义务教育政策范文

导语：如何才能写好一篇义务教育政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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义务教育均衡发展的实质就是不断满足广大人民对义务教育需求的接受程度，现代社会人人平等，人人都享有自己的权利和义务，当然对于接受教育的权利也是平等的。在义务教育阶段，国家对不同地区义务教育的过程和条件都是均等的，具体表现在教学教材内容均等、教育学费均等、师资水平均等、教学的质量均等，从而能让大多数义务教育对象得到应有的发展。

（一）义务教育均衡的对象

义务教育均衡财政政策的落实点是个人，必须搞清楚学生在义务教育资源的使用和分配上合理不合理，解决两个相互问题：义务教育财政政策主要服务于哪些群体？哪些对象对义务教育财政政策的均衡有促进作用？让各教育机构和各教育对象都把义务教育资源能平等的分配，从而在义务教育上达到需求与供给之间的均等关系。

（二）义务教育均衡的内容

在义务教育均衡发展的过程中首先要考虑教育过程中资源是否足备，包括人、物各方面的充足，其次要验证义务教育结束后的成果，观察学生的学习成绩、自身能力等各方面是否提高，最后要能产生义务教育均衡的长远效应，维持好各人的整体生活质量。在投入步骤中一定要保证投入的充足，但是投入不能盲目投入，投入可以是一般的货币，但要经过实际的测量，具体可以记录学生及老师的人数、教学规模的大小等。

（三）义务教育均衡的全面需求

现阶段我们已经不能仅仅满足单一公众的义务教育需求，而是要随着公众的数量及要求的提高，制定各自适合的财政政策，保证不同公众义务教育在义务教育机会、义务教育过程及条件、义务教育质量等各方面的均等，保障义务教育全方位均衡发展的财政政策。

二、分析公共义务教育均衡发展的公共需求特性

义务教育均衡发展的最基本要求是个人的受教育机会是均等的，其次要求是满足义务教育过程和条件的均等，最高要求就是教育质量的均衡，这一系列的要求逐层提高，体现出了义务教育的本质，在不断提高要求的过程中让个人得到自由全面的发展。

（一）多种义务教育的均衡

公众对义务教育均衡是感知变化的，公众需要考虑当前自身已经是什么样的义务教育，排除掉已经享受的义务教育均衡后，公众开始更加关注一些潜在的形式，通过不断追求对尚未满足的义务教育的均衡，来抓住义务教育财政政策的着重点。

（二）对义务教育均衡要求不断提高

公众对义务教育的均衡有一个逐层递增的过程，也就是说，公众享受了低层级义务教育均衡之后，才会增加一定的高层级义务教育，之后还会有更高层级的追求。要强调的是层层之间的递增没有明显的界限，不是一种刚性的结构，反而是具有一定交迭性的构造。

三、探究基于公众需求的义务教育均衡发展财政政策

（一）实时反应义务教育，完善监督评价体系

目前我国对义务教育是否均衡发展有一定的评价标准，具体的指标有义务教育财政投入总额以及其增长额、义务教育在农村的新增投入比例、义务教育入学率、义务教育完成率等，但是这些指标并不能更加真实且及时地反应义务教育财政政策的均衡状况，反而使政府部门工作过程中存在一定的随意性且没有形成工作的责任感。政府部门应该建立适应区域的义务教育均衡发展监督测试指标，满足不同区域的实际教育状况，这样可以实时监控测试并评价不同区域的义务教育财政均衡情况，提高政府的社会整体信任度，并创造良好的义务教育均衡发展氛围。

（二）保障义务教育经费，建立相应的标准

为了避免义务教育过程中存在教育部门编制的预算在执行中和决算情况不一致，国家可以建立关于保障义务教育经费的标准，会让预算拨款模式更为合理，同时使政府在配置教育财政资源合理性上有很大地提高，从而提高义务教育经费的使用效率，有效保证政府义务教育经费。在判断义务教育经费是否符合标准时，要有一定的根据，要检查不同区域、不同学校的学生获得的义务教育机会是不是均等的，可获取的财政教育资源是否是均等的，各个中小学校公用经费是否满足国家最低标准，公共经费是否满足各个中小学校的正常运转以及一定的教育活动和相应的后勤活动，从而保障学校对学生的教育任务。

（三）规范财政转移制度，形成全面的制度

在保障了义务教育经费的前提条件下，不断规范义务教育财政转移制度，具体可以在县级之间建立相互独立的义务教育转移支付制度。一方面通过分析县级财政义务教育存在的缺失，确定合适的转移支付需求；另一方面结合国家对义务教育经费不足的现状，分析出更为合理的转移支付模式。

（四）考虑拨款方式，补充预算的制度

拨款方式的选择上要均衡分配，考虑到不同区域内义务教育学校的财政资源，以及不断完善的预算制度，使得更为广泛的教育财政资源为不同背景状况的学生提供价值，让学生都能达到一定均等的学业成就。换句话说就是要确保一定比例的学生达到自己满意的教学成绩，必须付出一定的成本教育，成本的具体体现就是一定的教育经费，基本上在学生义务教育阶段要满足学生学业有成的最低教育经费。

（五）帮助弱势学生，落实资助的制度

要尽可能的满足更多不同学生的均等学业状况，必须依靠完善的学生资助制度，对义务教育资助标准、资助程度地覆盖面、资助资金的分担机制都要落实到位。首先考虑受资个体的实际情况，提供使之满足的资助资金。国家现阶段已经有了对贫困学生的资助，但是其资助金额没有对受资学生的生活和学习起到决定性作用。国家在确定资助标准时，首先要实地考察资助地的生活水平，了解清楚资助学生学习生活的实际费用和家庭其他方面是否存在负担。其次就是扩大资助的覆盖面，国家各地区应该考察地区留守儿童和民办学校就读的学生，不断扩大义务教育资助的范围，让需要帮助的学生得到资助，避免资助的浪费。最后是对资助资金分担机构的保障，要保证资助资金完整及时地提供给贫困学生，把补助资金落实到个人，使每一个真正贫困的学生及时得到规定的资助，避免学校领导的阻碍。

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[关键词] 义务教育；均衡发展；教育政策；教育制度

近几年来，浙江省各级政府部门从制度政策这一环节入手，加强有利于义务教育均衡发展的制度设计，为保障义务教育公平、民主的政策环境，促进义务教育和谐健康发展作出了有益的思考与探索。

一、推进义务教育均衡发展的理性认识

推进义务教育均衡发展是义务教育发展的基本指导思想，是深化教育改革、全面推进素质教育的重要战略选择，也是化解义务教育多重矛盾和问题的根本手段。但义务教育均衡发展是一个系统工程，要把握宏观，循序渐进。浙江省各级政府部门深刻体会到，一个能够保障义务教育可持续地均衡发展的制度框架应该包含以下关键性的制度安排。

首先是经费投入保障制度。保证义务教育经费增长满足可持续均衡发展的长期需求，无疑是实现义务教育可持续均衡发展最为关键、也最为迫切的制度建设。如果没有一个更加稳定而有强制性的制度保障，仅仅依赖于政府的相机选择，实现义务教育可持续均衡发展的战略目标就将面临极大的不确定性。

其次是绩效管理制度。由于政府是义务教育均衡发展中的主导力量，因此，政府建立义务教育均衡发展导向的绩效管理制度，对于实现义务教育可持续均衡发展就是一项关键性的制度建设。

再次是资源共享制度。为了实现高水平的义务教育均衡发展目标，提升公共教育资源的利用效率，保持义务教育均衡发展的动态效益，必须在义务教育活动的各个层面建立对公共教育资源的共享制度。

促进义务教育均衡化不仅需要有关部门出台缩小差距的具体政策，更需要观念创新以及在此基础上的制度创新和系统的制度设计。有鉴于此，各级政府部门应积极探索多样化义务教育均衡发展模式，重点在保障体系、教育管理机制等方面做文章，着力推进城乡教育、区域教育均衡协调发展。

二、推进义务教育均衡发展的改革尝试

浙江省将跨越式发展与均衡发展相结合，通过跨越式发展来推动均衡发展，在发展中形成高位均衡，实现了内涵发展和质量提高，形成了推动义务教育均衡发展的特色。

（一）促进义务教育均衡发展之基本决策：加大教育投入，合理配置教育资源，保证义务教育起点均衡

义务教育均衡发展，其主要内涵是合理配置教育资源，使区域内义务教育阶段的学校大体处于一个相对均衡的状态，以体现义务教育的公共性、普及性和基础性。可以说，浙江省在基本普及15年教育的今天，各级政府已充分认识到义务教育办学的主体是政府，学校的校舍等一些硬件设施投入是政府的责任，政府要为人民群众提供相对均衡的办学条件（无论是农村或者是城市）。而这一认识的最终的价值取向即是政府要为每一个学生提供一种公平的教育机会。这方面，浙江已涌现了不少典型。以宁波市江北区为例，江北区是宁波市三个老城区之一，2002年江北区政府实施了“以区为主”的教育管理体制的重大调整，将全区所有农村中小学上划区本级管理，同时将全区所有公立中小学财务及预算外资金实行统筹管理，从而在体制上保证了城乡教育的统筹。

2007年，浙江省教育厅还推出一项新举措，首次决定对杭州、宁波等11个设区市的教育局进行以“教育科学和谐发展”为主要内容的业绩考核。此次考核，总分为350分。重点考核各市在义务教育均衡发展和各类教育协调发展方面的情况，共设置“义务教育均衡发展情况、各类教育协调发展情况、素质教育情况”等3类指标，30个子项目。对全市中小学家庭经济困难学生的资助、爱心营养餐等没有做到“应助尽助”的，在该项考核中不得分；如果农村中小学生均仪器设备值、生均图书等生均办学条件比城市中小学低，相应的项目即为零分，以引导各地缩小区域内城乡之间的教育差距，打造和谐教育。

（二）推进义务教育均衡发展之政策焦点：从教育公平的角度提高经费的使用效益，重点抓好义务教育的薄弱环节，切实保障义务教育的均衡发展

义务教育最薄弱环节在于农村教育和弱势群体教育。农村学生、贫困家庭子女和民工子女接受教育的质量相对较低。要进一步提高义务教育水平，就要切实解决农村教育和弱势群体教育问题，追求教育公平这一原则。浙江省把教育政策、教育资源重点向农村、欠发达地区和困难人群倾斜，以不断缩小城乡之间、区域之间、人群之间教育的差距。浙江省针对农村中小学和弱势群体的重点倾斜措施主要有以下几项：

