村集体经济运营方案范文

导语：如何才能写好一篇村集体经济运营方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、充分认识农村集体经济组织产权制度改革的重要意义

农村集体经济组织产权制度改革，是我国农村城镇化和工业化发展新形势下，生产力发展对生产关系调整提出的要求。随着城镇化进程加快和乡村区域撤并调整，原集体经济组织征地补偿费、集体不动产收益在集体成员中的分配问题、原集体经济组织成员对集体资产的权益及份额问题等都凸显了出来。开展村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济有效实现形式，对防止集体资产流失，维护村集体经济组织及其成员的合法权益；解决集体经济产权主体模糊、监管不善、分配随意等问题，促进集体资产保值增值；推动农村生产要素优化组合和合理流动，加快农村城镇化进程；加强农村基层民主政治建设，促进农村社会和谐稳定，具有十分重要的意义。

二、试点工作的总体思路和基本原则

试点工作的总体思路：认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，以维护和发展村集体经济组织及其成员合法权益为核心，创新村集体经济组织管理体制和运行机制，建立“产权清晰、权责明确、利益共享、风险共担、保护严格、流转规范、监管有力”的现代农村集体经济产权制度，为实现城乡经济社会一体化发展新格局创造条件。

试点工作的基本原则：一是坚持民主决策，农民自愿。要充分保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，尊重农民群众的选择。二是坚持公开、公正、公平。要在民主参与、民主决策的前提下，把公开、公正、公平精神贯穿于改革的全过程。三是坚持规范操作，加强指导。改革方案要进行充分的民主讨论并进行可行性论证，整个改革工作的各个环节必须经过合法的民主程序。四是坚持广泛协商，稳步推进。推动农村集体经济组织产权制度改革，必须获得广大农民群众的支持；必须调动基层干部的主动性和积极性；必须依靠党委政府的有力领导和主管部门的业务指导，因村制宜，选择广大农民群众普遍接受的改革方式。

三、试点工作的阶段和内容

村集体经济组织产权制度改革以股份合作为主要形式，以清核集体资产、股权界定配置、资产运营管理为主要内容。

试点工作从8月下旬开始到12月底结束，每个县（市、区）选择1-2个村先行试点。整个试点工作分三个阶段进行。

第一阶段：成立组织，制定方案。从8月下旬到9月上旬，时间20天左右。试点村要在村两委的领导下，成立由村集体经济组织负责人、民主理财小组成员和村集体经济组织成员代表共同组成的村集体经济组织产权制度改革工作组（以下简称产权制度改革工作组），组织实施试点工作。县（市、区）农委和乡镇人民政府也要成立相应的工作专班，蹲点驻村，加强对村集体经济组织产权制度改革全程指导。产权制度改革工作组要结合试点村实际，充分发扬民主，广泛征求意见，制定切实可行的试点方案，并经村集体经济组织成员大会三分之二以上成员讨论通过，张榜公布。各地试点方案于8月底前报省、市农委。

第二阶段：清核资产，配置股权。从9月中旬到11月上旬，时间2个月左右。清核资产是整个产权制度改革工作的重点，也是群众关注的焦点。县、乡农村经营管理部门和产权制度改革工作组要联合组成清产核资小组，对村集体经济组织所有的经营性资产、非经营性资产和资源性资产（含集体土地）进行全面清理核实，分别登记造册。要召开村集体经济组织成员大会，对清核结果进行审核确认，并及时张榜公开。在清核资产的基础上，合理确定折股量化的资产。对经营性资产、非经营性资产和资源性资产的折股量化范围、折股量化方式等重要事项，要提交村集体经济组织成员大会讨论决定。

股权界定要坚持村集体经济组织成员人人享有股份、按贡献大小适当体现差别原则。股权分配对象的确认、股权配置比例的确定，要提交村集体经济组织成员大会讨论，经三分之二以上成员同意通过。股权配置时，是否设立集体股以及集体股占总股本的比例由村集体经济组织成员大会讨论决定。为确保农民长久的集体资产收益权，股权可以继承，在特殊情况下，可以在本集体经济组织内部进行转让，但不得退股

第三阶段：资产运营，收益分配。从11月中旬到12月底，时间50天左右。产权改革后的集体资产，应以股份合作制为主，采取“村集体经济股份合作社”这一组织形式参与市场运营，也可以选择承包、租赁、招标、拍卖等多种方式进入市场。村集体经济股份合作社要制定村集体经济股份合作社章程，建立健全成员大会、理事会、监事会等法人治理机构，并制定相关议事规则和管理制度，切实维护发展村集体经济组织及其成员的合法权益。

资产运营收益应按集体与成员拥有股权的比例进行分配。村集体经济股份合作社的年终财务决算和收益分配方案，必须提交村集体经济组织成员大会讨论通过。未设集体股的村集体经济合作社，村级组织运转的正常开支，可在分配前列支；社会福利和公益事业建设资金，主要通过提取公积公益金的方法解决。设有集体股的村集体经济合作社，其集体股的收益应专门用于公益事业建设，结余部分可作为集体经济发展资金，列入公积公益金管理。在收益分配后，应做好审计监督工作。

四、几点要求

1、精心选择试点村。试点村由县（市、区）农委和乡镇政府确定，报市农委审核。试点村应具备以下基本条件：当地党委和政府重视、支持，乡镇经管队伍力量强；县（市、区）农委能够派出得力工作专班驻村；村班子团结稳定、有战斗力，集体经济有一定实力；大多数干部群众有改革的要求和愿望。各县（市、区）确定的试点村名单及试点村基本情况于8月底前报省、市农委。

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一、制度建设

（一）地市、县制定的实施意见或者试点方案

（二）地市、县制定的清产核资类文件

（三）地市、县制定的集体资产（财务）管理类文件

（四）地市、县制定的成员身份确认类文件

（五）地市、县制定的股份合作制改革类文件（包括折股量化；股权设置、分配与管理；合作社成立、运营、管理等）

（六）地市、县制定的赋予农民集体资产股份权能类文件

（七）地市、县制定的村级集体经济发展类文件

（八）地市、县建立健全督查督办、考核制度等

（九）地市、县建立健全档案管理制度等

（十）清产核资、成员身份确认等重点任务的工作流程与操作方法

（十一）其他文件或者制度

二、宣传培训

（一）地市、县统一编印政策宣传资料情况

（二）地市、县组织对乡村干部和农民群众进行培训情况

（三）地市、县组织工作人员、乡村干部外出考察学习情况

（四）在县、地市、省部级以上媒体进行宣传报道情况

三、人员与经费保障

（一）工作人员保障情况

（二）专门工作经费保障情况

四、改革过程与成果材料

（一）乡镇、村的试点方案、清产核资方案、成员身份确认方案、折股量化与股权设置及管理方案、集体资产收益分配方案、合作社成立及章程等。

（二）村级每项改革任务的过程材料（包括方案讨论、会议召开、民主表决、公开公示、农民签字等）

（三）村级每项改革任务的成果材料（包括摸底表、统计表、登记表、清查核资报告报表、股东名册、组织证书颁发、股权证书发放等）

（四）农村集体“三资”管理平台建设及应用

（五）农村集体经济组织成员及其股权管理系统建设

（六）农村产权交易平台建设及应用

（七）改革文件、过程材料、成果材料的整理、装订、归档、管理等

五、改革成果应用及成效

（一）农村集体资产有偿退出、继承、抵押担保改革试点推进情况（包括文件制定、推进进程、具体做法、阶段性成效、主要障碍或者问题、建议等）

（二）农村集体产权制度改革试点与宅基地制度改革试点、农村金融改革试点、城乡融合发展试验区等的整体性、系统性、协同性推进情况

（三）农村“政经分离”改革试点推进情况

（四）现代农业产业体系、经营体系、生产体系建设和农村一二三产业融合发展情况

（五）村级集体经济发展情况

（六）农民收入增长情况

（七）城乡融合发展情况

（八）乡村治理体系建设情况

（九）其他成效

六、自评报告、工作总结、典型案例等

（一）地市、县自评报告

（二）地市、县评估指标

（三）地市、县改革情况调查表

（四）地市、县清产核资、成员身份确认、股份合作制改革、赋予农民集体资产股份权能、村级集体经济发展、农民收入增长等工作总结

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一、村级能力建设的思路、目标和主要任务

村级能力是指村级围绕社会主义新农村建设，发展壮大集体经济，服务农民增收，增强村民社区归属感，建设和谐新农村的能力，主要体现在发展集体经济能力、组织农民合作能力、服务农民致富能力、实施民主管理能力、提高政策执行能力等“五个能力”上。

