保边缘户救助政策。在4月低前完成救助对象的审批工作，在城市低保提标过程中搞好与边缘户救助制度的衔接，协调有关部门抓好医疗、就业就学等优惠政策的落实。

三要进一步规范农村低保制度。全面落实农村低保规范化管理要求，进一步健全和完善农村低保政策和各项制度，深入推进管理工作规范化，家庭收入核实科学化，保障资金发放社会化，提升农村低保工作整体水平和档次。

四要完善城乡医疗救助制度。建立困难群众大病救助与城市居民基本医疗保险相衔接的救助制度，农村困难群众医疗在新农合基础上开展救助。

五要提高救灾减灾能力。进一步完善县乡两级救灾应急预案体系，搞好救灾应急指挥中心建设。协调有关部门做好救灾资金、物资储备，提高应急反应能力。研究建立救灾款物发放制度，确保救灾款物公开、公正、阳光发放。健全救灾机构，搞好减灾宣传教育，提高防灾减灾能力。

六要大力发展慈善事业。要继续保持我市慈善事业发展的良好态势，突出抓好慈善协会自身建设和自我发展能力建设，继续组织开展援助活动，引导慈善组织重点围绕灾民和贫困户危房改造工程、助医助学等开展专项募捐活动。同时，加大慈善工作宣传力度，在全社会形成良好氛围。

二、以养老服务为重点，进一步满足群众的福利服务需求

继续鼓励社会力量兴办养老机构，引导社区兴办小型托老所，增加集中供养老人场所，今年要新建1所规模在100－200张床位标准的中型养老公寓。继续探索农村居家养老工作，解决农村不符合五保供养老人的养老问题，全年实现居家养老（）。全面落实五保政策，尽早完成供养标准制定工作，全部实现供养金社会化发放。加大农村敬老院整合力度，形成4－6所区域院为主、乡镇院为辅的格局。以“六个老有”为目标，全面落实老龄事业“十一五”规划和“敬老行动”实施意见，推动基层老龄事业持续健康发展。认真开展福利企业年度资格认定工作，加强福利企业管理和服务，提高残疾人员就业和权益保障水平。

三、以城乡社区建设为重点，进一步加强基层民主建设

落实省和*市关于加强城乡社区建设的有关文件，制定相关配套文件，逐步搭建起城乡社区建设工作制度框架。推行社区干部包户制度，建立健全社区干部分片包户责任制。探索政府购买服务的有效形式，今年要至少选择一个街道的所属社区为试点，通过费随事转、项目管理等形式，实行政府向社区和社会组织购买服务，促进政府只能转变。积极推进农村社区建设工作。认真落实《*市农村社区建设实施方案》，在全市选择5个实验村，有计划、有步骤、有重点，积极稳妥地推进农村社区建设工作。加强村务公开民主管理，认真贯彻落实《辽宁省村务公开民主管理实施办法》，6月低前完成村务公开目录编制工作，坚决将村务公开规范化率等硬性指标靠实。要确定三分之一的村为示范村，进行重点规划和培育，争取再有30个村达到示范标准。组织好村委会组织法颁布实施10周年几年活动。

四、以落实优抚安置政策为重点，进一步促进军政军民团结

全面贯彻落实国家、省双拥模范城（县）命名表彰大会精神，启动第七轮省双拥模范城创建工作。进一步加大双拥政策落实力度，确保驻凌部队现役军官子女入学、家属就业、专业退伍安置等涉及军人切身利益的政策落实。要全面督促、检查各项优抚政策落实力度，不留死角，特别是重点监督优抚对象医疗保险政策的落实情况。要以纪念东北解放60周年为契机，继续开展优抚慈善救助活动。对20*年冬季退役士兵实行以扶持自谋职业为主与安排工作相结合的安置办法，把城乡退役士兵有效就业作为衡量安置工作的基本标准，积极稳妥地予以推进。要以拓展就业市场为工作重点，大力推进“普惠制培训、订单式就业”，扶持自谋职业要达到应安置人数的60%,全市推荐就业达到（）。同时做好退役士兵安置遗留问题的清理工作。要进一步做好部分军队退役人员政策落实和特困人员解困，维护社会稳定。

五、以规范管理为重点，进一步提高民政公共服务水平

继续培育发展农村专业经济协会，简化审批登记程序，放宽登记条件，推动专业协会在带动农村生产发展、促进农民增收发挥重大作用。进一步加强民间组织的规范管理，对全市已经注册的社会团体和民办非企业进行一次全面清理整顿，不符合要求的，要坚决注销登记。完成县乡两级行政区域界线的标注，建立行政区域界线管理数据库；积极配合*开展行政区域界线联检工作。积极争取资金，完成我市次干道和之路的街路牌设置以及村屯地名标志的设置工作。积极推进生态殡葬建设，保证100％火化率，抓好平坟工作。继续推进婚姻登记规范化建设。

三、保证措施

一是理清新时期民政工作思路。要高度认识民政工作在和谐社会建设中的基础性作用，按照党的十七大要求，以全局观念、超前眼光分析民政工作面临的新形势，努力实现社会救助由城乡二元、部门分割向政策配套、形成体系拓展，社会福利由补缺型向适度普惠型拓展，社区建设由以城为主向城乡一体化拓展，退役士兵由指令性安置向扶持就业拓展，专项社会事务管理由注重管理向强化服务拓展，为实现民政工作的新突破提供明确方向。

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[关键词]农村；养老保障；分析；对策

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1672―4496（2011）04―0081―03

一、甘肃农村养老保障现状

（一）家庭养老是甘肃农村养老的主要形式。时至今日，甘肃大部分的农村还在以家庭为生产单位，农村家庭的养老功能仍然历久弥新。调查显示，从被访老年人的居住状况来看，有72.5%的老人和子女生活在一起，25%的老人与配偶生活，2.5%的老人单独生活。

从老年人的经济来源看，29.5%的老人依靠子女补贴生活，53.5%的老人靠自己的劳动所得生活，仅有5%的老人有养老金维持生活。可见，家庭养老仍然是农村主要的养老保障形式。

（二）绝大多数农村老年人“老有所养”，但其物质生活水平、医疗保障水平较低。农村老人日常生活的来源主要依靠老人自己的劳作或子女的赡养，占到总收入的83%。大部分农村老年人在经济上都保持一定的自立，日常生活能自理，子女的帮助仅仅是一种辅助。但老人的收入是非常低的，收入在200元以下的占到总人数的67.5%，这使得老人物质生活水平、健康水平普遍偏低，接近90%的老人有各种各样的疾病。

可见，很多农村老人的养老保障是以牺牲生活质量为代价的，许多老人像服苦役一样辛勤劳作一辈子，最后“实现”的养老却是“迫于生计”的一种无奈选择，保障能力的下降，将直接导致他们成为农民群体中的弱势群体。

（三）贫困老年人不同程度存在养老保障问题。2010年甘肃农民人均纯收入3 134元，虽然较上年增长了410元，但依然处于很低的水平，致使部分老年人生活相当困难。特别在一些地方，青壮年农民外出打工，家里只剩下老人和小孩，空巢化现象反而超过城市，老人既要劳动，又要带小孩，收入很低，生活相当困难。另外，农村中的特困老人，有的无子女或其他赡养人，本人或配偶无收入或收入很低，难以维持基本生活；有的子女及其他赡养人无力供养，无法维持基本生活；有的虽已纳入最低生活保障或其他民政救济，但仍不能保障其基本生活；有的因意外事件致贫或因病致贫。因此，合理有效的解决这些人的养老保障问题，是当前农村养老保障最为急迫的问题。

（四）农村养老服务机构规模小、实施落后、服务单一。2010年，甘肃有农村敬老院530所，集中供养6 899人，集中供养率5.7%。全省现有的养老服务机构设施建设较为滞后，大多始建于上个世纪五六十年代，规模小，设施简陋，普遍缺乏医疗救助、电视电话、娱乐康复器材；服务单一，多数只能提供普通的生活照料、日常护理，不能很好满足老年人精神、生活、医疗、康复等需求。