第一，义务教育阶段中小学生全免学杂费。浙江省现有各类中小学校9129所，在校生673.5万人。义务教育阶段中小学生全部免除学杂费后，各级政府每年落实经费11亿元，其中省级财政承担4.6亿元，各县市承担6.4亿元，513万全省城乡义务教育阶段学生全部免除学杂费。

第二，实施农村中小学“四项工程”。为改善全省，特别是欠发达地区农村中小学校的教学生活条件，推进城乡教育均衡发展，浙江每年投入约9.4亿元启动农村中小学“四项工程”，即家庭经济困难学生资助扩面工程、爱心营养餐工程、食宿改造工程、教师素质提升工程（面向全省17万名农村中小学教师）。

第三，扶持五类弱势群体教育。特别关注贫困家庭子女入学问题、流动人口子女入学问题、残疾儿童少年教育问题和少数民族学生的入学问题，关爱心理和行为有偏差、学业有困难的学生。目前，有49万经济困难学生受到政府资助；有30万名家庭经济困难学生享受爱心营养餐。浙江全省流动人口子女就学数65万人，入学率达到96%。

浙江省上述政策相继付诸实施，使得义务教育原有薄弱环节得到有效弥补，城乡教育差距得到显著改善。

（三）推动中考招生制度改革：以招生制度为杠杆，建立新的教育导向机制，推动初中教育均衡发展，实现教育公正

中考招生是制约基础教育发展的核心环节，也是事关千家万户的百姓工程，政府作为教育制度的设计者，必须把握教育现状，针对新时期新矛盾，建立新的引导机制，构建新的教育秩序。

2007年之前，浙江省内大部分重点高中实行考试选拔制，从2007年秋季开始，全省重点高中招生推行“分配制”，即把重点高中招生名额按一定比例分配到初中学校。实行“分配制”后，各重点高中将拿出部分招生名额分配到各个初中学校。根据浙江省教育厅的要求，从2007年开始，3年内分配比例要提高到重点高中招生数的50%以上。在分配重点高中招生名额时，将学校的综合办学水平、参加初中升高中的人数、中考优秀率和中考合格率这四个指标作为分配的主要依据，将几个指标结合起来，设计一个数学模型，最终计算出各学校的分配指标。

以指标分配取代原来单纯的升学考试竞争，淡化校际间的恶性竞争；以学校办学综合实力评估确定指标分配，引导政府进一步加大投入，改造学校硬件设施，引导学校端正教育思想，改进教育教学方式和管理水平，全面提升学生的综合素养；以全学科平均分确定指标分配，引导教师关注全体学生的全面发展，尤其是中下生的发展；新的招生制度使每所学校均有重点高中指标，从终端上保证初中教育的出口公平，以此吸引优质生源，拉动教育过程优质化，引导家长安心当地、就近入学。以上就是推动初中教育均衡发展，实现教育公正的制度设计的基本构思。

（四）增进教学质量监测机制改革：关注后20%学生，并以评价考核为抓手，引导学校树立正确的质量观，推进教育均衡发展

由于长期受应试教育的惯性影响，一些地方和学校还存在仅仅以分数、升学率高低论英雄，重视少数尖子学生，忽视对大多数学生培养的倾向。浙江省针对这个问题，提出教育不能轻言放弃，对学习有困难、心理行为有偏差的学生，应给予更多的关怀和帮助，重点监控各地各校学生群体中“后进”学生的比例，了解掌握学习成绩在后20%的学生的变化情况，特别是后20%学生与前20%学生之间的差距变化情况以及后20%学生的学校分布变化情况。对学习成绩在后20%的学生分布较多的学校进行具体分析，找出原因，研究对策，切实解决教学薄弱学校存在的问题，帮助学校端正办学思想，提高教学质量和管理水平。

例如，金华市为了从真正意义上实现教育过程和结果的平等，通过对2006年初中阶段学业考试成绩后25%学生的研究与分析，着手构建与素质教育相适应的，并与新课程理念相符合的现代教育评价制度。为此他们采取了以下措施：改革和完善对义务教育阶段学校的质量评价办法，将学业考试成绩后25%的人数比例情况作为对学校综合评价的一个重要内容，作为示范性学校、师德群体创优先进学校评估一票否决的指标；建立初中学生学业考试成绩后25%的人数比例的监控和通报制度，每年9月份在金华晚报教育版、金华教育网站公布各初中学校学生学业考试成绩后25%的人数比例的情况。

上述政策制度的改革和创新，有效地缩小了义务教育区域之间、城乡之间和学生群体之间的差距，促进了义务教育的相对均衡发展，推进了教育公平。据2006年统计，浙江省小学适龄儿童入学率为99.99%，小学毕业生升初中比例为99.99%，初级中等教育适龄少年入学率为99.72%，三残儿童义务教育阶段入学率达到98.5%。

三、推进义务教育可持续均衡发展的对策建议

浙江省的实践探索充分说明，只有从制度政策这一环节入手，针对新时期新矛盾，把握义务教育现状，建立新的引导机制，才能有效推进义务教育均衡发展。义务教育均衡发展的内涵是发展的、动态的、相对的，因此义务教育均衡发展是一个长期性课题。要推进义务教育可持续均衡发展，各级政府部门仍应强化保障机制建设。在现阶段，我们尤其是要选准突破口，围绕政策设计和制度安排进行多样化模式的探索，重点应在内涵层面考虑。笔者认为，为推进各地义务教育可持续均衡发展，当前可采取如下对策：

第一，加强对县（市、区）义务教育均衡发展的考核力度，加强政府对区域义务教育均衡发展的规划统筹、经费保障和政策导向。各省有关部门可择机研究出台有利于区域义务教育均衡发展的导向性指标。

第二，教育行政部门要积极推进义务教育均衡发展，在等级评估、教育创强中关注区域内义务教育的均衡发展。

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【关键词】义务教育；均衡；教育政策

1 强化政策价值功能，引导义务教育均衡发展

1.1 加强教育政策导向功能，贯彻县域均衡发展理念

发挥教育政策的导向功能，引导县域内农村义务教育校际均衡发展。首先要提出明确的教育目标。推进义务教育均衡发展的基本目标是：每一所学校符合国家办学标准，办学经费得到保障。教育资源满足学校教育教学需要，开齐国家规定课程。教师配置更加合理，提高教师整体素质。我们在加强教育政策导向功能时，要注意教育政策的导向功能有直接与间接之分。前者指教育政策对其调整对象的直接作用，后者指教育政策对非直接调节对象的影响。我们往往忽视政策的间接导向功能。例如，有些地方在贯彻“基础教育由地方负责”这一政策过程中，曾实施过农村中小学教师工资由乡镇负责的经费管理体制，这一政策的本意是想调动地方乡镇的办学积极性，却致使一些财政困难落后乡镇拖欠教师工资问题更为严重，极大地伤害了教师的工作积极性。我们在看到教育政策直接导向功能重要性的同时，不可轻视教育政策的间接导向功能。

1.2 发挥教育政策分配功能，规范城乡学校布局

发挥政策的分配功能，增加教育经费投入，对资源进行合理配置，加强寄宿制学校的建设，为儿童提供一个合适安全的居住环境。通过大力兴建寄宿制学校，实现县域城乡教育均衡发展。在寄宿制学校建成以后，要加强对寄宿制学校的管理，通过管理来提高学校的教育水平。对于城镇大班额现象，我们应该发挥教育政策的分配功能。首先国家应该颁布相关规定，明确班级人数的上限。各级地方政府应该围绕生源变化，建立学龄人口预测机制，坚持“两为主”原则，促进生源合理分布。加快城镇配套学校建设，协调落实开发企业新建配套学校移交当地政府减免税费政策。提升农村学校教育质量，改善农村学校办学硬件与软件条件，从而稳定农村学校生源，缓解城市学校的压力。义务教育坚持户籍地就近划片免试入学，防止择校热与乱招生。国家可将“大班额”情况纳入区县党委、政府和教委的年度考核指标体系，并作为评估认定义务教育发展基本均衡的重要依据。

1.3 改革城乡教师教育政策，优化县域教师资源

我国目前师资存在两个严重的问题，一个是教师结构性失衡问题，主要表现为教师缺编超编问题，男女教师比例问题，优质教师分布不均等。另外一个是教师流动失衡问题，主要表现为优质教师从经济不发达地区流向经济发达地区。政府要加强宏观调控，通过政策调节教师资源，促进师资流动。各级地方政府必须针对各地实际情况，及时相P规定来调节教师资源。对于存在超编现象的地区实行限制引进或不引进教师，而对缺编现象的地区放开引进教师，甚至实行特殊优惠政策。其次，按编制标准足额配备义务教育教师，新增教师优先满足农村学校，城镇薄弱学校需求。建立完善的城乡义务教育学校教师补充机制。最后，实行骨干校长，教师定期轮岗交流制度，促进城乡教师，校长之间之间的交流学习，确保师资配置均衡。教师行政部门应该建立激励机制，鼓励名师到薄弱学校任教。同时应建立体制改革试点，按照区域，比例合理轮流交换，轮岗期间保留原单位人事与工作，待遇不变，这样才能更好的开展，解决后顾之忧。

2 加强教育法律法规政策执行，健全运行机制

2.1 依法治教，落实政策执行

我国政府应该从国家法律法规的层面来规范教育行为，比如建立《教育均衡发展法》等，国家在法律层面对于教育行为进行规范， 使得我国的教育行为能够做到有法可依，有法可循。省级和县级政府也应该根据国家的法律制定相关配套的法规，从各地自身实际状况出发，制定符合当地教育发展的法规。我国东部，中部，西部各省存在差异，各省内部各县之间存在差异，县域内各校之间也存在差异。所以地方教育法规应该依据价值选择，针对这些差距有针对性的进行政策调控，照自身的特点来建立，以能够解决自身教育问题，实现自身教育的和谐发展为目的。只有使教育行为有法可依，有法可循，才能真正的能够推进县域城乡教育均衡发展，才能真正的实现教育公平。