全市村级能力建设的总体思路是：坚持全面发展与重点突破相结合，近期目标和长远规划相结合，村级集体发展与农民自身发展相结合的原则。当前，着重在增强村级“造血”功能上下工夫，夯实自身发展和服务农民的坚强物质基础；着重在服务农民上下工夫，增添服务手段和推动农民增收；着重在基层组织建设上下工夫，增强基层组织凝聚力和战斗力。

（一）村级能力建设目标。

通过2—3年的努力，实现集体增实力、农民增收入、服务增手段、干部增活力、管理更民主、村内更和谐、群众归属感明显增强的工作目标。

（二）村级能力建设主要任务。

2010年，消除21个无村级组织活动场所的村；206个村级组织活动场所面积不达标的村，基本达到每村600平方米；可支配收入500万元以上的村增加15个、50万元以下的村减少100个；实现村务财务公开，农村基层党风廉政建设信息化平台全覆盖。

2011年，村级可支配收入500万元以上的村占全市总数的10%，消除可支配收入50万元以下的村，提前一年完成省委、省政府下达给我市的任务；村级组织活动场所面积全面达标。

2012年，全市村级可支配收入总额翻一番；农民人均纯收入超过13000元；参加“四大合作”的农户占全市农户总数比例达到60%；村民对村集体的满意率达到60%以上。

二、坚持“多予少取放活”，确保村级能力建设取得实效

“多予”就是各级政府抓住重点，排出具体政策和项目，把能够给村的利益都让渡给村，为增强村级能力提供有利条件。“少取”就是逐步规范村级事务，减少村级对基础设施和公共事业建设的资金配套。“放活”就是“非禁即可、非限即许”，加快改革创新步伐，激发村级发展的内生动力。

（一）项目带动，创新内生发展机制。全市重点扶持189个村级可支配收入在50万元以下的经济薄弱村，每个村建设5000平方米以上工业标准厂房，培育村级经济的“造血”功能。一是以镇街为单位，在区县开发区或镇街工业集中（配套）区内建立村级标准厂房专属区。二是在办理集体土地建设用地批准手续后，允许每个村使用整理出来的集体建设用地10—15亩，置换至区县开发区或镇街工业集中区内，用于建设标准厂房。三是建立以多元投入为主、财政补助为辅的筹融资机制。除市、区县和镇街财政共同扶持外，村集体可以探索以新形成的集体资产打包抵押来获取贷款的途径，以弥补建设资金的不足；也可以通过村企联建、村村联建，多渠道吸引外来资金的投入。四是新建工业标准厂房统一发放集体资产产权证，实行“村级所有，区县开发区或镇街工业集中区经营，收益保底，按股分配”的运营新机制。

同时，鼓励其他村通过建设工业标准厂房发展壮大集体经济。有关集体建设用地置换、到区县开发区或镇街工业集中区建设标准厂房等政策，可以参照执行。

（二）因地制宜，拓宽集体增收渠道。加强调查研究，逐村分析制定村级发展规划，理清发展定位和思路。充分挖掘现有资源潜力，积极鼓励村集体发展物业和租赁型经济，支持各村结合村庄整治和中心村建设，利用宅基地整理复垦节余的建设用地建设村集体物业项目。鼓励村级利用集体资源，参与或组织领办各类合作社，增加集体收益。鼓励村企结对，合作开发，企业所得收入中定向用于结对村社会事业的资金，可按规定在税前列支。

（三）强化管理，推动资产保值增值。建立集体土地和房产租金递增机制，有条件的镇街可以探索建立以镇街为平台，统一经营、按股分配的集体资产管理机制，实现所有权和经营权相分离。鼓励有条件的地方，探索建立城乡统一的集体资产产权交易市场，有效配置农村集体资产。通过公开拍卖、招标、招租、发包等市场运作方式，规范村级集体经营性、资源性、非经营性资产的购置、处置和交易等行为。同时，进一步加强集体资产与财务管理，严格控减村级不良债务。

（四）明确事权，不断规范村级负担。强化村级负担监督，实行村级事务准入制度。规范村级事权，在推进农村公共服务和基础设施建设时，按规定应由政府承担的事项，不得转嫁给村级组织承担。对委托村级组织开展工作，但需要出钱出物的，有关部门要安排相应工作经费并适当提高补助标准。进一步健全村民福利保障制度，逐步将村民福利纳入集体股改红利分配。对村级兴办小型公共服务项目，要按村所能，因地制宜。要严格执行村民“一事一议”筹资筹劳管理办法，落实好村级公益事业“一事一议”奖补政策。

（五）加强培训，教育培育新型农民。关注农民就业状态，切实组织好农民就业和创业培训，提高农民就业和创业比重，让部分农民不当农民，让部分农民当好农民。通过教育和引导，增强农民的团结、合作、奉献精神和凝聚力。传承农村“熟人文化”精髓，弘扬乡村文明，提升农民互助合作理念，使农民更诚信、更团结，齐心合力建设社会主义新农村。加大村干部的培训力度，通过定期的思想政治素质培训、政策法规知识培训和经营管理技能培训，不断提高村干部发展村级集体经济、带领农民致富的能力，充分发挥村干部“领头雁”的作用。

（六）创新机制，推进基层组织建设。健全和完善党领导的村级民主自治机制，依法建制、以制治村，不断提高村级治理的科学化、制度化和规范化水平。加强村级民主管理，进一步规范和完善村级集体经济民主决策的内容、形式和程序。对于涉及农民群众切身利益的事项，特别是村集体投资项目的建设方案、资产经营或处置方案、年终收益分配方案等，必须实行民主决策，让群众知情、放心，使群众满意。认真做好村级组织干部选用、选派、选训工作，坚持把带领群众发展经济和新形势下处理农村各种矛盾的能力，作为选拔村级干部的重要标准，培养一批“双带型、双强型”农村干部。继续拓宽村干部的选拔渠道，逐步把大学生村官放到重要岗位，充分发挥其才能。大力实施“引智”工程，鼓励把致富能人或外出务工经商成功人士聘任为村级经济发展顾问。切实提高村干部的待遇和保障水平，按照不低于当地农村劳动力平均水平的标准，妥善解决村干部的基本报酬和社会保障问题，切实做到工作有动力、干好有前途、退岗有保障。

（七）政策扶持，加大财政资金保障力度。一是税收奖补。对村招商引资到区县、镇街工业园区和三产聚集区的项目，企业新增税收的区县和镇街留存部分，按不低于50%的比例直补到村。对市里确定的重点扶持村，两年内实行全额奖补。二是规费减免。凡市级村级能力建设项目安排的标准厂房，其建设环节中，市级及以下所有规费予以全额减免（详见附件）。土地出让收益部分，作为村基础设施等项目的建设资金，全额用于村级能力建设；省集中的新增建设用地土地有偿使用费地方部分，以及其他土地涉农项目资金，优先用于村级土地开发复垦整理。三是财政扶持。市、区县（镇街）共同出资，设立村级能力建设专项资金，集中财力扶持两年。市级财政每年安排1亿元，扶持兴建标准厂房，区县（镇街）财政按照1∶1的要求配套投入。同时，继续安排村级组织活动场所建设专项资金。四是金融支持。各级金融机构对村集体经济组织发展项目要优先提供金融服务，简化审批手续，实行利率优惠。鼓励金融机构扩大农村有效担保物范围，开展农村集体建设用地使用权抵押贷款试点。探索集体资产打包抵押贷款途径，并严控此类款项用途，不允许直接参与经营投入。允许村集体经济组织参股农村信用社、小额贷款公司和镇村银行。