这种状况导致了一个看似矛盾的结果：一方面，由于数量少，供求矛盾突出，农村五保老人、空巢老人、失能老人的集中供养得不到有效解决。很多农村五保老人都是通过亲戚寄养、基层干部代养、或与别人签订遗赠抚养协议的方式进行养老。另一方面，由于设施落后、条件差，有一定经济实力的社会老年人又不愿意入住，有院无人住的现象较为普遍。

二、甘肃农村养老保障面临的问题及原因分析

（一）城乡社会保障二元分割，农村养老保障的保障作用处于独立难支的局面。甘肃社会保障体系在建立之初就以城市为主，社会保障资金主要拨付给城市。到目前为止，全省城市社会保障体系已较为完备，形成以最低生活保障为基础，养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等为基本保障内容的社会保障的基本框架体系。受到城乡二元经济与社会结构的影响，城镇居民的社会保障制度并没有覆盖广大农村居民。农村的社会保障体系还很不完备，仅有新农合、最低生活保障、五保供养等保障项目，并且还没有做到应保尽保。但是农村养老保障最需要社会保障的各个方面协调一致，才能真正发挥它的养老保障作用，仅靠几个独立的保障项目，最后的结果只可能是“头痛医头，脚痛医脚”，社会保障“最后的安全网”作用很难发挥。

（二）农村市场经济的发展使得以家庭和土地为中心的农民自我保障形式受到了前所未有的冲击。以联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革，极大地调动了农民的生产积极性，使农村经济有了长足的发展。但由于甘肃省自然条件差，要使农业经济再上一个新台阶，必须以不断深化农村改革与大力发展农村市场经济为前提，而农村改革的深化和农村市场经济的发展，一方面使农民的专业化经营和非农化经营的规模逐步扩大，这种集约化的发展，把农民带入到一个风险更大的市场环境中，大量的剩余劳动力需要脱离传统的农业部门而转移到第二、三产业就业，也有一部分人会“在家待业”，这些脱离传统农业的农民，如同城镇在岗职工和下岗职工一样，生活面临严重的困难。因此，农民在面临着更大的市场经营风险的同时也面临着巨大的生活风险。另一方面在提高农民生产积极性的同时，也极大地强化了土地的保障功能，使家庭变成了经营风险的主要承担人。

（三）农村劳动力的转移、生活观念的转变，加重了农村养老的压力。当前，甘肃省的经济和社会发展正处在工业化和城市化的进程中，需要大量的农村人口，特别是具有较高文化程度的农村青年进城务工，促进了农村劳动力流向城镇，这在一定程度上给农村家庭养老提供了经济支持。农村劳动力大量向城市转移，促使农村“空巢老人”不断增多。虽然部分农民工也履行了在经济上供养父母的义务，但供养的程度是有限的，而且无法给予老人必要的生活照料和精神慰藉。

另外，随着现代化进程的加快，年轻一代的思想、道德、养老观念都在发生悄然变化，以“自我为中心”的社会意识渐浓，不论是经济上还是精神上都不愿优先满足老年人。农村青年人向往和追求城市生活，需要付出更多的精力和财力来满足自身生活的需要，农村老人的晚年生活开始呈现边缘化倾向。

（四）农村税费改革冲击集体养老基础。在农村，赡养年老多病、无依无靠的老年人，多年来实行的是以五保户和养老院为主要形式的集体养老制度。集体养老的物质基础是农村集体经济的发展和丰富完善，农村税费改革减轻了农民的整体负担，但也削弱了县乡两级的财政实力，使村级集体经济趋于瓦解，中央财政转移支付又相当有限。在欠发达的甘肃省农村，情况更为严重，一些符合五保政策的对象，因为财政下拨资金有限而被挡在五保门外，未能实现应保尽保。集体经济的不发达，直接影响到集体养老的普及和规模化发展。从目前的情况看，由于农村集体经济的迅速变化，集体养老只能作为农民养老的重要补充形式。

三、解决甘肃农村养老保障问题的对策措施

（一）加快建立与经济发展相适应的分层次的农村社会养老保障体系。一是解决农村养老资金的来源。对于仍然固守在农村，以土地为主要生活来源的农民，需要逐步完善农村养老保险制度，提高保障能力。为此，应拓宽资金筹集渠道，变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，加大公共财政对农村养老保险的扶持力度，国家财政应明确各自责任和投资分配比例。二是完善被征地农民的养老保险制度。随着经济的发展和城市化建设，有相当一部分近郊农民的土地被征占或征用，一次性补偿的数额虽然可观，而一旦被补助人不善理财或遭遇突然变故，补偿金花光后，无地、无工作，老年生活将得不到保障。因此，应加强被征地农民基本生活保障制度与城乡职工基本养老保险制度的衔接，从实际出发，根据适度保障、分类处理的原则，解决好被征地农民的养老保障问题，使他们逐步从农民身份向市民身份转换。三是加快农民工纳入社会保障体系的进程，使他们在向非农产业的转移过程中，逐步从土地保障转换到社会保障系统。在制度设计上，要适应农民工流动性大的特点，使其社会保险权益可以方便地转移接续，并保证其流动就业过程中社会保障权益不受侵害。

（二）正视传统家庭养老不足，探索家庭养老的社会化形式。发展社会化养老必须解决以下几方面的问题:一是必须大力发展农村经济，为社会化养老保障提供坚实的物质基础；二是必须进行制度上的创新，从构建社会主义和谐社会的战略高度出发，逐步建立适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化的社会保险、社会救济、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。以低层次、广覆盖为原则，即到2020年人人不同程度地享有社会保障，要防止任何人由于生活困难陷入绝望的境地，要消除贫困者的生存危机和生存恐惧，实现社会的基本公平。三是帮助农民改变传统的养老观念，不再一味地将自己一生的幸福完全寄托在儿女身上，在自己年轻、身强力壮、创造财富的黄金时期，交纳社会养老保险金，有条件的可以适当购买一些商业养老保险，提高抵御风险的能力。四是加强对社保基金的管理，保证其保值增值，充分管好农民的“保命钱”。五是针对汹涌的老龄浪潮，我们还要防范于未然，积极完善《县级农村社会养老保险基本方案》。六是当前重点要解决农村老人的医疗保障问题，真正解决老有所医难题，使广大农村老人安享晚年。

（三）积极推进农村低保等与扶贫开发的有效衔接，促进农村困难群体脱贫致富，提升家庭养老保障能力。农村低保主要在于维持生存，保障农村困难群众的基本生活；扶贫开发主要在于促进发展，扶持有能力的贫困人口实现脱贫致富。将扶贫开发与农村低保工作结合起来，通过“输血”增强“造血”功能，有利于稳定解决农村绝对贫困人口的温饱问题，加快推进扶贫开发工作进程。通过对其中有劳动能力的低保户进行开发式扶贫，可稳定减少低保户，提高收入水平和自我发展能力，稳定解决温饱并实现脱贫致富，实现自我保障。

（四）建立农村家政服务队伍，服务广大农村老人。家政服务人员应经过一定的培训，并由公安机关备案，工资由家政公司统一发放。人员应尽可能在本区域选择，这些人容易被本地老年人接受，还可降低成本。甘肃省许多农民工在45岁以后由于身体不能适应繁重的体力劳动，从城市返回农村，因此45岁至55岁的身体健康的中老年人可以成为农村“居家养老”所需要的家政服务人员的生力军。应针对这一群体进行家政基本知识培训，既满足了农村社会化养老服务的需求，又增加了农民的收入。