2.2 改革财政体制，健全经费运行机制

明确投入比例，完善经费分担机制。据2014年《中国统计年鉴》显示，我国教育中央财政支出占国家教育财政总支出的约5.03%，相比2006年6.81%，中央财政支出比例呈现下降趋势。而目前我国各级政府财政实力划分实际情况，中央强于省级，省级强于地市级，地市级强于乡县级。如果中央政府和省级政府能够承担更多的责任，那么无论地方经济发展水平如何，都能够保证儿童接受全国最基本的教育服务从而缩小因地方经济不同导致的地区差异，缩小校际之间差距。同时我国义务教育正外溢性越来越强的特征，如2014年小学阶段非京籍招生数量比例为36.04%。随着人口流动范围的扩大，义务教育的全国性公共产品特征凸显。中央政府和省级政府承担更多财政责任，才能减轻流入地的财政负担，保证流动人口子女能够接受良好的教育，实现校际均衡发展。坚持创新管理，完善转移支付制度。大力推进教育管理信息化，创新义务教育转移支付与学生流动相适应的管理机制，实现相关教育经费可携带，增强学生就读学校的可选择性。统一标准对我国现有的教育转移支付制度进行改革，建立均等化的转移支付制度，实现城乡教育之间的均衡发展。

2.3 提高政策执行主体素质，矫正政策行为偏差

教育政策执行人员自身的素质对于教育教育政策执行的结果有着重要的影响。随着市场经济日益发展，包括区域教育行政部门在内的地方政府官员们的“经济人”的“逐利”色彩正日趋浓厚。而政策执行主体的利益价值观时刻都在影响政策行为，渗透到政策执行的过程中。但最重要的是提高教育政策执行者的素质。从教育政策的主要执行者来说，主要是提高政府有关人员，校长和教师的素质。首先，对于政府人员，需要提高对政策的认识水平和更好地执行政策的主动性，这不仅需要不断学习有关教育政策方面的理论知识，提高理论水平。在执行教育政策过程中体现以人为本，尊重客观规律的原则。提高政策执行的技能，具有良好的有关偏差问题的分析与解决能力。进一步强化政府人员的“公仆”意识，树立为人民服务的价值取向。其次，对于校长和教师而言，应提高他们对于政策的理解能力和在学校管理，教学过程中执行政策的自觉性。将对教育政策的理解转化为学校管理工作要求的能力，在教学过程中按照相关政策精神和要求进行教学改革，开展教学活动。提高政策执行者特别是校长和教师执行相关政策的意识，能动性，创造性，更好地实现教育政策的目标。

2.4 解构监督困境，构建监督检查机制

面对义务教育地方负责责任难以落实状况的“监督困境”，应构建起适合中国行政管理体制的义务教育督导检查机制。我国主要是上级政府对下级政府的检查督导方式，如何使其发挥有效作用，并使得这种检查督导更具有可操作性和低成本性。我们可以将高层政府对义务教育的投入以隐形的方式体现，而低层政府的投入以显性方式体现。

建议中央政府对地方政府的援助，可以转换成教师工资的方式进行。将教师工资的供给责任上收到中央可以起到提高教师社会地位，保证教师工资稳发放增长，实现全国均衡教师工资的作用。世界许多地方早已将教师纳入公务员队伍，如法国，韩国，埃及等将义务教育工资纳入中央财政预算，由中央财政独立负担。建议将学校的校舍扩建，改建，设备的添置等由省，市，县，乡四级政府分担，让每一级的政府都承担起看得见，摸得着的义务教育供给责任。如省级政府承担校舍建设任务，这样能保证全省范围内校舍条件的均衡与协调。地市级政府，县级政府各承担设备添置的一内容，乡镇政府也可承担与其财力相当的学校硬件设施，甚至村级政府也可承担力所能及的责任。这样的各级政府分担义务教育供给责任的激励督导机制，利于全国范围内促进义务教育的发展。

【参考文献】

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[7]国务院办公厅.国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划（2015―2020年）的通知[E].2015.

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关键词：来宾市 义务教育 课程开设 问题 政策 建议

通过实地调研广西来宾市12所中小学，在来宾市兴宾区、象州县共发放和回收了教师问卷153份，学生问卷203份，管理者问卷34份，并分别对他们进行访谈/座谈，了解并总结了各个学校义务教育课程开设的基本情况、存在的问题，并给出相关的政策建议。

一、来宾市义务教育阶段课程开设的现状及问题

第一，师资不足，学科结构不合理，存在结构性缺编，以及教师老龄化严重，存在断层现象。尤其是英语及音乐、美术、体育、信息、科学等副科的专任教师极其缺乏，导致语文、数学老师被当作“万精油”来使用。

据当地教育主管部门的统计数据发现，来宾市教师队伍特别是农村学校教师老龄化严重，出现中青年教师断层现象。据统计，全市中小学教师队伍中41岁以上的占47%。如：象州县专任教师2450人中，30岁以下的仅有145人，占5.92%，31-45岁的有1464人，占59.76%，45岁以上的有841人，占34.33%；兴宾区石牙中心小学有教师256名，其中41岁以上的141人，占该乡小学教师总数的55.1%。全市中小学教师队伍特别是农村小学教师年龄状况呈倒金字塔型、人才断层现象。同时，出现教师结构性缺编，小学阶段体育、美术、音乐、信息技术和外语专业教师缺口严重；初中阶段生物、地理、音乐、美术和信息技术教师也很紧缺；高中阶段学科教师缺编，尤其是广西实施高中新课改以后，新增通用技术、综合实践等科目，没有专业教师，无法开课。据调查，80%以上的乡镇中小学没有音乐、美术、体育专业教师，一些教学点音乐课只能听录音带。初步统计，全市共缺中小学体育教师835人，其中初中240人；美术、音乐教师945人，其中初中255人；信息技术教师406人，其中初中105人；初中生物教师223人、地理教师205人；小学外语专业教师632人。

根据调研收集上来的来宾市忻城县、象州县、武宣县、合山市、金秀县这5个县市的数据统计来看，小学各科目的兼职教师是专任教师的倍数由高到低依次排列是：综合实践、品德与社会、品德与生活、音乐、科学、美术、信息技术、体育，这些科目是最主要由兼职教师来完成的，其中综合实践科目的兼职教师数是其专任教师数的近40倍，而最低的体育课该倍数也达到10.39，上述科目多数兼职教师是专职教师的20倍以上。小学缺编教师最多的科目是体育，其次是科学、品德与生活、品德与社会、美术、英语、音乐，其缺编比例都在50%以上。

而初中各科目的兼职教师是专任教师的倍数由高到低依次排列是：综合实践活动、美术、信息技术、生物、地理、音乐、历史思想与品德，这些科目也由兼职教师来完成的，其中综合实践活动兼职教师是专任教师的近12倍，美术、信息技术、生物、地理科目的兼职教师是专任教师的比例都高达52%至99.5%，音乐、历史思想与品德科目的兼职教师是专任教师的比例也达到12.6%至36.3%。初中缺编教师最多的科目是英语，其次是思想与品德、历史、地理、物理、化学、体育、生物、音乐、美术，其缺编比例都很高。初中校本课程课有3个专职老师，地方课程课有12个专职老师外，其余全部为兼职老师，心理健康课的兼职老师全部是兼职老师。

第二，由于教师存在结构性缺编导致教师兼课现象严重，教师课程任务繁重。

英语老师及音乐、美术、体育等副科的专任老师极其缺乏，农村学校及乡镇学校尤其缺乏这类老师，这些科目由兼任老师上课完成教学任务的情况很普遍。教师工作量繁重，每学期要上300-400节课，甚至更高至500节。教师过多的时间用来上课，没有备课时间，没有修改讲评作业的时间，也没有休息的时间，给教师造成沉重身心压力，也影响了教育教学质量。

第三，个别学校领导对课程开设的重要性认识不足，教师普遍对国家规定的课程标准认识不清晰。

个别学校领导对课程开设的重要性认识不足，没有认识到国家规定的课程计划是中小学教育教学的基本法规，随意增减课时是违法行为，仍然片面追求考试成绩和升学率，重“考试科目”、轻“非考试科目”，因此在某些学校出现挤占课时现象。语文、数学等学科课时偏多，音、体、美以及综合实践和通用技术等学科开设课时不足、效果不佳。有的是课程表上安排有，但是大部分是由语、数教兼任，因此实际工作中过分偏重文化科（语、数），而忽视“副科”。

教师普遍对国家规定的课程标准认识不了解。另外学校即使能开齐国家规定的课程，课时也难以保障，近40%的课程已开齐但课时不足或者开足却没有教师上，进而进一步导致了主科教师兼任上副科和副科课程被主科课程挤占的情况。

第四，绝大多数受调研学校未能开设校本课程，已有的校本课程基本上可以不算有特色的校本课程，就是思想品德课、语文课的延伸而已了，这些校本课程多以德育与经典诵读相关的居多。部分学校虽然没有校本课程，但有各种兴趣班/小组，也取得了一些成绩。

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（一）普适性

1.普遍适应性

对于政策的普遍适应性有两种解释：一是指一国或某一地区针的某些政策全部或部分地适用于解决其他国家或地区内的相同或类似政策问题;二是政策在其规定的有效区域内（ 如全国或某个地区等） 对政策客体具有普遍适用性。[1]

根据上述理解，县域义务教育均衡发展政策的普适性有两层意思，一是指某个县域制定的教育均衡发展的某些相关的政策对于其他地区也是可以推而广之的，二是指该县域内制定的关于义务教育均衡发展的政策适用于县域内所有目标群体，即政策规定的所有义务教育阶段的学生、教师、学校等都能够享受到政策带来的利益。

2.最低标准

在政策制定时候其规定了基本的要求和范围，在执行的过程中不能低于政策中规定要求或者超过规定的最低标准，换句话说县域义务教育均衡发展政策的普适性就是指该县域内关于义务教育均衡发展政策的一个底线，它规定了在义务教育均衡发展中，各种资源配置的最低标准、教师最低标准、经费投入的最低标准等。

（二）特殊性

1.区域特殊性

由于每个地区的发展情况不相同，所以政策允许不同的地区在相同原则下政策内容和表现形式上有所差异。教育教育均衡发展政策要根据不同的地区因结合当地的经济、文化水平，因地制宜，制定适宜的政策，这样才能有的放矢，解决具体的教育困难，有针对性地提高为学生提供适合的教育机会和教育条件，否则制定出来的政策也是盲目的、不切实际的，也只能是空想。

2.人群特殊性

政策只适用于部分人群，只有部分社会群体才能享受改政策的福利。例如义务教育均衡发展政策中对于少数民族和贫困子女的特殊规定，只有符合条件的人才能享受该政策，而不符合相关条件的人只能被排除在政策受益之外，

