推进城中村改造的指导意见范文

导语：如何才能写好一篇推进城中村改造的指导意见，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

今天召开的这次会议，既是一次观摩会、交流会，也是一次汇报会、推进会。主要任务是对我市“城中村”改造工作进行回顾总结，肯定成绩，查摆不足，进一步解放思想，破解难题，推动“城中村”改造工作健康有序地开展。刚才，我们参观了长葛市坡杨村、许昌县武店村、东城区十里庙、大坑李的建设拆迁现场；长葛市、许昌县、魏都区、开发区、东城区的负责同志汇报了“城中村”改造工作，总结了成绩，找出了问题，提出了对策；市规划局、国土局、财政局、建委就如何服务于城中村改造作了表态发言，讲得都很好。从总的情况看，全市城中村改造工作自启动以来，势头很好，基础很实，富有成效。为了强化措施，加大工作力度，加快推进速度，确保全市“城中村”改造工作健康有序、扎实有效地开展，下面，我讲三点意见：

一、肯定成绩，正视问题

今年2月份全市城中村改造全面启动以来，取得了实质性进展。城中村改造是一项新的工作，没有成功的经验去遵循，外地的一些做法也仅仅是借鉴，大家在这种情况下，勇于创造，大胆实践，探索了不少好的做法和经验，主要有四个方面的特点：

（一）坚持了规划引领。五个县（市、区）严格按照《许昌市区城中村改造工作的意见》要求，坚持城乡一体，规划先行，充分对接，选好切点，扎扎实实地做好规划的前期工作，努力从“四个有利于”出发进行规划，即有利于城市总体规划的实施，有利于提升城市的整体功能，有利于集约、节约利用土地，有利于改善市区居住环境。目前，市规委会已批准城中村改造控制性规划17个(其中许昌县4个、长葛市1个、魏都区6个、东城区5个、经济开发区1个)，批准了4个修建性详规（其中东城区1个、许昌县1个、魏都区2个)。这些单体规划与总体规划相符合，与城市发展相融合，达到了质量高、标准高、可行性强，得到了规委会成员和社会各界的一致好评。

（二）做到了试点先行。按照试点先行、有序推进的原则，市区和推进区范围内的五个县（市、区），共确定了7个市级城中村改造试点。目前，7个市级试点“城中村”有4个已确定了投资开发商或达成了开发意向，许昌县武店、长葛市坡杨已开工建设。与此同时，探索形成了一些好的改造模式和工作经验，如许昌县武店村采取“村企共建”的模式，由瑞贝卡公司投资8000万元对村庄进行改造，村庄腾出的土地用于企业发展；长葛市采取“政府主导”的模式，由政府控股的丽园公司作为坡杨村改造的建设主体，通过土地经营来筹措建设资金。

（三）发挥了政府主导。作为一项新的工作，5个县(市、区)都采用了政府主导、市场运作、社会参与的模式，即政府制定规划、组织招商；在拆迁补偿、群众安置方面，坚持群众利益最大化，规定必须先安置群众，后开发建设。在建设用地上，坚持以招拍挂方式供应土地，阳光操作。同时为维护好开发商的利益，各县(市、区)都在政策许可的范围内制定优惠措施，尽量让利于开发商。由于政府主导作用发挥得好，促进了城中村改造工作的健康、良性发展，促进了社会稳定。

（四）兼顾了各方利益。城中村改造在维护社会公共利益的同时，对开发商给予让利，出台了优惠政策。对群众的利益全力维护，充分尊重了群众的意见，力求让群众满意，东城区在这方面考虑得比较到位。其他县（市、区）的同志，包括主要领导、分管领导、基层的同志大都能够深入一线，到群众家里进行政策宣讲，靠扎实细致的思想政治工作，调动了群众参与城中村改造的积极性。

在肯定成绩的同时，还必须清醒地看到，我市城中村改造还存在着一些矛盾和问题，影响着工作的整体推进。主要表现三个方面：一是思想不解放，畏难情绪大。有的认为旧城区和“城中村”改造任务，时间太紧、任务太重、困难太多；有的认为政府的条条框框多，优惠政策少，自给的少，工作不好推进。同时由于宏观调控，紧缩银根，房地产市场进入低迷时期，这也给城中村工作带来了一些难题。二是招商引资推介不力，成效不大。尽管同志们想了很多办法，走出去，请进来，也参加各种洽谈会，但是，7个试点村仍有3个未确定投资开发商。三是基础工作相对滞后，进展不平衡。规划审批、招商引资、拆迁安置、开发建设等相关工作不能协调推进，5个县(市、区)的整体工作存在差距。这些情况和问题,必须引起我们的高度重视，在下一步的工作中认真采取针对性的措施加以解决。

二、提高认识，坚定信心

城中村改造是改善人居环境、提升城市品位、推进城镇化进程的必由之路，也是建设文明、生态、和谐、宜居城市的重要保障，更是以人为本、科学发展、构建和谐社会的强力举措，可以说是民心工程、德政工程、千秋工程。在下一步的工作中，还需要从三个方面进一步提高思想认识。

（一）要从加快推进城镇化的进程中，进一步增强“城中村”改造的责任感和紧迫感。党的十七大报告指出，要坚定不移地走中国特色城镇化道路。推进城镇化进程既要扩大城市规模、扩大城区面积、外延式发展，更要提升城市内涵、建设紧凑型城市，对“城中村”进行改造，就是加快城镇化进程的一项重要工作。目前，全国、全省各地都在抢抓机遇，大规模、大力度进行旧城区和“城中村”改造。就许昌市来讲，外环路以内城中村有61个、人口13.7万人，推进区的城中村61个、人口9.5万

人，两者加在一起有122个城中村，人口23.2万人，占地5万亩，其中安置用地2万亩，可以腾出3万亩建设用地，13.7万人通过身份置换，改为城市居民，不仅如此，我们还可以通过集约、节约用地，腾出来土地进行建设和开发。所以，从这个意义上讲城中村改造就是推进城镇化进程的一个重要内容，从这个角度上讲就需要增强紧迫感和责任感。

（二）要从顺应广大群众的迫切愿望中，进一步坚定“城中村”改造的信心和决心。城中村规划管理无序，布局结构混乱，基础设施缺失，环境卫生、消防安全等问题突出，极大降低了居民的生活质量，破坏了城市整体面貌和形象。城中村改造符合我市城市发展的实际需要，也符合人民群众的愿望要求。随着我市城镇化进程的不断加快，广大群众对城中村改造更加关注，更加支持、更加期盼。近年来，不断有市民群众通过写信或市长信箱等多种方式反映加快城中村改造改善居住环境的诉求。这些情况都进一步说明加快城中村改造步伐，符合民意，顺应民心。这项工作既有政策机遇，又有群众支持，可谓天时、地利、人和。我们一定要抓住机遇，坚定信心，毫不动摇地把这项工作一抓到底，抓出成效，让广大群众深切感受到了城市改革发展和文明进步带来的实惠。

（三）要从不断解放思想中，进一步增添“城中村”改造工作的动力和活力。五个县(市、区)要以正在开展的“大力弘扬许昌精神,推动新解放、新跨越、新崛起”大讨论活动和即将开展的深入学习贯彻科学发展观活动为契机，继续解放思想，努力打破陈旧的思想观念，在城中村改造资金、土地拆迁“瓶颈”问题上，吃透上情、把握政策，吃透外情、借鉴经验，吃透下情、顺应民意，选准平衡点，抓好结合点，难中求解，特别是在拆迁上、在资金上、在土地上要创造性地开展工作，推进“城中村”改造工作顺利进行。对于拆迁安置工作，要向群众反复宣传早改早拆早主动、早受惠的道理。新颁布的《循环经济法》将对整个城市规划建设工作、特别是拆迁工作产生重大影响，拆迁成本将更大。

三、精心组织、有序推进

城中村改造工作作为全市的一项重点工作，总体要求是：坚定信心，规划引领，因村制宜，破解瓶颈，全面加大城中村改造工作的力度。具体有6个方面的工作。

（一）规划引领，扎实推进。各县（市、区）要坚持把规划作为“城中村”改造建设的“龙头”，用规划引领改造，用规划控制建设。要吃透情况，充分论证，认真扎实地做好前期工作，决不能大而化之，搪塞应付；要把先进的理念、外地的经验、当地的特点融入规划之中，高标准、高起点做好做实各项规划。要坚持大规划、大统筹、大建设的理念，这方面长葛市的坡杨村、许昌县的南湖新天地做得很好。要处理好三个关系：一是城中村改造的建设规划与产业发展的关系。要科学合理地布置第三产业、特色街道，尤其是魏都区洞上村和俎庄村，要布局一些商业网点，服务群众，完善功能。二是鼓励高层住宅与兼顾群众愿望的关系。对于主要地段、标志性地段鼓励建高层，对于群众安置地段也可以建设多层住宅，适应老百姓的生产和生活需求。三是住宅建设与基础设施建设的关系。既要把房子建起来，又要规划好小区内的基础设施，如：强电、弱电、给水、排水等。要切实严格把关，提高效率，搞好服务，真正做到符合规划的快办快批，违背规划的不予批办，这样才能充分发挥规划的引领作用，切实维护规划的严肃性和权威性。

（二）多方筹资，破解瓶颈。对于破解资金难的问题，一是靠项目推介吸引投资业主。各县（市、区）要认真组织编制招商文件，利用中央、省、市三级媒体进行大张旗鼓地宣传，突出本地特色，讲清区域优势，讲明优惠政策，吸引全国各地有实力、信誉好的开发商关注许昌、投资许昌。要精心组织推介活动，起点要高，规模要大，效果要好。花博会期间，可组织一次城中村改造项目推介活动，5个县（市、区）可以分散搞，市里也可以组织协调联手搞。二是靠优惠政策让利投资业主。目前，受银根紧缩、房地产低迷的影响，房地产开发商对城中村改造这种投资大、回报周期长的项目投资热情不高。各地要借鉴珠海、合肥、郑州等地的成功经验，制定优惠政策，积极引进市内外实力强的业主参与老城区和城中村改造。最近，省建设厅制定的《关于加强城中村改造工作的指导意见》，对老城区和城中村改造的优惠政策作了进一步的明确。各县（市、区）、市直各部门都要深入研究，需要政府给的政策一定要给足，政府已有的优惠政策要用好。三是靠扎实工作留住投资业主。各项工作要考虑周全，做深做细，特别是对那些有投资意向的开发商，要盯死、盯牢，通过落实优惠的政策把开发商留得住。各有关部门要服务好，切实为“城中村”改造创造宽松环境。

（三）因村制宜，善于创造。无论是城中村，还是城郊村，都有自身的优势，要结合实际，积极探索多元化投资模式。一是政府统征储备模式，即由政府将“城中村”集体土地统一征收为国有土地，对“城中村”进行拆迁改造，对拆迁户进行妥善安置，腾出土地的收益用于弥补“城中村”改造支出。二是市场开发运作模式，即由开发商融资改造，政府主要负责编制控制性规划，对改造项目用地进行“招拍挂”以及为开发商提供环境保障。三是社区自主改造模式，即对经济条件比较好、村民比较富裕的村庄（社区），由社区自行或与居民入股联营的方式组建经济实体联营联建，政府进行指导协调，相关部门依法监管，搞好服务。四是“村企（村园）共建”模式，即由企业（园区）出资对村庄进行改造，村庄腾出的土地用于企业（园区）发展。这一模式可用于推进区内的工业园区、物流园区、科技园区、生态园区及附近的村庄。五是“土地整理”、“村庄整治”、“腾村换地”模式。这种方式是国家政策支持的项目，比较适宜于离城镇和交通干线较远，土地商业开发价值不大的村庄。当然，在工作实践中，远不止这几种模式。总之，各地要多动动脑筋，多想想办法，因村制宜、大胆探索、善于结合，在资金筹措多元化、资金利用市场化、基础设施社会化上找出路，只要模式选准了，路子也就选准了。

（四）抓好典型，示范带动。20__年市政府确定了7个试点村，列入了《20__年许昌市城建重点项目

计划》。在试点的过程中，要尤为注重把试点做成示范，在操作程序、开发模式、规划、用地、群众安置等方面，积累经验，以点带面，积极推进。要抓好私搭乱建的专项治理，各级政府要采取切实有效措施，严肃查处，坚决制止“城中村”私搭乱建行为，发现一起拆除一起，决不姑息，维护“城中村”改造的正常秩序，要通过“城中村”专项治理为引进业主、降低拆迁改造成本创造宽松环境。

（五）以人为本，和谐建设。城中村改造的主要目的是为群众提供一个良好的居住环境，整个改造过程中都要把以人为本、和谐建设贯穿始终，通过妥善安置群众，确保顺利拆迁、确保城中村改造顺利推进，真正做到“住得起、住得好、能就业、有保障”。现有的房屋拆了到哪里去住，住进新房后群众生活如何保障,要逐家逐户逐人统筹安排好。否则群众有后顾之忧,拆迁工作就不可能顺利进行。截至目前，市区已拆迁了34.　7万平方米　，其中东城区拆迁32.　7万平方米　。东城区拆迁工作进展快，群众愿意拆，关键是拆迁补偿标准合理，群众过渡安置给予补贴,群众今后生活有保障。要继续在完善配套政策、保障群众利益上下功夫。具体来讲：一要完善社会保障制度。劳动、民政部门要借鉴先进地区经验，结合我市实际，对改造后的居民社会保障问题尽快拿出具体意见，在政策允许的范围内，可按比例拿出一定的土地出让收益，对失地居民进行一次性补贴，解决好居民老有所养、病有所医等问题。二要强化就业及培训。劳动部门要依托各种载体，加强劳动技能培训。要充分发挥我市工业基础好、企业多，特别是推进区工业集聚区建设即将形成规模的优势，有针对性地制订培训计划，实现农民就近就业、就地就业。三要夯实村组集体经济，增加农民收入。城中村改造过程中可适当补偿经营性商业用房，由村、组集体经营，收入用于保障农民今后生活。要积极引导群众采取土地入股的形式，支持产业发展，促进农民增收。

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关键词：低效用地 再开发 难题 政策 突破

中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）11（a）-0205-02

为积极应对复杂严峻的经济形势，有效破解土地要素制约，2013年2月，国土资源部下发《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发[2013]3号），确定包括浙江省在内的10个省份开展城镇低效用地再开发试点。2014年5月，浙江省政府印发《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发[2014]20号），包括嘉兴市在内的低效用地再开发试点工作全面开展。

1 基本概况

嘉兴市位于浙江省东北部、杭嘉湖平原腹地，与沪、杭、苏、甬等城市相距均不到一百公里，地理位置优越，素有“鱼米之乡、丝绸之府”的美誉。全市陆域面积3915平方公里，现有常住人口455.8万，下辖南湖、秀洲2个区，平湖、海宁、桐乡3个市，嘉善、海盐2个县，并有嘉兴经济技术开发区、嘉兴出口加工区、嘉善经济技术开发区、平湖经济技术开发区等4个国家级开发区。2013年，全市实现生产总值3147.66亿元，完成固定资产投资1910.15亿元，实现财政总收入517.49亿元。

嘉兴是典型的水网平原地区，全市农用地面积占陆域面积的60.78%。境域内无低丘缓坡，沿海滩涂极少，土地后备资源十分有限。在全市现有的166万亩建设用地中，城镇、村庄及工矿建设用地约为145万亩，占87%，而国有建设用地约为66万亩，占40%，其中约有10%土地为城镇低效用地。

2 必要性

（1）土地开发利用强度逼近极限。改革开放30多年以来，嘉兴市经济社会持续快速增长，在经济社会高速发展的同时，也消耗了大量土地资源。全市城乡建设用地占国土面积比例为26.4%，列浙江省第一，已接近1/3的生态极限，而浙江全省建设用地占国土面积比例仅为11.7%，发达国家一般不超过15%，都市圈不超过25%。城镇和工业的快速扩张，造成农业空间和生态空间不断被挤占，土地后备资源开发潜力越来越小。

（2）土地供需矛盾依然突出。从嘉兴市目前发展阶段特征看，尚处于工业化、城镇化、信息化、农业现代化快速推进时期，土地资源的需求仍然十分旺盛。按照GDP增幅预测，每年需要建设用地3万亩以上，对照浙江省下达新增建设占用土地指标，平均每年只有1.3万亩，且有逐年递减趋势。因而土地供需矛盾将持续显现，开展城镇低效建设用地再开发、盘活存量土地将在保障发展中的作用更加突出。

（3）耕地占补平衡难度持续加大。自1997年以来，嘉兴市通过土地开发、整理、复垦和整治，累计垦造耕地40万余亩。目前，全市农地整理工程已基本完成，很难再由此新增耕地。而各地沿海可用滩涂大部分已实施了围垦造地，尚可进行滩涂围垦的区域已不多，且新围垦地块大部分以满足建设用地需求为主，今后耕地占补平衡难度进一步加大。

（4）土地利用效益整体不高。从嘉兴工业禀赋看，中小企业占比大，在3.4万家工业企业中，99.4%为中小微企业，而且传统产业比例高，纺织、丝绸、服装、化纤、化工等传统产业依然超过半壁江山，产业层次低、生产方式粗放显得较为突出。一是投资强度偏低。近三年，全市工业用地平均实际投资强度仅为184万元/亩，低于浙江省平均水平12个百分点；二是产出效率不高。根据工业企业绩效调查，嘉兴市工业用地亩均税收为9.64万元/亩，低于全省平均水平，有较大提升空间。