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论文摘要:在全面建设和谐社会、加快城市现代化建设、推动地区经济社会发展中，滁州农村社会保障制度遭遇到前所未的挑战，主要表现为农村劳动力就业不充分、财政收支中社会保障事业支出压力较大、农民收入低缴费能力弱、现行社会保障体系管理不完善、农村人口老龄化问题日益严重等方面。从农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度、农村居民最低生活保障制度、失地农民保障制度四个方面阐述完善滁州农村社会保障制度的具体措施。

党的十六大提出:“有条件的地方探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”农村社会保障不仅是我国社会保障体系的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是我国社会保障体系建设的薄弱环节和解决“三农”问题的重要难题。积极探索并加强农村社会保障制度建设，使其适应本地区的社会经济发展要求，已成为我们迫切需要解决的重大社会课题。

一、滁州市农村社会保障制度的建设进展

滁州市2008年末全市户籍人口约447. 37万人，其中非农业人口约97. 60万人，农业人口约349. 77万人，常住人口约412万人。1992年由民政部门试点农村养老保险，1994年全市逐步推行，全市2区2市4县共设立6个农保机构(琅娜、全椒除外)为自收自支事业单位，人编76人。2004年累计参保人数达75031人，年末领取农村养老金人数444。多人，累计农保基金滚存结余3150多万元，其中2090多万元存四大银行，770多万元购买国债，50多万元存省农保基金运营中心，170多万由地方财政托管，农保基金管理符合国家政策，运行良好。截至2008年底参加农村养老保险人数已达6. 23万人;参加农村最低生活保障人数12. 16万人，比上年末增长32.4%;农村传统救济人数3534人，比上年增长4.4%;全年城乡医疗救助4727人次，比上年增长31.9%;2005年农村五保户供养率达100%供养人数2. 82万人。

截至2007年，滁州市农村人口344. 33万人，参医疗保险人数302. 45万人，参保率87. 8 %。 2008年覆盖全市所有市县，覆盖率达90%以上。

伴随工业化、城市化的发展步伐，近年来滁州市积极探索建立健全农村社会保障制度体系，初步形成了以农村社会养老保险(主要是失地农民社会养老保险)、新型农村合作医疗为重点的农村社会保险制度和以最低生活保障为基础的农村社会救助制度。

二、滁州市农村社会保障面临的制约因素

本世纪头二十年，是滁州全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、扩大招商引资、实施东向战略、对接“长三角”、加快推进现代化的关键阶段，处在“战略机遇时期”和“矛盾凸显时期”并存的阶段。这期间，社会保障事业尤其是农村社会保障的发展既面临着难得的机遇，也面临着严峻的挑战。

1.农村劳动力就业不充分，社保工作艰巨

未来5年，主要矛盾仍然是劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾。随着城市化、工业化进程的加快，受经济结构变动和劳动力素质等因素的影响，结构性矛盾更加突出。2008年滁州市第二次全国农业普查主要数据公报显示:2006年末，农村劳动力资源总量约176. 7万人，男劳动力占50.5%，农村从业人员约159. 7万人，占农村劳动力资源总量的90.4%。其中，在第一产业就业的占74. 3%;在第二产业就业的占14.0%;在第三产业就业的占11. 7%。在51. 9万外出从业劳动力中，从事在建筑、采掘、制造业等第二产业从业的劳动力占55. 5%;第三产业从业的劳动力占42. 9%。并且，外出从业劳动力中，20岁及以下占17.5%;21-30岁占32.9%;31-40岁占32.8%，年轻人社保意识淡薄。另外，在农村劳动力资源中高中文化程度13. 7万人，占7.7%;大专及以上文化程度1. 5万人，只占0. 8%。劳动者技能水平需要进一步提高，技术工人特别是高技能人才数量少、技能水平低，与发展经济，提高产业竞争力的要求不相适应。因此，多元化经济形式带来多样化的就业方式，灵活就业群体的扩大对就业、社保管理和劳动关系协调提出了更高要求。

2.财政收支矛盾突出，社会保障事业支出压力较大社会保障属于纯公共产品，其特性决定了政府在社会保障中一般都要承担相当的财政责任。社会保障支出已成为世界各国政府一项主要的支出项目，发达国家社会保障支出占财政支出比重一般占20-50%，发展中国家也达到10%左右。根据《关于滁州市2008年预算执行情况和2009年预算草案的报告》称，2008年全市财政支出完成810328万元(含省追加支出),2008年全市财政总收人完成556102万元，地方收人完成286367万元，地方收人中税收收人完成220572万元;非税收人完成65795万元，一般财政收人只占当年财政总支出35.3%，从绝对差额，收不抵支高达500多亿;从财政补贴支出来看，社会保障和就业支出146679万元，占当年财政支出18. 1%。以滁州市南憔区自2008年起每年预算中按上年末农村养老保险基金累计余款总额3%予以补贴为计算标准，全市仅养老补贴财政支出就占社会保障和就业支出近30%。总体来说，在这种入不敷出的财政状况下，要求财政再挤出财力支持农村社会保障制度建设有很大困难，使得各级政府在农村社会保障制度建设过程中，难以有所作为。

3.农民收入低，缴费能力弱

目前我国社会保障制度的主体是社会保险，由基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个险种组成，其社保基金由个人、集体和国家三方共同承担。因此投报人个人也要承担相应的缴费义务。但滁州地区农村收人水平偏低，尽管高于全省平均水平，但低于全国平均水平，与相临市差距也大。从农民现金和消费支出对比看，2008年上半年全市农民现金收人2216元，其收人来源主要种植业，约有32%是农村劳动力外出务工的货币工资，但同时生活消费支出也达1969元，扣除必要的生活必需品和子女教育费用，以及生产生活资料上涨，农民现金纯收人低下，缴费能力有限，客观上制约了社会保险制度在农村的广泛开展。

4.现行社会保障体系不健全，管理不完善

现行社会保障管理体系不健全主要表现在以下三个方面:一是未形成救助等级评价制度和缺乏具体助评标准，如特困救助、灾害救助、贫困生救助等评定。下级往上报时有意夸大数字，上级核定过于主观，随意性较大;核定救助对象时，无明确操作标准，实践中“人情救助”的现象大量存在。二是各项救助制度之间存在重复覆盖的情况，不同制度对保障对象的甄别标准不同，实际中有的农民享受多项的救助保障。三是社会保障组织管理机构不健全，社会保障管理权力分散，政出多门现象严重。由于各部门所处地位和利益关系不同，在社保工作管理和决策上常常发生冲突。甚至不少地方出现了挪用社保基金、违规投资、乱收管理费的情况，缺乏有效的监督制约机制。

5.农村人口老龄化问题日益严重，现行保障制度乏力

随着人口年龄结构变化加快，诸如社会福利，养老保险等一系列老龄化社会问题凸现。目前城乡之间差别较大，城市中的老人一般都能享有退休金和公费医疗，农村地区的老人没有这些良好的条件，生活上存在诸多困难和不便。200。年安徽省60岁以上老年人口占全省总人口比例11. 02 %，达到650万人，绝对数字十分巨大。到2015年，60岁以上老年人口将达到1000万，全省75. 56%的老年人口生活在农村地区。目前，我国农村以家庭养老和居家养老为主的养老方式遭遇两难境地。根据搜狐网2008年两会调查显示，66%的农村居民选择依靠子女来养老，选择商业性养老的农村居民仅占1. 2%，选择在民政养老机构养老的也只有5. 2%截至2008年底，滁州市65岁及以上老年人口占总人口的比重达11. 52 %，比国际标准高4. 52个百分点。2008年末，全市各类福利院158个，福利院床位10265张，这些床位数仅为老年人口的1. 95%,而且养老机构普遍规模小、设施简陋。我们不难发现，农民的养老，医疗等问题依然是个大问题。