三、加强组织领导，明确村级能力建设工作责任

（一）健全组织，加强领导。市里成立由分管领导任组长，市委组织部、农工委，市发改委、财政局、民政局、国土局、规划局、税务和金融等有关部门参加的市村级能力建设工作领导小组，负责指导和协调全市村级能力建设工作。其中，市委农工委具体负责组织协调、跟踪督查等工作；市委组织部负责村干部班子的配备和能力培养；市国土局负责指导各地实施土地整理和置换；市民政局负责村级组织活动场所建设和村务公开；市财政局负责财政资金的筹集、管理和监督。其他相关部门按照各自职责，密切配合，齐心协力做好相关工作，落实扶持政策。

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农村集体资产近年来的快速累积与北京加快推进城乡一体化格局密不可分，且这一趋势还将在未来数年得以延续。据统计，北京现有村庄1100多个，其中城中村就达259个，近两年市政府集中对50个重点村进行了搬迁改造，但今后任务依然艰巨。若再加上担负疏解中心城功能的新城和重点镇建设，以及渐次推进的农村社区化，城镇化正成为每一个北京农民都需面对的现实，而与之相关联的农村集体资产何去何从，格外令人关注。

因城镇化推进日益膨胀的农村集体资产，管理效益并未跟随财富规模的增长同步提升，但其管理效益的好坏，却又事关农民能否真正“带着资产进城”的愿景实现。此前，城镇化致使的农民一夜暴富，充其量算作是农民“带着资金上楼”，而距离“带着资产进城”的目标尚有很大差距。但此次，庞大资产存量与现代金融强强联手，各有所长，一方有钱，一方有专业的财富管理经验，原有局面或将因此改变。

“冲动”的资产

大多数人认为，农村集体资产似乎与已具世界城市雏形的北京扯不上太多关系，但事实并非如此。伴随多年的城镇化发展，大量的城中村以及近郊农村从北京的地图上逐渐消失，农民的身份得以转换为市民，而农村集体组织和集体经济却并未因此消亡。

据市农经办统计数据显示，2012年全市农村集体资产总额已达4524.8亿元，净资产接近2000亿元。“这还不包括260多万亩的农村集体建设用地、集体所有的宅基地、公益事业用地，和一些无法计价的集体土地上建设的经营性用房，以及水面、山林等资源性资产，如果都统计进来，农村集体资产是目前市属国有经营性资产的好几倍。”市农经办主任郭光磊告诉记者，因为农村资源性的土地租用、拆迁补偿款等，农村集体资产大量增加，资产累积已连续多年保持着年均10%左右的增长。

农村集体资产是农民几十年经营的成果，同时也是农民在城镇化过程中土地资源转变为资产的具体体现，从这个角度讲，保护农民的集体财产收益权也就是保障了在城镇化进程中农民的基本经济权利。

但对于这个权利的保障，不同利益相关者因所处位置不同，立场也不尽相同，从以往的经验看，农村集体资产大量增加的同时往往会带来“三个冲动”。

冲动之一是农民的消费冲动，农民担心集体的钱被村干部挪作他用，从眼前最切实际的利益考虑，要求集体将所有的财产分干吃净。第二是村干部的投资冲动，主观上想为农民办好事，在资金富余的情况下希望做一些投资建设，带领农民致富。第三个是乡镇干部的管理冲动，乡镇干部与农民和与村干部的意见相左，希望把集体资产集中到乡镇层面管理、统一使用，但如此一来却越过了农民的主体地位，实际上是通过行政化的手段剥夺了农民的民主管理权利。

在这种情况下，分干吃净或许是一种办法，但这势必让农民无法再享受城市化带来的长期收益，并可能助长农民的非理性消费冲动。而继续交由村干部投资或集中到乡镇管理也并非良策，因为长期受村或乡镇管理的集体资产，始终处于“三高三低”的尴尬境地。

所谓“三高”是农村集体经济组织的管理成本高，在股份设置上集体股的比例高，并没有量化到农民个人，还有就是积累高，赚钱之后不给农民分配已成常态，农民难以分享集体经济发展的成果。与之相对应的“三低”，是指管理水平低、资产收益率低、现金分配低，集体组织常以福利分配代替股金分配。

导致“三高三低”的根本原因在于，面对形势多变、风险无法预知的市场，农民和村干部存在严重的市场信息不对称和经营能力不对称，加之资产经营意识、投资心理素质方面存在先天不足，由其经营集体资产很难保证集体资产保值增值。而交由乡镇管理，又容易重复乡镇企业的传统管理模式，不仅无法适应市场，反而让政府承担更大责任，同时也容易滋生腐败。

“解决这些问题的途径，根本还是要靠市场的手段和创新的思路。”郭光磊说，加强农村集体资产管理，切实保障农民的集体财产的收益权益，探索农村集体经济新的实现方式，才能真正实现让农民“带着资产进城”的城镇化发展路径。

信托化管理

如何创新集体资产经营管理模式，从而确保用市场的方式保护农村集体财产收益权？

从目前看，包括北京在内的农村集体资产管理方式，基本还停留在投资银行理财产品、存款等传统方式上，但在国际上，信托已经成为被广泛采用的资产管理手段，有着相当高的投资成功率。

综合来看，农村集体资产信托化管理起码具有两大优势，一是信托制度具有天然的财产隔离功能，信托成立后，信托财产即从委托人的自有财产中分离出来，成为与委托人原有财产、受托人的自有财产、受益人的财产及其他委托人的财产相独立的财产，不同的财产权属主体发生破产、债务清算等情况时，对其他包括信托在内的独立财产不产生任何影响，使得信托具有连续性，更适合于长期规划的财产转移与财富管理；二是在信托制度中，受托人运用信托财产时，是以所有权人的名义进行交易的，专家责任制度、信托民事赔偿制度、信托报酬的约定与协商制度等在法律层面上可深度挖掘财富管理的广度和深度。因此，在制度设计上，信托制度更适于引入农村财富管理领域。

“对于农村集体资产的财富化管理，虽然银行等机构也可以做，但信托公司可能更具优势。信托公司拥有灵活多样的金融工具，信托投资范围横跨资本市场、货币市场和产业市场，并可采用出租、出售、贷款、实业投资、同业拆放等投资方式运用资金。信托公司作为受托人，其权限可以根据市场变迁情况，在委托人和（或）受益人授权、同意等情况下及时进行调整，这样受托人可以运用不同的投资方式在不同的投资范围中实现组合投资，增加财富保值增值的机会。此外，我国的信托行业经过多年努力，已经培养了一批优秀的投资专家团队，具备了为受托人管理财富的能力。”北京信托总裁助理、房地产金融业务总部总经理何晓峰说。

实际上，北京信托对农村市场倾心已久。何晓峰坦言，北京信托作为北京市属的国有金融机构，无论是基于产品创新的考虑，还是出于金融机构承担一定社会责任的需要，都有意对此积极尝试，将成熟的信托制度引入到农村的集体资产管理领域，提供专属于农民的定制化理财服务。

“当然，将资金交给信托机构并不代表没有风险。”郭光磊直言，任何风险与收益都是相对应的，高风险必然带来高收益，农村集体资产信托化是利用金融机构成熟的市场运作方式和风险管控机制，与农村集体资产的管理进行对接，相比此前没有任何风险防控手段的集体组织而言，显然更具优势。

“即便是村集体直接管理资产可能会成功，但无法做到系统性成功，而交由专业化的信托公司去管理却有可能实现。”郭光磊表示，信托化管理就是要树立起城镇化过程中的农民财富观，通过专业化、市场化的经营手段，解决此前村干部经营能力差、管理不民主、农民收益无保障的问题，使农村集体经济在市场经济条件下找到有效的实现形式。

事实上，农村集体资产对接现代金融的条件也已经具备。随着近年来北京农村产权制度改革的推进，截至2012年年底，北京村级产权制度改革已经完成了95%，而改革的结果是农民的财产权益进一步明晰，已由过去的共同共有所有权转变为按份共有。

在这种情况下，农村集体经济已经成为产权清晰的责任主体，农民利益主体，市场的经营主体，具备了以市场化原则提高农村集体资产效益的基础，也避免了在集体资产管理过程中个别干部控制集体经济组织的现象发生。

