低保工作存在的问题及建议范文

导语：如何才能写好一篇低保工作存在的问题及建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：完善城镇低保思考实践

中图分类号：G353文献标识码： A

“城市低保”是城市居民最低生活保障的简称，是当前我国社会保障体系的重要组成部分，是维护和保障困难群体基本生存权的一项根本措施。近年来，在有关部门的支持下，河南油田区域的城镇低保工作实现了统一规范管理，结合实际工作中出现的问题，完善管理制度，形成了符合大型矿区特点的低保管理体系，对维护困难群众利益，促进油区和谐起到了推动作用。

一、低保工作中存在的问题

1、低保的动态管理需进一步加强。家庭收入不是固定的，要求低保工作人员必须及时跟踪随访低保家庭，了解最新情况。实际工作中，许多低保户不能充分理解低保政策，采用种种手段逃避甚至抵制检查工作，冒领或多领低保金。更有部分低保户，在收入达标被取消低保资格后心生不满，认为损害了自己应得的利益，对低保工作人员进行人身攻击，阻碍了低保工作的正常有序开展。

2、对低保户的救助力度需要采取综合措施。低保仅能帮助解决“绝对贫困”，而不是“相对贫困”。低保只保障“基本生活”，不保障其他，对保障对象遇到的其他问题，如医疗、住房、子女入学等等困难，依靠低保无法解决。在实践中，如何帮助低保户因其他原因造成的家庭困难，需要联合其他部门采取综合措施来解决。

3、准确核定家庭收入有一定难度。低保工作的核心是核定每个低保家庭的补差金额，需要对低保家庭收入进行全面的摸底，而核定家庭经济收入是一个很困难很复杂的工作。在现实生活中城市居民家庭收入是很模糊的、隐性的，很难界定和量化，因此，要相对准确地测算居民家庭收入，确实存在一定的困难。实际工作中，存在部分低保对象与工作人员吵闹、打骂、纠缠不休等现象。因此，必须探索科学的工作方法，采取有效措施，确保低保申办过程中的公开公正。

4、低保政策宣传存在棚架现象。部分基层管委会的城市低保工作人员没有认真学习低保政策，认为只要生活困难就可以享受低保，在涉及到困难职工问题时会要求或建议申请低保，没有将国家政策向群众讲清讲透，造成群众误解，给低保工作的开展造成了不必要的麻烦，也加大了实际工作的难度。

二、做到“三个到位”，打好低保工作基础

1、机构到位。通过几年努力，目前，油区已建立了管委会社区劳动保障工作站油区劳动保障事务所上级民政部门的低保工作机构，明确各自的责任。管委会负责低保的日常管理工作，各社区劳动保障工作站负责初审，油区劳动保障事务所负责复核、上报工作，形成多方联动，齐抓共管的低保工作服务网络，使油区的低保工作层层有人抓，层层有人管。

2、宣传到位。通过各种渠道，广泛宣传低保法规，让群众了解政策，掌握政策。一是通过电视报纸等媒体，有针对性地宣传城市居民最低生活保障的有关内容。二是发放政策宣传单和《油区低保户明白卡》，宣讲有关政策和申办程序。三是开发建立劳动保障事务网，把相关的低保信息等在网上及时。四是设立监督咨询电话，公示低保工作人员联系方式，接受群众咨询和监督。

3、思想政治工作到位。多数低保人员不仅经济困难，思想和精神上也存在情绪低落、悲观失望等问题。因此，除了向低保群众宣传党的方针、路线、政策，还要结合实际，做好低保人员的思想工作，既扶贫，又扶志，帮助他们树立信心，依靠自身尽快摆脱贫困。要及区别不同对象，针对不同问题，采取不同方法，有针对性地做好思想政治工作，让低保人员也成为和谐油区建设的重要力量。

三、采取有效措施，规范低保管理

1、严格操作程序，构建“二四三”模式

二即“双向调查”。一方面进行纵向调查，由管委会、劳动保障工作站深入申报者家庭入户调查、走访，核实情况；另一方面进行横向调查，组织人员深入各二级单位对劳资部门出具个人收入证明等资料进行核实。

四即“四审查”。低保申请都必须经过管委会、劳动保障工作站、劳动保障事务所、市或区民政局四次审核把关。管委会对申请者的入户调查率达到100%，社区劳动保障工作站入户率达到50%，油区劳动保障事务所入户率达到30%。

三即“三公示”。一是在管委会、劳动保障工作站初步审查后，把申请人的基本情况在申请人的居住地进行公示。二是在油区劳动保障事务所审查后同时在公示栏及劳动保障事务网上公示。三是在市、区民政局审核后、低保金发放前再次在申请人居住地和劳动保障事务网上同时进行公示。

2、实施多渠道帮扶，构筑立体化救助体系

一是与上级沟通，争取低保基本医疗救助和病医疗救助政策，建议扩大大病医疗救助范围，加大医疗救助力度，对重大疾病、意外伤害等的低保户，还协调工会和社会组织进行救助，减少因病致贫的情况。二是与社区、电视台、学校等单位联系、协调，争取为低保户相关费用的减免。进行节日慰问，除发放慰问品外，想方设法筹措资金，发放一定的慰问金，缓解低保家庭的生活困难程度。三是创造就业机会。和就业部门结合，为低保户免费提供技能培训机会，提高自谋职业能力，增强劳动自救的信心和勇气。为有劳动能力的低保户提供就业机会，从根本上解决生活困难问题，彻底摆脱贫困。

3、实行民主评议，确保公平公正

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关键词：农村；最低生活保障；问题；对策

一、农村最低生活保障的现状

2007年7月国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，开始在全国全面建立农村最低生活保障制度。近年我国来纳入农村低保的人数大幅增加，保障标准明显提高。截至2010年底，全国已有2528.1万户、5228.4万人得到了农村低保，比2009年同期增加468.4万人，增长了9.8％，全国农村低保平均标准117元/人、月，比2009年同期提高了16.16元，增长了16.0%。图1即为中国民政部各年度统计的农村最低生活保障情况。

这一制度的不断改进，在很大程度上保障了农民的利益，对于缓解我国城乡“二元结构”所致的经济发展不均衡和财富的不合理配置等问题有着积极的意义。但当前农村低保制度还不尽完善，仍有很长的路要走。

二、农村最低生活保障制度实施过程中存在的问题

为深入了解农村低保的现状和存在的问题，课题组在陕西省中部的RG乡做了实地调查。调查主要采用问卷调查、个案访谈和电话调查的方法，对区（县）、乡、村各级负责农村低保的政府部门和农户进行了调查。结合该乡实际情况，农村低保制度实施过程中存在如下一些问题，需要解决和完善。

（一）对农村低保的重视度不足

1、城市优先于农村。不少人认为，农村居民与城市居民相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料――土地，而城市三无人员、下岗人员等失去工作，就失去了任何经济来源，因此，城市低保工作比农村低保工作更迫切、更重要。在实践中重视城市低保，忽视和轻视农村低保，因而出现了国家对农村低保工作的支持力度不够的现象。

2、宣传力度不足。调查发现只有很少的人了解农村低保制度的具体内容。虽然93.5%的人知道存在农村低保制度，但其中只20.7%的人知道本地低保标准和申请流程。村民不了解低保制度的相关规定便无法较好地对低保的实施进行监督,如只有9.6%的村民知道低保户名单需要对外公布，对其他人来说，即使没有公布他们也不会感到不妥。

（二）城乡保障水平差距过大

2006年中央财政为2233万城市低保对象付费136亿元，在农村低保方面则没有任何投入。2008年我国社会保障支出6684亿元，其中用于城市人口开支的社会保障费达977亿元，占总支出的88.6％，而用于农村人口的仅有126亿元，占总支出的11.4%。就是说，2.8亿城镇人口人均社会保障费用达413元，而8.2亿多农村人口人均才14元，前者是后者的29.5倍。2011年第一季度城市最低生活保障月人均支出水平为220.44元，农村最低生活保障月人均支出水平为92.61元。该乡所在区今年城市居民低保标准为350元每人每月，农村低保标准为家庭年人均纯收入1600元，城乡差距较大。

（三）保障资金不足

目前大多省区低保资金主要由地方财政承担，省级和中央的资金投入是非常少的，仅有少量补助。在该乡，市、县按上年可用财力的1%将农村低保资金列入本级财政预算。财政能力强的地区可以拿出足够的资金用于农村低保，低保的覆盖范围较广，低保标准较高，而财政能力相对弱的地区不能完全承担当地需要的低保资金，难以做到应保尽保。