三、健全滁州市农村杜会保障制度的构想

滁州是一个经济欠发达的农业地级市，农业人口约占全市人口的78%。虽然近年来农村社会保障制度建设取得一定的成就，但不可否认还仍然存在一些问题，农民的生产和生活还缺乏许多必要的保障，农村养老问题、看病问题、被征地农民就业和社会保障间题等都制约着农村经济社会的发展与稳定，直接影响着滁州市未来社会的建设。因此，要探索建立与农村经济发展水平相适应、各项保障措施相配套的农村社会保障制度，逐步形成全市框架相对统一、待遇大致相当、覆盖全体农民的农村社会保障制度体系，使农民“贫有所扶，困有所帮，病有所医，老有所养”。

1.建立农民个人积累、国家和集体补贴配套，全市农民统一的农村养老保障制度

多元协调的社会保障模式是社会保障的目标。社会保障涉及到包括政府、社会、个人等各利益主体。建立健全把广大农民包括在内的统一的社会养老保障制度体系是社会主义新农村建设的重要组成部分，也是关系到振兴农村经济、维护农村社会发展和稳定的大局。政府引导，农民自愿参加，凡年满18-60周岁、户籍在本市的农村公民和未能参加城镇养老保险的非农村公民，不受性别、职业限制，均可参加农村社会养老保险。具体参保对象为:农村务农人员;外出或进城务工、经商的农民;未能参加城镇养老保险的非农村公民。养老保险待遇保证领取期为10年，不足10年死亡者，保证期内的养老保险金未领取部分，根据其法定继承人或指定受益人领取;参保人领取养老保险金超过10年者，其养老保险金按原标准继续领取至死亡止。基金筹措主要来源参保人缴纳的养老保险费、区财政养老保险费补贴;农保基金收益。参保人可以根据自身年龄和经济条件，选择养老保险金按月、按年或一次性大额参保的缴纳方式和缴费标准，建立个人统筹账户，由各级财政管理，补贴比例随当地经济发展状况适时调整。各级财政根据农民缴费的一定比例进行补贴，纳人财政统筹账户。有条件乡镇、村可以对参保农民另行补贴，增强农村养老保险制度的吸引力，鼓励农民参保。

2.逐步完善“大病统筹”的农村新型合作医疗制度

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。目前，滁州市新型农村合作医疗基金由中央、省、县(市区)和个人分担，参合农民每年个人缴费不低于10元，中央财政每年对参合农民补助人均20元，省级和地方财政每年对参合农民补助人均20元，实行大病统筹帐户和家庭帐户相结合。大病统筹帐户主要用于住院医药费用、慢性病门诊费用的补偿等。家庭帐户按每人每年5元标准从基金中提取，用于门诊费用报销。按照年人均50元的筹资标准，确定了100-500元起付线和封顶线1. 5万元。但是，实践中，仍然有很多地方需要完善，主要有:一是加大政策和财政支持，建立多种形式和内容的新型合作医疗模式，逐步形成以村合作医疗组织为基础，乡(镇)合作医疗组织为重点，一定范围(如大病及康复医疗合作)的县(市)联合的多级合作医疗体系;整合卫生资源，改善村级健康服务的筹资和管理。二是完善“新农合”的实施方案，根据经济社会发展水平科学合理确定报销范围、起付线、报销比例和封顶线;健全医疗救助制度，通过民政和扶贫部门资助贫困农民参加新型农村合作医疗，照顾贫困人口的特殊情况。三是完善筹资机制，加大对协调机构、经办机构和监督机构的市县、镇、村三级管理服务机构监管力度，规范台账务管理制度以及医疗服务制度，确保基金支出、合作医疗正常运作。

3.建立健全以“应保尽保”为基拙、广覆盖的农村最低生活保障制度

2008年滁州市贫困人口约13. 95万人，占全市农业总人口的4%。病残、农户素质不高、家庭负担较重是导致贫困的主要原因，大多数贫困人口如因病残、受灾、子女上学、缺劳动力等致贫的，开发式扶贫难以使其脱困，自身又无力获得经济收人增长，对这部分贫困人员救助的惟一手段就是医疗保障和社会救助。结合全国各地农村最低生活保障制度的做法，根据滁州市县实际情况，逐步尝试建立完善农村最低生活保障制度，凡具有农村常住户口的农村家庭，年人均纯收人低于最低保障线的，均属保障对象。低保对象由三部分人组成:一是五保户，主要是农村中无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人;二困难户，主要是因家庭成员在劳动年龄因常年有病基本或者大部分丧失劳动能力，家庭生活困难者、或家庭主要成员因病、灾死亡，其子女不到劳动年龄或者是在校学生，生活特别困难者等;三是一般低保户，主要是家庭年人均收入低于低保标准的困难群众，低保标准线由市人民政府财政部门依据各市县区当年农民人均纯收人1/3设定。低保对象采取自愿申请，县乡村民政部门三级审核审批，发放“农村居民最低生活保障金领取证”，低保对象实行等级动态管理;保障金标准即在保障对象家庭现有收人的基础上由县乡地方政府和村集体分担一定比例补足至现行最低生活保障线。

4.继续完善失地农民补偿安置办法，逐步建立失地农民生计生活保障制度

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一、我区社区建设工作成果

（一）基础设施投入加大，服务环境明显改良。

按照锡发[20**]22号、锡发[20**]39号、锡办发[20**]22号、锡办发[20**]78号和锡办发[20**]79号等文件的要求，区、镇、社区（村）各级都相继加大了对社区为改善基础设施的多元化专项投入，通过“四个一批”（即规划布置新建一批、资源共享整合一批、加层扩建解决一批、房产置换落实一批）的办法，分别按村（1000-1500平方米）和社区（800-1000平方米）的标准，对集办公、服务和活动用房为一体的社区服务中心用房进行了新建和改扩建，至**年底，建成总面积达13.5万平方米，总投资1.15亿元（其中区财政已拨出740万元专款，用于对达标单位给予一次性以奖代拨补贴）。社区基础设施的改良，使社区工作环境日益完备，社区服务和活动条件明显改善。

（二）政策体系基本构成，服务机制逐步建立。

**年按锡办发[20**]93号推进的服务进社区活动，实现了区级部门、镇（街）和社区（村）服务工作的对接、联动和双向考核。部门社区服务工作指引的制定实施、岗位责任制度的建立、操作指南的上墙公示、工作流程的编划明晰，服务卡片的广告化发放，均为社区实行优化便捷服务、实现长效管理创造了有利条件。

（三）平台作用初步发挥，服务功能有效拓展。

按区内业已形成的区、镇、社区（村）三级联动服务机制，建成的社区服务中心总体上已利用各自设立的“厅、站、室、校、场、栏”等，因地制宜地开展了相应的社区管理、服务和相关活动，基本展示了服务进社区活动确定的公共服务的信息采集、项目受理、咨询代办等社区服务的规定动作，并在便民利民服务项目上，套路多样，各施拳脚。同时在社区活动中通过整合和利用人才、场地、器材、项目等资源优势，开展丰富多彩的社区文体活动、彰显各自特色，营造了氛围，凝聚了人心。

（四）工作指引贯穿主线，服务项目形式多元。

以社区建设指导委员会成员单位构成的十四个主要业务指导部门，都针对各自服务重心前移下靠的操略，制订出台和汇编了服务进社区实施方案与工作指引，基本为社区服务提供了政策依据、业务运作渠道和操作方式。各社区（村）亦以服务进社区服务活动为抓手，结合自身优势设立多种类型的服务项目，为民提供相应的社区服务。其中以黄土塘村、廊下村为代表的村民论坛，张泾社区的“相约星期四”活动，东湖塘社区的少儿书画沙龙，青虹路社区的乒乓球协会，人民路社区的器、乐、演、唱，桑达园社区的花卉制作，宛山村的电子触屏服务指南，春江花园社区的电信“1890”便民利民服务声讯热线，寨门村、锡通社区等居家养老服务站所等，均在服务项目和型式上引成了特色品牌，展示了亮丽的风景。