门头沟试水

理论上行得通，实施的条件也具备，又有国外的成功实践，接下来便是选择一个区域开展农村集体资产信托化试点，为全面推进探索经验。因为非常熟稔农村经济的郭光磊，先前有着门头沟和原北京金融工委的工作经历，门头沟区与北京信托的合作在他的撮合下没费太多周折。

通过区、镇两级政府的协助，北京信托从集体经济组织获得拆迁补偿资金的村子入手，最终选定了永定镇的白庄子和东辛称开展首期试点，由两个村用村集体结余存款各投入8000万元，共计1.6亿元委托北京信托开展信托经营，北京信托为此量身设计了“富民1号”集合资金信托计划，期限为5年，年化预期收益率预计10%，超过一般银行的理财产品收益，这也成为北京乃至全国首个完全属于农民的、真正意义上的农村资金信托产品。

“10%的预期年化收益率村民们很满意，但对北京信托来说却有一定的挑战性，因为这是个真正的财富管理产品，对公司的投资决策、风险控制、信息披露和服务能力提出了更高的要求。”何晓峰说，“富民1号”采取类基金化运作的模式，没有规定具体投资项目而是规定投资范围，更体现财富管理职能，在合法合规的前提下，坚持稳健性和分散风险的原则，力争投资风险可控。

通俗的理解是，传统的信托产品往往是以产品为导向，信托机构根据资金需求方某一个项目的资金需求设计一个信托产品，面向投资人进行资金募集，所有资金投入到一个事先确定的项目中。而“富民1号”打破了这种常规，信托机构先集合投资人的资金，事先只确定投资方向，投资时资金对接哪个具体项目则由信托机构决定，从传统的一对一产品模式变成了类基金管理模式。

“对信托机构而言，这有着重大意义，也是信托机构主动管理能力不断提升的一个标志。”何晓峰指出，对于“富民1号”，北京信托实际上进行了多项创新，一是进行类基金化管理；二是实行分散投资原则；三是设定了5年期的较长期限，在合法合规的前提下由信托公司进行持续滚动投资。

由于和以往信托计划的客户不同，考虑到“富民1号”的资金终极所有人为农民，而这一群体的抗风险能力相对较差，一旦出现问题还有可能影响社会稳定，北京信托在方案设计、过程实施等各个环节都力图周密，充分保护农民的合法权益。比如在权利行使方面，“富民1号”的受益人可以通过受益人大会行使权利，表达诉求，随时了解产品的运行状况。并且，针对这个项目的特殊性，相关主体还成立了监督委员会，村民可通过监督委员会行使监督权。

而为了保证财富管理的收益最终让农民受益，郭光磊指出，在市农经办与门头沟区、镇两级政府建议下，相关村集体在信托化管理的同时，建立了农民账户分配系统，“富民1号”的资产收益直接与农民的个人账户关联，收益直接分配到农民个人账户中，避免了中间克扣盘剥的现象发生。

“‘富民1号’使农村富余资金实现了向金融资本和产业资本的转变，使得农民可以和城里人一样，通过投资金融产品为社会贡献资本，支持实体经济发展并获得财产性收入。”何晓峰说。

当然，在这一转变的过程中，政府相关部门的支持起到了重要作用，首先要有市农经办和门头沟区的共同认可，还要在充分尊重农民意愿的基础上，层层履行从村到区的各项法律程序，北京信托在履行严格的内部决策程序后，最终还获得了北京银监局等监管部门的指导和帮助。

从资金到土地

短短数月运作的“富民1号”已经大获成功，信托经营的首期季度收益400万元已于2012年底返回两村账户，使两村人均获得近4000多元信托收益，确保了两村2012年集体股份分红获得迅速增长：白庄子419名股东，2012年人均分红8840元，同比增长一倍；东辛称501名股东，2012年人均分红8293元，同比增长107%。

和大家的预想一样，“富民2号”如期而至。针对“富民1号”试点过程中发现的问题，北京信托对“富民2号”的方案细节进行了完善。“考虑到5年期可能较长，为方便存续期间的农民资金使用，‘富民2号’在延续5年期的基础上，在存续期间设定了开放期，允许部分资金提前退出，满足村集体对资金的统筹安排和使用需求。”何晓峰说。

其实，为进一步降低风险，郭光磊还设想了在“富民2号”的方案中增加商业担保环节，进一步为农民增信，希望尽可能通过金融结构的优化组合使风险降到最低。

但在充分权衡后最终放弃了这一选择，原因在于北京信托在实际进行资金运用时，对所投项目都要求必须具有抵押、担保等足够的风险防范措施，风险在可控范围之内，若增加商业担保环节，势必会摊薄村集体的财产收益。但随着委托资金量的不断增大，不排除未来增加担保等相应环节的可能。

“资金权益可以信托，土地权益是否可行。”正在社会各界为“富民系列”的成功欢庆之时，郭光磊并没有因一时的成功而止步探索，又开始将目光瞄向北京城镇化进程中独具特色的留地安置模式。

所谓留地安置，是指北京为解决农民转居后的长远生计和集体经济长远发展，在补偿农民一定的资金和住房同时，还专门为拆迁农民预留一部分经营性土地，由村集体长期经营，作为村集体经济发展和农民未来收入的保障，村集体负责留地安置经营性物业的资金筹集和设计。

尽管留地安置模式有一定的优越性，但在现实操作中却也面临三大难题。

其一是，集体经营性物业指标的建设资金来源难题。要想发挥经营性物业的经济价值，前提是必须把留地安置的经营性物业建起来，若是采用国有经营性用地的“以地生钱”模式，即先建商品房，卖了房子再建经营性物业进行经营，显然因集体土地的产权难以实现，而若与社会资本结合，则有可能损害农民的长远土地权益，如此一来，有地、怎么建、拿什么钱建，已经成为困扰留地安置村镇的普遍问题。

其二是，物业建成后的专业化经营与市场化运作难题。因为即使建起了经营性物业，其经营与管理也需要专业的知识和能力，开展市场化运作更需要成熟的运作机制和专业的运营团队，而农民或村集体显然不是最佳的选择。

其三是，物业经营获益后农民能否按份共有享有收益的难题。留地安置的目的是保证农民的长远收益，当前物业指标是按照农民人数分配下来的，但建起来的物业却是统一经营的，有时还有可能各个村镇共同享有，这就需要建立一种机制，在按份共有的基础上实现收益的公平分配。

“实行经营性物业信托化开发运营，同样可以破解留地安置的当前困境。”郭光磊的思路是，可以以按份共有的原则，组建土地股份合作社或者土地股份联社，将农民的经营性物业指标集中起来，由土地股份合作社向农民发放受益凭证，并参照资金分配的方式为农户和村集体建立专有账户。

并在此基础上，由合作社与专业信托公司签订信托合同，把经营性物业的开发经营权统一委托给信托公司，由其按照合同约定通过成熟的市场化开发运营模式对委托的经营性物业进行专业、规范的开发建设和运营，并将收益定期返还给信托合同约定的受益人。

若依此进行，郭光磊认为起码可以解决几大问题：通过依据按份共有原则组建土地股份合作社集中信托、委托的方式，确保农民在整个物业经营过程中的收益最大化以及经营收益公平分配的问题；通过发行部分有偿受益凭证，解决物业开发建设所需要资金的问题；通过委托专业信托公司进行开发建设解决相关物业专业化经营的问题；通过对受益凭证设置银行抵押、继承、集体回购、内部流转四大市场化通道，解决农民土地权益市场化的问题。

尽管听上去无可辩驳，但村集体选择成熟的开发商进行合作，似乎也有可能解决上述问题。对郭光磊土地权益信托化设想持支持态度的何晓峰，则从信托机构的角度力陈了土地权益信托化管理的两大优势。

首先，信托机构会尽可能地发挥优质资源整合能力，针对经营性物业从方案设计到运营的整个过程，在每个环节都选择具有优势的专业机构进行整合，尽可能实现资源的优化组合，尽管这些事情开发商也能够做，但信托机构的综合资源整合能力却是开发商远不能比的。