二、县域义务教育均衡发展政策的普适性和特殊性的表现

县域义务教育均衡发展最基本的表现在于城乡中小学校在经费投入、学校建设以及师资队伍等方面实现教育资源供给与需求的平衡。[2]在针对这三方面的义务教育均衡发展政策各有其普适性和特殊性现。

（一）经费投入

我国城乡义务教育不均衡现象十分严重，率先在县域内实现城乡均衡发展，财政拨款向农村倾斜政策就显得尤为重要。针对此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）年》要求进一步明确各级政府提供公共教育服务职责，完善各级教育经费投入机制，保障学校办学经费的稳定来源和增长。[3]

国家公共教育经费的开支以政府投入为主，从1975年占GDP的1.8%，逐年增长到目前的3.7%，到2012年完成国家财政性教育支出达到国内生产总值的4%的目标任务，并依法确保财政收入性教育经费支出随着经济发展和财政收入增长稳定增长。[4]这是《云南省中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）年》中关于义务教育阶段经费的投入的目标任务，同时也是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）年》中关于义务教育阶段经费的目标任务。

国家、省、县政府都在力争提高区域内各级学校学生人均基本标准和学生人均财政拨款基本标准。目前公用经费基准定额为：中西部小学生均400元/年，初中生均600元/年，东部小学生均450元/年，初中生均650元/年。到了各个省的教育经费虽然有差异，但都是逐步增长，按时足额拨付教育。同时，认真贯彻三免一补和农村义务教育经费保障机制改革政策，强化对学生的补助，特别是对人口较少的民族学生的补助。

（二）学校建设

推进义务教育学校标准化建设，建立健全义务教育均衡发展保障机制，均衡配置设备、图书、校舍等各项资源是我国义务教育均衡发展的目标。可以看出，教育资源配置的均衡是教育均衡的基础和前提。[5]

针对学校建设问题，县域要坚持实事求是、因地制宜的原则，充分考虑当地的经济社会发展水平、人口分布、地理环境等实际情况。云南省新平县的山区面积占总面积的98%，自然灾害普遍，农村留守儿童较多。所以排除危房、完成校舍抗震加固、关心留守儿童学校生活条件就成了学校建设的重大任务。

篇6

关键字：农村学校；布局调整；县域；义务教育；均衡发展

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一、研究的缘起

农村学校布局调整是指对农村中小学进行科学规划、合理撤并的过程。具体来讲，就是撤销部分规模小、教育质量低的农村薄弱学校，将其与规模较大的学校进行合并，从而形成规模效益，提高教育质量，促进教育均衡发展的动态过程。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。”同年，国务院召开全国基础教育工作会议，将农村中小学布局调整列入农村义务教育发展的重点工作。自此，“村村办学”格局逐渐被“集中办学”模式所取代。[1]近年来，农村中小学布局调整取得了较为显著的成果，学校数量减幅较大。 2001―2012年，全国普通小学数量从491273所减少至228585所，11年共减少262690所，平均每年减少23881所；[2]2001―2012年，陕西省普通小学数量从29359所减少至7994所，11年减少21365所，平均每年减少1942所；[3]2001―2011年，Y县普通小学数量从45所减少至31所，10年共减少14所，平均每年减少1.4所。[4]可见，我国农村学校布局调整力度之大。

农村学校布局调整的目的既包括促进教育资源有效利用和提高学校规模效益，也包括提升区域教育的整体水平，实现教育均衡发展和教育质量的提高。[5]从深层次意义上讲，学校布局调整的最终和本质目的应是促进教育均衡发展和教育质量提高。这与义务教育均衡发展的目标相一致：即“改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件，推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教育经费、教师资源以及教学设施等，切实缩小校际差距，保障每一个适龄儿童享受同等质量教育的权利”。在实际政策执行过程中，学校布局调整确实对义务教育均衡发展产生了一定的积极影响；但同时，由于地方政府对于教育效率的盲目追逐，将教育资源过多集中于大规模学校，而忽视原本就薄弱的小规模学校的发展，这就形成了偏远小规模学校和城镇中心学校间的教育发展不均衡，县（区）域内学校在办学条件、教师资源配置以及不同学生群体间教育不均衡问题依然存在。那么，从实证角度看，学校布局调整对县域义务教育均衡发展的具体影响有哪些？其原因如何？未来应采取哪些对策以克服学校布局调整造成的新的教育不均衡问题？本研究以陕西省Y县为例，采用实证研究方法，对上述问题进行深入分析和解答。

二、农村学校布局调整对县域教育均衡发展的积极影响

（一）一定程度上提高了县域农村学校的整体办学质量

陕西省Y县自2001年开始新一轮农村学校布局调整。调整过程中全县共撤销和合并中小学13所，撤并的学校均为规模较小、办学条件较差的小规模学校。撤并后的中心学校和大规模学校，集中了更优质的教育资源，如更宽敞的教室和操场、更完备的教学仪器和实验设施、更优秀的教师等等。从县域学校的整体发展角度而言，大多数学校的办学条件和教育质量得到提高。可以说，学校布局调整通过教育资源的集中配置和有效利用，一定程度上提高了县域农村学校的整体办学质量。访谈中，Y县教育部门工作人员指出：“总的来说，布局调整的最大贡献在于提高了县域农村学校的整体办学质量。调整之前，整个县内的办学水平和质量参差不齐，两极分化严重，整体教育质量很差。但是调整后，撤销了部分规模太小、办学质量较差的学校，学校数量减少了，管理也比以前更加方便，对提高县（区）域整体教学质量起到了一定的促进作用”。

（二）乡镇学校和县城学校的教育均衡发展程度得到提高

根据义务教育学校所处的行政区域，县（区）域内学校主要有三类：县城学校、乡镇学校和村级小学（教学点）。在布局调整之前，由于村村办小学、乡乡办初中的学校布局模式，县域内绝大多数学校的办学条件都比较落后，农村义务教育属于“小马拉大车”的境况，是一种劣质的均衡。但在布局调整之后，一些重复布局、办学水平较差的村级小学被并入乡镇学校，进而促使乡镇学校规模扩大，办学条件进一步改善。在此情况下，原本规模较小、办学水平较差的乡镇小学与县城中心学校的差距缩小，教育均等程度得到提高。而与之相对比，由于教育资源向乡镇、县城中心学校集中，布局调整过程中暂时保留的村级小学（教学点）的办学条件并不乐观。因此，从总体上来说，布局调整通过整合分散的教育资源和师资力量，确实提高了乡镇学校的办学质量，使其与县城学校的教育差距缩小。县级教育部门的工作人员也认为学校布局调整改变了原先“村村办学” 的分散办学模式，倾向于发展集中式办学模式，从而使有限的教育资源集中起来发挥效用，提高乡镇学校的整体办学水平。虽然当下还未能赶得上县城学校的办学水平和质量，但与调整前相比，乡镇学校与县城学校的差距正在缩小。

三、农村学校布局调整对县域教育均衡发展的消极影响

（一）地方政府效率至上的价值取向导致学校的空间布局不均衡

学校布局调整的本质目标指向教育公平和均衡。但从政策实施的角度来讲，该政策的执行主体集中在县级政府。由于县级政府的财政能力有限，从政府自身利益出发，追求教育效率则成为地方县级政府实施学校布局调整政策的初始动力，也即通过减少学校数量、集中教育资源，从而提高规模效益、节省教育成本。基于此，学校数量的减少和合并后学校规模的扩大便成为地方政府衡量学校布局调整绩效的主要指标，而教育质量的提高和均衡被忽视。布局调整之前，学校布局通常是每村都有一所村小或教学点，乡镇有中心小学和初中。布局调整后学校布局情况发生了变化，2012年底Y县共有小学28所，其中：县属小学4所，中心小学5所，村小学17所，教学点2所。较调整前学校布局而言，大部分村小和教学点被撤销，导致学校的布局并没有得到优化，反而出现了新的空间不均衡。即少数区属小学和中心小学集中在城区中心地带，而其他19所村小和教学点分散布局在农村地区，平均一个学校服务10个以上村庄，学校与村庄之间的布局趋于断裂，中心学校与村小和教学点之间也没有形成“中心-”的辐射和合作网络。相反，布局调整后，中心学校规模日益扩大，而村小和教学点逐渐萎缩和消亡，这对义务教育均衡发展将造成潜在的不利影响。

（二）偏远小规模学校和中心学校的办学条件不均衡

偏远小规模学校、完全小学和中心学校之间的办学条件不均衡是学校布局调整对义务教育均衡发展产生负面影响的重要方面。具体来说，以衡量办学条件的重要指标电脑、音体美学习辅助器材、实验室、图书馆等为例，样本县中仅有52.6%的小规模学校配备了电脑，而完全小学和中心学校比例分别为82.5%和95.3%；小规模学校学生每周上机率仅有19.0%，而完全小学和中心学校的上机率分别为77.3%和83.4%；小规模学校每学期采用网络视频听取其他学校教师讲课的时间比例为0，而完全小学和中心学校的时间比例分别为31.5和41.0%；对于音体美学习辅助器材的使用情况，小规模学校每学期的使用率为31.0%，完全小学和中心学校的使用率分别为76.0%和64.2%（见表2）。可见，在学校布局调整之后，Y县县域内学校间在办学条件方面的差距依然较大，小规模学校、完全小学和中心学校之间均存在不同程度的不均衡问题，特别是小规模学校与中心学校之间的差距最为显著。