另外，目前农村低保资金基本完全依靠政府财政，来源渠道单一，难以保证资金的充足。该乡所在区的农村低保资金即完全来自政府财政，没有任何社会资金注入。

（四）保障对象不能准确合理界定

农村最低生活保障对象的瞄准主要从三方面展开：一是所纳入的低保户是否都符合低保标准；二是确定的低保户是否都最终获得了低保；三是符合标准的低保户为什么没有获得低保。目前，在按照保障标准进行保障对象界定的工作中仍然存在一些问题。

1、家庭收入难以准确核定。第一，在农民的收入中农作物的收入占有很大比重，而这方面的收入存在很大的不确定性。农作物生产周期比较长，且产量受非人为的自然因素影响较大。另外，受市场影响，作物的价格存在不稳定性，这令收入的货币化有很大变动。第二，外出务工人员的收入难以确定。务工人员的收入难以取证，且务工人员的日常开销因人而异。第三，农民收入构成相对复杂，在核算中难免遗漏，而这种遗漏往往是某些待审议的低保对象所愿意见到的，因此被调查者一般不会主动提出，这给核算工作造成一定困难。

2、低保工作中存在违规现象。部分低保工作的负责人出于人情、关系的考虑，照顾自己的亲友，甚至利用职务之便为不符合标准的亲友争取低保标准，致使出现应保未保的现象，不但浪费了低保资金，而且令政府失信于民。入户调查中，很多村民均表示和村干部关系好的能“吃上低保”，关系不好的“吃不上”。

3、低保对象的动态管率低。农村低保对象的管理频率较城市低很多，这样应当纳入保障的人不能及时享受保障，已经不满足保障标准的人不能及时退出，占用保障资金。按规定，该地政府低保工作人员要每个季度对低保户进行一次走访调查，但在对低保户的调查中发现该乡远没有做到这一点，甚至有低保户表示从未接受过的调查。

（五）缺少健全的法律法规

《城市居民最低生活保障条例》从立法上保障了城市居民的最低生活水平，但目前还没有形成针对农村最低生活保障的类似条例，这就不难解释现阶段农村最低生活保障制度建设中存在的模糊性、不规范性和随意性的现象。这样便不能保证公平公正，保障的强制性和权威性也得不到很好的体现，不能使“制度化”和“法律化”相互统一。

三、完善农村最低生活保障制度的建议

（一）提高对农村低保的重视

一方面，要提高中央及各地方政府对农村低保的认识。随着我国城乡一体化进程的加快，为了有效地保障农村人口的基本生活，应在低保方面平等对待农村居民和城市居民，按照城乡统筹的思路来构建农村最低生活保障制度，既要借鉴城市低保建设的一些经验和做法，又要充分考虑我国农村的实际情况，建立适合我国农村的最低生活保障制度。

另一方面，要加大宣传力度，提高群众对农村低保的认识，让群众详细了解相关政策并对低保工作进行有效监督。

（二）加大资金投入力度，拓宽筹资渠道

往往贫困地区贫困人口多低保资金需求大，但财政能力却很弱，常常因为资金不足无法进一步提高保障标准，扩大保障范围。没有省级和中央足够的资金投入难以保障低保工作的有效实施。因此，加大中央财政和省级财政的补助力度是十分必要的。

目前政府财政不能完全满足农村低保的资金需求，应积极建立多元化的资金筹措机制，引导社会资金投入农村低保。具体操作上可寻求慈善捐赠建立低保基金，借鉴部分发达国家开征社会保障税等。

（三）规范合理确定保障对象

1、准确核算农户家庭年人均纯收入。对于农产品的价格，需要低保工作人员进行实地调查，获得详实的信息，作为核算收入的依据。民政、财政等相关部门要继续加强有关核查和计算农村居民家庭收入方法的研究，密切关注学术界相关的研究动态，积极借鉴最新的研究成果，不断改进核查方法。另外，核查农户收入的工作往往比较繁琐，在一定程度上影响了工作人员的工作积极性，有必要适当增加核查经费，以保证核查质量。

2、做好低保工作的动态管理。要做到每个季度对低保对象进行一次走访或核查，准确掌握他们的收入和生活状况，使收入水平超过标准的人退出保障行列，将突然遭遇重大变故如重病、自然灾害的困难村民纳入保障范围，给予救助，帮助其渡过艰难时期。及时调整保障对象，充分发挥保障资金的作用。

3、做好道德宣传教育工作。使村民树立正确的荣辱观念，配合调查人员工作，真实反映收入水平，不以享受低保为幸。对隐瞒收入骗取低保的人予以公示，进行批评教育。对通过自身努力脱离低保的农户予以公示和表彰，并使村民树立引以为荣的观念。

（四）做好开发式扶贫工作

“授之以鱼不如授之以渔”，单纯对贫困人口进行资金上的救助而不去鼓励和帮助他们尽自己努力脱贫致富，会造成“养懒汉”的现象，对扶贫资金的需求将长期位于较高的水平，加剧资金不足与需求旺盛的矛盾。要为贫困群众提供就业信息或岗位，结合他们个人特点为他们提供脱贫致富建议，在劳动、生产和工作上予以帮助，使其早日自力更生。

（五）完善相关法律法规

执行农村低保制度要做到“有法可依”，现有关于农村低保制度的规定大致可分为地方性法规、地方性规章和其他规范性文件三个级别，各个地区规定的范围和详细程度参差不齐。目前低保制度立法仅停留在国务院通知的层次，真正意义上的低保法律还未建立，需要尽快建立全国统一的法律法规。要实现农村低保从政策向制度转变，明确农村低保制度的基本原则，规范政府的责任与义务，建立和完善相关法规体系是完善农村低保制度的当务之急。

参考文献：

1、李忠林，崔树义.我国农村低保的现状、问题与对策[J].东岳论丛,2009(8).

2、2006-2008年《民政事业发展统计公报》[DB/OL].中国民政部网站,2008.

3、李小云等．农村最低生活保障政策实施过程及瞄准分析[J].农业经济问题,2006(11)．

4、李俊利.我国农村居民最低生活保障制度研究[J].安阳工学院学报,2010(9).

5、尹雪茗.关于农村最低生活保障制度的若干法律思考[J].法制与经济(下月刊),2010(5).

＊本文属西北农林科技大学“大学生创新性实验计划”校级项目――城乡统筹形势下完善农村低保制度的调查分析。

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关键词：城镇低保 问题与原因对策与建议

我国自改革开放以来，经济快速发展，人民生活水平日益提高，同时也加剧了贫富两极分化，建立健全社会保障制度，加快完善社会保障体系，加大对”弱势群体”进行扶持的力度，对维护社会稳定、促进经济和社会事业健康发展起着至关重要的作用。城镇低保工作是当前我国社会保障体系的重要组成部分，是关乎民生的“送温暖工程”，是帮助困难群众维持基本生活的最后保障，是社会的最后一道安全网。探究各种难题及解决办法对于健全这一关系国计民生的系统工程，保障其实施的有效性具有重大的现实意义。本人自2003年至今，从事了八年城镇低保工作，现就本人在实际工作中遇到的困难及对策作简要的探索。

一、存在的问题及原因

（一）、 家庭收入难认定。在我国最低生活保障制度实施过程中，出现了“应保未能尽保”和“不应保而保”并存的现象，这是由于低保对象的家庭收入和家庭资产情况缺乏有效的核查手段。一方面，家庭收入不仅仅有工资，还包括存款，股票和有价证券等许多收入，在核查手段的限制下，这些隐形收入往往核查不出来；种植业、养殖业、捕捞业的收入不稳定，外出务工，抚（扶）、赡养费，经营盈亏及银行存款等都很难查实。另一方面，如何把握“共同生活”的家庭成员也是一大难题。有些人为了享受低保，将户口分离，即一个家庭多个户头的“拆户”现象，有些子女与年老父母户口分开，让无劳动能力的父母单独立户口申请低保，将赡养责任推给政府，如果将所有儿女全部纳入“共同生活”的家庭成员范围之内，则庞大的家族体系，相当难把握。我所在单位现有一百多个职工遗属，她们本人均无工作，年老多病无固定收入，她们都是单独户口，计算子女赡养费是最难平衡的问题，如按子女个数衡量赡养费，有的虽然子女多，但他们自身生活条件都不好，有的虽然子女少，却家境殷实，一个儿子比人家几个儿子都强，按子女条件衡量，经济条件都是隐形的，不好用数字衡量，很难找到一个让大家都心服口服的衡量标准。。

（二）、基层工作人员严重不足，工作效率难以保障。社区负责低保的工作人员严重不足，影响了低保工作的正常开展，通常一个低保工作人员要负责200多户低保，每年的半年核查和年审都有很多资料要填写，还要进行入户调查、走访、民主评议、三榜公示、审批、输机等多重工序，工作量比较大，就业能力强的低保户每三个月随访一次，这些工作在实际操作中很难做到。