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[关键词] 三旧改造；城中村；村庄规划

1前言

改革开放以来，广东省的工业化、城市化持续快速发展。在经济发展取得了举世瞩目成就的同时，也付出了巨大的代价，其中包括生态环境持续恶化、资源过度消耗和粗放利用并存等等。特别是在土地资源方面，广东省到2006年就已提前用完2010年以前的建设用地指标。近年，面对复杂多变外部环境和传统经济增长方式转型的双重压力，中央政府已经积极出台系列政策，迫使地方政府努力提高现行存量建设用地的使用效率，逐步脱离“以资源换增长”的粗放发展道路。

早在2006年，广东省佛山市便自发开展了“三旧（旧城镇、旧厂房、旧村庄）” 试点改造，并得到了国务院的高度评价。同年，国土资源部与广东省政府联合签署协议，鼓励广东省成为节约集约用地试点示范省，而“三旧”改造便是其中一项重要内容。此后，广东省政府制定了专门的政策，全力推进“三旧”改造。

困扰全国各地城市已久的“城中村”改造也属于“三旧”改造的范围之内。在不同于以往的政策背景下，城中村改造工作将面临新的机遇与挑战。作为广州市“南拓”主要承载地的番禺区，亦于近年陆续开展了城中村的改造工作。本文将以番禺区其中一个城中村――东郊村的改造规划为例，试图探索新背景下的城中村改造策略。

2“三旧”改造背景下城中村的特点

2.1城中村的概念

“城中村”是指位于城市规划发展区内的村建设用地已经或即将被城市用地包围的村落。这些村落在社会、经济、土地利用、景观等方面具有明显的由乡村向城市转型的过程特征并在转型期内存在乡村与城市要素的混合形态，既具有较高程度的城市化特征，又保留浓厚的农村特点。

城乡“二元经济结构”是造成城中村问题的根本原因，在城镇化进程中产生的巨大经济利益是其维持存在的关键，而管理体制不顺导致城中村产生了各种各样的问题，如人口杂乱，违法违章建筑集中，基础设施不完善，村民居住环境差等。城中村的继续存在制约者城市的发展，影响城镇化进程，也不利于其自身的发展。因此，妥善解决城中村问题，提升城市发展的总体实力与品味，成为眼下我国城市发展中最为紧迫与关键的问题。

2.2城中村改造面临的困难

2.2.1土地产权确权难

在我国特有历史形成的城乡二元经济社会结构性矛盾下，城中村各种矛盾均根源于传统计划经济体制下二元土地制度在多元市场经济体制下形成的土地经济关系矛盾，而其中城乡土地的不同产权制度是形成城中村的根本原因。与一般国有土地不同，城中村因土地产权不清晰而产生的大量违法建筑，给城中村改造带来很大障碍。另外，由于改造涉及土地类别、权属非常复杂，连片改造因此受到制约，改造工作的积极性也受到影响，主要表现为集体土地所有权确权工作进展缓慢；土地资源整合难度较大等。

2.2.2拆迁补偿矛盾大

城中村物业的属性复杂，而且总体规模大，建筑成本高，其所需补偿安置的金额巨大。往往成为矛盾冲突的主要激活点。其中，回迁安置是私房补偿安置的最大矛盾，无论是异地永迁或就近安置，也无论是私房或公房，安置房源的有效解决成为成功改造、和谐安置的首要条件。其次，拆迁补偿房屋的属性认定，即合法性、年限、结构、类别、房屋用途性质等的界定或判定，是确定补偿价值标准和总量的基础，也较易引起争议。再次，补偿标准主要集中在客观性和时效性上，同时表现在个别被拆迁户的过高期望值与客观现实的矛盾、标准确定后执行的一致性或一贯性与个案特殊性之间的矛盾。上述情况都可能导致被拆迁房屋的拆迁补偿安置协议无法签订，最终拖延动迁的进行。

2.2.3村民抵触情绪强

大规模征地以后，政府对农民采取了现金补偿或村留建设发展用地的补偿方式，但城中村村民仍然具有普遍的抵触情绪。一方面，村集体经济分红和租房经济的巨额收益，使村民的收入远远高于一般的城市市民，致使城市市民的生活对其吸引力并不大；另一方面，村民受教育程度普遍偏低，就业困难，较难适应城市发展的要求，而政府对村民的智力支持、教育培训投入不够。

2.2.4社会保障体系缺乏

受财力限制，政府难以把农村养老保险、医疗保险等纳入国家政策统筹解决的范围，广大村民仍然依赖于传统的家庭保障形式和土地保障形式。失地村民转为市民以后，无法享受城市居民的同等待遇。村民有后顾之忧，城中村改造的阻力就永远不会消失。

3东郊村改造规划的探索

3.1现状概况

东郊村位于番禺区市桥街的东南角，地处市桥河北岸，对外交通良好。由于政府在历次征地中实施农转非，因而村内建筑多为城市住宅，混居有村民、市民和外来流动人口。2007年东郊村常住人口742人，暂住人口约900人。

东郊村原有用地面积20公顷，经历次政府征地后仅剩9公顷，可开发的土地资源有限。村域其由两块独立的用地所构成：西面的地块1（见图1）为旧村的居住用地（4.1km2），东面番禺广场附近的地块2为村经济发展用地（4.9km2）。旧村现状道路狭窄弯曲，卫生环境较差，“握手楼”、“一线天”、无序搭建等现象大量存在。道路两旁分布有零星商铺，多为小型零售或者建材店。村经济发展用地现作仓储之用，建筑多为两层高的砖结构厂房。

村经济发展处于较低水平。村集体经济收入主要依赖土地、物业出租和承包，经营单一、规模不大、分布零散，而且收益不稳定，人均收入增长缓慢。

3.2改造的机遇

3.2.1三旧改造

根据番禺区政府的“三旧”改造近期计划，2012年前将率先完成包含了东郊村在内的10条村庄的旧村改造工作。

3.2.2政策环境

东郊村是番禺中心城区的典型城中村之一，区政府高度重视东郊村的改造，提出了“研究对东郊村村民住宅的改造规划，制定优惠政策，在保障村集体与村民利益的前提下，可引入房地产开发商参与旧村改造和开发。”这是东郊村改造的政策保障与实施基础，特别是允许房地产开发商参与到城中村改造中的策略为东郊村改造资金的筹备提供了重要的政策保障。

3.2.3区位优势

东郊村的地块1地处市桥水道旁，同时又位于番禺区城市建设的核心地带。随着市桥河两岸景观改造工程的实施，东郊村凭其优势区位，可发展为滨水生活区和商业区。而地块2紧邻番禺广场（CBD），离地铁站仅10分钟步行距离，道路交通设施良好，而且旁边已有成熟的高档居住区和星级酒店。因此，该地块同样适宜发展高档居住区和商业区以融合周边的城市建设。

3.2.4村民意愿

因历经多次征地，东郊村的规模不断缩小，现状居住环境差。另外，村集体经济主要依赖低矮厂房、仓储以及部分商铺、房屋出租等，结构单一，经济实力不强。城中村问题已经严重地制约着东郊村的发展，并对周边地区产生不良影响。东郊村的居民逐渐认识到城中村改造对于村庄社区今后发展的重要意义，已表现出了积极的改造愿望，希望政府尽快落实有关改造方案与优惠政策以便顺利开展改造工作。

3.3面临的困难

东郊村的城中村改造，除了需要应对一般城中村改造中必须面对的困难外，在三旧改造的背景下还展现了其独有的特点。

3.3.1政府不进行资金投入

由于近年政府资金大量投入了亚运会建设中，因此近期将无法承担城中村改造所需的巨大成本。但在三旧改造的背景下，政府可以利用各种向旧村改造倾斜的优惠政策。所以，东郊村的改造需要在政府提出“鼓励引入房地产开发商”这一优惠政策下，自身凑措改造与物业运营资金。