3 存在困难及问题

2012年以来，嘉兴市全面启动以“两退两进”（退低进高、退二进三）为主要内容的低效用地再开发工作，在盘活存量，缓解土地要素制约方面，取得了初步成效。但囿于现行土地法律、法规的限制，在实施过程中，经常碰到一些问题和困惑，主要有以下几点。

（1）低效用地界定标准不明确。现行法律法规和政策均没有明确低效利用建设用地的标准，因而在具体工作中，锁定低效用地存在不确定性，尤其对于合法经营的企业，要其腾退土地显得“底气不足”。同时，对于“进高”项目，国家层面也没有明确统一标准，各地在执行中把握的标准也不一样，存在难于操作性。

（2）低效用地再开发政策不明朗。

①“退二进三”受到政策限制。在实施“两退两进”工作尤其是“退二进三”过程中，部分企业希望自我拆除建筑物重新建造，而按照目前土地法律法规，如要重新建造必须在拆除建筑物，处理好权属关系，达到净地后重新公开出让。一方面拆迁难度大、成本高、周期长，不确定性因素多；另一方面实行公开出让，原有企业主也不一定能竞得土地，因而直接影响两个主体积极性发挥。

②历史遗留用地处置没有突破。在“两退两进、三改一拆”等工作过程中，有的地块由于历史原因，存在违法用地现象，如按现行法律法规，实行一刀切处置，则程序繁琐、处理难度大，既影响低效用地再开发和“三改一拆”工作的顺利推进，又影响社会和谐稳定。

③“零星”建设用地改造有障碍。在实施低效用地再开发过程中，考虑到地块改造的整体性、统一性、协调性，需要把周边零星地块（边角地、夹心地、废弃地等）一并纳入改造。但按照现行法律、法规，“零星”土地需要单独办理供地手续，操作性和实用性较差。

4 低效用地再开发政策突破

2013年2月28日，国土资源部下发《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发[2013]3号），启动低效用地再开发试点工作。在政策有很大突破，主要体现在地类认定、供地方式、零星地块改造和收益分配上。

4.1 破解了低效用地认定难题

城镇低效用地必须位于市、县（市、区）的中心城区及建制镇土地利用总体规划划定的城镇扩展边界内，且必须符合土地利用总体规划、城乡建设规划，产权清晰、权属无争议。主要包括以下几点。

（1）布局散乱的存量建设用地。包括需要纳入改造的城镇旧住宅区、旧厂矿和城中村；及在全国第二次土地调查中土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）为建设用地，属违法违章建筑拆除后空置土地。

（2）利用粗放的存量建设用地。建设用地利用及产出强度明显低于节约集约用地控制标准的土地；产业落后、企业经营困难需要退出的产业用地。

（3）用途不合理的存量建设用地。不符合产业发展政策导向要求，属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；因城乡规划调整，需“退二进三”或用于城市基础设施、公共设施建设的产业用地。

4.2 破解了历史遗留问题处理的难题

历史遗留违法用地因形成原因复杂，牵涉面广，处理起来需慎之又慎。低效用地再开发政策对这些历史遗留违法用地提出了分三个阶段处理的意见：一是用地行为发生在1986年12月31日之前的，由市、县人民政府国土资源和城乡规划行政主管部门出具符合土地利用总体规划、城镇规划的审核意见书，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权；二是用地行为发生在1987年1月1日至第二次土地调查（2009年12月31日前）之间的，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，迄今被征地农民无不同意见的，可按照土地管理法律法规和政策规定落实处理（处罚）后，按现行征地工作要求、补偿安置政策和土地利用现状办理用地报批手续；三是用地行为发生在2010年1月1日以后的，按照现行政策规定办理。

4.3 破解了土地供应手续办理的难题

低效用地再开发政策明确：除经营性房地产开发项目、城市基础设施、公共设施等项目，须由政府主导实施收回、征收、收购储备后重新供地外，其他需要实施再开发的地块，允许以协议出让方式办理供地手续。实施“退二进三”的土地，建筑面积的30%可按幢、或层作为最小分割单元对外销售。该政策的实施，对破解“退二进三”过程中供地方式单一问题，推进产业结构调整，促进三产协调发展提供强有力的土地政策支持。

4.4 破解了零星土地开发改造的难题

城镇低效用地再开发地块涉及“零星土地”（边角地、夹心地、插花地）等新增建设用地的，可以统一纳入再开发改造。除经营性房地产用地外，单宗用地面积不超过3亩且累计不超过再开发改造项目用地总面10%的“零星土地”，经批准可以和邻宗地一并集中再开发，并按照再开发地块的供地方式办理供地，大大简化了审批手续。

4.5 破解了土地收益分配的难题

城镇低效用地再开发过程中，对通过征收农村集体建设用地实施旧住宅区、旧厂区、城中村改造的，土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项支持农村集体经济组织用于新农村建设；由政府收回、收购的存量建设用地，在依法补偿的基础上，市、县人民政府可以给予原土地权利人一定的奖励。由此，就兼顾了政府、企业和集体经济组织等不同主题的利益，调动各方的积极性，共同促进再开发地块的有效利用。

5 结语

城镇低效用地再开发对加快转变土地利用方式、有效破解土地资源制约，着力优化国土空间布局、切实改善城乡环境面貌、全力促进经济转型升级有着重要意义。试点地区要认真把握时机，用足用好政策，建立完善有领导、有分工、有政策、有监督、有考核的“低效用地再开发”工作机制，强有力地全面推进，着力盘活存量建设用地，破解土地要素制约难题。

参考文献

[1] 国土资源部.《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发[2013]3号）[Z].

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自2009年住建部将黄石市列为公共租赁住房建设试点城市和国家开发银行金融支持保障性住房体系建设试点城市以来（下称“两个试点”），该市解放思想、大胆创新，通过积极探索创新型公共租赁房制度将“三改”（城市和国有工矿棚户区、城中村、危旧房改造）与保障房体系有机联系起来，不断完善制度设计，有力地推进了住房保障工作。在探索的过程中，黄石市在公共租赁住房的供给、配置、流转、融资、运行等五项机制中进行了创新，形成了具有鲜明特色的“黄石模式”。

一、黄石市住房保障工作进展

黄石市是中部地区的老工业基地和资源枯竭型城市，住房困难居民数量庞大，有各类棚户区164片，占地面积达200万平方米，棚户区居民达12万户，其中低收入家庭占80%。加之大量“新生代”、“夹心层”、外来务工人员进入城市，更进一步加剧了住房保障的压力。

压力逼着黄石对现行保障体系体制进行创新。在借鉴发达国家和地区住房保障经验基础上，结合本地实际，黄石市整合了全市的保障资源，构建了全新的住房保障制度体系。自2004年实施廉租住房保障以来，黄石市坚持多渠道、多途径解决中低收入家庭的住房困难。作为“两个试点”以来，黄石市通过新建（1.3万套）、改建（0.1万套）、配建（0.22万套，在商品房中无偿配建5%的公租房，在公租房中配建10%的商品房）、吸纳（社会出租房和闲置住房0.1万套）和转化（国有直管公房、行政事业单位和国有企业住房0.5万套）等方式筹集各类保障性住房2.22万套，实施各类棚户区改造1万户，发放租赁补贴3.6万户、4966万元。

在黄石最大棚户区――十三排，这里占地270亩，居住近万人，40%的房屋建筑面积不到50平方米。通过国有投融资公司平台运作，这个最大的棚户区居民将全部搬入金广厦小区。目前，金广厦项目贷款6亿元已投入建设。金广厦二期22亿元资金也已通过国开行总行审批并获得授信，正陆续下拨。

二、“五个一”的公共租赁住房制度

“黄石模式”创新型的共有产权公共租赁房制度体系，系统完备而庞大。简言之，其特色可用“五个一”来概括。

1.一个产品归并，多种渠道筹集

所有保障性住房、政策性住房和符合条件的社会住房统一并为公共租赁房。试点以来，通过新建、改建、配建、吸纳和转化等方式筹集房源。同时，实施各类棚户区改造1万户。黄石市将全市保障性住房归并为公共租赁住房，不仅使政策的推行更有效率，而且多渠道筹集整合了公共资源，同时也提高了地方政府在解决住房问题时的主动性和创造性。

2.一个口子保障，覆盖多类人群

优先满足低收入住房困难家庭的住房问题，对人均月收入680元以下、人均住房面积14平方米以下的家庭实行应保尽保；到2013年，筹集公租房113万平方米，逐步覆盖新生代、外来务工人员、城市“夹心层”家庭和其他住房困难群体，保障覆盖面占总人口的23%；最终实现所有住房困难家庭的全覆盖。

3.一个平台汇集，多股力量支撑

坚持政府主导、政策引导与市场运作相结合，由政府出资1.35亿元，搭建保障性住房专业投融资平台――众邦城市住房投资有限公司，负责保障性安居工程融资、投资、建设、营运和管理，按照“政府主导、专业平台、市场运作、滚动发展”的机制，带头做、做大头、做托底，引导各类资本参与，转化国有住房、归集各类政策资源、吸收社会闲置房，实现多股力量支撑，发挥聚集效应和放大作用。

4.一个杠杆调节，促进公平公正

在保障性住房建设和分配中，通过市场机制配置资源。一方面，实行租金市场定、补贴收入定，按照“市场租金、分类补贴、租补分离”的办法，变暗补为明补；另一方面，按市场价格，采取出让办法供应保障房建设用地，变有限产权为全部产权，便于融资、出售。通过市场杠杆，促进保障房建设和分配的公平公正。

5.一个系统管理，固化制度成果

以“简单、高效、公平、透明”为原则，研发“外网申请、内网审核、外网公示”的公租房信息管理系统，实现“一网管保障”、“一图知保障”，固化制度创新成果。黄石作为全国首个保障房电脑智能分配试点城市，预计到2014年底，可以全面运行。这将大大提高保障房的分配效率，而且将更为科学合理。

三、“黄石模式”实施的几个重点

“黄石模式”在实践中不断发展完善，体系构建已逐渐成型，在实施过程中有几个方面非常关键。

1.健全制度设计

地方政府对住房保障的发展起着决定性的作用。黄石市政府对住房保障的发展给予了高度的重视，大力推动了住房保障制度和体系的改革与创新，曾出台一系列的地方性政策、法规完善制度建设。

黄石市出台了《黄石市公共租赁住房制度试点工作方案》，明确界定公共租赁住房制度建设的指导思想、工作目标、基本原则，详细阐述试点内容和保障措施等。确定公共租赁住房主要筹集渠道，并突出黄石特色，将棚户区改造、解决新区、园区新就业人员住房问题作为公共租赁住房建设主渠道和主要载体，制定《关于加快推进城市和国有工矿棚户区改造工作的意见》、《黄石市公共租赁住房建设“十二五”规划》、《黄石市城市和国有工矿棚户区（城中村、旧城）改造规划》，全面部署2011-2015年黄石市公租房建设和棚户区改造工作。

黄石市完善制度建设相关配套文件，出台并实施《黄石市公共租赁住房管理暂行办法》、《黄石市国有住房清理和转换实施方案》、《黄石市公共租赁住房市场租金指导意见》、《黄石市公共租赁住房租金和补贴管理实施细则》、《黄石市公共租赁住房租赁管理实施细则》、《黄石市商品房项目配建公共租赁房实施细则》、《黄石市保障性住房建设项目审批暂行办法》、《黄石市关于落实保障性住房相关服务性收费优惠政策的通知》等一系列文件，为房源筹集、租金补贴标准制定、租赁补贴管理、房源分配、入住管理、物业管理等具体工作提供政策依据。

2.落实项目责任

一是实行市领导亲自挂点，定期听取项目进展情况报告，解决项目建设难题。二是明确部门责任，重在解决问题。召开专题会议，将省定目标分解到县市区，与大冶市、阳新县和各城区（开发区）政府签订目标责任状。通报在建的公租房项目进展情况和需要解决的具体问题，明确责任部门和落实时限，变工作布置会为项目建设督办会。各部门积极为公租房项目建设开设“绿色通道”，梳理、合并流程，项目建设审批时限由原来的274天压缩到90天。三是强化检查督办。将公租房项目建立房产（住房保障）部门和市两级督办体系，检查督办项目进展。检查督办通报既下发各县市区，又直接上报书记、市长，对未按进度完成的县市区和项目，严格执行问责制度。

此外，还从市直各部门抽调优秀青年干部对口服务项目建设，将其表现情况作为考核任用的重要依据。目前，2012年21976套（户）的目标责任已分解到位，其中实物建房19576套（户），开工12895套（户），开工率65.87%，公共租赁房项目建设呈现较好态势。

3.确保项目质量

在项目实施过程中，建立全程监管机制，注重把好配套、设计、招标、材料、质检“五关”。把好配套关，按照配套齐全、适宜居住、便捷出行、方便就业等的要求，搞好公共设施配套；把好设计关，对新开工的项目，小区设计充分考虑绿化率、容积率及公共设施等，户型设计既控制户型标准，又注重实用，并进行简单装修，力求“简约而不简单，户型不大而功能全”，建成即可入住；把好招标关，瞄准项目定企业、瞄准业绩选经理、瞄准目标签合同，以优良的建设和管理团队打造优良的保障房项目；把好材料关，发挥行业管理优势和资金充足优势，针对住宅建设质量通病，在合同中明确建筑用材、附属配件品种规格，确定钢筋水泥高标准配比；把好质检关，严格实行合同制、招标制、监理制、质量终身责任制，建立项目自检、项目之间互检、专家抽检、监理公司全程监管、人大代表和保障对象跟踪监督等质量检查体系。

此外，在项目各标段开展劳动竞赛活动，在项目现场张榜公示竞赛情况，确保工程质量，防范风险隐患。在该市建设主管部门组织的工程质量抽查抽检中，公租房项目位居第一，优于普通商品房开发项目。其中有多个项目申报市优工程，“金广厦”项目申报国家“广厦”奖。

4.重视分配管理

黄石市为确保公共租赁住房分配公平公正，主要采取以下措施：

一是建立“三审两公示”的审核机制。即对保障对象资格和标准实行社区、城区、保障中心（民政部门）三级审核和两级公示制度。由社区负责入户调查，采集第一手资料，负责受理、登记和资料初审，城区再复审，房产、民政等部门联合审批；在街道和住房保障部门进行二级公示。二是完善网络申报与公开机制。按照“外网申请、内网审核、外网公示”分配模式，坚持个人住房收入（资产）诚信申报的原则，实行网上申请与纸质资料申请同步、相关部门审核与社会监督相结合，公开保障对象和房源，公开审批过程与审批结果，公开补贴发放和房屋配租，公开监督与投诉电话，实现新闻媒体、社区和黄石住宅与房地产网上公示同步，确保公开、公平和公正。

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摘 要：我国保障性住房政策中经济适用房和廉租房的发展，已解决了成千上万中低收入家庭的难题，但是忽略了游离在保障与市场之外“夹心层”这一群体，解决这个庞大群体住房困难迫在眉睫，国家加大保障性公共住房中公共租赁性住房的建设力度解决该问题。本文对公共租赁住房的发展历程，发展价值，以及在建设中出现的不足提出了一些见解。

关键词：夹心层；公共租赁性住房；不足；见解

一．公共租赁住房的含义,本质发展历程

1.公共租赁住房的含义

所谓的公共租赁住房是指政府投资并提供政策支持，限定套型面积和按优惠租金标准向符合条件的家庭供应的保障性住房。[1]公共租赁住房是以解决城市夹心层阶段的基本居住困难为制度目标。其远期目标是涵盖城市夹心层中各类暂时无法自主解决住房困难的城市常住人口，目前是优先满足符合保障性住房标准的中低收入住房困难群体。

2.公共租赁住房的本质

公共租赁住房是政策性住房，它是随着经济社会的发展而逐渐涌现出来的一种新型保障性政策，是一种新事物。作为市场经济下的产物，公共租赁住房受政府干预比较强，而市场性反而比较弱，它对于完善保障性住房供应体系有着不可替代的作用。

3.公共租赁住房的发展历程

公共租赁型住房起步较晚，是继经济适用房和廉租房之后作为一个补充的方式出现的。2009年3月5日，总理所做的政府工作报告中，提出要“积极发展公共租赁住房供应”，这是在政府报告中首度被提及，为解决“夹心层”等群体住房困难而设立的公共租赁性住房已进入了相关部门以及各地政府的决策日程。2009年3月11日，住房和城乡建设部新闻会上对既买不起经济房又不够条件的“夹心层”怎样解决住房困难的问题，住房部副部长齐骥给出“要加快公共租赁住房建设”的回答。2010年6月8日，国家住房和城乡建设部第七部委联合颁发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，指出要“大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措。是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求，各地区，各部门要统一思想，提高认识，精心组织，加大投入，积极稳妥的推进公共租赁住房的建设。要求“各地区要制定公共租赁住房发展规划和年度计划，并纳入2010―2012年保障性住房建设规划和”十二五“住房保障规划中，分年度组织实施。[2]明确了公共租赁住房作为我国保障性体系组成的重要地位，公共租赁住房在保障性住房中大力展开。