（三）、低保证发放存在困难。现在低保实现动态管理，对已不再符合低保条件的，随时可以注销，但低保证一旦发到其手中，便很难再收回，低保金虽可停发，证仍在其手，现在对低保人员国家优惠政策又比较多。有的往往拿证到处上访，要求享受优惠政策，而有的痴傻残障人员本身也无法较好保存低保证，经常基础上丢失，造成混乱。

（四）居民素质有待提高。目前，在低保群体中，有相当数量的劳动者是有劳动能力但没有劳动机会的失业、下岗人员。如果下岗人员能够迅速获得再就业机会，就不会对自身产生很大的影响，但是，由于部分低保人员习惯性地依赖低保福利，对低保金往往存在一种“不得白不得”的心理，认为是国家的钱，得一分是一分，对能申请到低保待遇有一种成就感，形成低保养“懒汉”现象。我曾遇到一个40多岁的下岗职工，离异后儿子跟随了前妻，他天天呆在家里睡懒觉，邻居们问他怎么不出去找点事做，改善一下生活，他却说：我每个月的下岗生活费和低保加起来也有几百块钱，省着点花也够我一个人用了，再熬几年就退休了，我何必这么辛苦。

二、加强城镇低保工作的对策与建议

（一）合理界定城镇低保对象。低保对象原则上应该定位在老、弱、病、残等致家庭长期生活困难居民，且对老、弱、病、残均应规定一个可操作性的标准，比如残的程度，病的种类，老的条件等均应予以明确，以减少人为凭“看诊”的印象确定低保对象的作法。这样，既可将保障对象资格确定的复杂性进行了简单化，同时，又促使身体健康、劳动能力正常的人通过自身的努力，开展生产自救，摆脱贫困，消除他们等、靠、要的消极依赖思想。

（二）加强动态管理。在低保对象管理上，应切实改变一些人心目中存在的低保好进难出、一劳永逸的旧观念，做到补助标准有升有降，享受对象有进有出，具体讲就是要定期对低保对象的家庭收入情况进行核查，民政、财政部门进行不定期抽查。对核查中发现低保家庭人均收入有变化的，应及时调整补助标准，减发或停发。

（三）加强职业介绍机构、社区服务机构、福利单位的管理，促进再就业。建立合理数量的服务机构，配置合适人员，并提高办事效率，切实为下岗、失业人员提供充足可靠的就业服务。也就是通过能力建设促进就业率的提高，从而减少政府资金压力，进而形成良性的发展模式。

（四）加大低保政策宣传力度。思想是行动的先导，要通过思想教育、政策宣传教育广大居民主动参与到城镇低保工作中来，把切实符合条件的家庭纳入到低保范围，把不符合条件的家庭清除出列，本着出于公心而不是出于私心的目的，让广大居民知晓低保的标准、办理程序、符合条件等，使之成为知理明事的监督主体，促进城镇低保在广大村民监督之下走上健康发展的轨道。

（五）建立责任追究制。针对部分申请低保人员不如实申报家庭收入情况，有的采取虚报、伪造、隐瞒、骗取低保金以及提供虚假证明的单位和责任人，要建立责任追究制，要尽快出台相应的法律、法规，明确具体的处罚条款，打击骗保的不良行为，以维护低保政策的严肃性，使政府有限的资金切实用在需要帮助的人群身上。

总之，实施城镇居民最低生活保障制度，是一项政策性很强的工作。它既是一件利国利民的好事，又是一件难事，能否做好直接关系到党和政府的形象，影响到党群关系，影响到社会稳定和经济的协调发展。更好地发挥其造福弱势群体，推动构筑和谐社会环境的积极作用。

参考文献：

1．唐钧：《最后的安全网：中国城市居民最低生活保障制度的框架》，中国社会科学 ，1998。

2．孙光德、董克用，《社会保障概论》，北京：中国人民大学出版社，2000。。

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1.随意改变救助标准。有的擅自提高对低保对象的救助标准；有的对低保边缘户实施大病医疗救助执行比率低于规定标准；有的对同类患者执行的救助标准不一致，救助金额弹性较大，造成个人自付医疗费用高，享受救助标准反而低的现象，影响了医疗救助制度的公信力。

2.擅自扩大或缩小救助范围。有的为了对不符合条件的对象实施医疗救助，临时将患者定为低保户，实施低保户医疗救助后即取消低保资格；有的违规将医疗救助资金拨到福利院，以弥补经费的不足；有的对不属于救助病种范围的患者实施了医疗救助；有的又缩小了救助范围，仅对城镇低保边缘户实施医疗救助，而农村低保边缘户未纳入医疗救助范围。

3.救助程序执行不严格，救助档案资料不全。在医疗救助的审批、审核中，工作人员很少按规定入户核查，仅凭一些证明和药费单据就直接进行审批。基层民政部门虽然建立了医疗救助档案，但档案登记内容残缺不全，不能完整地反映受助人参加医保情况、住院医疗费用总额、医保报销情况、个人自付情况等。有的未按规定公示医疗救助人员名单；还有的大病患者评议在前申请在后，更有甚者存在患病在后，申请医疗救助在前的怪现象。

4.资助参保参合不规范。有的未按规定资助农村五保和农村低保等困难群体参保参合，有的地区从医疗救助资金中列支应由地方财政负担的70周岁以上老人参加医疗保险。造成上述现象的原因，主要是医疗保险、医疗救助的管理部门相互间缺乏有效的协调机制，加上部分地区医疗救助基层管理服务能力不足，导致国家用医疗救助资金资助困难群众参保参合的政策未得到有效落实。

二、医疗救助管理使用的改进建议

针对医疗救助工作中存在的诸多问题，笔者认为要在完善相关制度、建立管理流程及加强专项审核等方面下大力气，确保救助制度落到实处，发挥应有的社会效益。

（一）加大医疗救助政策的宣传力度，增加医疗救助管理的透明度。一项利国利民的政策要执行到位，必须先宣传到位。要让民众特别是与政策相关的群体（包括政策受益者及政策执行者）知晓、理解政策。只有充分了解政策，执行者才不会随意改变执行标准和执行范围；受益者在符合政策规定的条件时，才会积极主动地去申请、去享受国家的优惠政策。

（二）完善医疗救助制度，细化城乡医疗救助办法。针对医疗救助发放标准不统一，随意救助等现象，相关部门应将工作重心放在医疗救助政策制定及实施细则的执行上，重点是救助政策制定是否科学合理、公平公正，医疗救助政策规定是否落到实处，各城乡是否结合当地实际制定医疗救助实施细则。另外，要加强医疗救助档案管理，制定救助档案管理办法，指定专人负责档案管理，确保档案资料齐全真实，经得起检验。在完善制度的同时，要关注和发现由于制度缺陷导致的不公平现象，严厉查处违规操作和现象，确保医疗救助资金真正发挥在医药卫生体制改革中的补充作用。

（三）发挥医疗救助资金的使用效益，保障困难群众的切身利益。针对大量医疗救助资金沉淀闲置而困难群众又未得到及时救助的怪现象，相关部门要重点关注医疗救助资金的使用效益。比如，应适当降低支出型贫困家庭救助准入标准，让更多患者家庭不因病致困。要保障弱势群体的切身利益，在政策的具体执行上可以与当地登记的城乡低保户，与居民、农民医保等信息进行比对，看低保人员是否纳入基本医疗保障，还要关注医疗救助资金资助弱势群体参保参合情况，切实保障困难群体基本医疗权利。此外，监管部门还应建立监督制度和接受群众举报制度，查处民政救助部门不作为、乱作为等现象。

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法：从立案开始

“初战告捷，我们感到由衷的高兴。但漫漫预防路，任重而道远，怎样把‘纸上谈兵’变成‘真枪实弹’的保民生、促发展、构和谐的有力武器，需要更加积极努力、不懈探索。我们要始终站在群众的立场上，想群众所想，急群众所急，做群众的贴心人。群众满意了，我们的工作才有意义，所有的付出才有价值。”从马辉副检察长的介绍中，不难感受到固原二级检察院对预防工作的重视和激情。

固原市位于宁夏南部，属于国家级贫困地区，因同志的一首《清平乐・六盘山》诗词而闻名的六盘山脉纵贯其南北。在这里，保障国家惠民政策的落实和资金安全尤显重要。因此，为确保民政系统专项预防工作切实发挥作用，检察官们走村入户，对民政救助资金、困难补贴、专项资金的落实情况等进行了实地调查。