（五）考核举措双向落实，服务效能得以体现。

按区社区建设指导委员会印发的《20**年度服务进社区活动考核办法》规定的基本原则、考核对象、考核办法和考核结果运用的要求，实行了区直政府部门、镇（街）、社区（村）三个层面的分级考核，落实了对各自推进服务进社区活动中的工作措施、推进力度、目标任务等进行相互监督、考核评估的工作举措，确立了定量和定性两个方面务实的考核标准，实现了上下结合、横向互动的双向考核，并把考核结果纳入到最终作为评定区直政府部门、镇（街）机关工作绩效、社会建设等工作的重要指标和社区（村）和谐社区建设考评体系之中。措施的得力，使社区服务工作效能得以有效地体现。

二、我区社区建设工作主要做法

1、加强领导，为社区服务建设提供组织保障。

我区专门建立了区镇（街）相应的协调指导部门，并调整成立了社区建设指导委员会，由区委区政府主要领导任主任，成员单位也扩大到28个,同时建立完善了区社区建设联席会议制度。

2、完善政策文件，深化服务管理机制。

我区先后出台《关于进一步加强社区建设的意见》（锡发[20**]39号）、《关于开展社区服务中心建设的实施意见》（锡办发[20**]79号）和《关于在全区开展“和谐社区”创建活动的通知》（锡办发[20**]78号）、《关于开展服务进社区活动的意见（试行）的通知》（锡办发[20**]93号）、《20**年度服务进社区活动考核办法》（锡社指发[20**]3号）等一系列社区建设的综合性文件，为推进社区服务建设提供实施依据。

3、加强部门协调和配合，加大社区服务建设推进力度。

今年，我区先后多次召开了“服务进社区活动”的专题推进会议，由28个社区建设指导委员会成员单位共同参与商榷，制定了我区“服务进社区”活动的主要内容和目标任务，并明确了各职能部门各自的工作职责及具体实施工作的阶段部署，加强了部门与部门、部门与社区之间的横向沟通与上下联动，进一步加大了社区服务建设的整体协调与推进力度。

4、以社区工作指引为抓手，理顺政府部门和社区的工作关系，明确职责。

将目前已进入社区的工作进行调查梳理，界定政府部门与社区的职能，理顺社区与政府部门的关系。进一步完善了工作指引，明确工作职责与标准，扩大了工作指引的制订范围，目前已有劳动保障局、综治办、民政局、卫生局、计生局等14个部门制订了社区工作指引和实施方案，同时，我局还率先开展了“民政干部服务进社区”的系列活动，并将民政服务的各项工作条例、文件政策、办事须知、工作流程编印成《社区民政服务操作指南》和《社区建设工作手册》印发给每个社区，规范了社区服务形式和程序。

5、以政府花钱购买服务的方式，完善社区公共服务。

根据锡办发[20**]93号、锡社指发[20**]3号文件精神，大力拓展服务项目和内容，通过经费安排引导社区承接部门管理服务工作，对于达到工作指引起要求，并通过考核的，按照每人10元的标准给给予工作经费补助，既推进了公共财政向农村覆盖，贯彻了城乡统筹发展的原则，又有力地调动了社区的工作积极性，推动了文体、教育、卫生、综治等社区公开服务的深入开展。

6、整合市场优质资源，开展便民利民服务。

我区在春江花园社区开展了打造了数字化服务平台的试点建设，通过设置“1890”社区服务热线，与辖区内各服务网点进行联结，为居民群众提供高效、优质、快捷的服务。这种做法，既整合了社区的优质服务资源，又大大方便了社区居民，还充分发挥了社区服务中心平台的服务功能和整合功能。对于暂时其它社区，通过在各社区服务窗口办理登记联系或发送便民利民联系卡等形式为辖区群众提供优质价廉、快捷便利的中介、家政、水气换送、电器维修、法律咨询、管道疏竣、锁匙启修、机船票订购等便民代办服务。

7、激发居民群众的参与热情,开展自助互助服务。

通过开展党员“五双”活动、村（居）民论坛、积极培育发展社区民间组织、志愿者队伍，激发居民群众互帮互助的参与热情。

8、建立健全政府部门和社区双向考核互动机制。

按锡社指发[20**]3号规定的考核内容，年终将对相关部门对社区工作的指导和支持情况进行评议，为各部门加强和完善社区工作提供参考，建立起政府部门和基层社区之间的双向互动机制。

三、我区社区建设工作经验

推进社区建设,是篇大文章。它关系着在新世纪我们将以什么样的方式和方法,来管理社区这个复杂的社会肌体;关系着如何进一步发挥社区在社会主义现代化建设中的主导作用;关系着在社区管理中如何落实“三个代表”重要思想。因此,必须高度重视社区建设的地位和作用,并在实践中探寻出一条适应中国国情的社区建设之路。

(一)从社区组织的性质和特点看,社区建设是联系广大居民群众的桥梁和纽带。

社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。其根本性质是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。随着基层社会事务的增多,应鼓励和支持这种基层社区自治组织的发展。它对于行政组织的职能具有转替性和辅,在党和政府与广大

居民群众之间起着不可替代的联结和沟通作用。

(二)从改革开放和社会主义现代化建设的迫切要求看,社区建设是建立和完善社会管理新体制的重要条件。

在新的形势下,社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破,大量“单位人”转为“社会人”。建立一个独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络,也需要社区发挥作用。还有,随着人民群众生活水平的不断提高和住房、医疗、养老、就业等各项制度改革的深入,城市居民与所在社区的关系愈来愈密切。他们不仅关注社区的发展,参与社区的活动,而且对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等多个方面提出多层次、多样化的要求。推动社区建设,拓展社区服务,提高生活质量,已成为广大城市和农村居民的迫切要求。由此可见,社区建设是应运而生,是建立和完善社会管理新体制的重要条件。

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这次会议的主要任务是，贯彻全国、全省民政工作会议精神，表彰先进，回顾总结去年工作，安排部署今年任务。下面，我讲几点意见。

一、年全市民政工作回顾

年，全市民政工作在市委、市政府的正确领导下，以科学发展观为统领，精心谋划，锐意进取，在新的起点实现了创新发展。一年来，我们确定完成了“112”任务目标（夯实业务工作基础，抓好党风廉政建设，搞好社会福利设施建设和招商引资两项工作）；倡导落实了“四新”定位（新理念、新形象、新标准、新作为）；规划建设了“二园三中心”（革命老区纪念园、老年养生园、优抚中心、社会福利中心、综合管理服务中心），为促进全市经济社会发展作出了积极贡献。