公共租赁性住房建设是一项复杂艰巨的任务，不仅有利于完善保障性住房体系，而且在促进人才和劳动力有序流动，推进城市化进程，增加居民收入等方面发挥了不可或缺的作用

二．我国公共租赁住房的发展地位和特点

我国保障性安居工程逐步发展为以公共租赁住房为主，廉租房和经济适用房为辅的体系，公共租赁性住房有自己的发展空间和特点，但并不意味着公共租赁住房可以替代廉租房和经济适用房的地位。

1．公共租赁住房不能代替经济适用房和廉租房的原因

（1）经济适用房和廉租房都有自己的保障对象，公共租赁住房在短期内不能越俎代庖，而是其到补充的作用。

（2）经济适用房和廉租房都有自己的受益群体，在目前的情况来看，受益群体是不会放弃自己已经获得的利益，所以应改带有一个过渡期。

（3）公共租赁住房在我国发展时间较短，不论是在理论还是在实践上都还在探索的阶段。

2.我国公共租赁性住房的特点

（1）公共租赁住房所保障的对象是经济适用房和廉租房所不能保的住房困难居民，准入的门槛较低，覆盖面较广。涵盖了所有年满18岁，有稳定劳动关系和租金支付能力，符合政府规定收入限制，住房困难的中低收入的城市人口保障的对象从户籍人口扩大到了常住人口，覆盖范围更广泛。

（2）公共租赁住房可配可补，可租可售，开放性的政府原则以及多类型，多机制，多层次等的探索是经济适用房和廉租房所不具有的。

（3）传统的保障性住房（经济适用房和廉租房）主要依靠政府筹集房源，提供资金，实施管理，而公共租赁住房则是有政府提供部分资金，房源和优惠政策，由主要机构按着市场机制要求实施投资和经营管理，同时也鼓励有条件的单位经营管理。

三．公共租赁性住房成为我国保障性住房中后起之秀的价值体现

1.由两条腿走路发展到“三驾马车”齐驱并驾的保障性住房的完善体系

经济适用房保障的对象和受益对象是中低收入困难家庭，廉租房的保障性对象和受益对象是民政部门确定的最低生活保障标准且住房困难的家庭，随着经济适用房和廉租房对象的具体标准不断放宽，但是覆盖面积仍然有限，应保未保的对象仍然很广，房地产价格的不断上升，使得这部分人无力承担过高的房价，这部分人被游离在了保障与市场之外，公共租赁住房的保障对象及受益对象是既买不起经济适用房又不够申请廉租房资格的“夹心层”群体。这样就能保障受众的全面性，公平性，也使得我过保障性住房体系变成了经济适用房，廉租房和公共租赁性住房三大支柱相互补充的体系，“三驾马车”齐驱并驾，使得保障性住房更加完善。

2.公共租赁住房使得大学生也成为受益群体

按着廉租房及经济适用房的保障对象，外地大学生是“夹心层”，本不属于保障范围之内，那些在本地上过大学之后想在本地落户成家立业的外地大学生，面对如此高的房价，他们望房兴叹，无能为力。为了吸引和留住更多的大学生，不让人才外流，将大学生申请条件区别于一般家庭，公共租赁住房为他们提供了帮助，这些刚进入社会的大学毕业生，多处于暂时性购买力不足的阶段，由于工作时间不长，储蓄积累不足，急需公共性租赁住房以满足过渡性的居住需求。这样，公共租赁性住房解决了其后顾之忧，使他们能在城市立足，为城市做出更大的贡献。

3.新生代农民工对于得到城市认可的需求

随着城市化进程，许多农民工涌入城市打工，由于户籍制度的限制，许多农民工被排除在了保障性住房的门外。对于他们来说，住房的困难是他们顺利融入城市的关键因素之一。进城务工人员多居住在租金较低，条件极差的城中村或城乡结合部的旧平民房中，数以万计的建筑工人则住在工棚里，这种状况对于农村家庭影响很大，由于农民工在城市居无定所，不被工作生活的城市所接受，迫使他们不得不在老家留有房屋和土地，如果在城市混不下去最起码还有个吃穿不愁的老家是这些人的普遍心理，这些老家的房子长期的空置，土地荒芜，造成了极大地浪费。公共租赁住房将那些劳动技能较高，各方面表现较好，为城市做过贡献，并且在城市稳定就业，居住5年以上的农民工纳入其中，让他们感受到了城市的温暖，打破了身份限制，实现新生代农民工市民化。

4．有利于完善我国的住房市场结构

从福利分房开始，我国居民强调的是对房子拥有的产权的比较重视，从心理上不愿接受没有房产证的住房。我国人口数量如此浩大，供房紧张，获得有房产证的房子更是难上加难。在这种思想作祟下，我国的公共租赁住房市场比较之后，我们参考一下国外完善的房地产体系是商品房买卖和租赁并存，共同繁荣的市场。说明了我国公共租赁住房有着很大的发展空间，我国公共租赁住房的本质是政策性住房，由政府支持专业机构来经营管理，不论在设计，建设还是在后续管理上都有专业的人员，专业的团队来保障，有政府规定租金，不会随意提高租价，与自己和房东协议租金价格相比较要安全得多，这样就有利于我国形成有租有售，租售并举的住房体系，有利于解决我国城镇中中低收入困难家庭住房问题，对于实现大多数人对于居住的权利，规避现行房地产制度中的不足具有重要的意义。

四．我国公共租赁住房发展过程中所出现的问题

在目前保障性住房体系中，经济适用房和廉租房对解决我国中低收入困难家庭的住房方面起到了积极作用，但是两者还存在着不足。经济适用房不足之处在于：所保障的对象模糊，户型面积过大以及在出现的“寻租”和“空置”现象给不法分子提供了契机。而廉租房的不足之处在于：覆盖面积较窄，资金短缺，房源不足以及缺少管理机构和管理人员人手不够。这两者之间的缺陷对我国保障性住房这一惠民工程起到了一些负面影响。经济适用房和廉租房推进不给力暗示着我国发展时间较短的公共租赁住房也将会面临同样的或者更大的困扰。

1.法律的缺乏，导致实施中的障碍

公共租赁住房的提出使我国住房保障体系更加完善，然而公共租赁住房刚刚起步，虽然有相应的法规指示意见，各地也出台了相应的管理办法，但是没有正式的法律来保障该政策的实施。政策法规不健全，应急性的规范较多，政策随意性较大并且缺乏系统性，各地出台的相关规定和内容相互脱节和相互矛盾。

2.政府缺乏参与的热情

我国地方政府的收入相当一大部分来自于土地出让，地方收入具有“土地财政依赖症”，这就决定了地方政府对待房价的态度是希望房价上升，房价上升必然带动地价的上涨和土地成交量的扩大，地方财政收入就会增加。公共租赁住房是由政府部分出资，出房源来建设的，对于政府来说，获取房源并不容易，存量房数量寥寥无几，那么公共租赁住房数量就落在了增量房上，政府要自己出资建设新房，面对如此高的物价，政府财力有限，再就是公共租赁住房数量的增加势必会造成商品房建筑面积的减少，“土地财政”将会萎缩，这是地方政府不想看到的，也就使得政府参与建设的热情不高。

3．缺乏统一领导，政出多门

我国公共租赁住房用地是由国土部门每年按计划推出，管理则由专业机构部门负责，中低收入困难家庭的资格审查又是由民政部门和街道办事处来完成，公共租赁住房是政策性住房，各地政府既是土地权属主体，又是城市规划开发建设主体，还是监管主体，集多重功能于一身，职责不清，难以采取一致措施，使得公共租赁住房建设困难重重。

4．房源选址和建设面积不科学

市中心繁华地段地皮价格过于高昂，地方政府为了节约成本，将公共租赁住房建设在偏于地区，交通不方便，没有统筹兼顾考虑通勤问题，增加了生活成本。没有以人为本，建筑面积设计不合理。公共租赁住房周围基础设施和公共服务配套设施不完善，使得公共租赁住房难以出租或者是空置率较高。

5. 准入退出机制不完善

公共租赁住房主要是为了给“夹心层”提供帮助，目前住房档案和收入信息系统不健全，导致无法掌握居民的收入水平及其变化情况。信息上的不对称导致一些居民采取虚报瞒报收入的手段骗取公共租赁住房的名额，由于审核工作是由社区和街道办事处来进行，这些工作人员专业性不强，只对申请对象提供的材料进行书面审核，缺乏进一步核查把关。对于退出机制更是难上加难，主要是缺乏租赁信息的动态监管，奖惩力度不够，不能全面掌握租赁者工资上涨或者人口减少所引起的退出租赁资格的信息，导致租赁住房不能实现流动。

五．进一步解决实施中出现的问题，完善公共租赁性住房政策

公共租赁住房是一个新的事物，起步晚，结合经济适用房和廉租房出现的问题，加强预防力度，结合自己发展过程中出现的问题，找准问题，对症下药，还为时不晚。结合实际，积极探索适合我国公共租赁住房的新形式，是当务之急。

1.公共性租赁住房需要立法来保驾护航。

国外的公共租赁住房政策都是以法律的形式出现的，公共租赁体系的建立也得以于法律的强力保障。我国可以借鉴一下新加坡的经验，建立《公共租赁住房法》。对公租房实行统一建设，统一分配，统一管理，统一运作的新机制，形成具有系统性的制度，用法律进行约束。

2.将公共租赁住房建设纳入政府功绩制范围

我国公共租赁住房是由政府出资，提供房源，然而我国房源数量有限，政府参与热情不高。为了解决这一问题，将公共租赁住房建设纳入政府的功绩制范围内，强制执行，这样政府就会想方设法的来完成任务。在房源的选择上，可以用收购的办法解决房源。由政府收购居民的二手房或者收购烂尾楼。二手房是居民住房，一般对其进行装修之后就可以直接居住，这样节约了建设成本，省时省力见效快。对于烂尾楼，对其进行一部分投资，进行改造也可以居住，这样不仅解决了长期搁置的资源，还可以筹集到了房源。再者就是对城中村改造时，建设一定比例的公共租赁住房。城中村的居民一般都有好几套住房，去除自己居住的外，可以将多余的进行出租，这样居民不仅可以得到收入，还为中低收入者提供了住房，也解决了政府寻找房源的难题。政府还可以鼓励事业单位，大专院校，开发区以及各类企业等社会力量参与公共租赁住房的建设。凡属社会组织建设公共租赁住房的，可以享受行政事业性收费和政府性基金的减免政策，建设和运营管理方面的税费享受国家有关税收优惠。[3]

3.加强领导，统一管理

公共租赁住房建设管理是专业性很强，涉及面很广的复杂系统工程。若缺乏科学合理的统筹规划，在实际运行过程中容易出现各种矛盾和冲突。如果责任主体不明确，建设运营模式不规范，则各方面出现相互推诿，扯皮的现象。在这一问题中我们可以效仿新加坡的模式，新加坡早在1960年就成立了建屋发展局，由其全权负责建造和分配向中低收入阶层出租的公租屋。我们有必要从中央到地方形成统一的保障性住房管理部门，改善多头管理的混乱局面。

4.合理选址，优化户型设计

公共租赁住房位置的选择极其重要，在繁华的市中心，政府财政负担不起，在僻远的郊区，又造成惠民工程无人问津。公共租赁住房要统筹考虑公共卫生间，交通，超市等公共服务设施。配套设施必须满足基本的入住条件和美化功能。在设计上，要按着经济适用原则，优化户型设计，合理确定户型面积，注重发展节能减排环保的住房，力争在较小的空间里满足居民基本的居住要求。[4]公共租赁住房在建设之前要加大宣传力度，对于有需要的人员要首先进行登记，这样对于公共租赁住房的建设数量要有大致的了解，以免造成“空置”的局面，浪费国家资源。

5.健全注入退出机制，保障其流动性

公共租赁住房在某种程度上来说是一种稀缺资源，满足的是“夹心层”阶层的需要。他们是在短时间内没有购房能力，公共租赁住房为这群人提供了一个过渡期，然而这部分人群的收入又难以把握。因此社区审查人员对申请人员要本着公平，公正，公开的精神将合格的申请人员公布于政务信息网上，接受大众的监督。当租赁住户收入提高或者居住条件改善后，则应主动退出。对于能够主动退出的，给予相应的政策优惠，例如可以优先购买公共租赁住房。对于应当退出却拒不退出的，加大惩罚力度，将其不良记录计入个人信息档案中，将这种骗租行为向社会曝光。只有准入退出机制完善，才能保证公共租赁住房的流动性，才能真正起到惠民的作用。（作者单位：贵州师范大学 地理与环境科学学院）

参考文献：

［1］ 《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》，《重庆日报》 2010 .6.9

［2］ 《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中华人民共和国住房和城乡建设部2010 .6.13.

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2005年经济体制改革总的指导思想：以三个代表重要思想和党的十六届三中全会精神为指针，围绕区委、区政府构筑生态型石化基地和率先基本实现现代化的目标；坚持以人为本，统筹经济、社会领域的各项改革，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面发展，进一步消除影响我区经济进一步发展的体制性障碍，为我区经济在今后一段时期持续快速健康发展打下坚实的基础。 我区经济体制改革的总体目标是：基本形成比较完善的社会主义市场经济体制和经济运行机制，建立合理经济布局和所有制结构，广覆盖、多层次、独立于企业之外的社会保障体系，规范、有序的市场体系，为全区经济、社会发展和率先基本实现现代化提供强大的体制保障。为此要着力解决当前存在的一些突出问题，重点抓好以下几项工作，使区经济体制改革在新时期、新阶段取得新的突破。 1、坚持以人为本,统筹各项改革促进经济社会协调发展。推进体制改革的着眼点要兼顾经济、社会的各个领域。通过创新体制，深化科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业领域的改革。统筹城乡改革和发展，在搞好的同时，进一步深化农村经济体制改革，着力解决影响现代化进程的三农问题，使城乡协调发展。改革发展的各项举措要与环境保护、生态建设和人的全面发展相适应，走可持续发展之路。 2、以推进民营企业进一步发展为重点，继续调整和完善所有制结构。要继续以放心、放手、放开、放胆的姿态大力发展非公有制经济，促进民营企业的二次创业。抓紧清理有关限制民营经济发展的法规、规章和政策规定，依法取消对民营经济的各种不平等待遇。研究制订对民营经济发展的新的扶持政策。进一步打破垄断、开放市场，鼓励非公有制经济在更大范围、更广领域的发展。加大扶持非公有制经济特别是民营高科技企业发展的力度，切实解决其融资难的问题。积极鼓励民营企业走出去和以民引外，帮助其做大做强。引导民营企业创新体制，规范管理，向现代企业制度方向发展。通过大力发展非公有制经济，以进一步调整全区所有制结构。 3、以完善国资管理和营运体系为重点，继续深化国有资产管理体制和国有企业改革。按照中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则，进一步完善国资主管部门、国有资产授权经营主体及其控股、参股企业三个层次的国有资产管理体制。实行政资分离、政企分开，明确权责关系。逐步创造条件对现有授权经营主体打破行业界限，进行资产重组。扩大其资本规模，提高营运效率。进一步完善综合性国有资产经营公司。继续完善国有股权代表的激励机制，使其责、权、利得到统一。要建立国有资产经营预算，对未纳入授权范围的资产要进行委托管理。在完善国有资产管理体制改革的同时，要继续深化企业改革，切实解决企业改制中的遗留问题。对已改制企业要通过国有股减持等形式实现国有资本的有序退出。对垄断行业要实行以股份制为主要形式的改革，实现投资主体多元化。要继续引导已改制企业建立现代企业制度。 4、以文化卫生等系统事业单位转企改制为重点，深化社会事业领域体制改革。一是继续推进经营性事业单位转企改制。在对事业单位按监督管理、社会公益和中介服务、生产经营进行分类定位的基础上，确定不同的改革目标。对可面向市场的生产经营型、社会中介服务型，以及事业单位附属的三产单位要加快转企改制的步伐。同时进行产权制度和劳动用工制度改革。二是深化文化体制改革。逐步消除文化领域的准入限制，充分利用我市非公经济发达的优势，大力支持社会力量办文化，促进民营文化企业的发展。要把经营性文化事业单位通过吸引社会资本改造为多元投资的股份制企业。继续整合现有文化资源，组建若干个文化产业集团，并以文化产业集团做大做强为契机，促进我市文化名城建设。三是继续推进基本医疗保险制度改革、医疗卫生体制改革、药品流通体制改革和医疗保险救助体制改革。对市属公立医院进行产权制度改革，选择1至2家市属医院作为试点，吸引民间资本，改为股份制营利性医院。继续搞好药品集中招标工作，切实缓解群众看病贵的问题。要完善医疗保险和医疗救助体制，解决弱势群体的治病难问题。全面实施市区退休人员门诊医疗费社会统筹，尽快实施退休人员的社会化管理。同时，继续搞好农村卫生院改革，探索建立与经济发展水平相适应的农村合作医疗制度，健全农村卫生保健网络。四是深化教育体制改革。不断优化教育资源配置，全面推进素质教育，继续鼓励社会力量办学，实现办学模式和投入体制的多元化，促进各类教育协调发展。同时，市属校办工厂的改革要有实质性的突破。 5、以完善产权交易规则为重点，构建现代产权制度。结合我市前一阶段企业改制的实际，要围绕建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度为目标，进一步优化企业的股权结构，规范产权交易和监管的办法。从我市国有控股、参股企业进一步深化改革的实际出发，要以十六大精神和十六届三中全会决定为指针，认真处理好国有股权转让、经营者持大股、管理要素参与分配的三者关系。既要坚持国有股权转让的公开性和竞争性原则，同时也要体现管理作为生产要素参与分配的基本要求，抓紧制定管理要素参与分配的具体规定和制度，并精心组织实施。要从进一步加大宣传和规范政策入手，在提高持股职工风险意识，实施规范管理的同时，不断优化企业的股权结构。以有利于企业发展和尊重广大持股职工的意愿为基础，鼓励职工所持股权依法向企业经营技术骨干集中或转让给外来投资者。 6、以吸引外资为重点，进一步提高对外开放水平。要进一步创新体制，深化外经贸管理体制和外经贸企业改革。充分利用外资向长江三角洲转移的契机，实施大项目推进策略，进一步制定和完善利用外资大项目的领导、协调、决策机制；实施重点区域策略，确立利用外资的重点国家和地区；实施开发区主战场策略，发挥各国家级开发区、省级开发区和科技园区的招商引资本的龙头作用；实施领域多元化策略，从较早以工业为主的利用外资，向全方位、多领域利用外资转变；实施以外引外策略，通过建立和完善高效的外商投资企业服务机制，促进其增资扩股，同时，发挥外商投资企业的桥梁作用、示范效应和集聚效应，努力使外企成为招商主体。从而使我市利用外资工作再上一个新台阶。与此同时，继续加大外贸和外经工作的力度，创造对外经贸工作的新局面，促进我市经济发展和经济体制的完善。 7、以建立服务型政府为重点，推进行政管理体制改革。以第三轮行政审批制度改革和推行电子政务为契机，继续深化行政管理体制改革。实现从审批型经济向服务型经济的转变。要进一步削减行政审批事项，简化和规范行政审批程序，创新审批方式，提高行政审批工作的透明度，最大限度减少行政性审批。对保留的审批事项，要建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理制度，进一步提高行政管理的透明度。从而促进生产要素的自由有序流动。正确处理政府与企业、政府与市场、政府与社会中介组织的关系，将政府管不了、管不好或者不应当管的事情，交给市场主体和中介组织去做。要按照国际通行的规则、惯例和WTO要求，制订保护公平竞争的各项地方法规、规章和规范性文件，要在政策上消除所有制歧视，鼓励各类经济主体积极参与市场竞争并得到健康发展。