3.3.2土地运营成本大

历年来，广州市对农村集体用地征用后均实施返还经济发展留用地的方法进行对村集体的赔偿。早期仍位于城市郊区的东郊村，选择了工业作为留用地的使用功能。当时这样的做法对村的经济发展更为有利，但现在已成为城市中心区的该用地，只有发展商业和住宅区开发，才能引入优质发展商，实现效益的最大化，维护村民的长远收益。由于办理土地功能转变必须进行土地的“招拍挂”程序，这样则大大提高了整体改造的成本，实际经营中难以实现收支平衡。所以，东郊村的改造还必需由政府提供相应的土地优惠政策。

3.4思路与策略

依据对村民进行的问卷调查与相关部门的访谈，结合东郊村改造的优势条件和相应困难，本次改造将主要解决以下问题：第一，启动资金的凑措；第二，居民的本村安置；第三，建设商业物业以保障长远收益；第四，发展商与村集体共同实现盈利；第五，明确实施操作主体各方责任。

3.4.1策略框架

3.4.2运营模式

3.4.3方案思路

根据村民问卷调查结果，原则上对于拆迁居民将优先考虑原址安置，新规划建筑面积不足以补偿时迁往村内其它地段。同时尊重大多数居民意愿拆迁补偿统一按全部居住面积补偿计算，商铺由村集体统一管理。

结合启动模式选择，地块1在改造完成后，将尽量安排拆迁居民回迁。

地块2作为地块1改造资金及村集体经济的重要来源，是地块1改造的机会地块。如选择有村集体参与的开发模式，则开发后，在补偿地块1回迁后剩余建筑面积之后所剩余的建筑及商业面积由村及合作开发伙伴统一出售或出租，所得利益减去地块1及地块2的开发成本后用于村集体及合作开发伙伴的利润分红；如选择地块拍卖方式取得资金，则所得资金部分直接用于地块1的拆迁改造中，剩余部分在补偿地块1剩余建筑面积后，将由村集体及其利益相关者共同分成。

建设改造方式主要采取“拆、改、整、留”等多种途径和手段，形成相应的建设区：“拆”，拆后居民将完全迁出该区域，另址安置；“改”，拆后居民视情况回迁或是承接拆迁区居民，即对现有建筑用地进行改造；“整”，不涉及具体房屋拆迁，但依需要进行环境、管理等各方面整治；“留”，保留建筑质量较好的建筑，不涉及具体房屋拆迁，仅依需要进行小范围环境改善。

3.5操作主体策略

规划涉及到的具体操作主体有政府、东郊村（将代表村民）、房地产开发商三者。

3.5.1政府

由于改造涉及土地使用产权转换、资金筹集较大等问题，政府应该制定优惠政策，以降低开发建设成本，推动旧村改造的实施：1）政府公共财政支持；2）建议给予东郊村改造免收城市基础设施配套费等税收政策优惠；3）落实土地使用产权的转换，推荐优质开发商，协助村集体与开发商进行谈判，保证村集体应得利益。

3.5.2东郊村

东郊村作为最主要的利益相关者，既要顾及集体的利益，更要充分保障考虑村民的个人利益：1）做好拆迁补偿安置村民的统计普查工作，与村民商讨改造筹资事宜，向村民公示改造方案、进程和收支预算等；2）成立村集体经济发展公司，主持改造工作，吸引优质发展商，改造完成后统一管理村集体物业；3）充分听取村民意见，对村庄建设过程中重大决策，召开村民会议讨论，充分体现“管理民主”的要求。

3.5.3房地产开发商

房地产开发商是村改造的开发者：1）应该充分尊重村民意见，注重社会效益、经济效益的并重，照顾好村民的居住喜好和习惯，与村民保持沟通；2）抓好工程质量，保障村民利益。

4.结语

2010年，广东省首次把“三旧（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造”写入政府工作报告。“三旧”改造是广东在新的发展阶段践行科学发展观、转变发展方式、推动城市和产业转型升级的重大举措，是国土资源、城乡建设、环境资源的重新整合和优化。在“三旧”改造的背景下，城中村的改造迎来了包括处置历史用地遗留问题、灵活供地方式、出让金支持用地者、城中村改造用地手续简化等方面的优惠政策，但同时也面临了来自经济、社会、法律法规和政策等方面的新风险。

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一、工作思路

为全力做好国家城乡融合试点工作，结合实际，我局以乡村振兴战略为总抓手，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，构建“1+7”乡村振兴三年行动体系，深入实施新农村建设、农业产业化、现代化发展、脱贫攻坚、农村集体产权制度改革试点、全域推广农村宅改试点等专项行动，落实全域一体理念，强化机制引导、产业支撑，促进城乡融合发展，加快形成城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型城乡关系。健全城乡融合发展体制机制，加快构建城乡要素双向自由流动的机制，努力打造新型城镇化和城乡统筹发展示范区。

二、开展情况

（一）新农村建设工作推进情况

1.工作现状：按照省、市安排部署和“整洁美丽，和谐宜居”新农村建设要求，全面完成“三年扫一遍”目标。围绕“七改三网”项目建设和农村人居环境整治，农村基础设施全面改善，村容村貌明显提升。2017年投资800万元建设的角山古陶文化旅游已初具规模，接待游客3万人次；按照梅里公路沿线打造的思路，依托孔子文化、红色文化，重点打造下戴、叶塘、里屋孔家村新农村示范点，为我区发展休闲游、文化观光和红色传承游提供一个良好的基地。2019年我区重点打造的安山徐家村紧靠龙虎山大道上，依托龙虎山大旅游，以农家乐休闲旅游为主体，投资1000万元，打造出一个崭新的周末旅游休闲示范点。建立了村庄环境长效管护“五定包干”机制，采取第三方承包运营及村清扫分类、镇收集、区转运、市处理模式，并在下戴村开展垃圾分类试点工作；2座农村污水处理厂建成投运，里屋孔家创造性建设七格式农村污水处理设施，探索出经济、可行、简易的处理模式。通过将新农村建设与宅改工作挂钩，创造性推动农村危房改造工程，全力提升美丽宜居村庄建设水平。深入实施集镇建管三年行动，加快补齐示范镇发展短板，打造卫生整洁、功能配套、环境优美、生态宜居的镇区环境建设，营造良好发展环境，提升镇域发展水平。

2.面临问题：因部分干部和老百姓思想还未转变，对当前新农村建设的认识不足，导致宣传力度不够，群众参与度不高，建设进度慢。村镇建设和小集镇建设内生动力不足。农村基础设施改善资金严重不足。农村危房改造项目推进难。农村人居环境整治效果不理想。

3.下一步工作思路：一是在“三年扫一遍”的基础上，强化资金投入，推动新农村建设、农村危房改造和农村人居环境整治，全面提升村点建设力度，描绘美好新画卷。二是坚持专业的事专业人来做。针对唯一乡镇--镇进行全域规划设计，切实提升村镇和小集镇整体建设水平。

（二）农业产业化、现代化发展情况

1.开展情况：一是调整农业结构，创建农业品牌。依托城郊比较优势，调整农业产业结构，优化蔬菜、水果、绿色水产品，畜禽养殖和花卉苗木等特色农业发展，新增蔬菜种植面积300亩，加快发展葡萄、草莓、红心猕猴桃、莲藕、油菜、雷竹等特色农业种植面积800亩，发展黑豚鼠、孔雀10000只、肉牛500头等养殖产业，大力发展新320国道花卉苗木产业带1000亩。新增三品一标企业6家、产品8个。二是壮大龙头企业，推进新型农业经营体系发展。全区有省、市级龙头企业19家，年增加值8亿元，成为带动农民致富的主力军。有各类新型农业经营组织120家，今年新增太空莲种植、雷竹种植、肉鸽养殖等产业6家村集体经济合作组织，成立3家稻虾专业合作社，发展稻虾种养面积500余亩、稻蛙种养面积80余亩。三是创建乡村创新创业协会，开展新型职业农民培育。通过创建乡村创新创业协会，目前已发展会员52人。2019年争取省财政资金29.7万元，培训农民113人。