（一）履行民政为民职责，业务工作上了新水平。全市各级民政部门牢记“以民为本、为民服务、为民解困”的工作宗旨，扎实做好各项业务工作，民政事业实现了稳步推进。一是社会救助体系建设进一步完善。全市有城市低保对象2.64万人，农村低保对象7.97万人。两次提高落实低保标准和补助水平政策，城市低保标准月提高40元，达到190元/月以上，月人均补助水平达到140元以上；农村低保标准提高100元，达到900元/年以上，月人均补助水平达到50元以上。全市下拨、发放各类救助资金1447万元，救助灾区困难群众8万多人，救助城乡大病患者1731人次，资助91506人参加新型农村合作医疗，资助763户困难群众建房1612间。全市敬老院改造工程自2005年10月全面启动以来，市、县（区）、乡镇（办）党委、政府高度重视，列为重点工作，主要领导亲自抓，分管领导靠上抓，民政及相关部门全力抓落实。全市共投入资金1.5亿元，新建院民住房和功能房4619间，维修改造1152间。目前，全市83处敬老院有78处完成建设任务，38处敬老院被省民政厅评为一级敬老院，占全市敬老院的46%，农村五保老人集中供养率达到72.8%。同时，开展了敬老院“管理服务年”活动，管理服务水平有了较大提升，涌现出了城区堡集镇“以院为家、乐于奉献”的冯学忠，沾化县富国镇“三十年如一日、视老人为亲人”的李殿荣等一批责任心强、献身敬老事业的敬老院院长。经过全市上下共同努力，我市敬老院基础设施有了质的飞跃，院容院貌大为改观，管理更加规范，服务更加文明，敬老院成为不仅是五保老人颐养天年的乐园，而且成为了新农村建设的一道靓丽风景。二是城乡社区建设全面推进。全市已建成城市社区70处，农村社区53处。邹平县、市经济开发区被列为全国农村社区建设试验县区，一批农村社区正在逐步建设中。以“创建城市和谐社区建设示范单位”为契机，全面提高和改善了社区的办公服务用房、人员待遇和管理服务水平，“有钱、有人、有地方”办事问题得到一定改善，全市社区工作再上新台阶。三是双拥优抚安置工作成效显著。市首次被命名为全国双拥模范城，双拥共建水平不断提高。各县区均出台并实施了《抚恤定补优抚对象医疗保障办法》，给广大优抚对象提供最大的优惠和便利。按照“三公开一监督”的办法妥善安置了1006名城镇退役士兵，其中通过技能培训，有503人自谋职业。四是社会福利与慈善事业健康发展。全年共销售福利彩票1.3亿元，保持了平稳发展。开展社会福利“重生行动”、慈善“情暖万家”救助特困群众项目和“朝阳助学”活动，共资助善款227万元，救助城乡特困家庭5666户，帮助340余名高考特困新生顺利入学。向17所敬老院赠送了轮椅，方便了五保老人。五是社会组织和社会事务管理更加规范。市民管办更名为民管局和市社会组织促进会的成立，标志着全市民间组织管理逐步走向规范。执法查处工作力度进一步加大，依法撤销了26家连续两年不参加年检或年检不合格的社团。加强对殡葬行业的管理，全市火化率保持在98%以上。婚姻登记和收养工作规范有序，邹平、惠民、沾化县婚姻登记处被表彰为全国婚姻登记规范化建设单位；无棣县、城区婚姻登记处被表彰为全省婚姻登记规范化建设达标单位。创建平安边界各项任务基本落实；以地名信息化服务为重点的地名公共服务走在全省前列。六是抗震救灾工作卓有成效。特大地震灾害发生后，抗震救灾工作成为最紧迫最重要的任务，我们抽调精干人员，每天加班加点做好接收社会各界的救灾捐赠工作。全市民政系统共有27名干部先后选派赴北川前线抗震救灾，其中市民政局派出两名副局长和两名科长。全市共接收捐赠款和物资折款1.42亿元，并向灾区全部调拨，创造了我市救灾捐赠历史上的最高纪录。市民政局被省民政厅表彰为抗震救灾先进集体。七是复退伤残军人稳定工作有了新探索。各县区对复退伤残军人稳定工作进行了大胆有效的积极探索，疏导化解，认真解决复退军人上访问题，走出了一条切合实际，灵活多样的工作路子。各级从事此项工作的同志辛勤工作，采取一切行之有效的措施，及时发现苗头信息，加大稳控力度，为全市经济发展社会稳定做出了贡献。

此外，全市民政信息宣传、、计划财务、机关党建、人事教育等工作以及优抚医院、福利院、救助站、烈士陵园等事业单位管理，也都取得了新成绩。

（二）打造民政事业发展平台，基础设施建设有了新突破。针对我市基础设施建设滞后，社会服务平台薄弱的现实，我们整合各类民政事业资源，积极谋划打造革命老区纪念园、老年养生园、优抚中心、社会福利中心、综合管理服务中心等“二园三中心”民政事业发展平台。根据市委、市政府要求，革命老区纪念园正在进行接管前准备工作。以优抚医院为基础的优抚中心正在规划设计中，由优抚医院承担的全市精神卫生防治体系建设工程已被正式列入国家发改委改扩建项目。老年养生园正在积极论证中。社会福利中心建设已于去年8月全面启动，中心内的市儿童福利院主体工程已完成。综合管理服务中心即将开工建设。各县区积极着手民政基础设施建设，博兴县、沾化县率先建成了社会福利中心并已投入使用。

（三）加强党风廉政建设，干部职工思想观念发生了新变化。局党组先后制定了《关于加强自身建设的意见》、《市民政局工作规则》、《市民政局机关工作人员文明办公制度》等一系列规章制度，严格规范工作生活秩序，推进党风廉政建设。在市直民政系统开展了为期66天的反腐倡廉建设集中教育活动，着力解决存在的突出问题，加强拒腐防变能力。惠民、城、博兴、邹平等县区也相继开展了多种形式的作风纪律整顿活动，收到了良好效果。深入扎实开展了新一轮解放思想大讨论活动，以此为契机，做出了“新理念、新形象、新标准、新作为”的民政工作“四新”定位，干部职工认识进一步提高，团结进一步增强，工作进一步提升，思想进一步解放。采取部门评议、征求各级意见、设立监督电话等多种形式搞好行风建设。同时，在市电台“行风热线”时段，开办“民政之声”专题节目，服务群众，接受监督，进一步推动了机关作风建设。市民政局被市委、市政府授予年度“反腐倡廉建设和勤政效能建设先进单位”，荣获全市“行风政风建设先进单位”、“社会文化先进单位”和“市级文明单位”称号。

过去的一年，全市民政工作在改革创新、科学发展上取得了全面进步。这是全市民政系统上下一心，协调一致，共同努力的结果。在此，我代表市民政局，向支持民政工作的各级党委、政府和各有关部门，向全市民政系统广大干部职工表示崇高的敬意和衷心的感谢！向受到表彰的先进单位和个人表示热烈祝贺！

在看到成绩的同时，与先进地区相比，我们还有很大差距，突出表现在社会服务功能缺失，救助和保障水平较低，自身建设薄弱，缺乏创新意识和攻坚破难的意志等，我们要在今后的发展中认真加以克服，不断提高和完善我们的工作水平。

二、年全市民政工作主要任务

年将是极不平凡的一年。一是受金融危机影响，企业下岗职工增多，就业岗位减少；农产品价格走低，城乡困难群众增多，给社会救助、优抚安置、社会福利等工作带来更大压力；二是经济发展速度放缓，影响各级财政税收，县乡政策配套落实面临挑战；三是国家出台一系列扩内需、保增长的投资政策，为民生和社会公益事业发展带来重大机遇，能否抓住机遇，加快民政公共服务设施建设，是一个严峻考验和挑战；四是各级把改善民生作为保增长的出发点和落脚点，逐步提高困难群体、优抚群体、特殊群体的保障水平，对我们抓好政策落实增加了工作难度和广度；五是敏感时期较多，稳定工作压力加大。另外，我们还存在机构编制紧缺、基建工程逐步展开、经费紧缩等方面压力。

在新形势、新机遇、新挑战面前，我们要以开展深入学习实践科学发展观活动和全市“发展环境优化年”、“基础设施建设年”活动为契机，强化机遇意识，继续解放思想，迎难而上，积极作为，在服务大局中谋求全市民政事业新发展。年全市民政工作总体要求：贯彻落实党的十七大、十七届三中全会精神，深入学习实践科学发展观，围绕市委、市政府总体工作部署，继续实施“112”任务目标，全力推进三大建设（民政公共服务设施建设、民政干部队伍建设、民政系统作风建设），提高认识，提高速度，提升境界，提升标准，做大、做强、做亮民政事业。

（一）夯实业务工作，着力实现“六个提升”