8、以投融资体制改革为重点，发展多层次的资本市场。要建立政府引导、社会参与、市场竞争的多元化投融资体制。着重解决还具有浓重计划色彩缺乏市场效率的城建等基础设施领域的投融资体制。对国有单一投资的项目公司要进行投资主体多元化的公司制改造。要打破垄断，开放市场，通过项目法人制度吸引社会资金直接进入基础设施投资领域；鼓励采用特许经营权、资产经营权、收费权有偿转让等方式筹集资金，盘活存量资产吸引外部资金。对经营性、准经营性、非经营性基础设施采取不同的投资方式，为社会资本提供可供选择的介入领域。要改革现行的投资规模控制方式，建立投资分类管理体制，落实企业的投资主体地位。要探索发展包括银行、证券、信托、债券、基金、风险投资在内的多层次资本市场体系，加大直接融资和间接融资的力度，促进我市大都市建设步伐。建立拟上市企业资源的发掘和培育机制，充分利用国内外证券市场的筹融资功能，鼓励和推进我市各类优质企业到境内外上市。加快上市公司资产重组，增强其持续融资能力。要发挥市工商信托公司的作用，支持地方经济发展。鼓励和支持符合条件的企业和基础设施项目在境内外发行债券筹集资金。根据国家证券投资基金管理办法，积极探索和争取设立杭州证券投资基金。建立和引进科技风险投资机构，开辟风险投资资金渠道，积极吸引民间投资和利用外资，建立高新技术风险投资基金。选择基础产业和优势企业，设立产业投资基金。要加大城市商业银行、农村信用社等地方金融机构的改革力度。要以接轨上海、参与长江三角洲合作交流为契机，改革我市的金融体制，提升金融机构的服务功能。想方设法从上海引进外资银行机构来杭设办事处、内资银行业务总部或地区总部迁杭，争取金融机构来杭发展。鼓励杭州地方金融机构走出去，到外地设立窗口。市商业银行要不断优化股权结构，健全法人治理结构，吸引社会资金参股，条件成熟时也可引进外资参股，并争取上市。不断推进农村信用社体制改革，在条件成熟时组建农村商业银行。要稳步推进产权交易，提升我市产权交易中心的功能，完善交易方式，拓展经营领域，努力将其建设成为区域性的产权交易机构。积极探索非上市股份公司和有限责任公司的股权交易，为改制企业股权流动和我市国有经济战略性重组提供平台。建立健全产权交易市场的监管体系，保证产权交易的公开、公平、公正。 9、以提升要素市场功能为重点，规范和完善市场体系。 一是重点培育发展各类要素市场。对现有的劳动力市场、人才市场、技术市场、地产市场等要按照市场经济的要求加以规范和发展。要打破垄断，逐步改变要素市场依附于相关主管部门的现象，引入竞争机制，实行优胜劣汰。要不断提升市场的功能，增强市场的辐射力，使其更好地服务于我市经济发展。随着国有经济战略性调整的逐步深化，尤其要大力发展职业经理人市场。积极探索适应市场经济要求的企业经营者的产生方式。除继续完善对现有企业经营者的录用、评价、考核、激励办法外，要通过建立职业经理人市场为各类企业选人用人提供服务。二是重组现有商品专业市场。要推动现有商品批发市场的布局调整和资产重组，促进一批有发展前景的市场上规模、上档次，并不断完善服务功能。推动市场交易主体向公司企业转变，推进竞买制、拍卖制和电子商务等新型交易方式，有型市场和无形市场相结合，扩大市场的辐射范围和交易规模。三是规范发展行业协会等各类市场中介组织。市场中介组织作为市场经济体制中重要的经济主体，对经济的发展、市场秩序的规范起着极为重要的作用。在我国加入WTO的宏观背景下，亟需发展和健全包括行业协会在内的各类市场中介组织。我市要在调查研究摸清现有各类市场中介组织基本情况的基础上，制订有关指导意见和促进政策。在此基础上，按照政事分开、政企分开的原则，积极推进行业协会等各类市场中介组织改制转型，强化其自律机制。要规范政府监管行为，做到管而有度、放而有序，努力营造有利于市场中介组织健康发展的社会环境。四是继续发展现代流通业态，稳步推进电子商务、连锁超市和和现代物流配送。 10、抓好就业和分配制度改革，完善社会保障体系。要积极探索按生产要素分配的具体途径和办法。在坚持按劳分配原则的基础上，要鼓励资本、技术、管理等其他生产要素参与收益分配。积极探索生产要素参与收益分配的新途径、新办法。通过完善职工持股制度，保证职工包括经营者以按股分红的途径增强对企业的凝聚力，获得应有的激励。在高新技术企业试行技术入股办法，把技术专利和科技成果作价折股由科技发明者和贡献者持有。探索管理要素作价入股的方法、方式，体现经营者管理要素在企业效益中的重要作用。 继续完善社会保障制度，在建立多层次的医疗保障体系的同时，提倡建立各类商业保险在内的补充社会保险，为经济社会的健康发展编织牢固的安全网。要做好职工的就业和再就业工作，广泛开展就业培训，继续推行政府出资金购买就业岗位的举措，开辟非正规组织就业，通过政府政策扶持等多种方式最大限度地解决职工的就业和再就业问题。关注和解决社会弱势群体的就业问题。积极探索农村基本养老、基本医疗和最低生活保障等社会保障制度，大力发展农村合作医疗，构筑覆盖城乡的社会保险网络。同时，要研究解决城镇化过程中失土农民的社会保障问题。 11、统筹城镇管理体制改革，推进城市化进程。一是消除城乡一体化过程中的体制性障碍，从根本上解决三农问题。加快户籍制度改革，逐步建立城乡统一的户籍管理体系，引导人口向城市和小城镇有序集聚。完善土地使用权流转机制，保护进入城镇的农民的利益，免除农民对产权流失的担心。要通过劳动力、资金、土地、房地产等要素市场的建设，以政策调控和市场服务来促进经济要素在城乡间的自由流动。逐步实现经济要素从城乡分割到市场调节与有序配置，促进非农产业向城镇集聚和产业升级。继续推进农业结构战略性调整，坚持贸工农一体化的发展路子，促进现代农业的发展。要不断把农村改革引向深入，走体制创新促经济发展的路子，在完善与社会主义市场经济相适应的农村经济体制上取得新的突破。从而，从根本上解决影响现代化进程的三农问题。二是大力培育发展中心镇。推进中心镇行政管理、财政体制、投融资体制和户籍制度等为重点的综合改革，加快体制创新，促进中心镇发展。同时，要处理好中心镇建设、乡镇企业发展与农业现代化的关系，通过农业产业化推进农业现代化，提高农业的集约化程度，以释放出更多的富余劳动力，同时通过延长农业产业链，发展农副产品深加工，建设农村专业市场等，促进乡镇工业和服务业的发展，形成一、二、三产业互动、互促的运行格局，并以此形成中心镇的产业依托，加快中心镇的发展。三是解决城中村问题，提升城市品位。随着城市扩容和撤村建居工作的深入，亟需解决城中村问题。要在深入调研的基础上，从建设大都市的高度，着眼于城乡管理体制的变革，采取综合配套的措施，逐步解决城中村这一影响城市化进程的现实问题。通过户籍、土地权属、管理体制的转变，使城中村融入大都市。

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篇6

现在，我受市人民政府委托，向市人大常委会报告20*年度规划实施情况，请予审议。

20*年，是《城乡规划法》颁布实施的初始之年，也是城乡规划工作的关键之年。在市人大及其常委会的支持和监督下，我们认真执行《城乡规划法》，各项工作得到扎实有效地开展。

一、实践三项举措，确保《城乡规划法》顺利实施

按照“落实突破年”活动，结合《城乡规划法》的颁布实施，实践以下三项举措。

（一）明确城乡规划修改程序

按照城乡规划未按法定程序不得修改的法律要求，明确总体规划的修改需上报省政府审批，控制性详细规划的修改全部要上报市政府审批。涉及城市总体规划和控制性详细规划的修改需组织专家、部门审查，召开听证会或其他方式征求公众、利害关系人的意见，使“阳光规划”进一步得到深化。一年中，市规划局接待群众来电、来信、来访30批次，有关建议、意见54条，并及时给予解释、处理。

（二）明确规划行政许可范围

按照不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可的法律要求，明确未列入详细规划的地块一律不予规划许可。在城区控规覆盖率达到100%的基础上，要求各镇及时编制和调整规划区内控制性详细规划，使各镇规划区内控制性详细规划进一步完善和深化。同时，编制各镇镇域内农民集中居住区详细规划，为集约建房提供规划许可依据。

（三）强化规划执法检查和查处

按照相关分工和执法委托的要求，加强对中心城区和各镇的执法检查和指导，对出现违反《城乡规划法》的苗头和建设行为及时予以制止和查处。已立案查处的违法建设项目共计180件，拆除违法建筑总面积0.43万平方米。同时，充分发挥规划、国土资源和建设三部门联席会议制度，强化沟通协调，共同研究查处一些涉及职能交叉的违法建设行为。

二、加强规划编制，完善城市规划体系

围绕建设效益和谐新*的总体目标，结合城市现状，开展规划编制工作。

（一）把握区域联动发展战略，推动片区统筹

坚持“一体、统筹、集聚、整合、互补”的五大理念，具体开展了以下六方面工作：

一是抓好《*市市域总体规划》编制工作，完善规划体系。按照余慈中心城规划的总体要求，对市域总体规划进行了修改完善，并通过了宁波市政府常务会议审查。至目前为止，《*市市域总体规划》是宁波市第一个、也是唯一通过宁波市人民政府常务会议审议的县市域总体规划，使此项工作继续走在宁波各县市前列。同时，市规划局被省建设厅评为20*年度县市域总体规划编制工作先进单位。

二是深化慈东片区规划体系，实现整合发展。慈东片区作为全市城乡统筹改革发展综合试验区，按照市域总体规划片区划分的要求，一方面开展慈东片区核心区、农民集中居住区和慈东片区“宜居效益工程”课题调研；另一方面编制龙山核心区控制性详细规划方案和村庄规划方案，为龙山城乡统筹改革试点工作提供规划依据。

三是完善观海卫片区规划，突出集聚理念。按照“一中心、四片区”统筹发展的要求，进一步深化完善观海卫片区编制规划，建立健全片区联动发展体制机制。观海卫片区规划在功能定位和用地布局上，充分地体现片区工业集聚和人口集聚的特色和特点，为进一步推动观海卫片区规划建设提供依据。

四是编制和调整各镇详细规划，优化城乡空间。按照城乡规划法和片区规划要求，对镇的详细规划进行编制和调整，已指导完成长河镇、天元镇、胜山镇、观海卫镇、庵东镇、掌起镇、崇寿镇和原三北镇9个镇部分区块的控制性详细规划的编制工作，规划面积约19平方公里。

五是修编新一轮329国道两侧街景规划，加强规划指导。制订《新一轮329国道两侧街景规划修编指导意见》，供各镇（街道）在规划修编时参考。目前，周巷镇、匡堰镇、逍林镇、掌起镇、观海卫镇、桥头镇等6个镇（街道）完成方案，龙山镇、白沙路街道因行政区划调整，规划方案正在编制中。

六是做好余慈中心城核心区发展战略，加快余慈统筹。根据余慈统筹工作安排，市规划局在积极做好宁波市规划局、交通局等有关部门配合工作的同时，按照余慈统筹发展的要求，已先后完成了《*周巷片区（*侧）控制性详细规划及设计导则》和《余慈中心城核心区（*侧）控制性详细规划及设计导则》编制；配合余姚编制了《*客运专线余慈站周边地区控制性详细规划》。

（二）抓住中心城区核心环节，提升城市品位

围绕中心城区改造提升的总体目标和要求，因地制宜，重点开展了以下三项工作：

一是高标准抓好城市重点功能区块的城市设计和方案审查工作。一方面高质量编制中心城区文化商务区城市设计。该项规划充分利用潮塘江和三灶江的景观优势，引进国外先进理念，挖掘地块潜力，打造都市形态的城市综合体，引导优势产业进入，形成24小时活力区域。同时将“两高一低”，即高容积率、高绿地率、低建筑密度的开发理念渗透到今后该区块的建设中，并合理组织建筑形态和体量之间的关系，以突出地标建筑、开放空间与人性化尺度的结合，形成良好的开发序列和有序的空间秩序。另一方面抓好重点区域的城市设计工作。结合城东和城西功能及行政区划调整，进一步修改完善规划。启动白沙路街道区域规划调整和修编工作；展开宗汉街道区域功能定位调整研究和规划修编工作。同时，突出抓好城市标志性建设落地项目的方案审核工作，促进城市功能和档次的提升。

二是重点解决城市高速公路边缘化问题及余慈道路整合对接问题。通过调查研究，主要针对*接轨宁波、上海拟定3套《中心城区绕城快速路规划》方案，目前已进入决策程序。同时，加快轻轨的线位研究，提出329国道和中横线2套方案，并多次与宁波市规划局对接，目前已有基本定论。

三是开展“宜居效益”工程规划研究工作。针对中心城区部分工业企业影响城市形象的现状，在开展全面系统调查的基础上，结合总体规划和住房建设规划，将中心城区26平方公里范围内15个区块，涉及1200亩左右的低效、高耗、污染传统工业企业作为首期实施转业改造和搬迁，并以此来提高土地资源的集约开发和产出水平，提高经济和环境的综合效益。

（三）突破重要领域，推动社会主义新农村建设

按照市域总体规划确定的新型城乡空间一体格局要求，结合“改造城中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村、保护特色村”的理念，具体开展以下两大层面的工作：

一是编制农民集中居住区布点规划。对我市16个城镇规划区外的123个村通过系统研究，规划为27个农民集中居住区建设点和10个相对独立自然保护村，并确立了组团集聚、中心集聚和梳理集聚等三种改造方式。

二是编制农民集中居住区详细规划。目前，已有12个镇、22个农民集中居住区完成规划方案。其中，已有16个区块启动建设，建筑面积约30万平方米，其中竣工约23万平方米。

三、加强规划服务，提高规划工作成效

坚持“主动服务和优质服务”的理念，致力创新，建立“体制、措施、制度”三大保障体系，提升规划管理工作的全面性和系统性。

（一）服务体制不断健全

一方面，统一思想，营造氛围，从理念上树立“超前服务、主动服务、优质服务”三大意识。另一方面，探索规划管理体制，筹建市规划局龙山规划分局，在体制上实现服务前移。筹建阳光服务大厅，对除行政许可事项外的所有服务事项，统一进入阳光服务大厅进行集中办理，在体制上实现服务集中。