表2：小规模学校和中心学校间办学条件比较 单位：%

学校类型 学校配备电脑率 每周上机率 每学期采用网络视频听取其他学校讲师讲课率 音体美学习辅助器材使用率

小规模学校 52.6 19.0 0.0 31.0

完全小学 82.5 77.3 31.5 76.0

中心学校 95.3 83.4 41.0 64.2

（三）大规模学校和小规模学校间教师资源不均衡程度加剧

布局调整后一部分优秀的农村教师涌向县、镇大规模学校，而被保留下来的村小和教学点等小规模学校的教师主体还是原来的教师。因此，布局调整不但没能改善本来就不均衡的师资，反而进一步拉大了城乡教师资源的不均衡。首先，从教师资源配置来看，小规模学校一般只有一、两名代课老师，而且年龄比较大、教学方式单一、知识结构陈旧。尤其是复式教学点，一名老师负责一个年级的全部课程。而大规模学校不仅有足够的老师担任不同科目的教学工作，而且年龄结构合理、学历水平较高、教学方法灵活，有助于教育质量提升。其次，从微观教学过程来看，调查表明，小规模学校中仅有24.4%的学校有外校老师帮扶上课，完全小学和中心学校分别为26.5%和51.1%；在教师教学水平评价方面，38.1%的小规模学校学生认为现在的老师讲课非常好，而完全小学和中心学校持此观点的学生则分别为54.4%和60.7%；另外，有40.0%的小规模学校学生认为老师非常负责任，而完全小学和中心学校比例分别为53.0%和61.5%；此外， 29.3%的小规模学校学生认为老师经常指导学生学习，而完全小学和中心学校分别为49.7%和44.7%。同样，问及老师是否经常鼓励你回答问题时，34.2%的小规模学校学生的回答是肯定的，完全小学和中心学校比例分别为53.3%和52.7%（见表3）。由此可见，小规模学校和大规模学校在师资水平方面的差距依然较大。

表3：不同规模学校之间师资力量比较 单位：%

学校类型 有帮扶老师上课 老师讲课非常好 老师对学生非常负责 老师经常鼓励、指导学习 老师经常鼓励回答问题、背书、做练习等

小规模学校 24.4 38.1 40.0 29.3 34.2

大

规

模 完全小学 36.5 54.4 53.0 49.7 53.3

中心学校 51.1 60.7 61.5 44.7 52.7

（四）学校布局调整导致新的群体间义务教育不均衡

学校布局调整后新的群体间义务教育不均衡主要表现为偏远农村贫困儿童“上学远”和低龄留守儿童寄宿问题。Y县布局调整撤销了大量村小和教学点，被撤学校的学生不得不选择到合并后的新学校上学，因而导致上学路程和时间增加，安全隐患也随之加大。本研究调查结果表明，在有效统计中有34.9%的小规模学校学生上学距离小于1千米，18.6%的小规模学校学生上学距离大于1千米小于5千米，上学距离超过5千米的仅有2.3%。相比较而言，有效问卷中大规模学校学生上学距离在1千米以内的只有9.0%，上学距离大于1千米小于5千米的有19.7%，超过5千米的有2.5%。在有效问卷中，小规模学校学生上学时间在30分钟以内的比例占到81.4%，大于30分钟且小于60分钟的比例是4.7%，而超过60分钟的比例是0.0%。与小规模学校相比，中心学校和完全小学的学生上学时间在30分钟以内的比例是72.2%，低于小规模学校，其中30-60分钟的比例是11.1%，只有0.5%的学生上学时间超过了60分钟（见表4）。由此可见，与小规模学校学生相比，就读于大规模学校的学生在上学距离上比小规模学校学生更远，上学花费的时间上比小规模学校学生更多。

表4：上学距离和上学时间与学校类型 单位：%

学校类型 上学距离（千米） 上学时间（分钟）

≤1 1～5 ≥5 合计 缺失 ≤29 30～59 ≥60 合计 缺失

中心学校和完全小学 9.0 19.7 2.5 31.2 68.8 72.2 11.1 0.5 83.9 16.1

小规模学校 34.9 18.6 2.3 55.8 44.2 81.4 4.7 0.0 86.0 14.0

其次，低龄寄宿生学习生活不适应是学校布局调整引发的新问题。由于上学路程较远，很多学生不得不选择寄宿在大规模学校，特别是低龄学生本身生活自理能力较差，住宿后没有家人照顾，难以适应新环境，因而在生活、学习以及心理方面遭遇困难，致使部分低龄住宿学生不能完全集中精力投入到学习中，影响学习效果；相比之下，非寄宿低龄学生在学习成绩方面比住宿学生更为优秀。访谈中Y县揉谷中心小学一名三年级住宿生谈到：像我们这样低年级就开始住宿的学生与走读生的最大差别就是我们每天要考虑的事情比他们多，我们每天想的最多的问题不是老师上课教了什么内容，也不是今天学到了什么知识，而是盼望着回家的日子，怎样花钱能更节省等生活问题。

四、完善学校布局调整政策、促进县域教育均衡发展的对策

（一）学校布局调整应坚持公平和均衡优先，兼顾效率的原则

我国农村学校布局调整之所以会导致新的不均衡，很大程度上是受政府调整指导思想影响。县级政府为完成上级分配的任务和教育指标，往往忽视学校布局调整“方便学生就近入学，适当保留教学点”的原则和宗旨，大规模撤销村小（教学点），减少了偏远儿童的上学机会，损伤了教育均衡和公平。因此，县级政府在学校布局调整过程中应始终坚持公平和均衡优先，兼顾效率的原则，合理撤销学生数量少，教育质量差的学校，适当保留偏远地区村小（教学点），进而保证偏远贫困儿童的受教育机会和权利。特别是对于小规模学校，虽然规模较小，但它是适应偏远农村地区人口稀少、交通不便的客观情况而设置的办学形式，它不仅能满足偏远儿童的就近入学需求，最大程度地促进教育公平，而且能够保证教育质量，是有效的教学组织形式。因此，我国教育决策者应赋予小规模学校平等的价值定位：它应成为与县镇大规模学校并存的一种办学模式，在促进教育机会起点均等的前提下，通过不断提升教师质量来促进教育质量的均衡。安吉拉（Angela）等也提出：“小规模复试学校对扩大教育机会、让所有儿童接受教育的目标具有极其重要的作用，经济社会发展落后地区的教育普及急需小规模学校的设立。” [6]

（二）加大财政投入，均衡教育资源配置，重点加强薄弱学校的建设

教育均衡发展要解决的重点是经费投入问题。基础教育属于准公共产品，具有巨大的社会利益，政府是教育资源供给的主题。当前，政府教育经费投入不足，是制约我国基础教育均衡发展的最主要原因，已成为基础教育部均衡的“瓶颈”。 [7]政府财力资源投入不足以及我国长期以来的二元经济结构造成城乡经济发展水平差距巨大，共同导致城乡教育发展部均衡。农村学校不论是在教育经费投入、教学设施还是师资力量等方面都远远落后于城市学校。制约我国义务教育向前发展的关键因素是薄弱学校的办学条件和办学水平。首先，均衡区域间，校际间财力资源配置，改善和提升农村学校办学条件和办学水平。其次，重视并加快薄弱学校的改造和建设，扩大优质教育资源，改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件。比如，对校舍进行必要的翻修和重建，完善教学设施配备，加强师资队伍建设等，均衡偏远农村小规模学校和乡镇中心学校的资源配置，实现校际间基础教育均衡发展。

（三）改革教师聘用制度，合理调配教师，促进教师流动和资源共享

教师资源配置不均衡和教师不流动是导致义务教育发展不均衡的重要因素。日本义务教育均衡化程度非常高，其中教师的定期流动功不可没。[8]实行教育资源共享是解决基础教育资源配置不均横，实现教育均衡发展的有效途径。在教师管理和使用上，制定政策通过对口支援和教师支教交流，平衡学校之间的教学力量，使优秀骨干教师最大限度的发挥作用。[7]因此，政府应改革原有教师编制，制定合理的教师竞争机制，建立相应的绩效考核标准。合理配置教师，促进教师流动和资源共享。实施教师帮扶制度，定期组织县城中心学校优秀骨干教师到农村小规模学校义务支教，并将此作为教师绩效考核的一项重要内容。增加小规模学校教师参与县级以上的教师培训和听优秀教师讲课的机会，改进传统的教学方法，提升小规模学校的教学水平。此外，招聘教师的数量和质量应以偏远农村小规模学校的需求为标准而核定。积极鼓励应届毕业大学生到小规模学校从教，提高小规模学校的新生师资力量。同时增加对偏远农村小规模学校教师物质和精神方面的奖励和扶持。通过均衡教师资源的配置，进而促进学校之间的均衡发展。

（四）关注弱势群体，促进群体间均衡发展

大批量撤销合并农村学校导致部分学生面临“上学远”问题，由此引发了农村低龄留守儿童寄宿现象，致使低龄寄宿学生成为教育弱势群体之一。只有给予这部分弱势群体足够的关注和扶持，才能更有效实现教育均衡和公平。因此，教育决策者在做出重要决策过程中必须将“上学远”和低龄住宿问题考虑在内。一方面，应做好农村学校布局调整的科学合理规划，为学生上学距离设定物理距离、时间距离的相应标准，以避免因上学路远而引起的辍学问题；另外，对于交通条件允许的地区，政府应为农村学校配置安全合格的校车，为偏远儿童上学提供便利。另一方面，目前大多寄宿学校的寄宿制度并不完善，比如，没有专门的生活老师和心理辅导老师，通常由班主任或其他代课老师代做，尤其是在小规模学校，这种现象十分普遍。因此，教育工作者在学校管理过程中应不断完善和改进，学校内设立专门的生活老师和心理辅导老师，为低龄住宿儿童提供必要的生活帮助，及时发现和解决低龄留守儿童的心理境况和出现的问题，保证留守儿童健康成长。

参考文献：

[1]雷万鹏，张婧梅.学校布局调整应回归教育本位――对学校撤并标准的实证分析[J].教育研究与实验，2010，（3）.

[2]中华人民共和国国家统计局.国家数据网络版http：///workspace/index？m=hgnd

[3]陕西省统计局，陕西统计年鉴2013.

[4]陕西省统计局，陕西区域统计年鉴2012.

[5]范先佐. 农村中小学布局调整的原因、动力及方式选择[J].教育与经济，2006，（1）.

[6]Angela. W.Little. Learning and Teaching in Multigrade Settings， Paper prepared for the UNESCO EFA Monitoring Report.2005，8.

[7]翟博.教育均衡论―教育均衡发展的政策选择和对策研究[M].人民教育出版社，2008.

[8]周洪宇.教育公平论―世界各国对教育公平的不同探索[M].人民教育出版社，2010.