业务工作是我们履行职责的具体体现，要把目标瞄向全省乃至全国，力争单项工作创一流，整体工作上水平。

1、以保障和改善困难群体基本生活为目标，提升社会救助水平。要把完善以城乡低保为主体的城乡社会救助体系作为提高民生保障水平的首要任务，加大推进落实力度。完善落实城乡低保制度。逐步建立科学规范的保障标准动态调整机制，根据当地经济社会发展水平、群众生活水平和物价指数变动情况适时调整低保标准，切实提高补助水平。农村低保标准要按照省政府的要求，提高到不低于1000元/年。要抓好城乡低保资金的预算和支出，保证低保金按时足额发放。逐步完善低保边缘家庭临时救助制度，全面推行分类施保，对重病重残人员、高龄老人以及零就业家庭、单亲家庭等，重点予以关照。要认真搞好城乡困难居民普查。根据省政府安排部署，从今年月到4月，民政、财政、统计等部门联合对全省城乡困难居民生活状况进行一次全面摸底调查，调查的范围是占当地非农业人口6%的城镇困难居民（含城镇低保对象）和年人均纯收入低于1600元的农村居民。这次普查时间紧、任务重、涉及面广，我市城乡困难居民普查工作领导小组办公室设在市民政局，我们要高度重视，各县（区）和乡镇（街道）政府要把普查工作当作一项阶段性的重要任务，统一调配工作力量，提供必要的工作条件，确保普查工作圆满完成。探索建立大病救助和困难家庭大学生救助制度。因家庭成员大病而深陷贫困是制约城乡困难家庭走出低保、自我发展的重要因素。要加强与卫生、劳动等部门的协调，积极探索建立大病救助制度，逐步形成资助参保参合、大病医疗救助、定点医疗机构减免相结合的医疗救助模式。为落实不让一个大学生因家庭困难而辍学的要求，要配合教育、共青团、妇联等部门，积极探索建立实施困难家庭大学生救助制度。搞好减灾救灾工作。加强救灾救助物资储备，完善各级灾害应急预案体系，提高应对巨灾、大灾的能力。启动农村低收入居民危房改造工程，提高农村居民住房防灾减灾能力。做好灾民应急救助工作，保证灾民有临时住处、有饭吃、有衣穿、有干净水喝、有病能医。推行灾民救助卡制度，妥善安排春荒期间的灾民生活。完成敬老院后续工程建设。未完成建设任务的乡镇敬老院今年要全部建成并投入使用。落实五保财政供养资金，建立健全布局合理、设施配套、功能完善、管理规范的农村五保供养服务网络，集中供养率稳定在70%以上。要全面加强敬老院管理，按照“选一个好院长，建一支好队伍，定一套好制度，创一个好环境”的要求，不搞花架子、不做表面文章，以人为本，精细管理，规范运行，达到“舒适、卫生、健康、实用、和谐”的总目标。落实措施，规范施救，加强对城市流浪乞讨人员尤其是未成年人的生活救助。

2、以改善和提高特殊群体供养能力为目标，提升社会福利和慈善事业水平。除农村五保对象外，城市“三无人员”和流浪、孤残儿童是我们今后的重点保障工作对象。对此，要大力发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业。加快社会福利事业发展。尽快消除“三孤”人员无住房或住危房的现象，以不低于当地平均生活水平的标准核定供养标准。继续实施“明天计划”、“重生行动”和城乡低保家庭先天性心脏病三项免费手术计划，使更多残疾儿童受益。推进养老服务社会化。把加快发展养老服务事业作为一项重大而紧迫的战略任务，以市老年养生园建设为契机，推进我市养老服务业尽快起步。加快建立以居家养老为基础、社区服务为依托、国办养老机构为示范、社会养老服务机构为补充的社会化养老服务体系。积极争取将养老服务事业列入当地经济社会发展规划，加大对新建、改建、扩建养老服务设施的投入。大力发展慈善事业。继续组织开展“慈心一日捐”活动，鼓励企业设立慈善专项基金，推动设立村、居慈善互助基金。探索拓宽筹募领域和渠道，抓好经常性捐赠。各县区基本建立县、乡、村三级慈善组织网络，乡镇（办）全部建立慈善分会，95%以上的村（居）建立慈善工作联络站；各县区全部成立慈善义工管理中心，并开展义务服务活动。继续实施“情暖万家”等五大救助工程，惠及更多困难群众。确保福利彩票发行稳定健康发展。坚持“安全运行、健康发展”的工作方针，积极应对市场竞争和各种挑战，进一步提高服务质量，确保福彩发行的各个环节安全运行，进一步加强公益宣传，继续推进以培训为重点的队伍建设，不断适应彩票发展的新需要，促进各项工作协调有序运行，实现稳定健康发展。

3、以保障和维护优抚群体合法权益为目标，提升双拥和优抚安置水平。双拥、优抚安置工作既是民政业务，又是事关国防、稳定大局的政治任务，要积极工作，促进军地科学发展、维护军民切身利益。积极做好创城准备。年省里将部署新一届创建双拥模范城工作，年进行检查验收。要大力实施新一届创城活动“三五三”发展战略，即抓好双拥模范城县、单位、个人三项创建活动，办好科技、文化、法律、支前、服务五项拥军工程，培育军地融合式发展、多元化支前和社会组织拥军三个新亮点。继续推进帮扶部队“小散远”单位和特困官兵家庭解困两项暖军工程，抓好基层双拥机构建设，力争连创全国双拥模范城。完善优抚保障制度。要按照《市抚恤定补优抚对象医疗保障办法》的要求，各县区完善保障程序、尽快建立医疗费“一站式”即时结算机制，从根本上解决抚恤定补优抚对象医疗问题。推行优抚政务公开制度，探索促进优抚政策高效落实、减少优抚对象误解误访的有效途径。加大督导力度，进一步规范抚恤定补发放标准和程序，确保优抚对象待遇全面落实，并按照自然增长机制不断提高。特别是要抓好优待金按标准及时兑现，为连创全国双拥模范城奠定良好基础。做好退役士兵安置和军休干部管理。按照市委要求，从今年起，退役士兵安置实行考试录用。要在强化行政调控力度，科学制定安置计划，加强监督检查的同时，努力拓宽安置渠道，大力推行退役士兵自谋职业。要进一步加强技能培训，提高退役士兵就业、择业、创业能力，确保城镇退役士兵自谋职业率达到60%。进一步完善军休干部服务管理职能，形成国家保障和社会化服务相结合的新的服务管理模式。

4、以丰富和完善城乡公共服务为目标，提升社区和基层政权建设水平。社区是基层社会管理的平台，是为城乡居民提供公共服务的重要载体。要顺应城乡统筹发展趋势，切实深化城市社区建设，积极推进农村社区建设。指导规范城市社区建设。参照和谐社区标准，制定全市城市社区建设标准。探索建立社区工作人员招聘、培训、考核、奖励等一整套运行机制和社区志愿者招募制度，鼓励社会各界人士参与社区建设和服务。大力争取上级部门资金支持，协调各级财政部门兑现经费落实政策。理顺社区与各部门之间的关系，将服务延伸到社区，将权利下放到社区，将经费划拨到社区，使责权利有效统一。加大督导力度，消除社区空白县，实现全市平衡发展。积极推进农村社区建设。切实加强对农村社区建设工作的领导、指导和宣传，各县区尽快成立领导机构，出台指导性意见。加强与相关部门的协调配合，形成农村社区建设的合力。全国实验县、区要发挥推动带头作用，总结符合我市实际的农村社区建设经验，推进空白县社区建设。年全市农村社区数量达到200个，覆盖率力争达到50%。这一任务已经分解到各县区，各县区要按照任务分解表的要求，在10月份前完成，年底检查验收。深化村务公开民主管理。结合“难点村”、“重点村”治理整顿，进一步健全村级组织，增强村级组织的凝聚力和战斗力。以“民主议政日”活动为载体，使村务公开民主管理工作真正成为日常性事务。同时，对全市村务公开目录执行情况进行检查，完善修改目录内容。