（二）服务企业不断强化

按照“四个优先”要求，对全市339个已供地未开工投资的项目和100家市领导联系的重点工业投资项目进行了一次梳理，就可能遇到的问题和困难进行了事前预测、探讨，采取现场办公、上门服务、协调推进的方式，着力解决在重点工程启动中遇到的难题和困惑。同时，在审批手续办理过程中启动“绿色通道”工作机制，强化内部各线的协调和配合，使重点工程规划审批便捷、顺畅、高效。

（三）规划审批不断完善

一是转变服务观念。将“无条件服务，无缺陷审批和无超时办结”的要求贯穿于规划审批服务的各个环节，进一步改进服务态度，优化服务质量，提高服务效率。二是细化服务措施。针对企业资金不足、用地紧张、规划功能调整、土地多次报批、审批周期较长等困难，出台六项措施和建设项目规划指标应对措施，通过适当降低工业用地容积率，支持大工程项目分期建设，方便已供地项目规划审批手续办理等措施，促进项目尽快开工。三是简化审批程序。通过建立内部流转机制、城区重要项目方案会审机制、技术储备机制等，强化和改进内部管理，依法简化对外审批服务程序，切实做到既规范又有效率。

（四）信息化建设不断突破

一是作为“数字*”建设的重要组成部分——市地理信息系统网络网建立，并在*市规划网上设立了子栏目。它的建成，为全市各行各业提供最基础的地理空间数据和空间信息服务，为推进社会公共领域信息化建设打下扎实基础。二是对规管2000进行升级，新升级的规管20*，重点突出了便捷的审批流程和透明的监督方式，完善了网上审批系统，加快了审批时效，提高了行政效能。三是档案的信息化管理。实现了档案系统和审批系统的对接，提高了审批的准确性和便捷度。20*年度市规划局综合考核列宁波规划系统第一，并被评为目标责任制考核优秀单位。

总的来说，20*年，规划工作认真贯彻实施《城乡规划法》，各项工作开展较为顺利，但也存在着不少问题：一是城乡规划编制体系有待进一步完善，城乡规划研究力度有待进一步加强；二是规划编制工作有待进一步深化、细化，对城市建筑形态、城市色彩等方面的控制还存在着不足；三是在规划服务上有待进一步加强，规划监督机制有待进一步完善；四是公众参与规划的广度不够，离人民群众的要求还存在一定差距。上述问题都需要我们在今后工作中认真对待，切实加以研究解决。

2009年，城乡规划工作的总体目标和要求是：认真学习贯彻市重点工作和重大项目会战攻坚动员大会会议精神，按照“快、重、准、实”四字要求，具体落实到规划工作实际当中来，做好“一个提高，三大创新，四篇文章”，着力实现“四个一”，即编制一系列高质量规划、推出一批规划精品、打造一批亮点建筑、锻造一支高素质管理团队。主要开展以下三方面工作：

第一,以“一个提高”为前提，着力打造高素质队伍。一是打造一支从事战略性、前瞻性研究的高素质队伍,为规划编制和城市发展提供技术支持。二是打造一支规划编制策划的专业性队伍，确保规划编制策划的有效实施。三是打造一支勤政、廉洁、高效的服务型管理队伍，强化超前服务、主动服务、优质服务意识，实现“办理更规范、管理更合理、服务更高效”的工作模式。

第二,以“三大创新”为载体，探索高效管理模式。一是体制创新。尽快筹建城乡规划研究院，就城市发展问题，为各项公共政策提供技术支撑。并展开前期研究，为规划编制提供战略指导。成立龙山规划分局，强化规划局规划管理的服务和延伸，并为龙山的进一步整合发展提供更好的规划支持。二是机制创新。机制创新是进行科学管理的主要手段，也是理顺规划工作的重要途径。主要是用人机制创新、管理机制创新和规划编制机制创新。三是制度创新。建立重大项目规划跟踪服务制度和责任制度及规划编制和审查制度，修订建设工程批后管理办法，强化监督检查制度，建立内部考核制度。

第三,以“四篇文章”为着力点，促进城乡区域统筹发展。一是谋划文章。开展中心城区战略发展规划、*和余慈地区统筹发展的对接联动规划研究，配合展开杭州湾新区国际商务健身高端服务业业态规划研究和慈东片区发展战略规划研究。二是策划文章。具体做好新农村建设、推进工业集聚发展和文化商务区的重要功能区块等策划工作。三是规划文章。做好中心城区控制性详细规划整合和局部区域修编、片区核心区详细规划的编制、各镇详细规划的编制完善、各类专项规划的编制等。四是计划文章。对工作进行全面的安排，确定规划编制、制度建设等工作的进度时间和任务目标。针对年度内如“宜居效益”工程、工业区集聚发展等项目，制定推进时序的实施计划，确保工程项目的顺利实施。建立计划的反馈机制，根据计划实施情况和实际情况，不断修正计划，确保工作的顺利开展。

主任、各位副主任、各位委员，随着城市的快速发展和新农村建设的不断推进，规划工作任务更加繁重，责任更加重大。我们将以这次人大常委会审议为契机，切实增强使命感、责任感，在市委的重视领导和市人大的支持监督下，扎实工作，认真履职，依法行政，努力为建设效益和谐新*作出积极贡献！

2009年3月27日在*市十五届人大常委会第十七次会议上

市规划局局长楼树芳

主任、各位副主任、各位委员：

现在，我受市人民政府委托，向市人大常委会报告20*年度规划实施情况，请予审议。

20*年，是《城乡规划法》颁布实施的初始之年，也是城乡规划工作的关键之年。在市人大及其常委会的支持和监督下，我们认真执行《城乡规划法》，各项工作得到扎实有效地开展。

一、实践三项举措，确保《城乡规划法》顺利实施

按照“落实突破年”活动，结合《城乡规划法》的颁布实施，实践以下三项举措。

（一）明确城乡规划修改程序

按照城乡规划未按法定程序不得修改的法律要求，明确总体规划的修改需上报省政府审批，控制性详细规划的修改全部要上报市政府审批。涉及城市总体规划和控制性详细规划的修改需组织专家、部门审查，召开听证会或其他方式征求公众、利害关系人的意见，使“阳光规划”进一步得到深化。一年中，市规划局接待群众来电、来信、来访30批次，有关建议、意见54条，并及时给予解释、处理。

（二）明确规划行政许可范围

按照不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可的法律要求，明确未列入详细规划的地块一律不予规划许可。在城区控规覆盖率达到100%的基础上，要求各镇及时编制和调整规划区内控制性详细规划，使各镇规划区内控制性详细规划进一步完善和深化。同时，编制各镇镇域内农民集中居住区详细规划，为集约建房提供规划许可依据。

（三）强化规划执法检查和查处

按照相关分工和执法委托的要求，加强对中心城区和各镇的执法检查和指导，对出现违反《城乡规划法》的苗头和建设行为及时予以制止和查处。已立案查处的违法建设项目共计180件，拆除违法建筑总面积0.43万平方米。同时，充分发挥规划、国土资源和建设三部门联席会议制度，强化沟通协调，共同研究查处一些涉及职能交叉的违法建设行为。

二、加强规划编制，完善城市规划体系

围绕建设效益和谐新*的总体目标，结合城市现状，开展规划编制工作。

（一）把握区域联动发展战略，推动片区统筹

坚持“一体、统筹、集聚、整合、互补”的五大理念，具体开展了以下六方面工作：

一是抓好《*市市域总体规划》编制工作，完善规划体系。按照余慈中心城规划的总体要求，对市域总体规划进行了修改完善，并通过了宁波市政府常务会议审查。至目前为止，《*市市域总体规划》是宁波市第一个、也是唯一通过宁波市人民政府常务会议审议的县市域总体规划，使此项工作继续走在宁波各县市前列。同时，市规划局被省建设厅评为20*年度县市域总体规划编制工作先进单位。

二是深化慈东片区规划体系，实现整合发展。慈东片区作为全市城乡统筹改革发展综合试验区，按照市域总体规划片区划分的要求，一方面开展慈东片区核心区、农民集中居住区和慈东片区“宜居效益工程”课题调研；另一方面编制龙山核心区控制性详细规划方案和村庄规划方案，为龙山城乡统筹改革试点工作提供规划依据。

三是完善观海卫片区规划，突出集聚理念。按照“一中心、四片区”统筹发展的要求，进一步深化完善观海卫片区编制规划，建立健全片区联动发展体制机制。观海卫片区规划在功能定位和用地布局上，充分地体现片区工业集聚和人口集聚的特色和特点，为进一步推动观海卫片区规划建设提供依据。

四是编制和调整各镇详细规划，优化城乡空间。按照城乡规划法和片区规划要求，对镇的详细规划进行编制和调整，已指导完成长河镇、天元镇、胜山镇、观海卫镇、庵东镇、掌起镇、崇寿镇和原三北镇9个镇部分区块的控制性详细规划的编制工作，规划面积约19平方公里。

五是修编新一轮329国道两侧街景规划，加强规划指导。制订《新一轮329国道两侧街景规划修编指导意见》，供各镇（街道）在规划修编时参考。目前，周巷镇、匡堰镇、逍林镇、掌起镇、观海卫镇、桥头镇等6个镇（街道）完成方案，龙山镇、白沙路街道因行政区划调整，规划方案正在编制中。

六是做好余慈中心城核心区发展战略，加快余慈统筹。根据余慈统筹工作安排，市规划局在积极做好宁波市规划局、交通局等有关部门配合工作的同时，按照余慈统筹发展的要求，已先后完成了《*周巷片区（*侧）控制性详细规划及设计导则》和《余慈中心城核心区（*侧）控制性详细规划及设计导则》编制；配合余姚编制了《*客运专线余慈站周边地区控制性详细规划》。

（二）抓住中心城区核心环节，提升城市品位

围绕中心城区改造提升的总体目标和要求，因地制宜，重点开展了以下三项工作：

一是高标准抓好城市重点功能区块的城市设计和方案审查工作。一方面高质量编制中心城区文化商务区城市设计。该项规划充分利用潮塘江和三灶江的景观优势，引进国外先进理念，挖掘地块潜力，打造都市形态的城市综合体，引导优势产业进入，形成24小时活力区域。同时将“两高一低”，即高容积率、高绿地率、低建筑密度的开发理念渗透到今后该区块的建设中，并合理组织建筑形态和体量之间的关系，以突出地标建筑、开放空间与人性化尺度的结合，形成良好的开发序列和有序的空间秩序。另一方面抓好重点区域的城市设计工作。结合城东和城西功能及行政区划调整，进一步修改完善规划。启动白沙路街道区域规划调整和修编工作；展开宗汉街道区域功能定位调整研究和规划修编工作。同时，突出抓好城市标志性建设落地项目的方案审核工作，促进城市功能和档次的提升。

二是重点解决城市高速公路边缘化问题及余慈道路整合对接问题。通过调查研究，主要针对*接轨宁波、上海拟定3套《中心城区绕城快速路规划》方案，目前已进入决策程序。同时，加快轻轨的线位研究，提出329国道和中横线2套方案，并多次与宁波市规划局对接，目前已有基本定论。

三是开展“宜居效益”工程规划研究工作。针对中心城区部分工业企业影响城市形象的现状，在开展全面系统调查的基础上，结合总体规划和住房建设规划，将中心城区26平方公里范围内15个区块，涉及1200亩左右的低效、高耗、污染传统工业企业作为首期实施转业改造和搬迁，并以此来提高土地资源的集约开发和产出水平，提高经济和环境的综合效益。

（三）突破重要领域，推动社会主义新农村建设

按照市域总体规划确定的新型城乡空间一体格局要求，结合“改造城中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村、保护特色村”的理念，具体开展以下两大层面的工作：

一是编制农民集中居住区布点规划。对我市16个城镇规划区外的123个村通过系统研究，规划为27个农民集中居住区建设点和10个相对独立自然保护村，并确立了组团集聚、中心集聚和梳理集聚等三种改造方式。

二是编制农民集中居住区详细规划。目前，已有12个镇、22个农民集中居住区完成规划方案。其中，已有16个区块启动建设，建筑面积约30万平方米，其中竣工约23万平方米。

三、加强规划服务，提高规划工作成效

坚持“主动服务和优质服务”的理念，致力创新，建立“体制、措施、制度”三大保障体系，提升规划管理工作的全面性和系统性。

（一）服务体制不断健全

一方面，统一思想，营造氛围，从理念上树立“超前服务、主动服务、优质服务”三大意识。另一方面，探索规划管理体制，筹建市规划局龙山规划分局，在体制上实现服务前移。筹建阳光服务大厅，对除行政许可事项外的所有服务事项，统一进入阳光服务大厅进行集中办理，在体制上实现服务集中。

（二）服务企业不断强化

按照“四个优先”要求，对全市339个已供地未开工投资的项目和100家市领导联系的重点工业投资项目进行了一次梳理，就可能遇到的问题和困难进行了事前预测、探讨，采取现场办公、上门服务、协调推进的方式，着力解决在重点工程启动中遇到的难题和困惑。同时，在审批手续办理过程中启动“绿色通道”工作机制，强化内部各线的协调和配合，使重点工程规划审批便捷、顺畅、高效。

（三）规划审批不断完善

一是转变服务观念。将“无条件服务，无缺陷审批和无超时办结”的要求贯穿于规划审批服务的各个环节，进一步改进服务态度，优化服务质量，提高服务效率。二是细化服务措施。针对企业资金不足、用地紧张、规划功能调整、土地多次报批、审批周期较长等困难，出台六项措施和建设项目规划指标应对措施，通过适当降低工业用地容积率，支持大工程项目分期建设，方便已供地项目规划审批手续办理等措施，促进项目尽快开工。三是简化审批程序。通过建立内部流转机制、城区重要项目方案会审机制、技术储备机制等，强化和改进内部管理，依法简化对外审批服务程序，切实做到既规范又有效率。

（四）信息化建设不断突破

一是作为“数字*”建设的重要组成部分——市地理信息系统网络网建立，并在*市规划网上设立了子栏目。它的建成，为全市各行各业提供最基础的地理空间数据和空间信息服务，为推进社会公共领域信息化建设打下扎实基础。二是对规管2000进行升级，新升级的规管20*，重点突出了便捷的审批流程和透明的监督方式，完善了网上审批系统，加快了审批时效，提高了行政效能。三是档案的信息化管理。实现了档案系统和审批系统的对接，提高了审批的准确性和便捷度。20*年度市规划局综合考核列宁波规划系统第一，并被评为目标责任制考核优秀单位。

总的来说，20*年，规划工作认真贯彻实施《城乡规划法》，各项工作开展较为顺利，但也存在着不少问题：一是城乡规划编制体系有待进一步完善，城乡规划研究力度有待进一步加强；二是规划编制工作有待进一步深化、细化，对城市建筑形态、城市色彩等方面的控制还存在着不足；三是在规划服务上有待进一步加强，规划监督机制有待进一步完善；四是公众参与规划的广度不够，离人民群众的要求还存在一定差距。上述问题都需要我们在今后工作中认真对待，切实加以研究解决。

2009年，城乡规划工作的总体目标和要求是：认真学习贯彻市重点工作和重大项目会战攻坚动员大会会议精神，按照“快、重、准、实”四字要求，具体落实到规划工作实际当中来，做好“一个提高，三大创新，四篇文章”，着力实现“四个一”，即编制一系列高质量规划、推出一批规划精品、打造一批亮点建筑、锻造一支高素质管理团队。主要开展以下三方面工作：

第一,以“一个提高”为前提，着力打造高素质队伍。一是打造一支从事战略性、前瞻性研究的高素质队伍,为规划编制和城市发展提供技术支持。二是打造一支规划编制策划的专业性队伍，确保规划编制策划的有效实施。三是打造一支勤政、廉洁、高效的服务型管理队伍，强化超前服务、主动服务、优质服务意识，实现“办理更规范、管理更合理、服务更高效”的工作模式。

第二,以“三大创新”为载体，探索高效管理模式。一是体制创新。尽快筹建城乡规划研究院，就城市发展问题，为各项公共政策提供技术支撑。并展开前期研究，为规划编制提供战略指导。成立龙山规划分局，强化规划局规划管理的服务和延伸，并为龙山的进一步整合发展提供更好的规划支持。二是机制创新。机制创新是进行科学管理的主要手段，也是理顺规划工作的重要途径。主要是用人机制创新、管理机制创新和规划编制机制创新。三是制度创新。建立重大项目规划跟踪服务制度和责任制度及规划编制和审查制度，修订建设工程批后管理办法，强化监督检查制度，建立内部考核制度。

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关键词：遗址公园建设；遗址保护；城市发展

近年来，作为我国大遗址保护展示模式的一大创举――国家考古遗址公园集中体现了文化遗产保护理论和体制的创新，根本扭转了大遗址保护的被动局面，在推动经济社会发展、改善人民生活、美化城乡环境、实现文化遗产永续传承等方面取得了实实在在的成效，受到社会广泛关注和赞誉。殷墟自2010年被国家文物局公布第一批国家考古遗址公园以来，各项工作取得了长足的进步。但是，如何处理好专家考古与公众游览、遗址保护与经营开发、经济效益和社会效益的关系，仍是摆在我们面前的一道长期难题。