作者简介：赵丹，女，河北唐山人，西北农林科技大学人文学院博士，澳大利亚新南威尔士大学访问学者，研究方向为教育经济与政策。

王怀秀（通讯作者），女，西北农林科技大学人文学院公共事业管理专业学生。

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关键词：中部地区；入境旅游；旅游服务贸易；市场竞争力

中图分类号：F719 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）03-0023-05

我国旅游服务贸易发展起步较晚，直到1978年改革开放以后，我国入境旅游服务贸易才逐渐得到发展，随着我国对外开放程度的不断提高和我国经济的高速增长，目前我国入境旅游服务贸易已经取得了显著成绩。1978年我国入境旅游人数为180万人次，旅游外汇收入2.63亿美元；到2014年，我国人境旅游人数已经达到了12849万人次，是1978年的71倍，旅游外汇收入569亿美元，是1978年的216倍。但同时，我国入境旅游服务贸易存在着极为严重的区域差异，入境旅游服务贸易区域结构存在着“重东轻西”现象，入境旅游人次分布与入境旅游收入分布极不平衡。自中部崛起战略实施以来，中部地区取得了重要发展。2014年，中部地区第三产业投资为62218.05亿元，占全国的22.07%；入境旅游人数为1381.25万人次，占全国的10.74%；入境旅游外汇收入为61.37亿美元，占全国的10.79%。以上数据虽然反映了中部地区经济和入境旅游服务贸易有一定的发展，但中部地区旅游服务贸易还不发达，与全国平均水平相差甚远。

一、相关文献综述

国外对旅游服务贸易竞争力的研究是从20世纪80年代末开始的。E.Canestrill（1991）等认为，旅游地的竞争力不仅体现在旅游市场的占有率，还要看它的发展潜力，必须考虑旅游地的承载力，旅游地的承载力是影响旅游竞争潜力的因素之一；Z.H.Liu（1996）为旅游业竞争力的研究提供了一个分析框架，提出三圈层的旅游系统和环境结构模式；20世纪末，技术知识和人才成为影响旅游服务贸易竞争力的关键因素，在此情况下，D.Fodness（1997）等指出信息网络成为旅游需求者与提供者之间连接的重要途径，旅游目的地的竞争力可以通过提高信息质量、完善信息结构、信息可达性和传播速度来体现；R.Brent Ritchie & Geoffrey I.Crouch（1999）在众多研究的基础上，比较完整地分析了影响目的地竞争力的影响因素，他们指出，旅游目的地竞争力的主要影响因素由以下几个方面构成：核心资源及吸引物、辅资源及设施、目的地政策规划及开发、目的地管理、限制性及放大性因素等，并且以波特的钻石模型理论为依据，提出了“Crouch & Ritchie”模型，即“旅游目的地竞争力的评价模型”；Peter Murp（2000）等人构建了用于分析旅游产品竞争力的“旅游产品综合概念模型”，详细分析了旅游目的地产品的构成要素，认为旅游者对于旅游产品质量的感知对旅游目的地的竞争力强弱有很大影响。

我国入境旅游服务贸易研究开始于上世纪80年代，经过30多年的发展，相关内容逐渐丰富并不断深入，取得了一系列研究成果。在旅游服务贸易竞争力方面的研究主要体现在以下几个方面：旅游服务贸易竞争力评价体系研究、旅游服务贸易竞争力影响因素研究、旅游服务贸易竞争力提升策略研究。王晖、黄沛（2009）等分析了我国六大区域旅游服务贸易的发展格局，对我国各区域旅游服务贸易的比较优势进行了剖析，认为西南和华北地区具有较强的比较优势，东北地区处于中等水平，处于比较劣势的是华南地区。蒋庚华、霄（2011）认为东、中、西部和东北地区在旅游资源分布、旅游业发展、配套设施建设、旅游服务贸易政策等方面的差异导致各地区旅游服务贸易发展的失衡。王春梅（2013）认为旅游产品宣传和品牌意识薄弱、生产要素科技含量低、旅游资源浪费严重以及法律政策的不完善等是影响我国旅游服务贸易竞争力水平的主要因素。乔向杰、张凌云（2015）对我国主要客源市场与部分主要伙伴经济体之间的国际旅游收支状况进行分析，发现将我国旅游收支逆差作为服务贸易逆差是被高估的。

综上所述，国内外学者对入境旅游服务贸易竞争力的研究不尽相同，国外学者更多的是从旅游需求、旅游地客源竞争、竞争策略等角度出发，侧重于目的地形象塑造与市场定位等；国内学者更多的是分析入境旅游服务贸易竞争力的现状及存在的问题，许多学者利用比较优势理论与波特的“钻石模型”分析旅游服务贸易的影响因素，对入境旅游的研究主要集中在影响入境旅游者需求因素、入境旅游客源市场、入境旅游对国民经济的影响、入境旅游目的地的时空特征等方面。从研究对象来看，国内外研究多从全国或世界范围进行旅游服务贸易竞争力的宏观讨论，对某个特定区域或者多个区域旅游服务贸易竞争力的研究相对较少；我国更强调大中尺度区域的宏观研究，忽视了中小尺度区域的中观研究：侧重个案研究，遗漏整体研究：由于旅游服务贸易数据获得不易，对入境旅游服务贸易竞争力的研究方法较单一，研究内容略显表面化。

二、指标选取与灰靶模型的建构

要比较评估不同区域的入境旅游服务贸易竞争力，首先必须明确决定其竞争力的影响因素，同时需要选取适当的指标作为这些潜变量因素的外在量化反应，其次需要运用相关的评估方法进行实证分析，这是竞争力量化分析的重要环节。具体地，在指标体系构建过程中，通常要遵循科学性、全面性、简洁性、可行性、客观性等基本原则，而方法论的选择则应当充分考虑主观评价法和客观评价法各自的优劣势，根据研究需要进行合理使用。

1.指标的选择

本文在借鉴相关研究文献以及综合考虑的基础上，认为人境旅游服务贸易竞争力包含了绝对竞争优势和比较竞争优势两个方面，其中：绝对竞争优势可以从市场规模和经济收益两个维度反映，相应的变量分别为人境旅游人数、入境旅游国内市场占有率、旅游外汇收入；比较竞争优势则可以使用显性比较优势指数（Index of RevealedComparative Advantage，RCA）。上述指标的具体定义如下：

三、实证分析

1.数据的预处理及描述性分析

本文以我国中部地区的湖北、湖南、安徽、江西、河南和山西六省份为研究对象，采集2008―2014年期间的相关指标数据。由于旅游外汇收入指标为名义变量，故使用全国的定基CPI数据进行乎减以得到实际变量值，其基期定为2008年。经此处理后，所有的指标数据不存在物价因素干扰，可对其在省际之间进行分指标对比分析。

由图1可见，从入境旅游人数来看，中部六省在2008年差距不大，到2011年差距逐步开始增大，到2014年差距已经很大。在2008―2014年间，入境旅游人数持续增长的省份为：湖北、安徽、江西、河南。湖南从2011年后开始呈下降趋势，山西在2014年下降，出现负增长。从近几年的发展来看，安徽入境旅游人数一直居于中部六省首位，而江西除2014年外一直处于中部六省末位。接待入境旅游总人数依次排名为：安徽、湖北、湖南、河南、山西、江西。从增长幅度来看，湖南2010年增长达45%，是增长幅度最高的一年。

由图2可见，从国内市场占有率来看，安徽的旅游服务贸易国内市场占有率最高，江西一直处于最低的位置。从7年的平均市场占有率来看，中部地区国内市场占有率的排名依次为：安徽、湖北、湖南、山西、河南、江西。从年度变化趋势来看，安徽的国内市场占有率一直处于平稳上升状态，并且在2011―2014年始终处于六省中的最高位置。湖南国内市场占有率在2008―2010年处于六省中的最高位置。山西国内市场占有率从2011年开始超过河南。

由图3可见，中部六省旅游服务贸易在近7年取得了良好的发展。在旅游外汇收入方面，安徽一直居于中部六省首位，而江西一直处于中部末位。安徽、湖北、江西、河南相对保持不变，而变动最大的是湖南，从2011年开始呈下降趋势，到2014年低于安徽、湖北、山西。从外汇增长幅度来看，江西增长没有超过1亿美元的年份，河南只有1年的增长超过1亿美元，山西从2011年开始起增长超过1亿美元，而湖北、湖南在2010年都增长了2.4亿美元，安徽2011年增长达5亿美元，是中部六省中增长幅度最高的省份。

由图4可见，旅游服务贸易具有极强比较优势的省份（RCA>2.5）是山西和湖南。山西除2008年外，其RCA指数均大于2.5，从2009年开始趋于稳定状态，最高为2013年；湖南的RCA指数最高为2011年，最低为2014年，数值有所波动。旅游服务贸易具有较强比较优势的省份（RCA在1.25―2.5之间）是安徽、湖北。安徽和湖北的RCA指数在2008―2014年间均大于1.25。安徽在2011年、2013年和2014年RCA指数均大于2.5：湖北RCA指数始终处于1.25―2.5之间。旅游服务贸易具有显性比较优势的省份（RCA>1）是河南，河南RCA指数在2008―2011年间均大于1，但2012-2014年间RCA指数均小于1。旅游服务贸易没有显性比较优势的省份（RCA

2.确定影响空间（原始序列）@INU

四、主要结论与建议

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关键词：义务教；免费；挑战

中图分类号：G42 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）11-0180-02

随着经济社会的迅猛发展，教育在一个国家中起着越来越重要的作用，因此义务教育作为整个国家教育体系中的基础性教育，对我国教育事业乃至整个社会的发展都尤为重要。普及义务教育是中国人民长久以来的梦想，2006我国颁布新的义务教育法，依照此法中“分步组织实施”的原则，开始在全国范围内全面落实城乡义务教育免费政策。这一政策的实施逐步实现了义务教育的真正免费，这一举措的实施，使我国教育事业迈上个新台阶，对我国教育事业的蓬勃发展有着里程碑的意义。但是由于我国经济发展的不平衡，导致很多家庭的孩子并不能如愿以偿的接受义务教育。

一、义务教育免费政策的全面实施

随着教育事业的蓬勃发展，实行全民免费义务教育成为中国人民的民族梦想，也是教育界力求达到的目标，但是由于我国综合国力的限制，并未能完全实现。2006年新义务教育法的颁布，成为我国实现“有教无类”民族之梦的转折点，至此之后，免除城乡义务教育学杂费的政策得到推广实施。

（一）义务教育免费有法律保障

2006年9月1日颁布的义务教育法第二条规定：国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。新义务教育法在1986年义务教育法免除学费的基础上免除杂费，为义务教育的全面免费提供了强有力的法律保障。