5、以加强和改善执法监管能力为目标，提升社会组织和社会事务管理水平。社会组织、区划地名、婚姻殡葬等专项社会事务管理服务工作是社会建设的重要内容，也是民政部门为民服务的重要窗口，要坚持依法行政，规范管理，热情服务，让群众满意。加强社会组织管理。完善社会组织执法体制，建立执法机构和执法队伍，加强社会组织管理执法监察，对严重违犯国家法律规定的社会组织和行为从严查处，对非法组织坚决依法打击和取缔。规范社会组织收费行为，完善社会组织工作报告、信息披露、财产管理等制度，提升社会组织的社会公信力。推动政会脱钩分离，集中整治行业协会和市场中介组织存在的问题。建立社会组织突发敏感性事件预警和应急处置工作机制，妥善应对各种应急突发事件，维护社会稳定。推进婚丧事务规范化管理。切实解决个别县区卡晚婚年龄、乱收费等群众反映强烈的问题，维护婚姻当事人的合法权益。进一步清理整顿公墓，巩固殡葬改革成果，火化率保持在95%以上。加强清明节文明祭扫安全保障，进一步规范殡葬市场秩序。规范收养登记程序和行为，提高收养登记管理和服务水平，保障孤残儿童和收养人合法权益。搞好区划地名管理服务。根据我省“逐步撤销所有县城驻地镇，设立街道办事处”的整体目标，力争全市所有县城驻地镇完成撤镇设立办事处工作，加快城市化进程。创建平安边界工作已列入全省社会治安综合治理暨平安山东建设检查考核体系，要按照考核标准，努力在责任落实，经费落实等方面实现新的突破，特别是要积极将界线管理经费列入财政预算，确保创建平安边界任务的全面落实。拓展地名公共服务，认真执行国家地名新标准，完成城市地名规划任务，推进乡村设标，开展第二次地名普查试点工作。要进一步加强对地名更名工作的研究和管理。

6、以保稳定促发展为目标，提升复退伤残军人稳定工作水平。复退伤残军人稳定工作责任重大，任务艰巨。各县区民政局主要领导要亲自抓，分管领导靠上抓，在人力、物力、财力上确保这项工作有效高速运行。要开动脑筋，主动性创造性开展工作，探索建立科学化、系统化、程序化的维护稳定工作方案、预警方案、应急预案；建立建设一支应对突发性事件的队伍。要加大政策落实力度，正确理解和执行中央、省、市的有关政策精神，切实体现党和政府对复退伤残军人的关怀。要从实际出发，带着感情做工作，通过低保等救助途径，关心和爱护广大复退伤残军人的生活，帮助他们正确面对困难，克服困难，努力实现进省、进京上访零登记。

（二）突破发展瓶颈，着力推进“三大建设”

当前民政事业发展遇到了诸多瓶颈，包括思想观念陈旧、基层基础薄弱、管理体制机制不完善、工作手段方式落后、人员能力素质较低以及保障资金经费不足、机构编制不适应、工作组织协调乏力、争取领导力度不够等。出现这些问题，有历史的原因，也有现实条件的制约；有的是多年来始终没能解决的，也有的是随着形势变化出现的新问题。要实现民政事业科学发展，必须突破发展瓶颈，畅通工作渠道。当前，突出的是要解决民政公共服务设施严重缺失、民政系统干部队伍建设和作风建设不适应形势和任务需要等问题。

一是推进民政公共服务设施建设，打造民生工作平台。民政公共服务设施建设是政府公共服务设施建设的重要组成部分，也是事关群众利益的民生工程。根据省厅部署要求，结合我市实际，我们要重点做好“二园三中心”建设。革命老区纪念园要加快完成纪念园绿化美化、展厅布置，确保清明节开展祭扫活动，在此基础上争创国家级重点烈士纪念建筑物保护单位。以老年公寓为主体的老年养生园要完成选址、立项、规划设计，争取尽早开工建设。优抚中心要搞好规划论证，结合国家发改委项目，搞好精神卫生防治体系工程，搞好优抚网络平台和光荣院建设。当前，要做好土地手续完备的工作，同时进一步完善康复疗养服务功能，在地域分布上实现市一级全覆盖，满足重点优抚对象的保障需求。市儿童福利院年内建成并投入使用，流浪儿童救助保护中心搞好规划设计，争取开工建设；综合管理服务中心年内完成主体工程。惠民、邹平、开发区等县区目前正在建设或规划社会福利中心，其他县区也要抓住全省实施县级社会福利中心建设计划这一机遇，争取3至5年完成全市县级社会福利中心建设任务。乡镇光荣院建设，以依托敬老院改建为主、新建为辅，全市完成2处光荣院的规划建设，孤寡优抚对象入院率争取达到75%，基本实现“能进则进，愿进全进”的目标。

推进民政公共服务设施建设，根据我市实际，要坚持“长远规划、相对集中、科学设计、因地制宜、逐年投入、分步实施”的基本思路；遵循“统筹规划基础设施建设，统筹安排建设资金，统筹调度工作力量”的基本方法。要千方百计争取民政基础设施建设资金，除了争取上级民政下拨经费，还要争取财政拨款、社保公益金、慈善捐助资金、发改委项目资金，以及通过市场运作等形式，进一步拓宽筹资渠道。今后几年，全省福利彩票公益金将重点投向民政基础设施，市、县区也要加大资金配套力度，积极协调增加财政资金投入，有条件的地方要积极引导和鼓励社会资金投入。同时要争取将民政事业基础设施建设列入当地城乡建设规划。力争经过系统上下三五年的共同努力，使全市民政基础设施面貌大为改观，功能不断完善，布局趋于合理，保障切实增强。

二是推进干部队伍建设，提升为民服务、为民解困工作水平。机构设置缺失、工作人员紧缺、队伍素质参差不齐（年龄偏大，学历偏低）、基层基础工作薄弱是全市民政干部队伍建设中亟待解决的问题。同时，还存在民政系统工作人员提拔较慢，一批年轻有为的同志得不到应有锻炼和重用的问题。这些问题的存在，严重影响和制约了工作的开展和推动。

对此，我们一方面要积极争取各级党委、政府的支持，设立相应机构、增加人员编制。当前，在我们的工作中要努力克服争取领导力度不够的问题。能够争取领导是能力、水平、本事的体现，是责任心、事业心的体现，要千方百计做好。要及时汇报、广泛宣传、积极沟通，通过多种方式赢得领导支持，有了领导支持，工作就会畅通顺利。另一方面要大力提升干部队伍整体素质。干部队伍素质的高低，取决于思想境界的高度、理论认识的深度和政治信念的坚定程度。能否培养一支与新形势、新任务相匹配、相适应的高素质的民政干部队伍，与干部的教育管理体制、机制、手段等有着直接关系；与干部的创新意识、创新精神和创新能力有着直接关系；与创新发展民政工作、实现民政事业新跨越有着直接关系。一要加快干部人事制度改革和创新，坚持德才兼备、以德为先的原则，树立注重品行、崇尚实干、鼓励创新的导向，配强适应新形势、新任务要求的干部队伍，使办事效率更高、质量更好，执行力更强。二要以改善知识结构为支撑，以提高能参善谋本领为重点，培养干部职工的素质、能力、水平。特别要在更新思想观念，实现创新发展上见成效。三要完善干部监督激励机制，强化思想作风监督、工作言行监督、财务管理监督，彻底改变纪律松弛、作风懈怠、目光短浅、私欲膨胀甚至以身试法的现象。当前，要抓好“三问”，即找准问题、落实问责、实行问政。就是要找准工作中的薄弱环节，采取措施加以强化和弥补；要落实《市行政问责办法（试行）》，谁出了问题就追究谁的责任；要以政绩论英雄，讲评成绩,表扬先进，鞭策后进，兑现奖惩。

三是推进民政系统作风建设，锻造民政工作新风尚。作风建设是树立民政形象的重要内容，党风廉政建设更是保障民政事业发展，保护民政干部政治生命的大堤，必须常抓不懈。要以反腐倡廉教育和行风建设为核心，重点解决存在的各种问题，有的放矢，抓住不放。要叫响“既要廉政，又要勤政；既要干净，又要干事”的口号，着力增强“八种意识”，通过抓班子、带队伍，在全系统锻造新风正气。