一、殷墟遗址保护利用成果

长期以来，各级党委、政府及文物部门对殷墟遗址的保护利用十分重视。1961年，国务院将殷墟列为第一批全国重点文物保护单位，划出了重点保护区、一般保护区和区的范围，并制定了具体的保护措施。1982年安阳市政府在殷墟王陵区建成了“王陵馆”，对1976年发掘的一批祭祀坑进行初步展示。1987年在殷墟宫殿宗庙区建成了占地108亩的“殷墟博物苑”，并对游客开放。2001--2006年殷墟申遗期间，建成了殷墟宫殿宗庙遗址区（面积430亩）、王陵遗址区（面积180亩）两个展示区，实现了科学保护与有效展示的有机结合，探索出一条适合中国土质遗址保护与展示的新途径。2006年7月13日，在第30届世界遗产委员会会议上被列入《世界遗产名录》。2010年又相继被列入首批国家考古遗址公园、国家5A级旅游景区名单。殷墟已经成为安阳市最具影响力的城市名片和对外开放的重要窗口。

二、殷墟国家考古遗址公园建设存在的问题

随着我国考古研究的不断深入和考古遗址公园建设的蓬勃发展，殷墟遗址的保护、展示与利用方法已经不能正确体现考古科研的新成果，不能完全适应遗址保护展示发展的新形势，不能满足社会经济发展和国内外游客的新需求。殷墟遗址的可持续保护与发展面临着前所未有的挑战，主要表现在四个方面：

（一）遗址公园与新型城镇化建设矛盾日益突出

随着安阳市城市化进程的推进，殷墟遗址已从原来城市主城区的远郊区，变成三面被城市建成区包围的区域，殷墟遗址的保护利用与城乡建设发展关系十分密切。多年来，安阳市政府和遗址区民众严格执行殷墟保护法规、管理条例，为殷墟遗址的保护付出了巨大的努力和牺牲，除遗址东部有豫北纱厂、西部有安阳钢铁厂等少数大型企业外，重点保护区和一般保护区内基本是以传统农业为主，而且较严格控制了村庄的规模。当遗址的村庄、社区如火如荼进行新型城镇化建设时，殷墟保护区仍旧被排除在外，导致遗址区内外居民生活水平的差距逐渐加大。初步统计，保护区内适婚青年亟待建房的约1309户，住房需求面积约18万平方米。因为新建住房受到严格限制，加上手续繁琐、审批周期长等原因，保护区内村民自建房只建不报、破坏遗址的情况相当普遍，重点保护区内的三家庄、西司空、大司空违规建设的现象尤其严重，造成了恶劣影响[ ]。

总之，随着社会经济的发展和居民改变生活质量需求的增强，殷墟遗址文物保护工作与遗址区域内的新农村改造、城中村改造、企业棚户区改造、农村产业调整、企业搬迁安置等交织在一起，导致土地利用中的不合理或违法利用行为越来越明显和严重，对殷墟遗址的保护产生了一系列负面影响，使殷墟遗址的完整性和真实性受到严重威胁，也阻碍了殷墟考古遗址公园系统保护利用工程的建设。

（二）殷墟文化旅游产业发展缓慢，尚未形成规模

文化旅游创意产业作为现代服务业的重要组成部分，其快速发展对于促进城市产业结构升级、完善城市各种服务功能具有相当重要的作用。从目前的发展情况来看，安阳市文化旅游产业发展还存在一系列问题，尚未成为战略性支柱产业。殷墟国家考古遗址公园的建设进程势头缓慢，与自然风景之类在感官上更直观的风景区相比，其受众相对较小，突出表现为资源单调，缺乏整合，产业化程度不高，总体实力不强，对外影响力和吸引力不够，尚未形成文化旅游经济。关于殷墟保护与利用的理念，目前殷墟研究学界、行业主管部门、各级政府尚未形成统一思想，更没有形成明确的发展计划。游购娱吃住行等旅游要素形不成产业链条，一些低端的殷商风格旅游纪念品无法留住游客的记忆，规模经济效益与国内甚至省内的自然景观游景区、人文历史旅游景区的收入无法相比，不仅形不成国内观光旅游目的地，也无法给当地居民带来衍生的服务性收入。

三、对策及建议

建设考古遗址公园是一个长期而复杂的过程，要破解殷墟遗址保护与安阳城市发展的难题，必须跳出“就保护而保护”的狭义理念，将文物事业放到经济社会发展大局中去把握、去谋划、去实践，追求“文物保护、弘扬文化、促进发展、改善民生”的目标。切实处理好文物保护与利用、传承与创新的关系，倾力打造殷墟国家考古遗址公园，构建华夏历史文明传承创新圣地。

（一）尊重民生要求，积极稳妥推进遗址区村庄搬迁改造

目前，按照《殷墟规划》确定的思路和国家文物局的指导意见，规划单位正在抓紧编制《殷墟遗址区村庄控制性详细规划》。编制时注意到：以考古勘探工作成果为依据，为遗址区内村民住房建设项目的具体选址提供准确信息，确保地下遗址安全；真实、准确核查村庄适婚人数和亟需解决的住房面积，本着优先安置急需住房困难户的原则，合理确定建设规模和分期；对有在保护区外自行解决住房意愿的，可以由市政府拿出部分经济适用房源，允许遗址区居民享受经济适用房政策，引导村民在保护区外置业；将集中安置区建设纳入省、市重点工程，享受棚改房补贴政策，使村民能够买得起、愿意迁、住得下。相信经过一个阶段的集中安置和分散外迁，殷墟范围内违规建房的现象将从根本上得到改善，殷墟遗址保护与民生发展的矛盾将得到极大缓和。

（二）以人为本，优化和调整遗址保护区内产业结构

殷墟丰富的文化内涵，是取之不尽、用之不竭的资源。殷墟文化创意产业要紧紧围绕这些资源进行更为深广的发掘，形成最具殷墟特色的文化产业格局。通过与国内外龙头传媒集团合作，利用电视媒体、网络、电台等方式全方位宣传殷墟旅游文化资源。

殷墟保护区内以传统农业生产为主，土地产出率较低；遗址区的群众对新生事物认知度普遍较低，较少掌握新技术，对新兴产业的适应能力也相应比较低。因此，针对大遗址区的实际情况，在产业结构调整的时候既要考虑新产业对大遗址的影响，又要以人为本，考虑大遗址区群众对新产业的接受能力和掌握能力，不能让农民失地后失业，上楼后享受不到市民待遇。

建议将遗址区农村现有土地按区块逐步整合，加快推动土地流转，实施土地集约化、规模化经营，以发展生态农业为载体，以大力招商引资为抓手，结合遗址区已经形成的苹果、葡萄种植业，积极推进万亩生态观光园、生态农业采摘园、殷墟珍果园等高效农业项目建设，提高遗址区内土地利用率和土地产出率；利用小屯、大司空、武官村、后冈等村庄在中国考古学史上的重要影响，以及武官、三家庄等村庄保留的晚清至民国时期的建筑遗迹，形成殷墟考古文化村、民俗文化村，为游客提供居住、生活、休闲、购物的场所，大力开发文化创意、工艺品展销、乡村文化体验旅游等文化产业项目；对区域内农民进行就业技能培训，将他们逐步转化为农业、文化产业工人，让原住民虽然搬出了遗址区，但仍旧从事与遗址保护利用相关的产业。

总之，要解决殷墟保护与安阳城市发展的问题，要求我们以更加开放的思维、更加灵活的方式和更加积极的态度来应对殷墟保护所面临的各种问题，通过科学、有效、系统的实施大遗址保护，展示重要遗迹，整治遗址环境，发展文化旅游产业，使殷墟成为遗迹景点众多、环境优美宜人的考古遗址公园，争取为遗产地带来良好的文化效益、生态效益、经济效益和社会效益，促进殷墟文化遗产事业的健康持续发展，为我市文化大发展大繁荣作出积极的贡献。

参考文献：

[1]徐晶晶.基于游客感知的安阳殷墟文化内涵表达研究[D].西北大学，2015.

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一、指导思想

认真贯彻市第二次党代会和市二届人大一次会议精神，按照“推进新跨越、建设新___”的总体思路，坚持“规划、建设、管理、经营、巩固、提高”的原则，以加快柳湖新区开发建设步伐为重点，进一步配套完善公用基础设施，着力扩充容量，提升功能，努力使中心城市建设迈上一个新台阶。

二、工程建设主要任务

20__年，中心城市建设工程主要包括一带、两区、三园、四路、五建五个方面，概算总投资6.51亿元，其中政府直接投资2.31亿元，社会投资4.2亿元。

一带：指泾河大道旅游景观带建设，工程概算8980万元。主要工程有四项：

1、泾河大道景观绿化工程：按照大道景观绿化设计要求，实施道路南北两侧绿化及景点设施建设。工程概算投资3900万元，需征用土地300亩。该工程建成后，景观绿化总面积将达到785亩，与道路南北两侧建成的10多个景观设施相映衬，从而形成泾河大道旅游景观带。该工程南北两侧的绿化由市林业局负责实施；隔离带绿化及景点设施由市城市建设工程总指挥部负责实施。

2、泾河千亩水面建设工程：在泾河大道北侧河堤治理的基础上，对八里桥至泾河大桥段的河床河堤进行综合治理，清理河道乱堆的沙丘，平整河床，设置多级橡胶坝，形成千亩泾河水面。工程概算投资3900万元。该工程由市水务局负责实施。由分管领导组织有关方面进一步进行考察、论证，做好规划设计等前期准备工作。

3、虎山大桥建设工程：沿虎山路横跨泾河修建虎山大桥，概算投资1000万元。该工程由市交通局负责实施。

4、泾河渡槽改造工程：对白庙提灌站渡槽加宽改造成人行通道并形成水面空间景观，工程概算投资180万元。该工程由市水务局负责实施。

两区:广成路经济适用住房小区和桃园小区综合开发。工程总概算14亿元，计划分期实施，20__年计划完成投资3.5亿元。

1、广成路经济适用住房小区建设：该小区东临新科路，南接柳湖路，西至广成路，北连泾河大道，占地面积400亩，规划建筑总面积53万平方米，工程总投资概算4.12亿元，20__年计划建设20万平方米，概算投资2.5亿元。该项目由市建设局负责，按照统一规划、市场运作的方式组织实施。同时，在甘沟路修建廉租住房200套，解决城区困难居民的住房问题，由崆峒区政府负责实施。

2、桃园小区综合开发：该小区位于崆峒大道至泾河大道桃园路两侧，总占地673亩，由六个不同的组团组成。开发建设高档商住小区并配套建设商业步行街。采取市场运作的方式，实行统一规划，板块开发，一次性竞标，分年度建设。20__年计划投资1亿元，完成土地统征、范围界定、挂牌出让等工作。

三园：柳湖公园东扩续建、新区绿地公园建设和南山公园改造。工程概算7150万元。

1、柳湖公园东扩续建工程：概算投资1600万元，主要实施柳湖书院、古城墙、望楼、思雨阁、湖心亭等仿古建筑，总建筑面积7200平方米，治理二级台地，完成公厕、绿化、亮化等配套工程。由市城市建设工程总指挥部实施。

2、新区绿地公园建设工程：东临仁爱路，南接崆峒大道，西至博爱路、北接柳湖路，占地总面积199.7亩，工程概算总投资4550万元。计划分年度实施，20__年完成拆迁征地、规划设计等前期准备工作。由市城市建设工程总指挥部实施。

3、南山公园改造工程：依照市城市总体规划，重点做好公园的修建性详细规划，在此基础上，按规划对园内的公共设施进行改造完善，铺设雨污水管道、实施绿化、亮化等配套工程，提升公园综合使用功能。工程概算1000万元。由崆峒区政府组织实施。

四路：即果园北路、兴北路、虎山路、定北北路四条南北向道路，道路总长3.74公里，总占地面积237.5亩，概算投资6973.5万元。由市城市建设工程总指挥部实施。

1、果园北路建设工程：南接柳湖路，北至泾河大道，全长650米，道路宽度30米，主车道15米，两侧人行道各7.5米。

2、兴北路建设工程：南起崆峒大道，北至泾河大道，全长1078米，规划建筑红线40米，道路宽度30米，一块板路面，主车道宽度15米，两侧各7.5米人行道。

3、虎山路建设工程：南起崆峒大道，北至泾河大道，全长1231米，规划道路宽度柳湖路以南为90米、以北为30米。

4、定北北路建设工程：南起柳湖路，北至泾河大道，全长780米，道路宽度30米，控制红线40米。

五建：主要包括城市基础设施、市场建设、背街小巷改造、便民公厕建设等五个方面的工程，工程概算投资7040万元。由崆峒区政府组织实施。

1、城市污水回用工程：该项目为在建工程，总投资1.42亿元，20__年计划完成投资1500万元，年内全面完成雨污水分流，与华能电厂二期改造一并考虑，接通污水管网进厂处理，并通过项目竣工验收。

2、城市集中供热工程：该工程总投资9262万元，20__年计划完成工程投资1200万元，主要是结合城市新区开发，实施新城区住宅小区内供热管网的前期配套，建成供热站及部分管网工程。

3、市场建设工程：采取政府引导、市场运作的方式，按照“统一规划、合理布局、功能配套、方便群众”的原则，改造新建10个专业市场及便民市场，工程概算投资2400万元。

4、便民道路工程：按照“统一规划设计、统一质量标准、统一调度管理、统一技术验收”的原则，对城区10条背街小巷进行改造，工程概算投资1640万元。

5、公厕建设工程：采取政府主导、社会支持、谁投资谁受益的方式，新建便民公厕10座，概算投资300万元。

继续实施好20__年的续建工程。包括柳湖书院、湖心亭、思雨阁、望楼的建设和二级台地绿化、老公园道路改造和保丰路建设工程。

按照“创建省级园林城市实施方案”的要求，做好20__年城市道路和城市林地、林带、广场、公园的绿化和城市美化、亮化工程。

三、工程实施的主要途径

（一）分工负责。在市城市建设

工程总指挥部的统一规划、统一组织调度下，由市、区两级政府和有关部门、乡镇按照分解的任务，分工负责，抓好实施。工程建设费用按“谁实施，谁承担”的原则各自分担。

（二）项目支持。由市发改委负责，协同建设、交通、林业、水务等部门做好泾河大道景观绿化、泾河水面、虎山大桥等建设项目的可研、立项工作，积极争取国家和省上的专项资金扶持。

（三）贷款启动。按照“适度举债，加快建设”的原则，进一步整合城市资产，优化筛选、打捆包装新的贷款项目，继续争取交通银行、开发银行和商业银行的贷款支持。

（四）经营土地。把增加土地经营收益作为今年城市建设和清偿贷款的主要手段，实施桃园小区、广成路小区、来远路小区、百兴集团小区、泾河大道南侧纵伸100米范围内等区域建设用地的拆迁统征，加大招、拍、挂力度，土地收益原则上全部用于工程建设。

（五）市场运作。要继续探索城市市场经营的有效模式，特别是对城市公厕、市场、园林、绿化、集中供热、垃圾处理等公益性项目，要全面放开市场，按照“谁投资、谁管理、谁收益”的原则，鼓励吸引社会资金投资建设。要继续执行“以建设带开发、以开发促建设”的城市市政公益建设优惠政策，在城市建设中，凡开发商在道路两侧开发修建商贸设施或住宅小区的，必须承担该区域内道路拆迁、绿化及其它配套设施建设任务；继续对城市公交线路、户外广告等城市公共资源实行特许经营，拍卖经营权，收益用于城市建设。

（六）财政补助。加大财政对城市建设的扶持力度；全面征收城市基础设施配套费，严格收费减免；确保城市维护费及专项资金的足额及时拨付。

（七）社会参与。坚持“人民城市人民建”的方针，广泛动员各部门、单位和社会各方面力量，积极参与城市绿化、美化、亮化等工程建设，为中心城市建设工程的顺利实施贡献力量。

四、拆迁安置及土地开发政策

（一）房屋拆迁补偿及安置政策

今年工程建设中涉及的房屋拆迁，严格遵守国务院《城市房屋拆迁管理条例》、甘肃省《拆迁管理办法》和建设部《城市房屋拆迁评估指导意见》，补偿标准原则执行平政发〔20__〕20号文件精神。

1、凡占压道路红线的行政、事业单位房屋，原则上不予补偿，由产权单位自行拆除，土地无偿退出。

2、对符合规划要求的原有道路无偿占用，不予补偿。

3、对违章建筑和超过批准期限的临时性建筑，一律自行拆除，不予补偿；尚未到期的临时性建筑，结合剩余期限给予适当补偿。

4、城市居民房屋拆迁：房屋按同类标准补偿，土地按征地指导价给予适当补偿；确需划地安置的，房屋按标准补偿，土地按居民宅基实际占地（含建筑物占地）面积，在规划的安置区“占一划一”，由被拆迁户按规划自行修建，土地使用权归被拆迁户所有。

5、城市规划区农民房屋拆迁，参照执行规划区国有土地上房屋拆迁的相关政策。对需划拨宅基地的农户，房屋按同类标准补偿，土地按征地指导价补给村、社，由所在村、社按统一规划修建农宅小区或村民住宅楼，互找差价后合理分配；对被拆迁农户自愿放弃划拨宅基地、享受一次性货币补偿的，经村委会同意，房屋按标准补偿，土地按市政府确定的征地指导价，结合农民宅基实际占地（含建筑物占地）面积进行适当补偿。