在该市泾源县的一出租屋内，检察官和享受城市低保的蒙大爷拉开了家常：“大爷您老高寿啊？”“我今年76，老伴73了。”蒙大爷边说边指着躺在床上的一位老大娘，“她长年有病，这会刚吃了药睡下。”“您家里其他人呢？”检察官问道。“儿子前年车祸走了（死亡），儿媳带着孙女改嫁了，现在就剩我们老两口了。”蒙大爷叹了口气说。“您这种条件符合去敬老院住啊，那儿的条件相对好一些。”“政府好啊，每月给我们老两口每人250元的低保补助，房租每月70元，剩下够吃饭喽！”因蒙大爷没有正面回答，检察官带着一肚子的疑惑，走出了阴冷、狭小、凌乱的出租屋。

走进泾源县民政局，检察官看到的是树绿花红、整洁明亮的办公大院。当局长得知检察官的来历和意图后表示，像蒙大爷这种情况泾源县还有很多。“泾源县不是已经建成了中心敬老院和老年人公寓了吗？”“我是今年初刚上任的，不了解以前的情况。”对于检察官的提问，局长避重就轻地解释着。检察官没有再说什么，内心却带着深深的疑问。

自上世纪九十年代以来，各级党委政府已将老无所依的五保户、残疾人等纳入了救助范围，修建了一批保障基本生活要求的基础设施。进入本世纪，更是为修建养老设施投入了大量的资金。检察官们通过调取相关资料了解到，早在2002年自治区民政厅便向泾源县拨入总计338万元的专项资金，建成了面积1921平方米的中心敬老院和1672平方米的老年人公寓楼，如此庞大的工程在一个小县城人人皆知，为什么民政局局长却不知情呢？

检察官们决定实地调查和走访群众。在泾源县城街头，一位路人指着远处一栋装修豪华的宾馆对检察官说，这就是泾源县的老年人公寓楼，如今是一家旅行社的宾馆，都营业好几年了。随着对民政局财务资料、工程施工图纸、会议记录的调取和仔细翻阅，检察官逐一还原了该项工程的真实情况。2004年5月，老年人公寓楼和中心敬老院建成后，时任泾源县民政局局长的杨某某在未开会研究、又未请示主管部门的情况下，擅将老年人公寓注册为龙潭宾馆承包给他人经营，并将中心敬老院变更为民政局办公楼使用至今。杨某某为了小集体的利益，致使大量像蒙大爷这样的老人无法在服务设施齐全的敬老院颐养天年，而他的这一违法行为竟然在长达十年时间里没有得到相关部门的纠正。

在自治区院预防部门的指导下，固原市院预防部门随即将此案件线索移送泾源县院，对责任人杨某某（处级）以涉嫌罪立案侦查。这是宁夏检察机关开展民政系统专项预防工作以来立案查办的首例大要案。为进一步纠正这一长期违法行为，检察院及时向民政部门发出检察建议，目前已将非法出租的龙潭宾馆无偿收回封存，待整改落实后恢复老年人公寓楼和中心敬老院原本的功能和用途。

情：时间都去哪了

2013年6月，一则《平罗县低保中心取消了1011名“假低保”》的报道，引起宁夏回族自治区院反渎局领导的高度重视，指示平罗县院彻查原因。通过调取档案、入户调查、核对发放金额等，最终查明自2012年6月至2013年6月，1011名低保户累计发放金额3.7万余元，其中约有1万元不符合低保政策。进一步深挖根源、调取相关证据后，没有发现民政局工作人员不作为、乱作为致使国家遭受经济损失的失职、渎职行为，也没有发现用虚假证明享受低保资格的假低保。该问题的主要原因在于最低生活保障制度中，缺乏系统有效的跟踪监控机制，加上基层民政工作配备人员不足，导致纳保条件发生变化而未及时取消。

张志华，40岁，宁夏平罗县民政局低保中心主任。“干我们这一行，首先得静下心来听群众倒苦水”，这是张志华做好群众工作的“法宝”。

早上8点30分，一位六十多岁的妇女拉扯着一名青年男子来到了低保中心，“我儿子无业在家，媳妇刚生完孩子，能不能申请享受低保？”张志华并没有马上回答，呷了口水，与母子俩聊起家常，听他们大叹苦经。耐心听完讲述，张志华娓娓道出建议：“我们受理低保申请时，对年龄段是有要求的，你儿子还年轻，认真找个工作做嘛。”见母子俩有些心动，张志华趁热打铁，“青年就业初期，可以得到国家就业政策的扶持，如果自主创业，县劳动就业局、工会还可以申请无息贷款呢。”就这样，三言两语，母子满意地离开了低保救助中心。张志华告诉记者，并不是每次都能这么顺利的，“有一次，我只是实事求是说了一句，你的情况不能吃低保，对方就破口大骂”。

下午2点30分，张志华到一位孤寡老人家实地了解困难，核算家庭平均收入、评估财产、核查现有存款。4点，在返回民政局的路上，又有不少居民与张志华打招呼，了解低保政策。4点30分，张志华继续在服务窗口接待群众。6点，录入信息、核算结果，梳理第二天的相关工作。

据了解，该县民政局负责城乡低保工作的专职人员仅有三名，却担负着全县1.7万余人的城乡低保和城乡高龄津贴的管理工作。平均每一名低保管理工作者要面对近6000名管理对象，同时还承担着城乡医疗救助工作的审核、审批、发放等具体工作，任务繁重，工作难度大。

查准事件原因后，平罗县院党组召开会议，决定以《检察建议》的方式，要求民政局进行整改，并对整改结果进行跟踪督察。该院预防干警参考五年来所查办此类案件中的共性，提出六条建议，包括加大救助政策宣传、规范低保资金发放程序、对乡镇民政所和财务人员进行统一培训、加强对乡镇救济资金的监督检查等。

平罗县民政局在《检察建议》的基础上，起草了《关于落实平罗县人民检察院2013年检查全县救灾救济资金管理使用情况存在问题的通知》，先后制定出台了“建立平罗县家庭经济状况核查机制”，“城乡低保规范化建设机制”，“救灾救济资金使用监督检查机制”等七项规章制度，并列入年度局党委重点工作推进计划当中，明确主管领导、明确实施时间，明确实施效果。

县检察院派员全程参与制度的修改与制定，并在实施中加强监督，同时对执行力度采取“逆向抽查”。向人民群众了解对该项制度的执行是否知情、是否方便办事、是否公开、公正、公平；向基层办事人员了解制度落实中存在的缺陷与漏洞；向主管部门了解制度执行力的监督检查是否常态化，最后将掌握的情况与问题及时梳理，以书面形式反馈给制定与监督部门加以修订和矫正。自此，平罗县低保办理简化了流程，保障了资金安全，挽回了政府形象。

一位久病卧床的居民拉着“送法进基层”检察官的手说道：“像我这样子，过去到民政局办一次事得跑几趟，很不方便，现在都上门来办了，就是好。”

“金杯银杯不如老百姓的口碑，金奖银奖不如老百姓的夸奖。以往办理低保须村、乡、镇三级审批，现在可以直接到乡上递交低保申请，简化了程序，提高了效率，老百姓高兴了，民政工作人员工作量也相对减轻了，这才是我们发出《检察建议》的最终目的。”平罗县检察院副检察长张钢介绍到。

策：强化执法规范化建设

自开展民政系统专项预防工作以来，宁夏检察机关预防部门共实地调查1630户2451人；发现案件线索14件，移送检察机关反贪、反渎部门立案7件16人，移送公安机关立案1件1人；开展警示教育15次；撰写预防调查7份；向有关单位发出检察建议19份，全部被采纳。

针对调查中发现的专项资金挤占挪用情况比较突出、临时救助资金管理不规范、救助对象动态管理机制执行相对滞后等问题，自治区院预防部门撰写了《宁夏检察机关2013年度查办与预防民政系统职务犯罪综合报告》，分析了问题的原因，提出了政府主导、社会参与、加强保障，两法衔接、互联互通、注重预防，制度防腐、强化执法规范化建设等预防对策。

今年4月22日，自治区院预防处将《报告》呈送给自治区党委政法委书记王雁飞。当日，王雁飞书记认真阅读了报告并将报告转呈给自治区党委副书记崔波。4月24日，崔波副书记作出酌请自治区政府李锐副主席会同民政、财政、监察等部门会研，进而提出管用的措施以推动全区政府系统各项民生资金管理规范化的批示。

长期以来，宁夏民政工作也有一批很好的制度、政策，有的还推广到全国。而用好制度、形成按制度办事、靠制度管人的关键是要强化执法规范化建设。在当前宁夏经济社会正处于转型期，社会矛盾呈现诉讼化、多样化、复杂化。伴随着人民群众的法律意识明显增强，救济对象对民政干部、民政机关依法办事、公正透明的需求更加迫切。如果民政干部还继续满足于传统的“把钱造个表发下去”，将工作标准停留在“实体上没有搞错救济对象、程序上因为主客观原因走不全、手续短个三两步、该三榜公布的做到一榜公布就不错了”的程度上，显然与让人民群众放心、让人民群众满意有一定距离。人民民政和人民检察，两者有着共同的出发点――即充分履行各自法定职权职责，以深入化解社会矛盾、促进社会管理方式的科学化与规范化，来实现社会公平正义。