2.需要解决的问题：一是农业产业地域存在局限。由于我区农业范围小，形成规模的产业化、现代化农业项目缺乏。今年来，我区持续规划用地，加大城市化建设，可用耕地进一步减少，农业产业发展用地受到极大的制约，成规模的土地流转难以进行。二是农业发展现代化水平较低、产业化发展层次低。我区农业基本上是传统农业+初步机械化的手段，机械化基础薄弱，成规模、经营良好，形成“合作社+基地+农户”模式的企业较少，特色农业和“一村一品”大多数达不到标准化和规模化的要求，技术含量不高，有特色没规模，缺乏精加工、深加工农产品，发展受到限制。

3.对应策略和措施：一是在镇建立产业示范园，依托示范园的带动效应，将区域其他闲置园区比如官山园艺场，通过开发、流转和转租等方式利用起来。发展壮大村集体经济。二是做好农业产业优化升级。如东川综合种养殖项目、桥东果蔬乐园基地、上桂三红蜜柚种植项目、咀上羽森种养殖专业合作社肉鸽养殖扩建项目、岱宝山万头种猪养殖场、里屋孔家1500亩的稻渔综合种养产业和畜禽定点屠宰厂建设项目。三是加大招商投资力度。下一步将外出到广州、贵州等地积极招商引资。

（三）农民持续增收体制机制健全和完善情况

1.产业扶贫发展现状：以发展村集体经济为主要抓手、以发展贫困户自主产业为基础，切实帮助贫困群众脱贫致富。今年共拨付扶贫资金141万元发展6个村集体经济产业项目，带动贫困户39户，实现就业近20户。同时帮助93户贫困户发展家庭种养殖产业，扩大家禽养殖规模10000只，稻虾养殖70余亩，牛养殖规模140余头，菌菇种植10000个菌菇棒。大力推动贫困户自主发展农业产业的积极性，同时扩大我区农业规模帮助贫困户户均年增收2200元以上。

2.面临的问题：一是地域限制，用于产业项目扶贫资金有限；二是合作社发展规模小，带动能力有限。由于缺乏管理人才和技术支撑，组织化程度较低，竞争力和示范作用不强，难以发展壮大。

3.下一阶段的工作思路和建议：一是加大招商投资力度。以成规模、有产业链的成熟企业来帮助我区产业的有效发展，以成熟的模式、现成有效的经营模式拓宽产业发展的渠道。将特色农产品如彩色大米、红心猕猴桃、红心火龙果等高端特色产业作为发展的支柱，以质量来取代数量。二是以农业产业为基础，结合第二、第三产业为支柱，发展农业、休闲“一条龙”产业链。如以上桂蔬菜基地为基础，同时并举采摘、游玩、饮食等方面，依托我区近郊地理特色，周末人流多的优势，发展乡村旅游、乡村观光产业，带动乡村就业，增加收入。

（四）农村集体产权制度改革试点推进情况

1.工作情况：目前我区农村集体产权制度改革试点工作已全面完成。一是全面完成全区107个集体经济组织的农村土地承包经营确权登记颁证和清产核资工作，并通过省级验收，获93分被评为优秀等级，在全省排名靠前。二是完成2个乡镇、15个村委会、86个村小组成员确认工作，确认农户总数9382户、成员确认总数30,322人、资产量化完成了104.48万元。三是下发了《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》，明确了农村集体经济组织登记赋码工作规则和业务流程，积极推进登记赋码工作。

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[关键词] 农村集体“三资”管理

一、全县农村集体“三资”现状

农村集体“三资”是指农村集体经济组织所拥有的资金、资产和资源。农村集体资金是指农村集体经济组织所有的货币资金，包括现金和银行存款；农村集体组织资产是指农村集体经济组织投资兴建的房屋、建筑物、机器、设备等固定资产，水利、交通、文化、教育等基础公益设施以及农业资产、材料物资、债权等其它资产,农村集体资源是指法律法规规定属于集体所有的土地、林地、山岭、草地、荒地、滩涂、水面等自然资源。

全县截止2011年农经年报统计，24个乡镇（包括青溪新城）425个行政村，集体所有的农用地总面积509万余亩。其中耕地18万余亩，园地38万余亩，林地450万余亩，养殖水面0.6万余亩，其他1万余亩。集体总资产59436万元，其中流动资产17888万元，固定资产41383万元。

二、存在的主要问题

我县目前农村集体三资管理工作存在的主要问题：

（一）财务管理制度执行不严。目前我县村级财务管理的相关制度还是比较健全的, 虽然有章可循, 但实际执行中却不尽人意，主要表现在如下几个方面。一是仍然存在着少数票据未按规定程序签字就报销入账的现象；二是坐收坐支现象仍然存在。特别是村集体发包及上交收入有的是直接交给村干部，村干部收取后放在身上直接拿来开支，然后再去乡镇会计委托中心报账，有的甚至不报账。再加上农村集体经济薄弱，全县许多村没有集体收入，靠村级组织正常运转经费维持村级正常工作，因此群众意见很大。三是非生产性开支超标且真实性难以厘清。虽然我县按照“实事求是、勤俭节约、上限控制、票据规范、凭据报销”的原则，对因商务性及兴办村级公益性实事等确需发生的非生产性支出核定了基数。但有的村仍然存在着实际支出数大大超出原先按规定核定的基数，且对其真实性无法厘清。四是乡镇虽然每年对村级财务收支活动情况进行审计, 但有少数乡镇仍停留在账面的财务收支上, 对村整个经济活动监督审计不到位，村级财务违纪现象偶有发生。

（二）村级资产、资源出租、出售欠规范欠透明。一是运作程序不到位。有的村在发包中，没有召开村民代表会议进行讨论通过，即使有的村在发包前召开了村民代表会议，研究讨论承包方案，并且在发包协议上有村民代表签字，但不够人数甚至有代替签字现象，引起村民不满；二是承包定价不合理。少数村在出售、出租土地等资源上，没有经过有关部门评估，也没有公开竞价。少数村干部介绍自己熟悉的人来投标，廉价的承包、出售，引起群众不满；三是透明度不够。有的村在承包中搞暗箱操作，签完协议后，没有在村务公开栏或通过其他途径向村民公布，村民极为不满。

（三）民主理财监督不到位。各村虽然成立村务监督委员会（民主理财小组），但监督执行的力度不强硬，民主理财的效果不尽人意。在资金开支、资产处置、资源管理上随意性大，有的村务监督委员会遇到重大事项往往就是签字走过场，根本起不到监督的作用。

（四）财务公开质量不够高。第一，有的村表面的事项公开多，深层次的问题公开少，公开的内容不够全，不具体、欠细致。特别是非生产性开支内容公开不明细。事后公开多，事前、事中公开少；第二，公开不及时，重临时应付，轻长期坚持；第三，有的村只把收支余额进行公布，没有逐笔逐项公布，更有甚者把一些重要的收支内容隐瞒不公开；第四，是财务公开的形式单一，对群众的意见和反映的问题不及时进行整改。

（五）县级审计职能弱化。县农经总站到目前为止，还是全额拨款事业单位，未参照公务员管理。因此，执法力度不够。

三、农村集体三资管理的对策和建议

（一）提高认识，加强领导。要进一步提高全县各级党委政府对加强农村集体“三资”管理重要性的认识，农村集体三资管理工作涉及全县425个村，情况复杂，工作难度大。因此，要坚持试点行行，以点带面，把这项工作作为推进新农村建设、创新农村社会管理的重要内容来抓，切实加强领导。

（二）健全管理制度，并促进制度贯彻执行到位。目前，我县村级财务管理制度相对健全，但执行过程中也发现这样那样的问题，经过多方征求意见，走访问调研，对我县村级财务管理制度进行了修改完善，完善后的村级财务管理制度将在近期出台。并在即将召开的全县农村工作会议上进行解读，以进一步促进制度的贯彻格执行。

（三）建立健全监管机构，建立起“三资”监管体系。一是开展集体三资清理、登记工作，摸清“家底”，并建立健全相关台账资料；二是建成农村集体“三资”计算机监管网络；依托现代化网络管理手段，对“三资”数据及日常核算管理纳入信息化管理，并对农村集体三资管理工作进行实时监督。2011年，我县选择了姜家镇作为我县杭州市三资监管系统建设项目的试点。在此基础上，2012年，又选择了千岛湖镇等三个乡镇继续实施三资监管系统建设项目。目前，正在进行项目的相关申报工作。三是有条件的乡镇要将村级会计委托中心更名改造为农村集体三资管理服务中心，创建农村三资规范化乡镇。乡镇要依托服务中心，对资产的增加、处置，对资源的出租、承包经营等实行动态管理。四是要加强业务培训。对农经管理人员进行“三资”管理、系统运用等知识培训。