（二）义务教育有经费保障

义务教育实现全面免费，需要大量的经费投入，对此，新义务教育法也有明确的规定。

1.“三个增长”确保教育经费与时俱进

义务教育法第42条规定：国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放。国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。上述法律确保了义务教育免费源源不断的经费来源,并且没有将财政经费投入静止化，而是要求其根据经济的发展动态地变化。

2.“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的转变

义务教育法第44条规定：义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障，完成了“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的真正转变。所以，它具有历史性的意义，也成为确保义务教育全面免费的必要条件。

3.双重保障下义务教育免费政策全面顺利实施

2005年国务院把关于深化农村义务教育经费保障作为突破口，努力实现教育公平，力求义务教育均衡发展，并逐步走向免费义务教育的新阶段。在这种情况下，国家大力推进城乡义务教育，使得义务教育免费三年迈出了四大步：2006年春季学期开始，国家率先开始在西部实施义务教育免费政策，改革义务教育经费保障机制，首先在西部农村实行了义务教育免除学杂费。2007年春季学期开始，在全国农村范围内试行免费，全国农村全部免除义务教育学杂费，实现免费上学，惠及1.5亿农村学生。2008年春天，我国在北京、天津、上海等16个省区市和5个计划单列市进行免除城市义务教育阶段学杂费试点。2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育学杂费。

通过义务教育的全面发展，中国实现了从人口大国向人力资源大国的历史性转变。义务教育全面免费实现了13亿中华儿女的愿望和梦想，也标志着我国教育事业的发展迈向新阶段。

二、良好态势下潜藏的挑战

义务教育全面免费政策的顺利实施在一定保证了程度上保证了教育公平，发挥了义务教育在整个教育体系中的重要作用，促进了教育事业的蓬勃发展。但是这项政策在具体实施过程中却面临着以下挑战。

（一）进城务工的农民工子女的义务教育免费问题

适龄的农民工子女应享有平等接受义务教育的权利，但要真正落实却任重而道远。近年来，我国按照国务院出台的“以流入地为主、以公办学校为主”的基本原则，着力解决农民工子女平等入学并享受免费优惠政策的问题，但成效甚微。据调查现显示，农民工子女在北京、上海、广州等大城市，能够进入公办学校的比例很小，有的只有一半左右，而且即使进入公办学校的农民工子女并不能够真正享受同城待遇，需要缴纳高额的赞助费。相当多的农民工子女只能在条件简陋、不具合法性的自助式打工子弟学校就读，无法享受到免费待遇。而导致这些问题的原因是，城市设置门槛防止农村儿童大量涌入，例如农民工子女进公办学校要求“五证齐全”等。这样做虽然有一定的合理性，但这一门槛却把许多农民工子女挡在校门之外，例如非独生子女。

（二）就读于民办学校的学生的义务教育免费问题

在实施免费义务教育的实践中，有很多就读于民办学校的义务教育阶段学生并不能依法享受免费待遇。如有些省制定的《义务教育阶段学生免收学杂实施管理办法》明确规定，享有免除学杂费政策的对象为“全省义务教育公办学校就读的学生”这就背离了法律精神，把民办学校的学生排除在外。所以，现实中并不是所有的适龄儿童，都可以平等的享受义务教育的免费政策。但是，依据我国的国情来看，民办学校大大减轻了公办学校的办学压力，其设立不可避免，所以，保护民办学校就读的学生平等的享受免费政策，成为我国当前面临的又一大挑战。

（三）择校热和择校费阻碍义务教育免费进程

义务教育免费政策实施后整体发展态势良好，但是，部分地方却达不到《义务教育法》的要求。近年来，择校和高昂的择校费成为人们共同关注的话题，这种现象严重违背了《义务教育法》免费的规定和就近入学的原则。在我国义务教育的择校收费并没有进行相应的规范和管理。有相关调查显示，北京市中小学择校收费情况是：高中阶段最高，平均达27 518.34元；其次为小学，平均达19 637.83元；初中阶段收费低于小学，平均达13 694.85元。近年发生的多起与择校有关的事件更令人深思；如北京某知名小学的账外资金超1亿元，这些资金几乎全部来自户籍在外地的学生缴纳的高额赞助费。而且上述现象并不是偶然和孤立现象。

三、加强对义务教育免费的监管，积极应对挑战

义务教育要面临的巨大课题就是适龄少年儿童是否上得起学,义务教育免费政策,就是为解决这一问题而提出的，但是免费的过程中却产生很多现实的挑战，因此，必须加强对义务教育免费的监管，积极应对挑战。

（一）解决农民工子女义务教育免费的问题

造成农民工子女不能享受免费政策的深层次原因在于：我国现行以户籍人口为基础的义务教育管理制度已经不能适应快速城市化带来的流动人口大量增加的现实。所以必须全面深化改革完善户籍管理体制，保障农民工子女享受义务教育的权利。并且要求国家在这方面加大财政投入，提供专项经费应用于这项事业，解决农民工子女义务教育的免费时可能存在教育经费和教育资源的不足的问题。除此之外，要消除入学门槛，在对农民工子女享受免费义务教育的条件设置上,应尽量考虑到农民工的实际困境,为他们减免一些不必要的“门槛”，不耽误农民工子女及时入学。

（二）有效监管民办学校，确保民办学校学生权益

国家要大力支持公众和企业积极创办公益性民办学校，并通过出台政策、制定制度、加大资金投入等多方面支持民办学校，使在民办学校就读的学生有条件平等的享受义务教育的免费政策，促进教育公平。并且通过社会捐助等方式,建立各种教育基金,以重点资助公益性民办学校。在此基础之上，有效监督民办学校的收费制度，合理保护民办学校就读学生的合法权益。

（三）强化政府责任，限期治理择校热

首先，必须按照《义务教育法》的规定:做到重点高中与初中彻底脱钩;加强对义务教育阶段的“名校办民校”、改制学校的监管，使之建立正常的秩序;对于重点初中在招生、教师编制、奖励等方面与其他学校一视同仁不享有特殊待遇。建立教师流动机制，坚决取消变相的重点学校制度。

其次，地方教育行政部门必须深入落实《义务教育法》的精神，建立健全相关制度，取缔义务教育阶段“以钱择校”、“以权择校”的现象，促进教育公平。

最后，地方政府必须依据《义务教育法》规定,发挥政府的公共服务职能,制定符合地方发展的政策,保障教育公平,充分体现义务教育的公共性、公益性,促进义务教育顺利开展。

义务教育免费政策实施后，一项惠及全国民生的事业分步展开，受益人数之多，“有教无类”民族之梦正在实现。但是，良好态势下潜藏着挑战，因此，需要我们要对其进行有效的监管，为真正实现教育公平奠定坚实的基础。

参考文献：

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（一）明确了各级政府发展特殊教育义务教育的责任《中华人民共和国义务教育法》规定：“县级以上地方人民政府……对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育。”《中华人民共和国残疾人保障法》规定：“政府、社会、学校应当采取有效措施……帮助其完成义务教育。”《中华人民共和国残疾人教育条例》指出：“地方各级人民政府应当将残疾儿童、少年实行义务教育纳入当地义务教育发展规划并统筹安排实施。”可见，各级政府部门对特殊教育义务教育的责任有了一定分配，且责任范围更加细致。

（二）明确了特殊教育义务教育的办学模式《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》规定特殊教育义务教育“办学形式要灵活，除设特殊教育学校外，还可在普通小学或初中附设特殊教育班”。《关于发展特殊教育的若干意见》规定要采取“多种形式办学……各地要充分利用现有普通小学……在普通小学附设特教班”。《中华人民共和国残疾人教育条例》第十七条规定“适龄残疾儿童、少年可以根据条件，通过下列形式接受义务教育：普通学校随班就读；在普通学校、儿童福利机构或者其他机构附设的残疾儿童、少年特殊教育班就读；在残疾儿童、少年特殊教育学校就读”。中国残疾人事业五年计划纲要更是明确指出要形成以随班就读和特教班为主体、特殊教育学校为骨干的残疾儿童少年义务教育格局。这些政策都明确规定了我国特殊教育义务教育的办学模式。

二、我国特殊教育义务教育现状及存在的问题

（一）特殊儿童义务教育入学率不高2001~2012年，我国残疾儿童义务教育入学率逐年上升，由52.02%上升到80.19%。尤其在2008~2009年，入学率由65.02%增长到79.05%，增长了14.03个百分点，实现了跨越式增长。但总体来看，特殊儿童义务教育入学率仍远远低于全国适龄儿童义务教育入学率，而日本在1997年残疾儿童的入学率就已经超过了“98%

（二）义务教育阶段特殊教育学校数量不足教育部公布的数据显示，2002年我国义务教育阶段特殊教育学校1624所，处于最低水平，2012年创历史新高，达到1853所，增加129所，增速较慢，而这1853所学校，承担着适龄残疾儿童少年近37万，远不能满足其需求。据调查“全国尚有近500个30万以上人口的县市还没有建立特殊教育学校”。而且在已有的特殊教育学校中，还有相当一部分存在小、旧、破等问题。

（三）特殊教育义务教育区域发展不均衡从我国区域划分来看，各区域特殊教育义务教育发展不平衡。以2010年为例，我国东部地区11省共有775所特殊教育学校，占全国的45.45％，中部地区8省共有特殊教育学校539所，占全国的31.61%，西部地区12省共有特殊教育学校391所，占全国的22.93％。可见，大部分学校都集中在东部地区，而中、西部地区学校数较少，特别是西部地区与东部地区和中部地区差距巨大。

三、完善我国特殊教育义务的教育对策

（一）完善我国特殊教育义务教育政策教育政策是推动我国特殊教育发展的重要力量。为此必须完善特殊教育义务教育政策，加快特殊教育义务教育立法进程，明确特殊教育义务教育责任主体，加大法律法规执行力度。此外，政府有关部门还应制定政策落实情况相关奖惩措施，推动各项法律政策实施，而学校作为特殊教育义务教育的法定组织，应明确政府对其的法律责任，承担起应有职责，以保障残疾儿童接受义务教育的权利。

（二）加强义务教育阶段特殊教育学校建设针对目前情况，国家应采取硬性手段，为各省、自治区、直辖市制定符合该地区的特殊教育义务教育学校建设目标。各级地方人民政府应该承担起建设特殊教育义务教育学校的责任，并将其作为国家验收地方基础教育设施建设的重要指标之一。另外，国家和各级人民政府应从特殊教育专项经费中划出相当比例用于学校建设，并鼓励社会力量捐资助学。在此基础上，逐步提高特殊儿童义务教育入学率。