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通过不断加强对困难群众的救助救济力度，我处在一定程度上改善了困难群众的基本生活，但由于救助需求大，资金供给相对较少等原因，在救助工作开展中仍存在一些不容忽视的问题。

1、企业改制后的贫困人口增多。我处在**区是改制企业最多的办事处，*年以来相继改制企业达100多家左右，由企业改制影响职工的身份改变，再加上年龄偏大又无就业特长，这几年来，我处的贫困人口与日俱增，为了确保社会稳定，体现党和国家对困难群众的关怀、关爱，社会救助工作日趋繁重。

2、城乡低保救助差别明显。当前农村低保户均补助35元/人·月，城市低保户均补助达113元/人·月，是农村低保的4倍左右，而今年开展农村社会养老保险工作又因上级政策及资金配套等原因发展缓慢，形成了我处城市和农村社会救助工作的差别与不平衡。

3、开发救助任务艰巨。医疗、住房等专项救助工作开展较晚，不同程度上存在着“杯水车薪”的情况，开发救助是“造血工程”，是救助工作的递进层次。目前，全处由于受国际金融危机和企业改制的影响，城市零就业家庭和“4050”人员实现再就业更显困难，再加上我处自然资源和发展资本严重不足，加上贫困群众自身素质不高，因此消除贫困的难度加大。

二、我处社会救助工作现状

近几年来，我处认真落实科学发展观，坚持以人为本，高度关注民生，加大对弱势群体的扶持力度，在社会救助方面进行了大胆探索、创新，去年全处城乡最低生活保障基本实现“月定季发、动态管理、分类施保、应保尽保、应退尽退”的目标，共保障城镇低保3345户，7845人，年发放金额1090万元，农村最低生活保障29户45人，年发放金额9000多元，大病救助患者45人，发放救助款5万元，廉租住房补贴发放金额200多万元，救助家庭*多户。同时，在去年“5·12”汶川大地震开展“情系灾区，爱心捐助”等社会捐助活动。我处已初步形成了以城乡困难群众基本生活救助为基础，专助救助作支柱，慈善捐助和社会互助为补充的社会救助框架，基本保障了我处居民群众的基本生活，医疗、住房等专项救助方面在创新探索中稳步推进。

三、关注民生，建立与完善社会救助体系的建议

1、完善城乡低保制度，提标扩面。针对目前低保标准低、面窄的问题，适当提标扩面，同时做好“分类施保、动态施保、应保尽保”工作，建立低保制度与促进就业工作的联动机制，制定并实施“渐退帮扶”政策，鼓励城市低保对象家庭中在就业年龄内、有劳动能力的人员积极就业与再就业，逐步改善其家庭生活状况。

2、健全医疗保障救助制度，积极争取城市大病医疗救助资金和城镇居民基本医疗保险，引导居民群众企改的职工，参加专项救助和保障，从而实现面上保障、重点救助。

3、完善廉租住房制度

进一步努力争取对城市困难户住房的租房补贴政策，开辟房源，推进城镇租住房制度的开展，同时，积极主动至上级主管部门争取经济适用房指标，多解决一些辖区内无房困难居民，逐步让全处居民群众都有房可居。

四、加强社会救助工作的管理

1、建立结合居务公开、政务公开多形式开展监管，保证居民的知情权、参与监督权；

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一、审计中发现存在的主要问题

市审计局在审计中发现我区存在的主要问题是：一是低保资金专户管理不规范，低保办公经费进入专户；二是动态管理执行不力，超标的低保对象未能按季度及时取消；三是与社保、交通、公安、房管、金融等部门沟通协调不及时，信息资源共享做的不好，未能切实掌握低保对象家庭收入、拥有固定资产和人口变化情况；四是部分村（居）委会工作人员责任心不强，对辖区居民情况了解掌握不清，公开公示工作做的不够。在审计中发现我区违规享受低保待遇的共有95人，占当年低保对象的1.29%，具体违规行为有以下六类。

（一）已死亡人员仍领取低保金。我区共有5名低保人员已死亡，但仍领取低保金，此类人员违规领取低保金18630元，其中巴音陶亥镇3人，违规发出低保金11178元；拉僧庙镇1人，违规领取低保金3726元；拉僧仲办事处1人，违规领取低保金3726元。

（二）拥有投资性住房或商业用房的情况下享受低保待遇。我区公乌素镇共有4名低保人员在拥有自住房的情况下，还拥有投资性住房或商业用房，违规领取低保金12960元。

（三）拥有私家轿车及大中型客货车的情况下享受低保待遇。我区低保人员中有12人名下拥有私家轿车及各类型大、中、小型客货车，此类人员违规领取低保金38880元，其中巴音陶亥镇1人，违规领取低保金3240元；公乌素镇4人，违规领取低保金12960元；拉僧庙镇3人，违规领取低保金9720元；拉僧仲办事处4人，违规领取低保金12960元。

（四）领取养老金的同时享受低保待遇。我区共有61人（不含乌海市劳动和社会保障局乌劳社养字[2009]号文件中政策性转入社保的零参保低保人员）在领取养老金的同时还在享受低保，此类人员违规领取低保金197640元，其中巴音陶亥镇14人，违规领取低保金45360元；公乌素镇27人，违规领取低保金87480元；拉僧庙镇15人，违规领取低保金48600元；拉僧仲办事处2人，违规领取低保金6480元；西卓子山办事处3人，违规领取低保金9720元。

（五）已与企业签订长期用工合同仍享受低保待遇。我区共有8人领取低保金的同时与君正实业、蓝星集团、宜化集团、公乌素煤业等单位签订3—5年的劳动合同，其中部分人员还是企业部门主管，依照目前各用人单位的职工工资标准，上述家庭收入均已超标，此类人员违规领取低保金25920元，其中巴音陶亥镇1人，违规领取低保金3240元；公乌素镇3人，违规领取低保金9720元；拉僧庙镇2人，违规领取低保金6480元；西卓子山办事处2人，违规领取低保金6480元。

（六）户籍已迁出我市仍在我区享受低保待遇。我区共有5人户籍已迁出我市仍享受低保待遇，此类人员违规领取低保金16200元，其中巴音陶亥镇2人，违规领取低保金6480元；拉僧仲办事处2人，违规领取低保金6480元；西卓子山办事处1人，违规领取低保金3240元。

二、对《审计报告》和《审计决定书》所提处理意见的整改措施

市审计局对我区度低保资金管理和使用情况专项审计中提出的问题，区政府高度重视，要求区民政局和各镇、办事处高度重视，认真整改，并提出以下整改措施：

（一）对审计中发现的违规问题，区政府已责成区民政局和各镇、办事处在12月份予以纠正，该取消低保待遇的坚决予以取消。

（二）由区民政局牵头，组织各镇、办事处立即全面开展低保自查工作，深入各镇、办事处村（居）委会入户进行抽查，并对自查和抽查过程中发现的违规问题立即予以纠正。

（三）对专项审计中违规较为严重的巴音陶亥镇、公乌素镇、拉僧庙镇在全区予以通报批评，并要求上述三镇对违规较为严重的村（社区）相关责任人予以追究责任。

（四）对不具备享受低保条件的违规低保户已领取低保金由所属镇、办事处予以追回，上缴区财政专户；追不回低保金的，由各镇、办事处自行承担，并向区人民政府报告情况。

（五）低保办公经费可计入地方低保匹配资金总额中，但应与专户分离管理。建议区财政局将和低保办公经费进行调帐，与专户分离管理。

三、对审计发现违规问题的整改措施

（一）加强低保规范化建设，严格实施个人申报制。进一步规范低保申报、审核、审批、公示等程序，强化低保动态管理。区民政局和各镇、办事处及村（居）委会根据低保家庭人口或收入变化情况及时提出调整低保补助水平意见，严格实施按标施保，超出保障标准的要及时清退，形成低保对象有进有出、补差标准有升有降的工作机制。加强低保公开公示力度，各村和社区要按季度在居民较为集中场所公示低保人员情况，并及时将低保户信息输入电子触摸屏接受居民监督。

严格按照海南民政发〔2010〕14号文件中低保家庭收入申报制的有关规定，享受低保的居民，要定期向所在村（居）委会提供家庭收入和人口变化申报材料，A类人员一年申报一次，B类人员半年申报一次，C类人员分别在每年的3、6、9、12月份申报一次。申报材料由村（居）委会审查，审查申报情况是否真实，人口和收入变化情况是否属实。申报材料不实、弄虚作假的，经核实取消其低保待遇。