6、拆迁乡、村、社集体房屋，房产按标准补偿，土地按指导价统征。

7、拆除私营企业房屋，房屋按标准补偿，自行拆除。土地按取得来源，属集体性质的按指导价统征；属国有划拨的，无偿退出；属出让取得的，按合同出让价结合土地剩余年限给予相应补偿。

8、拆除直管公房，房屋由现住户自行拆除，材料归其所有，土地使用权无偿收回后，按《房屋使用证》载明的建筑面积“拆一还二”，在安置区无偿划地安置。

9、对房屋交错分布，占地尚未确权登记的“大杂院”，其占地面积由共用户协商确定；协商不成的，按所处地段和确权房屋面积，采取均摊的办法，连同房屋给予一次性货币补偿。

10、对积极配合拆迁，按“协议”规定时间提前完成拆迁任务的拆迁户，可按拆迁在证房屋面积给予一定奖励。

（二）土地征用、开发及失地农户安置政策

1、因道路等城市基础设施建设占用的集体土地，区分用地现状性质，限价征用，分类补偿。具体由市土地局按照国家有关法律、法规规定，调研分析，合理测算后提出征用补偿意见，报市政府审定公布后执行。

2、因政府收购储备土地涉及征用集体土地的补偿，仍执行平政发〔20__〕92号文件标准。

3、泾河大道南侧，凡能整体开发的地段，按规划由市土地储备中心统一储备，面向社会，招标拍卖挂牌出让，积极为城市建设筹集资金。

4、道路两侧拆迁后腾退的国有土地，无偿划拨为道路用地。

5、对因城市基础设施建设和土地收购失去宅基地的农户，由市政府按照城市规划要求，修建一批经济适用住房或就近征用并划拨住宅用地，交由村社组织集中修建安置住宅楼，一次安置到位，避免重复拆迁。对不愿意集中安置的农户，可鼓励进保丰、甘沟安置区或在新选定的安置小区内安置，结算差价后，享受居民的安置政策。

6、凡已经市政府审批，由柳湖乡有关村社实施的农民安置楼项目，必须用于因城市建设工程征地拆迁失地农户的安置，并以成本价出售农民，不允许商品住宅开发。

7、要围绕“城中村”改造，由市区社保、民政等部门负责，调研出台失地农户的社会保障政策，按照省政府办公厅甘政办发〔20__〕28号文件精神，与征地拆迁同步进行实施。

五、工作措施

（一）统一思想，坚定信心。今年，是实施中心城市建设工程的关键一年，工程量大，涉及面广，任务艰巨。市区各部门、单位和中、省驻平各单位，都要从统筹城乡经济、加快___经济社会发展的高度，充分认识实施城市建设工程的重大意义，把思想认识统一到市委、市政府的决策部署上来，把力量凝聚到落实各项工程建设的目标任务上来，形成合力，全力推进。

（二）精心组织，靠实责任。工程建设在市委、市政府的统一领导下，由市城市建设工程总指挥部统筹调度，统一规划设计、统一组织管理，市、区及相关部门分级分工实施。要充实加强市城市建设工程指挥部工作人员，抽调市区建设、土地、民政、社保、文化、宣传、等有关部门的领导和业务骨干，到总指挥部工作，参与城市建设工程。要建立完善指挥部工程建设管理运行机制，明确责任，分工协作，上下 配合，全力抓好各项工程建设任务的落实。凡涉及工程拆迁、征地、建设的市、区有关部门及柳湖乡、崆峒镇、西郊开发区、各街道办事处，都必须服从市城市建设工程总指挥部的指挥调度，按照各自的职责分工，确定专门领导，认真抓好落实，保证各项工程建设的顺利实施。

（三）广泛宣传，全民动员。市区两级电视、广播、报刊、网站等新闻媒体，要广泛宣传中心城市建设工程的重大意义、政策措施；及时报道社会各界对工程建设的愿望和呼声，形成良好的舆论氛围，激发广大干部群众热爱___、建设___的热情和积极性，提高市民尤其是动迁范围内的单位、村社、居民、农户的参与意识，积极配合工程建设。

（四）依法行政，严明纪律。在拆迁和建设工作中，严格按照有关法律、法规办事，自觉遵守法定的拆迁、建设程序。不断改进工作方式和方法，坚持公开、公正的办事原则，规范建设项目管理程序。强化工作督查和工程质量监管，提高工作质量和效率。及时研究解决征地拆迁建设中出现的各种矛盾和问题，防止引发大的矛盾，确保社会稳定。对拒不执行政策，无理纠缠的拆迁户，在提供周转房后，要下硬手依法组织。

（五）完善机制，攻坚破难。发扬艰苦奋斗、顽强拼搏、扎实苦干的良好作风，创新工作机制，注重总结经验，树立典型，整体推进。坚持工程调度例会制度，及时评比通报，加快工程建设进度。超前安排，集中优势，倒排工期，加班加点，确保按计划完成工程建设任务。

（六）各方配合，形成合力。计划、财政、金融部门，要充分发挥职能作用和行业优势，积极做好工程建设立项、争资和融资；土地管理部门要全力做好工程建设范围内的土地征用和出让工作；供水、电力、通信等部门要积极配合工程建设，做好相关地下管线的拆迁和埋设；交警部门要配合工程建设，做好交通疏导和交通管制工作；公路交通部门要全力配合工程的施工；公安、法院等部门要积极为工程建设提供有效监督和法律保障。

篇9

当前，以河南为主体的中原经济区正处于工业化与城镇化“双加速”推进的关键时期。从工业化进程看，2010年河南省人均地区生产总值为3611美元，工业增加值比重为51.8％，仍处于工业化中期阶段。据对147个国家和地区截面数据的研究表明：随着人均收入水平的不断提高，工业增加值比重大体呈现出“倒U型”变化。当人均GNI(国民总收入)在5000美元以下时，工业化加快推进，工业增加值比重不断提升；当人均GNI处于5000～10000美元时，工业增加值比重大体保持稳定，工业化着重是提升质量；当人均GNI超过10000美元时，进入逆工业化时期，工业增加值比重趋于下降。就河南省而言，当前正处于工业化加速推进时期。

从城镇化进程看，2010年河南省城镇化率为38.8％，比全国平均水平49.7％低10.9个百分点，城镇化进程严重滞后。国际经验表明：城镇化率在30％-70％的区间是城镇化快速推进的时期，其中50％是一个重要的转折点，即30％～50％的区间为加速推进时期，而50％～70％为减速推进时期。河南省目前仍处于城镇化加速推进的区间。这表明在今后一段时期内，以河南为主体的中原经济区将处于工业化和城镇化同时加速推进的“双加速”时期。尤其是，城镇化推进的速度预计会更快。

在这种“双加速”时期，工业化和城镇化的快速推进，很容易与农业和粮食、生态和环境产生冲突，从而造成工业化、城镇化与农业现代化不协调的局面。沿海珠三角、长三角等地区的经验教训值得深刻反思和总结。这些地区过去也曾经是我国重要的粮食主产区，自改革开放以来，工业化和城镇化的快速推进不断吞食着大片农田，耕地面积大幅度减少，粮食生产呈现萎缩状态，农业现代化没有得到应有的重视。从1978年到2010年，浙江和广东的粮食播种面积分别下降了63.3％和50.1％，粮食产量则分别下降了47.5％和12.8％。目前，广东、浙江等地已由过去的粮食主产区转变为粮食主销区，而把保障国家粮食安全的重任转移到了中西部地区。

中原经济区是我国重要的粮食主产区，在保障国家粮食安全中具有重要作用。为此，应该认真吸取珠三角和长三角的经验教训，在加快推进新型工业化和城镇化的进程中，同步推进农业现代化的进程，积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展新路子。这种“三化”协调发展符合中国的国家战略要求和河南的省情，对于保障国家粮食安全、破除城乡二元结构、促进中部崛起和区域协调发展，都具有重要的战略意义。

“三化”协调是一种符合科学发展观的新理念，其核心是实现新型工业化、绿色城镇化和农业现代化同步推进、互动融合、协同发展。一是“三化”同步推进。即同步推进新型工业化、绿色城镇化和农业现代化，使三者的速度、规模与经济社会发展水平相适应。二是“三化”互动融合。以新型工业化带动城镇化，以绿色城镇化促进工业化，以工业化、城镇化提升农业现代化，以农业现代化保障工业化和城镇化，实现“三化”互动、融合发展。三是“三化”协同发展。以新型工业化为主导，构建现代新型产业体系，为城镇化提供强有力的产业支撑；以绿色城镇化为引领，建设产业集聚区，引导产业向园区集聚，为工业化提供空间载体；以农业现代化为基础，建设规模化、标准化、商品化的粮食和农产品生产基地，为工业化和城镇化提供基础保障。在“双加速”条件下，推进“三化”协调着重要抓好以下工作：

首先，加快推进新型工业化。新型工业化是与传统工业化相对应的概念，其基本特征是以信息化为支撑、节约资源、环境友好、生产效率高、注重自主创新、充分发挥人力资源优势、共享工业化成果。新型工业化的核心是建立具有地方特色的现代新型产业体系，提高工业化的质量。对中原经济区而言，重点是发展现代高效农业、先进制造业和现代服务业，积极培育战略性新兴产业，建成全国重要的先进制造业和现代服务业基地、中部地区承接产业转移的先导区，为中原崛起提供坚实的产业支撑，把中原经济区建设成为支撑中部崛起、引领中西部经济发展的国家级新增长极。目前，河南省已经确定建设180个产业集聚区。今后重点是引导人口和产业协同集聚，向有条件的城镇和产业集聚区集中，推动产业集聚区向园区化、特色化、集群化、生态化方向发展。

其次，加快推进绿色城镇化。河南人口多，城镇化水平低，人口转移压力大，耕地保护任务重。因此，河南省的城镇化必须走资源节约、低碳减排、环境友好、经济高效的绿色城镇化道路，把城镇集约开发与绿色发展有机结合起来。一是充分发挥郑州的核心和龙头带动作用，突破行政区划的限制，构建郑州大都市区，使之成为中原经济区的核心增长极；二是推动郑汴同城化和中原城市群一体化，强化各城市之间的分工协作，构建面向城市群一体化的主导优势产业链，培育群体竞争优势，逐步形成城乡一体、互动融合、错位竞争、协同发展的良性格局；三是加快中小城市和小城镇的发展步伐，特别是要按照城市的标准加强小城镇建设，完善基础设施，提高公共服务水平，强化产业支撑，促使其向专业化、特色化、生态化方向发展。

第三，同步推进农业现代化。作为全国的粮食主产区，河南省推进农业现代化进程，首先要确保推进粮食生产现代化，全面提高粮食生产能力，打造全国粮食生产核心区。除了加强粮食主产区建设外，还应配套抓好粮食储备、中转、交易和金融等环节，将河南建设成为国家粮食储备、中转和交易中心。在保障国家粮食安全的前提下，积极调整农业生产结构，建立一批规模化、标准化、商品化的特色农产品生产基地，大力推进农业产业化步伐，健全农业技术推广服务体系，强化产前、产中、产后服务，依靠专业化和规模经营来提高收益。

第四，搞好长效机制的建设。同步推进“三化”协调发展是一项巨大的系统工程，涉及诸多方面的体制机制创新，难度大、任务重，必须通过改革探索建立制度化的长效机制。重点是围绕“三化”协调发展，加强综合配套改革，积极探索建立有利于“三化”协调的新型体制机制，如工农城乡利益协调机制、土地节约集约利用机制、农村人口有序转移机制、耕地和生态保护补偿机制等，将河南省建设成为全国“三化”协调的示范区，为全国同类地区提供经验，充分发挥其引领、示范和标杆作用。

(作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长、研究员，研究生院城市发展与环境研究系主任、

教授、博士生导师。)正确认识和处理“三化”协调发展中的几种关系　王永苏

工业化、城镇化、农业现代化协调发展是建设中原经济区的核心内容，对于保障国家粮食安全、实现富民强省具有重要意义。科学推进“三化”协调发展，必须正确认识和处理以下几个方面的关系。

一、工业化与城镇化的关系

工业化与城镇化是相互促进共同发展的关系。从工业与服务业的关系看，工业是服务业大发展的

基础和前提，城镇化的持续推进为科技、教育、文化、卫生、商贸、物流等服务业的发展提供了规模条件，服务业的发展又为工业的结构升级和可持续发展创造良好环境，可以说城镇是工业化发展的载体。工业化城镇化发展的初中期，工业化在经济发展中处于主导地位，到了工业化城镇化的中后期，经济增长的主导因素开始从工业化向城镇化转变，工业在经济中的比重开始下降，服务业的比重持续上升，逐渐成为经济社会发展的主导力量。就河南全省看，当前仍然处于工业化城镇化的中期偏前阶段，发展工业仍然是多数地方加快经济发展的重中之重。但必须明确，当今的工业化已经不是与城镇化分离的农村工业化，而是与城镇化有机结合、融为一体的工业化，是以城镇为依托，以工业集聚区为载体，以特色产业集群和基地为目标，以新城区为方向的工业化。

二、工业化城镇化与粮食安全的关系

工业化水平决定农业现代化和粮食安全水平。工业为农业提供农机、化肥、农药等现代生产资料，水利、道路等农业基础设施建设也主要依靠工业，现代设施农业就更离不开工业。改革开放以来，在耕地面积减少、农村青壮年劳力大量进城打工的条件下粮食产量持续提高，粮食亩产从过去的200多斤提高到现在的近1000斤，主要得益于工业化水平的提高和农业科技进步。如果我们的工业化水平提高到能够把大量中低产田改造成高产稳产田，我国的粮食安全是能够得到保障的。

城镇化同样有利于粮食安全。城镇化促进农业的规模化，提高农业劳动生产率。农村改革以后大量农民进城务工经商，不仅大大增加了农民收入和农业投入，也促进了农村耕地承包权的流转，扩大了农业生产经营规模，强化了农民的种粮倾向，显然比把农民局限在农村更有利于粮食安全。

必须树立系统的粮食安全观。从全局和长期看，重视和确保粮食安全是完全必要的，但把工业化城市化与粮食安全对立起来，以粮食安全为理由阻碍、迟滞工业化城市化的观点、做法是错误的。改革开放以前我们长期强调“以粮为纲”，也没有解决温饱问题；改革开放以后政府不再直接干预农民的生产经营，粮食安全状况却远远好于强调“以粮为纲”的年代。这充分说明粮食安全问题不仅仅取决于耕地面积和粮食生产本身，而是一个涉及诸多方面的系统工程。

从世界范围看，工业化城市化水平与粮食安全正相关，与粮食风险负相关。我国的粮食问题，主要还是工业化城市化水平太低，补农带乡的能力太弱，农民向城市转移太少、太慢，农业规模太小。因此，必须在保障基本农田、节约用地的前提下加快工业化城镇化。同时加大财政特别是中央对农业的转移支付力度，建立健全补农带乡的长效机制。

三、加快经济发展与加快发展方式转变的关系

河南的基本省情仍然是人口多，基础弱，人均水平低。虽然经济总量排全国第5位，但从人口第一大省的地位看，经济规模不大的问题仍很突出。河南经济结构不优、发展方式粗放、企业竞争力不强的问题比较突出，资源环境约束越来越紧，不加快转变发展方式就难以提高发展速度、实现可持续发展。因此，必须把加快发展与加快转变有机结合起来，在发展中谋转变，以转变促发展，坚持加快工业化城镇化进程。

四、加快城镇化与防治“城市病”的关系

并不是加快城镇化必然产生“城市病”，而是城市规划建设管理水平滞后于城市化发展的需要，规划的前瞻性不够、建设投入太少，导致了“城市病”。城镇是工业和服务业的载体，加快城镇化是经济社会又好又快发展的客观需要，也是从根本上解决三农问题、低成本改善民生的必由之路。因此，必须把加快城镇化进程作为转变经济发展方式、促进经济结构升级的基础工程来抓，大幅度提高城镇化在工作大局中的地位，以城镇化统领城乡经济社会发展。防治“城市病”是加快城镇化不可回避的突出问题。应当明确，产生“城市病”的根本原因不是城市化发展太快了，需要降下来，而是我们规划建设管理城市的水平提高太慢了，亟须提上去。因此，在城市化问题上，必须进一步解放思想，更新观念，尽快提高城市规划建设管理水平，改革城市投融资体制，增加城市建设投入，用改革开放发展的办法解决城市化进程中的问题。

五、保证建设用地与保障耕地红线的关系

“三化”协调的根本要求是工业化城镇化快速发展的同时耕地面积不减少，粮食生产能力不断提高，其中耕地不减少是一条不能逾越的“红线”。因此，在非农建设用地大量增加的条件下如何保证耕地面积不减少就成为三化协调的关键问题。由于城乡二元体制还没有完全消除，农村改革还不到位，有利于农民转让农村宅基地和耕地承包权的体制机制和政策尚未形成，导致进城农民工不愿意转让农村宅基地，加上农村土地整治复耕的责任落实不到位，利益补偿机制不健全，从而影响农村土地复耕。因此，必须确立动态的耕地红线观，统筹城乡土地利用，建立健全城乡耕地的占补平衡机制。