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【关键词】幼儿教育；义务教育；义务教育化；制度建设；制度分析技术

【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2009）01/02-0001-03

过去30年，我国幼儿教育受到体制改革等各种因素的影响，与其他各级各类教育相比，发展相对缓慢。但民众对优质幼儿教育的需求越来越强烈。从示范幼儿园招生报名时长长的家长队伍可以看出，优质幼儿教育的短缺已经开始引发诸多问题。〔1〕于是，幼儿教育的发展越来越受到社会各界重视。

如何有效推动幼儿教育发展？鉴于我国在短短20年内实现了在人口大国普及义务教育的伟大成就，许多人自然想到可以用推动义务教育事业发展的方法推动幼儿教育事业的发展。于是，提议将义务教育年限向下延伸，将幼儿教育义务化，成为许多人推崇的幼儿教育事业发展的最佳战略选择。那么，幼儿教育能否义务化？义务化会给幼儿教育带来哪些影响？本文试图通过对义务教育制度特征的分析，并对照幼儿教育的特点，对以上问题作出回答。

一、义务教育制度的根本特征与幼儿教育不相符

义务教育制度的实施是一场追求平等权利的伟大政治实践。义务教育制度的根本特征是强迫性、免费性和平等性。其中，强迫性、免费性特征对幼儿教育并不适用。

1．义务教育的强迫性特征不适用于幼儿教育

强迫性是义务教育的核心特征。在英文中，义务教育（compulsory education）的本意就是“强迫教育”。2006年中华人民共和国颁布的《义务教育法》第五条明确规定，“义务”既是指政府必须为所有学龄儿童提供受教育机会，也指家长必须送学龄儿童接受教育。义务教育制度之所以以强迫性作为基本特征，是因为儿童是国家的公民，需要具备基本的读写能力、继续学习能力和基本的理想信念。因此，学龄儿童必须接受义务教育，这一强迫性特点不受家长偏好、政治主张等影响。

各国政府均通过立法形式彰显义务教育的强迫性特征。家长如果拒不履行送学龄儿童接受教育的义务，就有可能受到法律的惩罚。虽然父母因未送学龄儿童接受义务教育而受到处罚的案例在我国还不多见，但在美国却经常发生。比如美国联邦最高法院的著名判例――门诺教徒违反义务教育法案（Wisconsin v. Jonas Yoder，美国联邦最高法院，1972）就描写了美国宾夕法尼亚州在实施义务教育法的过程中义务教育所蕴含的理念与阿米绪人的价值观念产生了种种冲突。〔2〕这些相关案例说明，随着义务教育的不断普及，在惠及大众的同时，义务教育制度的强迫性、标准化特征与社会大众个性化、特殊性的教育需要之间的矛盾越来越突出。

在幼儿教育阶段，社会大众育儿需要的个性化特征更加明显，因此即使是幼儿教育非常发达的国家，也很难将幼儿的教育和养育作为强迫教育来实施。相反，在幼儿教育越来越普及的今天，越来越多的学者和政治家开始质疑政府在幼儿教育和养育中的过多参与是否有价值，他们认为家庭才应该是幼儿教育责任的主要承担者。〔3〕因此，对幼儿教育的功能界定历来强调方便女性就业、促进儿童早期发展、为贫困家庭提供援助等，社会对在幼儿教育阶段实施强迫教育还远未达成共识。

2．义务教育的免费性特征不适用于幼儿教育

目前优质幼儿园大多收费较高，因此许多人希望借助义务教育的免费政策推动幼儿教育公平。然而，收费的水平与形式是和幼儿教育的供给方式及其质量联系在一起的。如果政府能提供统一、标准的幼儿教育服务，那么实施免费幼儿教育具有一定的可行性。但是，在当前幼儿教育机构类型多样的现状下，如果只是彰显幼儿教育的免费性，将会给非公立的幼儿教育服务提供者带来毁灭性的打击。

对家长和儿童来说，免费教育也未必是一件好事。在社会服务领域，节省家庭经费开支并不是政策追求的首要目标。对一项涉及民众的制度设计来说，首要的目的是它所提供的服务能够满足更多人的需要。这里的民众不仅是指社会处境不利群体，也包括富裕阶层。幼儿教育制度应该也必须满足富裕阶层的个性化服务需要。为富裕阶层提供服务的幼儿教育供给者确实有存在的必要。但免费的义务教育会从根本上消除满足个性化教育需求的机制，会将幼儿教育变成用同一个菜单应对所有口味的供给体系，不利于推动幼儿教育事业的发展。

在考虑政策时将对社会秩序的考虑和对社会补偿的考虑混淆在一起，这是社会政策分析中经常出现的错误。〔4〕不管我们是否承认，今天的中国社会事实上已经是分层的社会，尽管公共政策力图符合所有人的利益，但是利益冲突仍然是社会政策制定中需要面对的基本问题。过分强调市场功能往往会导致弱势群体得不到相应的补偿，然而对平等的过度强调也会妨碍社会效用的改善，〔5〕过犹不及。

二、幼儿教育义务教育化的制度风险

主张按照义务教育的实施方式推动幼儿教育发展的人，大多并不是真正对义务教育制度本身情有独钟，而是希望借助义务教育法的威力，强制政府尤其是地方政府拿出钱来发展幼儿教育，以解决当前政府在发展公立幼儿教育方面不作为的问题。从本质上说，持这种观点的人是把义务教育实施方式看成了推动幼儿教育事业发展的功利主义工具。

然而，按照义务教育的实施方式发展幼儿教育，在短期内也许能够促进幼儿教育事业的快速发展，但是从长远来看，却可能毁坏系统化制度建设的严肃性，引发诸多制度问题。义务教育不仅仅是一种实施方式，它更意味着关于教育供给的整套制度安排。将它当作一个功利性的工具，既不利于义务教育事业的发展，也不利于幼儿教育事业的长期健康发展。

1.幼儿教育义务化会延迟相关公共服务制度的建设

公共服务不仅包括义务教育等义务服务，还包括种类繁多的普通公共服务，比如需要公立机构发挥基础作用的幼儿教育服务。由于涉及面广，影响大，幼儿教育制度建设对于丰富我国的公共服务体系和制度建设具有重要意义。

目前我国的体制建设基本上还是处于实践倒逼制度建设的阶段。民众和研究者对幼儿教育的呼吁和研究越多，越会推动政策制定者考虑以下几个关键的制度问题。

（1）市场和政府应该怎样分工和合作？

（2）在机会普及、负担得起、类型多样但不强迫的公共服务中，政府财政资金和私人投资应该怎样划分？

（3）身份就业、从属关系的人事政策和签约关系的人事政策如何在管理制度上实现对接？

（4）除行政命令手段外，政府如何学会使用管制、税收、许可、报告、民众参与等方式实现对公共服务事业的监督和管理？

以上问题都是以普及、可负担、差异化需要满足为主要目标的公共服务体系建设的核心问题。〔6〕民众对幼儿教育的强烈需求会倒逼政府有关部门协同制定相关制度，促进公共服务体系建设。

即使同在教育领域，幼儿教育与小学、初中、高中和高等教育在功能、管理等方面也存在根本差异。如果按照管理小学、初中教育的义务教育方式来推动幼儿教育事业的发展，就等于简化了制度建设的内容，延迟了相关公共服务制度建设的时间。从短期看，它也许会推动公立幼儿教育事业的发展，但是由于使用了一个不太恰当的制度作为基础，将来有可能会付出相应的制度代价，即到时又需要重新进行制度调整和体系调整了。

2.幼儿教育义务化会扩大已有的制度缺陷

在普及义务教育的初期，我国采取了功利化的发展方式，用“人民教育人民办”的方式动员了大量社会资金用来发展教育。虽然义务教育事业发展了，但是，由于缺乏相应的公共财政管理理念，公共财政的投资方向一直没有得到及时调整，使得公共财政在客观上强化了各类学校之间的差异，直接影响了当前教育事业发展中一些根本矛盾的解决，如私立教育没有得到充分发展、择校矛盾难以调和等。

在我国，按照义务教育的方式推动教育事业的发展，还意味着把义务教育的发展看作考核官员的一项政绩指标，这使得地方政府官员不得不动用一切资源满足考核的需要。这一现象破坏了政府行为与财政预算、监测报告、基准化公共服务标准设计之间的关系，强化了地方政府责任与财政资源间的不对等。〔7〕这种通过官员政绩推动事业发展的方式不利于建设负责任的地方政府，也不利于公共服务事业的基准化发展，客观上扩大了地区之间的差距。

倘若幼儿教育义务化，必然会扩大已有的制度缺陷，不利于幼儿教育事业的发展，也会对整个国家的发展造成不利影响。

三、结论

经过30年的发展，我国教育事业的发展进入了关键时期，问题―对策式的制度设计和调整方式在解决问题的同时也制造出了许多更深层次的制度问题。中国教育向内涵式发展道路转型，已经到了从零散的制度借鉴向系统化制度建设迈进的阶段。政策之间、部门之间联系不畅、相互冲突，已经成为制约中国教育内涵式发展的瓶颈。幼儿教育事业发展不力，有政府投入不足的原因，也有幼儿教育事业的功能和支持体系需要进行结构性调整的需要。在这个时候讨论幼儿教育能否义务化问题，需要理清义务教育政策的价值体系基础和相应的制度性工具基础，看其是否符合幼儿教育事业发展的需要。毕竟，制度分析技术是推动当前系统化制度建设的根本。

参考文献：

〔1〕傅旭明.北京幼儿园收费为何居高不下〔N〕.中国经济时报,2005-04-13.

〔2〕林达.被洒落的树叶〔EB/OL〕.〔2008-03-29〕.省略.

〔3〕OECD.The OECD thematic review of early childhood education and care:ECEC in UK〔M〕.OECD Publishing,2002：10.

〔4〕〔5〕弗兰克・费希尔.公共政策评估〔M〕.吴爱明,等,译.北京：中国人民大学出版社,2003:62,174.

〔6〕OECD.Starting strong Ⅱ:Early childhood education and care〔M〕.OECD Publishing,2006:211.

〔7〕袁方.完善干部考核制度迫在眉睫〔N〕.文汇报,2005-08-01(5).

Can Early Childhood Education Be Compulsory

Zeng Xiaodong, Zhou Hui

(College ofEducation, Beijing Normal University, Beijing, 100875)