（二）加强与相关部门的联系，加大对低保户的抽查核查工作力度。严格按照低保操作规程，加大低保户的监管力度，各镇、办事处及村（居）委会要经常深入低保对象家中开展摸底工作，及时掌握每户低保家庭的具体情况。对于申请低保的人员，在入户调查中，凡疑似具有商品房、车辆、就业能力、养老保险等情况的，积极与房管、劳动与社会保障、公安、交通等部门协调沟通，获取真实信息不符合保障规定的坚决不予申报审批，严把审核审批关。各镇、办事处每半年要对辖区低保对象全面核查一次，区民政局每半年要对全区低保对象抽查一次，抽查面不少于10%。通过申报审查、核查和抽查，准确了解和掌握低保家庭情况，确保低保标准能升能降，能进能出，不错保、不漏保。

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为进一步推动社会保障工作，根据市政协安排，第二调研小组一行10人，于6至7月份，深入淇县和淇滨区，进行调查、研究。调研组通过听取汇报、走访座谈、实地查看等方式，重点对城镇企业职工养老、医疗、失业保险，淇县新型农村合作医疗，两县区城市和农村居民最低生活保障工作开展情况进行了调研，现将此次调研情况报告如下：

一、淇县、淇滨区社会保障工作基本情况

目前，全市初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险为主要内容的社会保障体系框架，社会保险覆盖面不断扩大，为实现“两个确保”，我市积极争取上级资金，弥补了保险基金的缺口，维护了全市改革发展大局；进一步完善了城乡最低生活保障等12项救助制度，形成了以最低生活保障和灾民救济为基础，医疗、教育、司法、住房等专项救助为辅助的新型城乡社会救助体系；新型农村合作医疗试点工作进展顺利，运行平稳，社会效果明显。

养老保险淇县应参保单位286个，实参保单位247个，占86.4％，应参保职工17653人，能正常缴费职工11661人，占66.1％；淇滨区应参保单位36个，实参保单位28个，占77.8％，应参保1800人，能正常缴费职工1286人，占71.1％。失业保险淇县应参保单位295个，实参保单位281个，原创：占95.3％，应参保职工18000人，能正常缴费职工9100人，占50.6％；淇滨区应参保单位36个，实参保单位16个，占44.4％，应参保1140人，能正常缴费职工639人，占56.1％。医疗保险淇县应参保单位295个，实参保单位191个，占64.7％，应参保职工22000人，正常缴费职工12000人，占54.5％；淇滨区应参保单位36个，实参保单位9个，占25％，应参保1100人，正常缴费职工516人，占46.9％。淇县共有城镇居民低保对象7108人，农村低保对象3069人；全县农民“参合”19万人，“参合”率92.67%，为全省“参合”率最高县份。淇滨区城镇居民低保对象5254人，农村低保对象3213人，没有开展新型农村合作医疗保险。

二、主要做法

淇县和淇滨区采取了多项措施，做了大量工作，促进了社会保障工作的开展。

1、加强领导，建立完善了组织机构和工作机制。为做好社会保险费征缴工作，淇滨区推行目标责任制，将目标完成情况列入区政府目标考核体系，与有关单位签订目标责任书，对完不成任务的责任单位实行一票否决，取消年度评先资格。推行目标责任制以后，淇滨区养老保险费征缴工作进展顺利，2003—2005年连续3年在全市养老保险费征缴工作中排名第一。两县区都成立了由主要领导牵头，分管领导具体负责，有关部门参与的领导小组，经常深入基层，调查了解社会保障工作开展情况，及时召开现场办公会解决存在的问题；制定了一系列规章制度，建立、完善了工作机制，有力地促进了社保工作的开展。

2、广泛宣传发动，增强社保意识。县区充分利用电视、墙体标语、公示栏和宣传资料等形式广泛宣传政策法规、工作程序及流程，增强社会和群众对社会保障工作的认识。淇县在新农合工作中，印发合作医疗“明白卡”12万份，编制“合作医疗就是好，农民看病能报销”等“顺口溜”万余册，发放到农民群众手中。淇滨区每年都举行劳动保障法律、法规、政策宣传月活动，广为宣传社保知识；邀请市有关领导、市劳动保障部门业务骨干到区大中型企业举办政策业务知识讲座，并采取致企业负责人一封信的形式，向法人代表讲解有关企业职工参保的责任和义务，提高用人单位的参保意识，引导广大职工树立自我保护和维权意识，大大激发了用人单位和职工参保的积极性和主动性。

3、扎实开展低保工作，努力做到“不漏保”、“不错保”。淇县在县城区的朝歌镇和铁西区成立了三个居委会低保工作站，设立专职低保工作人员，分块管理城区的低保工作，形成了居委会低保工作站、乡镇、民政局三级审批的管理机制，实现了城镇低保工作的规范化管理。两县区建立了低保申请、审批、三榜公示、“一评三审两榜、三公开一监督”、“三对照”、低保金社会化发放、低保对象分类施保制度，规范了低保工作，严格了操作程序。坚持定期核查，动态管理，对家庭收入超过低保标准的取消低保待遇，对符合条件的及时申批加入，努力实现应保尽保。2005年以来，淇县共取消低保对象800多人，新增低保对象1000多人。淇滨区大河涧乡为解决农民看病难和因病返贫的问题，积极想办法，与郑州大学医学院和新乡医专进行合作，每年在全乡举行2次义诊，为群众、特别是特困群众提供医疗服务。今年，大河涧乡缴请30多名专家来乡里进行为期6天的义诊，并准备与郑州大学共建实验、教学基地，为群众提供长期质优价廉的医疗服务。

4、加强资金管理，确保专款专用。资金运作是社保工作的核心和关键。两县区把社保资金全部纳入财政专户，建立专账，由财政监督执行；严格资金发放手续，低保资金全部实现了银行发放，为低保对象建立专户，保证每一笔资金都用到低保对象身上；严格审计监督，每年均要组织审计、财政等部门，对有关社保资金进行严格的审计。

5、新型农村合作医疗工作进展顺利。淇县按照“政府组织引导，农民自愿参加”原则，初步建立起了新型农村合作医疗制度。为保证新农合的有序运转，强化经办机构建设，在县乡两级建立了办事机构，固定人员专门负责新型农村合作医疗工作；制定了管理委员会工作制度、合医办工作制度、公示制度、审计监察制度等26项规章制度，并对县、乡合医办人员进行了集中学习培训，确保新农合试点工作有章可循，有案可查；确定了定点医疗机构，5个县直医疗卫生单位、7所乡镇卫生院和3所大型民营医疗机构已被确定为淇县第一批新型农村合作医疗定点医疗机构，村级定点医疗机构正在按甲级卫生室标准进行评定。新农合已全面启动运行，截止5月份，淇县农民享受补助7056人次，补助资金98.96万元，其中门诊小额补助13.41万元，住院大额补助85.55万元。

三、存在的问题和困难

1、应保未保和不能正常缴费现象比较突出。根据淇县和淇滨区提供的养老、失业、医疗保险数字显示，应保未保和中断保险费缴纳现象普遍存在，各项社保费欠费比较严重。养老保险正常缴费率淇县为66.1％、淇滨区为71.1％，失业保险正常缴费率淇县为50.6％、淇滨区为56.1％，医疗保险正常缴费率淇县为54.5％，淇滨区为46.9％，两县区在养老、失业和医疗保险费征缴工作中还有较大差距。出现这种情况有的是企业有缴纳能力，也恶意欠费，拒不缴纳；有的是企业由于生产经营不景气、改制、破产等原因，无力或中断缴纳。原淇县电厂由于破产，正在对原职工的社会保险费进行清算，就无法正常缴费，厂方表示将在清算完成后，尽快把所欠职工的社会保险费足额缴纳；一些新建企业，由于还处在起步阶段，目前也没有参保。

2、社会保险覆盖面小，民营企业参保率低。两县区参保单位多数是原来的国有、集体企业，大部分事业单位、民营企业、个体工商户都没有参加社会保险。许多民营企业主没有认识到参加社会保障的重要性和必要性，只追求“利益最大化”，把为职工投保视为负担，认为参保是从我口袋里往外掏钱，会增加管理成本，却没有意识到缴纳社会保险费是一种法律义务，所以对保险费能欠就欠，能拖就拖。民营企业员工流动性大，企业不愿意为他们参加社会保险，一些企业参保，也只是为企业较为固定的职工参保。河南大用公司作为我市一家具有相当规模的民营企业，现有员工3000多人，只为130多名管理人员和技术骨干参加了养老和失业保险。鹤壁市绿色环保生产有限公司有职工72个，只为36人办理了养老保险，为46人办理了医疗保险。由于我国社会保险费征缴缺乏强制性执法手段，劳动和社会保障部门对拖欠保险费问题显得无能为力。