(作者为河南省人民政府发展研究中心主任，河南省农村发展研究中心主任)加大“三化”协调发展先行

先试力度　喻新安

一、在城乡资源要素配置方面先行先试

一要构建起“以工补农、以城带乡”的长效机制。通过公共财政等手段，阻止农业农村资源要素外流，实现工业和城市对农业和农村的反哺由单向转向双向、由不对称转向对称、由反哺收入为主转向反哺要素为主，进一步催生农业农村内部活力，增强农业农村自我发展能力。二要建立有利于资源要素向农村配置的激励机制。要综合运用财政贴息、财政补助、奖励、投资参股、担保和保险、减免税费、购买服务等政策工具和激励措施，积极鼓励和引导外国资金、银行资金、社会资金投入农业农村发展，引导资金、技术、人才、管理等要素向农村流动和聚集，使城乡共享现代文明，促进城乡市场开放统一，生产要素有序流动，经济社会全面、协调、可持续发展。三要健全城乡统一的生产要素市场。逐步实现城乡基础设施共建共享、产业发展互动互促。要建立城乡统一的土地市场。改革和完善土地征用制度，确保农民在土地增值中的收益权，确保土地增值收益主要用于农村建设，防止在工业化、城镇化过程中忽视农业现代化、城乡发展严重失衡的问题。切实促进城乡经济社会文化相互渗透、相互融合，逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化。

二、在土地节约集约利用方面先行先试

一要坚持走内涵挖潜和集约节约用地的路子。主要通过编制实施农村土地整治规划、规范推进村庄整治和改进农用地整治项目管理、健全各类建设用地标准体系、加强土地供应政策调控、推进存量建设用地挖潜和集约利用、加大闲置建设用地清理处置以及强化土地利用计划指标管控等措施，健全农村土地整治、节约集约用地和强化监督管理机制。二要推动农村集体土地使用权流转等制度创新。抓好以农村集体土地产权制度、征地制度和农村宅基地有偿退出制度为主要内容的农村土地管理制度改革，探索建立农村土地交易制度为主要内容的土地

有偿使用制度改革。三要稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。在土地利用总体规划控制指标内，省政府可以调控各市土地年度利用计划；探索建立重点建设项目省域内跨区域补偿耕地机制；探索建立财政投入与社会投入相结合的土地开发整理多元投入机制；构建以保护农民权益和推进农村发展为核心的土地动态调控管理机制。

三、在农村人口有序转移方面先行先试

一要加快城镇化步伐。继续发展大中城市，实现农村人口向大中城市的二三产业分流，成为城市的常住人口和永久性劳动者。大力发展中小城镇，包括把县城建设成为中等城市，这是农村人口转移的重要领域。积极发展新型农村社区，使之成为农村的集贸中心、加工中心和居住中心。二要加大政策扶持力度。逐步取消户籍城乡分置制度，建立统一的户籍管理制度和以身份证管理为核心的人口流动制度，使农民工在社会保障、子女上学、就业、培训等方面和城镇居民享受同等待遇。实行“两衔接”“两置换”，鼓励农民进城，即探索建立城乡对接的养老保险和医疗保险等社会保障制度；对上交农村承包地的，置换为城镇养老保险，为其计算一定时限的城镇养老保险交费；对上交宅基地的农村居民，置换为城镇住房，奖励其一定的城镇住房面积。三要完善人力资源市场机制。建立规范、功能齐全的职业介绍服务机构，为农村劳动力转移提供包括信息咨询、职业介绍等方面的综合服务，使农村剩余劳动力的转移更加规范有序，更加富有成效。培育和完善人力资源市场，使分散的小农户与大市场连结起来，促进劳动力有序流动和合理使用。

四、在行政管理体制改革等方面先行先试

一要优化政府结构和行政层级。按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，继续探索实行职能有机统一的大部门体制。合理调整机构设置，优化人员结构，做到职能与机构相匹配、任务与人员编制相匹配。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，健全部门间协调配合机制。二要加快推行省直管县(市)改革。科学合理划分省与市县的职责权限边界，确保政府履行职能准确完整到位。三要提升政府执行力和公信力。完善科学民主决策机制、加强行政执法、改革行政审批制度。建立自查、督查和社会评议相结合的工作机制，建立重大决策后评估制度，严格行政问责，严肃责任追究。形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。

(作者为河南省社科院院长、研究员，中国区域经济学会副理事长。)

新型城镇化引领“三化”协调发展的几点认识　耿明斋

一、何为新型城镇化

要知道什么是新型城镇化，一定是首先弄清楚什么是旧的城镇化。旧的城镇化有三种模式：一是以市场经济为背景的开放及要素自由流动式，大致上说，这是欧美日本等发达国家城镇化的路径；二是以计划经济为背景的封闭及要素行政配置式，这以前苏联东欧和中国改革开放前的时期城镇化发展的模式为代表；三是市场化进程中无序拓展式，这以改革开放后我国沿海长三角、珠三角等地区的城镇化模式为代表。这里要多说一句，为什么说长三角和珠三角地区的城镇化是无序拓展的?因为这些地区在上个世纪80年代工业化开始加速发展时，城乡隔绝的二元结构尚未被打破，农民自己办的工业企业进不了城，不得不在村上镇上聚集，人口和相应的服务业也在这些村上镇上聚集，村镇随之也就变成了大大小小的城镇。小城镇连片对接就使得这些大大小小具有城市形态的区域单元填满了整个空间，但却没有整个城市空间的规划，因此也没有强大的中心城区和完整的城市功能。

相对于上述三种旧的城镇化模式，新型城镇化新在何处就容易弄清楚了。大致上应该包含三个要素：一是有规划的，即根据人口空间迁徙的基本趋势确定城市建设的地点、类型与规模；二是开放的；三是集约的。

二、何谓“引领”

可以从三个层面来理解“引领”的含义。

一是城镇化是三化协调发展的“结”和“扣”，三化协调发展所面临的问题都集中在城镇化上。工业化推进所需要的项目落地空间和相应的基础设施及现代公共服务体系需要城市来提供，农业现代化的应有之意是土地规模经营，实现规模经营的前提是要有更多的农民离开土地进城。所以，要进一步推进工业化和农业现代化，实现三化协调发展，就必须先解开城镇化这个“结”和“扣”。

二是走在前面。工业化是现代化的起点和源动力，城镇化是工业化的结果，这也是提城镇化引领三化协调很多人不太能接受的原因。实际上。工业化和城镇化在现代化过程中的重要性及先后次序是分阶段的。在现代化初期，工业化自然居于主导地位，但进人中期以后，城镇化就会扮演越来越重要的角色。就河南目前的情况来说，城镇化需要走在前面，不仅是工业化已到了中期阶段，更重要的是工业发展的技术条件和制度条件都与中国工业化起步阶段相比发生了很大变化，没有先行的城镇化，工业化很难向前推进了。就技术条件来说，现在的工业项目需要较高水平的基础设施和公共服务体系来来支撑，所以需要依托功能更完善的城市来发展。就制度条件来说，18亿亩耕地红线的硬约束已经不允许你随便在什么地方建工厂了，必须依托城市。

三是把滞后的补上来。城镇化滞后于工业化是我们国家现代化进程中一直存在的问题，河南也不例外。除了城市建设水平低、功能弱之外，最典型的表现是随着工业和城市的发展，大批农民的就业非农化了，生活方式和生活空间也基本城市化了，但农民的身份却没有改变，没有真正实现从农村向城市的迁徙，成为候鸟族，这就是所谓的农民工现象，河南这样的农民工就有2000多万。这不仅影响工业化的质量和效率，也与现代化的初衷是人的全面发展的理念相悖。提出城镇化引领，有助于推动这些滞后的问题尽快解决。

三、如何“引领”

我认为，“引领”就是要着力解决两大问题：一是要让农民“进得去”，就是要真正解决进城农民的户籍、住房、就业、养老、医疗、教育等社会身份和社会保障问题，使进城农民真正享受同等的公共服务，充分融入城市，真正转化为市民；二是要让农民“出得来”，就是要大规模推动农民进城，最有效的办法是加大城中村、城边村、被产业聚集区涵盖的村和其他有产业支撑区域的村城镇化改造的力度，实现整村城镇化。同时也要探索推动一般农区单户居民向城镇迁徙的条件和机制。需要特别指出的是，推动农民进城过程中一定要把农民在农村原有的利益，主要是土地增值收益完整地留给农民，推动农民进城不能以剥夺农民的权益和利益为代价。

四、如何划分或形成区域城市板块

城市的空间结构和功能结构如何设定?也是回答城镇化如何引领所不能回避的问题。这个问题有两个层面，其中一个层面是就中原经济区全局来说，如何划分或形成区域城市板块?

自本世纪初开始谋划中原崛起战略以来，这个问题就一直是人们关注的焦点。由于城市板块划分

及发展定位问题一直没有解决，省域内区域发展之间潜存的矛盾也时不时地会浮现出来，甚至成为发展政策争议的焦点。中原经济区战略的谋划逻辑上似乎也有这样的考虑，就是通过中原经济区的概念，把省辖18城市都放到一个平台上，然后再来重新界定各自的功能定位和发展方向。正是基于这样的考虑，中原城市群的范围也被重新审视，提出了中原城市群至少包含18城市的概念。重要的问题仍然是如何在全域范围内科学地界定和划分城市板块。

《国务院关于支持河南省建设中原经济区的指导意见》为该问题的解决指明了方向。首先，《指导意见》明确提出以郑汴一体化和郑洛工业走廊为轴，南北向紧密联结许昌、焦作、新乡3市，成为城市密集区，这实际上就是中原经济区核心区的概念。其次，是对差不多每个省辖市在功能定位和发展方向上都给了说法。循着这个思路，我认为，整个省域内的城市版块结构应该如此划分：即郑汴洛焦新许核心板块、安濮鹤豫北板块、洛平济三豫西板块、商周驻信漯豫东南板块和南阳豫西南板块。周边四板块各自自成中心，又与中央板块呼应互动，就会形成分工明确、基础设施和公共服务体系共享、功能互补、产业互动、既有竞争又有合作的良性发展局面。同时，周边四大板块又可以通过与各自相邻的省外区域紧密连结，形成共享和互补互动的发展关系，将中原经济区与周边区域的发展对接，使中原经济区融入到整个全国的发展格局中来，获得更多的外部助力。

(作者为河南大学经济学院院长、河南大学省级特聘教授、博士生导师)

新的区域政策导向与中原经济区建设思路　李小建

一、省内区域上升到国家战略标志着新的区域政策导向

近5年来，全国有30多个省内区域的发展上升到国家层面的战略。这些区域所在的省区，基本上覆盖了全国。从改革开放以来的沿海发展战略，到西部大开发、中部崛起、东北老工业基地振兴战略，中国的区域政策基本上以省际大尺度为单元。区域经济政策主要解决国家层面的问题。这些政策对促进具有共性的大区域发展，起了非常积极的作用。最近几年，国家对省内区域的关注，隐含着中国区域政策的小尺度区域化，从而使区域政策更加具有针对性。国家针对各个区域的特殊问题和优势特点，出台具体的政策，更有利于中国这样的区域多样化非常突出的大国的各个区域的协调发展。

1　较小区域的区域政策可更好关注区域发展阶段的差异。对于中国这样的发展中大国，各区域之间的发展基础、发展条件存在很大差异。与其相关，各区域在发展速度、发展进程上也明显不同。主要表现之一就是在同一时刻，不同区域往往处于不同发展阶段。处于不同发展阶段的区域有不同发展特点，有不同的政策需求及其他环境需求。如果全国实施完全一致的资源政策，可能会带来十分矛盾的结果，对一发展阶段区域非常适宜的政策，对另一发展阶段的区域就不那么适宜了。针对较小区域的区域政策，可以很好的解决这样的问题。从而更好的体现区域公平

2　较小区域的区域政策更有利于各区域优势的发挥。不同区域有着不同的优势。基于国家优势的发展设计，并不一定是区域层面的最优设计。区域发展的最优设计，应注重充分发挥每一个区域的优势，针对这种优势，设计相应的发展战略、发展途径和举措，进而建立不同类型区域的发展理论。

3　较小区域的区域政策更利于促进落后地区的发展。区域发展的差异客观存在。由于多种原因，一些地区处于较为落后状态。有些落后地区覆盖较大区域，较多落后地区并不连片。如在东部发达地区中也有落后地区，甚至东部沿海地区内的区域差异比东部与中西部的差异更大。从区域经济研究的角度考虑落后地区的发展时，可从明确落后地区的发展条件和所处发展阶段的特点人手，根据这些发展条件和阶段特点思考落后地区的发展机理、发展路径。2011年11月中央扶贫工作会议，就十分关注连片贫困地区的发展问题。比如，思考如何激发落后地区各种行为主体的积极性，使他们参与到区域的发展中来。如在农村地区，如何调动农户的积极性，促使农区发展；进而建立基于农户的农区发展理论。在山区由于交通困难、信息不畅、资源贫乏等原因，造成连片贫困区，可以通过生态移民、扶贫移民等措施来解决发展问题。还可研究通过加强区际联系，促进落后地区借助发达地区的力量实现发展等等。

4　较小区域的区域政策更针对性解决特殊地区的问题。特殊问题地区包括资源枯竭地区、老工业基地地区、粮食主产区、城乡一体化区、民族地区等。应该针对这些相关地区所存在的主要矛盾，研究其形成原因和解决途径，并进而在理论层面进行凝练，为相关决策提供支持。事实上，有些特殊问题是社会不公造成的，这些区域实际上承担了应该有更多的区域承担的负担。譬如，长期以来，资源型区域为国家的经济建设做出了巨大的贡献。然而，伴随着资源枯竭，这些地区原有产业萎缩，职工下岗，并可能出现如矿区沉陷、环境污染、生态恶化等问题。粮食主产区保证了国家粮食安全的同时，为国家生态建设也做出了重要贡献。但农产品所固有的社会公益性，导致了这些地区的经济发展迟缓。较小的区域政策，可针对这些区域的特殊性，给予较好的解决方案。

二、中原经济区“三化”协调发展的新思路

工业化、城镇化、农业现代化的发展应该是一个整体，只是表现为经济社会现代化进程中的不同侧面。比较成熟的社会应该是工业化、城镇化和农业现代化自然协调地发展，互相促进互相融合。工业化本身促进农业现代化，工业积累反脯农业，两者相伴而生。两者的发展自然导致城市化，因为真正实现工业化和农业现代后，人口就业主要是在工业和第三产业，居住地也主要是在城市。西方发达国家的发展历程，多数证明了这种同步现象。

为什么我国的工业化、城镇化和农业现代化呈现特殊的不同步发展?这与中国经济社会发展的特殊背景密切相关。一是中国的多数人口生活在农村，农民是中国社会的主体；二是中国实行特殊的工业化，1978年以后，随着改革开放，中国的农村工业化发展迅速，这就使得其城镇化水平远远落后于工业化。由于大量的人口仍然滞留于农村，人均的农业资源占有量远远不能适应规模经营的需要，使得农业现代化非常困难，再加上工业化进程中没有足够的资金支持农业，农业技术进步缓慢，农业的现代化水平也远远滞后，也就形成了中国特有的“三化”不协调现象。

解决“三化”不协调问题，可从多方面人手。以下从村镇格局调整和建设谈点思路。

中国当前各地农村居民点具有不同的格局，但总的来说，还是以分散为主。从经济社会发展状况对居住环境要求的角度，从现代科学技术对自然环境的利用角度，从各种土地资源的最佳利用角度考虑，这种居住格局中有些问题值得我们反思。

一是居住的适宜性与耕作适宜性之间的倒置。从人们当前的居住需求看，地势稍高点的地方居住适宜性更好。但是当前中国农村的现实是农民大多居住于平地和谷地，耕作则爬山坡。这种状况一定

程度上导致了居住适宜性和耕作适宜性的倒置。但在先规划后发展的地区却出现了与此不同的景观。人们的居住地和乡村聚落在山坡上，山坡下的平地、谷地用于农业耕作。如果将这种土地利用结构引入我国农村地区，会在很大程度上解决我国人居用地和耕种用地的矛盾。

二是分散的居住格局与基础设施规模门槛之间的矛盾。当前农村居民点大多呈分散分布的空间格局，居民点的人口规模较小，但是农村的各种基础设施的配备都具有的规模门槛，没有达到一定的规模门槛就会形成这样一种奇怪的现象：要么没有基础设施，要么基础设施没有充分利用。现在一些地方要么没有学校要么有学校没有学生，医疗设施的配备也是如此。因此，当前农村分散的居住格局与医院、学校、道路、垃圾污水处理等基础设施配备形成矛盾。

三是农村居民点功能与农业专业化生产要求的矛盾。当前这种分散的农村聚落分布必然形成工业化、城镇化和农业现代化的不协调发展。如果要实现“三化”协调发展必须改变这种分散的农村聚落分布格局，一些地区的新型农村社区规划也正是要改变聚落分布、增加聚落规模，通过新型城镇化带动“三化”协调发展的关键路径，也是必须要走的路径。