3、宣传不到位，影响社会保障工作的开展。有关部门虽然对社会保障工作进行了大量的宣传，但仍然缺乏细致的、有针对性的宣传，部分企业和职工对社会保险政策和具体操作程序并不十分了解。有部分从业人员认为企业普遍不景气，如果中断交费致使累计交费不满15年，那么以前的交费就等于白白丢掉了，因此不愿交；淇县民营企业用的农民工较多，许多人认为参加社会等保险没有用，不如现在多拿些工资，因此不愿参保；原来在国有或集体企业工作过的职工，对社会保险有所了解，有比较强的参加社会保险意识，但由于当前就业困难，大部分人认为能保住现在的“饭碗”就已经不容易了，虽然有这方面的要求，也不愿或不敢争取；有的企业虽然参加了社会保险，但对具体政策不了解，使自己本应享受到的保障无法实现。鹤壁市绿色环保生产有限公司参加了社会保险，一个职工因看病花费732元，但企业和职工本人不知道只有去定点医院看病才给报销的规定，结果在非定点医院看病花费的425元不能报销，对社保政策产生误解，认为参加社会保险也得不到补偿，影响了参保的积极性；一些参合农民不知道报销程序和补助办法。淇县北阳镇王庄村一个参加了新农合的农民，可以使用新农合医疗证免费在村级定点医疗机构看病，但他却不知道这个规定，看病时依然付的是现金。

4、新型农村合作医疗保障水平偏低，难以解决农民看病需要。目前的新农合医疗制度基本目标定位还是以“大病为主”。淇县的新农合每人每年50元，纳入新农合医疗基金专帐，分为基本医疗服务基金、大病统筹医疗基金和风险基金三部分。基本医疗服务基金，即农民个人帐户中的金额太少，每人每年只有10元，如果不住院，在门诊看病，只能使用个人账户的钱，一年10元，根本解决不了大多数农民的基本医疗需求。由于大病统筹基金有限，抗风险能力较弱，补偿比例及补偿能力也就较低，造成慢性病补偿的病种较少，仅限于门诊治疗肿瘤的放疗、化疗、肾病的透析等慢性病，对其他需长期门诊治疗且费用较高的慢性病均未纳入，农民患大病后的医疗负担仍然较重。淇县北阳镇王庄村一农民因患类风湿病，由于经济等原因不能住院治疗，只好长期门诊服药，每年治疗花费3000多元，但这个病又不需要住院，除了花个人帐户的10元钱外，其余的无法报销，只能自己负担，对于一个长期有慢性病患者的家庭，几年下来已是家贫如洗。这类人大多因病部分或全部丧失了劳动能力，收入很少，因病返贫、因病致病现象非常严重。大病补偿比例、报销封顶线偏低，农民看病难问题依然存在。农民在乡镇级定点医疗机构住院医疗费用补助起付线是100元，在县级定点医疗机构住院医疗费用补助起付线是500元，大额医疗费用超过起付线以上部分的可享受大额分段补助，补助封顶线每人每年累计不超过1万元。淇县北阳镇南口村一农民因病住院，花医疗费1.5万元，报销了4038元，报销比例只有27.22％，自己负担10962元，农民认为难以承受。

5、低保救助资金紧张，补助标准低。县区财政困难，上级资金有时也难以及时到位，导致救助能力不足。淇滨区反映，由于城市失业人员、农村因病因灾返贫人员增多，救助资金需求量不断增大，但区财力有限，省市匹配资金都没有及时到位，低保资金缺口较大，仅有能力保障丧失劳动能力的鳏寡孤独人员、残疾居民及无劳动能力且未纳入五保范围的居民。低保金补助标准过低，只能解决低保对象最基本的吃饭问题，而低保对象在就业、就医、子女上学、住房等方面的困难仍然十分突出。淇县一个城市低保户，大人没有工作，2个孩子上大学，1个孩子上高中，每月312元低保金只能解决基本生活，孩子上学等其它花费只能另想办法。淇滨区一个农村低保对象因病基本丧失劳动能力，有一个孩子正在上学，每月低保救助金20元，只能保证基本生活。

6、准确界定低保对象困难。在对贫困人员进行核查界定时，个别家庭不如实申报收入，特别是隐性收入难以了解，干扰了低保工作人员对低保对象家庭收入的核查和确定，给救助对象的确认带来很大困难。

四、几点建议

1、加大力度，有针对性地做好宣传教育工作。推动社会保障的主要思想障碍是利益矛盾，是局部与全局、个人与整体、眼前与长远的利益关系。要采取多种形式、多种途径、多种办法，组织学习条例和细则，使企业和职工掌握政策法规，认清社会保险的重要性、强制性和共济性，增强社保意识和法制观念。要将宣传工作重心下沉，组织专门力量深入企业特别是到民营企业中去，耐心细致地宣讲法规，解惑释疑，推动企业和职工参保；制作通俗易懂的电教片，在企业播放，使广大员工了解社会保险的性质、意义和政策法规，提高参保的自觉性；要充分发挥企业工会组织以及各种商会、协会的作用，开展宣传活动；新闻媒体应加强社保法律、法规、政策宣传，大张旗鼓宣扬先进典型单位。

2、加大清欠社会保险费和扩面征缴工作力度。在社会保险法未出台前，建立相应的制约机制，加大社会保险费清欠催收力度。对拖欠养老保险费的企业分清原因，属恶意欠费的企业要加大处罚力度。一是通过法院强制征收，二是通过媒体曝光，实行舆论监督。对效益差、经济困难的企业，职工个人缴纳的养老保险费应先到位，单位缴纳的部分暂时挂帐，待企业走出困境后再予以补缴。对企业缴费应建立目标责任制度，企业与政府签定缴费目标责任书，年终完不成缴费的，追究企业经济责任等等。协调税务、工商、卫生、工会等部门，加强与劳动保障部门的配合，共同建立社会保险征缴联动机制，对不为职工缴纳社会保险的用人单位，有关部门不得为其出具有关证明和证件，如对安全监察重点企业，没有劳动保障部门出具的参保证明，安监部门不予办理许可证。对民营企业、特别是一些新建企业可以区别分类，先易后难，逐步纳入。对那些有一定规模、经营正常的民营企业要按照与国有企业和集体企业同样的政策，尽快纳入，一步到位。

3、积极探索新型农村合作医疗慢性病门诊医疗补偿模式。建议按照“大病统筹，兼顾门诊”的原则，在不影响基金运行安全的前提下，逐步扩大慢性病补偿种类，提高慢性病门诊治疗报销标准。

4、把农村医疗救助制度与新型农村合作医疗制度相衔接。新型农村合作医疗与农村医疗救助分属卫生和民政两个部门管理，但其资金的来源渠道、用途、目的和宗旨具有一致性，建议把农村医疗救助制度与新型农村合作医疗制度结合在一起，对参加新型农村合作医疗的农民，特别是农村五保户和农村特困（低保）户，因患大病经合作医疗补助后，个人负担医疗费用仍然过高，难以承受，影响家庭基本生活的，由医疗救助专项基金给予一定数额的医疗费用补助。民政部门应根据医疗诊断书、已支付的医疗费用原始收据、已领取的医疗保险补助凭证等有关情况证明，对符合医疗救助条件的农民给予救助。

5、在三个区建立新型农村合作医疗制度。在调研中了解到，淇滨区希望尽快建立起新型农村合作医疗制度，并已经做了准备。在国家未能批准我市城区纳入新农合试点范围的情况下，建议由市政府出台政策，原创：在我市三区建立新型农村合作医疗制度，由市、区、乡、农民个人分别按比例筹集新农合基金。条件成熟时，可考虑在全市实现新型农村合作医疗基金市级统筹，在市级层面上建立医疗基金，增强基金保障的能力，给农民看病提供更好的服务。

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一、问题

1、对象收入的难以确定。进入城市低保，一个最硬性的指标就是申请对象的家庭收入低于当地最低生活保障线。作为审核部门的街道居委会和民政部门，只要申请对象提供了相关的收入证明，就可以此作为进入低保的依据。而事实上，由于目前城市居民就业的多样性和隐蔽性，对象的实际情况是很难掌握到的，如果他们通过隐报、瞒报等手段掩盖自己的实际家庭收入，审核部门无法鉴别，特别是一些用人单位缺乏社会责任感，他们为给申请对象大开方便之门，可以毫无顾忌地随意开出一张与实际收入不相符的收入证明，不受任何约束，审核部门也奈何不得。所以，我认为，申请对象收入的难以确定，势必给低保工作带来“错位”，即不该进来的进了，该进的有可能还在门外。

2、有“进”无“出”的现象严重。低保工作是一项动态管理，理应随着低保家庭经济条件的变化而变化。经济条件未好转的，尚在低保范围的，应继续享受低保，经济条件好转的，超过低保标准的，理应退出低保。这才能让低保金真正起到对困难群体的救剂作用，而不是演变成一种带有“工资性”、“福利性”的收入。我区自推行低保政策6年以来，进入低保的人源源不断，每个月都有一定数量的新增低保户，但退出低保的人，除个别退休及死亡的，几乎没有其他退出人员，出现了有“进”无“出”的现象。而正是这一现象，给正在享受和还没有享受到低保的人造成一个事实：低保是一个“保险箱”，一旦进入低保，就可以终身享受。于是，人人都想吃低保，人人都争着吃低保，低保成了人们日常生活中的“零花钱”、“水果钱”，低保队伍也随之一天天地壮大，造成这一现象的根本原因就是我们现有低保工作程序中，缺少一个事后跟踪再审核制度。

3、人员不足难以提高低保工作质量。低保工作的程序是：本人申请、社区居委会入户调查、社区评议、街道入户调查并评议、民政部门审核，经三审核三公示，从这些程序来看，大多数工作都落在街道社区，工作量最多、难度最大的是入户调查，由于社区居委会承担着大量的行政事务工作，工作人员只有4—5名，街道也只有2名民政助理员，很难抽出充足的时间对申请对象进行入户调查，他们往往是走马观花似的到对象家中了解些诸如家庭人口、家庭摆设、住房等表面情况，至于家庭收入、健康状况等进一步的取证，一般是听之任之，无暇深究，严重影响了低保工作质量。另外，人员的不足，对于开展事后再审核工作几乎成为不可能。

4、部门的不配合使低保工作时时断路。低保工作是一项全社会的工作，是民生工程。虽说目前低保工作由社区街道民政负责，但低保工作的性质决定了离不开相关部门的大力配合，！如工商、房管、劳动、医院等部门。我们曾接到举报，某某低保户几年前就买了贫困房的柴火间，我们到房管部门调查，却遭到该部门领导的拒绝，理由是：侵犯隐私权。无奈，此事也就这样不了了之，因为我们取不到证！

二、建议

1、建立事后跟踪再审核制度。事后跟踪再审核制度就是对已进入低保人员，按其进入时间先后，定期随访，反复进行，发现超标，立即清理，做到有进有出，实行动态管理。实施再审核制度，一可以避免有进无出的现象；二可以减轻政府筹资压力；三可以最大限度地实现公正公开；四可以使有限的低保金真正起到对弱势群体的救助作用。难度是工作量大，仅凭现有的民政助理员很难做到，必须要由一个专门机构来完成。

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关键词：社会保障 救助

一、当前郑州市社会救助制度存在主要问题

（一）社会救助制度不够完善配套，管理不够规范

近年来，郑州市虽然在社会救助方面先后出台并实施了多项制度，但是，仍有一些社会救助工作在部分环节上仍无法可依，一些制度上的欠缺，难免造成救助工作中的漏洞，实践中出现救助引发的纠纷时民政部门和司法机关也不好处理。

（二）社会救助制度之间的衔接不够顺畅，救助资源的配置不够合理

当前社会救助工作由多个部门分别管理，各部门分别有着截然不同的管理制度和管理范围，各项救助制度单一性的功能定位，条块分割的问题仍然存在，导致制度之间缺乏合理的衔接与协调。

（三）社会救助标准不够科学，城乡差异较大

从救助政策的覆盖面、人均占有的社会救助资源、救助工作机构设置和人员配备、救助资金投入等方面，城乡存在较大差异。使社会救助资源得不到合理、有效地配置和使用，制约了郑州市新型社会救助制度体系的建设和推进。

（四）社会救助水平偏低，救助项目比较单一

在实施社会救助时，过分强调保障“最低”生活水平。现行社会救助主要还是单一的生活救助，重在保障贫困居民的最低生活需求。从图2可以看出，从1995年至2011年，郑州市区居民最低生活保障标准虽然从120元提高到325元，但与居民平均收入比较，低保标准占居民平均收入却呈现下降趋势。说明当前低保标准无法完全满足被保障居民的基本生活。

[年份＼&城市低保标准

（五）动态管理要加强，贫困边缘人员的救助须进一步完善

贫困边缘人的平均收入水平可能仅仅比低保线略高那么一点，但又不属于上述范围，便因此不能享受低保待遇，产生了新的矛盾和不平衡现象。

（六）发展性救助不足

当前各项救助制度主要考虑的是解决城市贫困居民最基本的温饱问题，还没有完全实现从消除“收入贫困”到消除“能力贫困”。

（七）社会救助资金保障力度不足

二、构建郑州市新型社会救助制度体系的思路

（一）创新救助理念，推动社会救助体系分类化、综合化

1.救助理念权利化。社会救助是政府和社会的责任，对于全体社会成员来说，是不分行业、不分职业、不分地域、不分性别、不分民族的，只要发生了生存困难，都应普遍地享有国家和社会对其基本生活的物质帮助。

2.救助机构设置综合化。社会救助制度需要克服政出多门现象，即由各级民政部门牵头，具有社会救助职能的各政府职能部门参与，组成协调机制提高救助制度效能及其有序运行。

3.救助制度体系完整化。应该根据困难群体的实际需要，从项目齐全性和包容性两个方面进一步完善我国综合性社会救助的项目体系。

4.救助资金来源财政稳定化。一是要有常规化和制度化的资金投入机制，二是要合理确定中央和地方政府资金投入的比例关系，三是要建立需求变动情况下的资金投入调节机制。

（二）创新救助标准，推动社会救助制度福利化水平

1.救助标准科学化。救助标准应该有客观依据，通过科学的方法获得资料；所谓合理性，是指救助标准要兼顾各个方面的要求，能够反映我国城乡贫困的实际情况，兼顾各方面的要求，为各方面所接受。

2.机制调整动态化。一是救助对象的动态调整，建立定期的家计调查体系是救助对象动态调整的关键，需要建立有效的退出机制。二是社会救助标准的动态化调整，与职工平均工资、物价上涨指标等挂钩，建立自动调整机制，能有效减少行政成本。

（三）创新救助管理，加强社会救助服务专业化、人性化

1.救助服务方式人性化。一是需要提高社会救助的时效性，特别是灾害救助、医疗救助、司法救助等，还需要提供即时救助；二是强化社会救助的可得性，比如对于重度肢体残疾人、高龄老人等对象的救助申请，最好能够上门救助。三是实现社会救助的可携性，尽可能方便被救助者的支取使用。

2.救助服务能力专业化。政府重点做好队伍专业人员规划、资质与准入、业务培训等工作，建立社会救助专业人才体系，从市、县、乡、村各级都要有人从事，乡镇乃至大的社区需要有专职人员。

3.救助对象管理信息化。为社会救助机构配备电脑等基本工具，充分利用网络技术，实现信息资源共享，从而实现社会救助工作的统筹和协调。

4.救助效果绩效化。首先，救助程序需要公开、公正，开展社会救助对象公示；其次，要建立完善申诉、申辩等机制，畅通举报、建议等渠道；再次，将社会救助的绩效指标化，纳入各级政府民生指标体系和党政领导干部绩效评价范畴。

（四）创新救助整合力度，不断提高社会救助的社会化水平

政府通过参与、倡导、组织和资助等方式，鼓励社会团体和社会成员自愿参与社会捐赠、社会帮扶、邻里互助等社会活动，并使之形成经常化、制度化、规范化的制度。

三、构建郑州市新型社会救助制度体系的具体建议

（一）逐步推进郑州市城乡社会救助制度一体化水平

一是市（县）民政部门负责行政区域内社会救助工作的组织和实施，总揽各项救助政策，协调同级各部门、各种社会力量的救助行为项救助工作；二是要建立健全由多种所有制单位、社区兴办和居家供养等形式构成的服务网络；三是大力发展民间慈善组织，构筑更多的贫困群体与社会联结的纽带和桥梁。

（二）改革和完善郑州市最低生活保障制度

一是政府要尽快提高最低保障标准，保持与经济发展同步，使低收入人群能真正分享经济发展的成果；二是要根据经济变化的实际情况及时建立和完善各项临时补贴制度，确保低收入人群基本生活的稳定；三是积极整合社会资源，实行有针对性的社会救助；四是完善合理的低保退出机制；五是建立低收入人群生活补贴与物价上涨动态联动机制，保障低收入人群的基本生活。

（三）创建郑州市新型专项救助制度体系

一是建立城镇贫困老年残疾人专项社会救助制度；二是建立以失业救助金为辅的整合式大学生失业救助制度体系，同时发展与完善就业指导、职业培训和职业介绍等就业援助服务；三是加强对流浪乞讨儿童的救助工作。