（四）加强规范农村集体“三资”公开和监督。一是注重民主公开。村级集体经济组织有关“三资”管理的重大事项要履行民主程序、民主管理、民主监督，并及时在村务公开栏内公布“三资”运营情况。二是强化审计监督。根据《浙江省农村集体经济审计办法》要求，村进一步强化农村集体经济审计，推进农村集体经济财务“三年一轮审”工作。三是严格责任追究。对不认真落实制度以及侵占、挪用、私分集体资金资产资源的，要按照有关规定严肃追究有关责任人的党纪政纪责任；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任，确保农村集体“三资”管理工作落到实处。

（五）加快推进农村集体资产股份制改革。2011年我县完成23个村集体资产所有权置换股份合作社试点工作。通过产权界定、折股量化，进一步明确了产权关系，规范了收益分配机制，促进了农村和谐稳定。2012年，我们要按照上级业务主管部门要求，进一步完善农村集体资产所有权置换股权相关业务工作。

（六）加强农村集体“三资”管理队伍建设。一是要积极努力争取县农经总站参公管理。根据有关法律、法规和政策，县农经管理总站长期以来一直履行行政管理、行政监督和行政执法工作职能。因此，要将县农经管理总站按照或依照《公务员法》进行管理。二是要积极落实乡镇配备2人（含）以上农经管理人员的乡镇，业务主管人员享受乡镇中层待遇；三是加强服务中心建设，配强三资管理中心工作人员，明确工作职责，落实办公经费。要将乡镇会计会计的工资报酬和福利待遇列入同级财政预算；四是定期对村会计开展业务培训和考核，实行持证上岗，享受村主要干部同等工资待遇。

参考文献：

[1]农业部《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》农经发[2009]4号《农村经营管理政策法规选编》浙江省农业厅经管处 2009年12月

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【关键词】 农村公路 养护管理 资金

近年来，为了更好的加强农村公路的管理与养护，确保公路运行畅通、安全，进而更好的为农村经济与社会发展做服务，国家政府颁发了《农村公路管理养护体制改革方案》，对农村公路维护与管理提出了完善与改革依据。可以说，在目前的社会发展中，从中央到地方，对农村公路的养护与管理工作都是非常重视的。

1. 农村公路养护方法

为了切实加强农村公路的养护工作，提高道路质量，优化交通环境、保障公路建设成果，在工作中需要根据《中华人民共和国公路法》、《农村公路管理养护体制改革方案》和相关的法律法规进行整体分析，再结合实际工作经验和情况制定出切实可行的管理养护方案。在农村公路管理养护工作中，要做到市场有序、管养分离、方方投资、专款专用、科学养护、因地制宜、有路必养的基本原则，以公路的畅通与安全为目标。

2. 加强农村公路养护资金的筹措

2.1资金统筹与预算

根据《农村公路管理养护体制改革方案》的意见与精神，在工作中要求市、县、镇按照农村公路养护与管理的世界需要提出相应的统筹预算和概算，安排合理、科学、必要的资金，以保证农村公路的畅通，切实落实各项养护资金的到位。这就要求在工作中市政府、县政府、镇政府每年都需要在实际的财政预算中对于农村公路养护资金设置专项的资金划分和归类，以备不时之需，进而保证公路日常养护与管理工作。在目前市政府的工作中，对于农村道路养护管理方法都是根据过去的养护里程进行明确规定的，是按照相关规律和比例进行明确划分的，及主要的划分标准由以下几种：

2.1.1县级公路小修挖补及日常养护资金由省交通厅补贴养护资金包干使用。

2.1.2县道中修资金由县（市、区）政府筹集50%，省、市交通主管补贴50%.

2.1.3县道大修资金由县（市、区）政府负责筹集，省、市交通主管部门给予补贴（补贴标准为：二级路30万元/公里，三级路20万元/公里）。

2.1.4乡村公路小修、中修、大修工程所需资金由县（市、区）、乡（镇）政府负责筹集，省、市交通主管部门给与补贴。标准为：小修挖补资金由县（市、区）、乡（镇）政府筹集40%，省、市补贴60%；大修、中修工程按项目管理，所需资金由县（市、区）、乡（镇）政府筹集70%，省、市补贴30%.

每年养护主管部门根据养护实际编制预算，报市财政并同时报省级主管部门。市财政根据市、县资金和养护实际确定具体补贴金额（市财政每年至少补贴200万元，县财政每年按乡、村路里程每公里1000元补贴）。

2.2省、市、县交通主管部门的资金投入

根据《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》、省交通厅从养路费中提取一部分补助农村公路养管，即县道每公里8400元、乡道每公里3500元、村道每公里1000元，这些补贴资金用于养护工程和日常养护是远远不够的。为了把这项工作做实做好、为加强农村公路养护管理、保障农村公路完好畅通、加快推进社会主义新农村建设，市交通局每年再投入1000万元左右公路养路费分成资金。

2.3乡村政府的以工抵资

因为乡级政府和村委会财力有限，要让他们拿出资金来养护农村公路实在是困难，为缓解资金压力又减少农民负担，我们采取以工抵资方式，每村的村路除了设立专门的养护工人，保证村路的保洁、保畅工作，还要在对村路实施具体养护时能出工出力，以减少养护工程的开支。

2.4个体企业的捐资

加大宣传力度，让那些受益的民营企业和村集体经济认识到公里对他们企业发展的重要性，鼓励受益的民营企业和村集体经济捐资养护。

3. 加强对农村公路养护资金管理的制度建设

3.1制定农村公路养护管理暂行办法

在养护管理工作职责里要强调指出市交通主管部门负责全市农村公路的行业管理和业务指导工作。执行国家和省、市有关农村公路养护管理的法律法规、方针政策和技术标准；审核农村公路规划、项目前期工作及年度养护建议计划；制定相关办法，对养护资金实行专户管理，监督检查县级公路养护质量、乡村公路改造、中修、小修工程质量及养护资金的使用情况等。

农村公路养护是有当地区县级政府和乡镇政府分别进行划分和归类的过程，也是该政府对于农村公路养护责任主体达到落实的关键。在目前的社会发展过程中，监督农村公路养护管理工作对于提高农村经济有着重要意义，也是加强农村发展的核心工作。

3.2制定农村公路养护资金管理规定

通过制定农村公路养护资金的管理规定，进一步规范农村公路养护资金的使用。要求各级养护资金管理使用部门和单位必须设置养护资金专用账户，实行单独核算，专款专用；规定养护资金的拨付程序，做到层层把关，严格拨付。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用和超范围使用养护资金；并要求各单位必须配备相应的财会人员，建立健全财务管理制度和内部控制制度，并有效运行。

3.3制定农村公路养护情况的绩效考核制度

市交通局地方道路管理处制定每年的绩效考核制度。对于重视程度高、养护管理规范、养护质量较好的县（区）将给予相应的养护补贴，根据《农村公路养护管理暂行办法》和《农村公路管理养护检查评分表》，每年6月、10月，分别对全市农村公路养护管理和100%的县级公路、30%的乡级公路和10%的村级公路养护质量进行一次抽查验收打分，不得重复，直到全部抽查完毕后，以此类推。

4. 加强对农村公路养护资金的监督检查

4.1主管部门对养护资金的监督检查

交通主管部门要认真组织检查监督，每年要对拨付的养护资金跟踪审计，充分发挥交通系统内部审计的作用。

4.2社会的监督检查

每年财政部门和审计部门定期对农村公路养护资金进行审计和监督，形成惯例，让养护部门和资金使用部门认识到农村公路养护资金是专项资金，不能随意使用，一定要专款专用，从而确保农村公路养护资金的使用真正用在农村公路养护上。

4.3村民和出资人的监督举报

对于农村公路养护资金的使用，在市交通主管部门和每个县政府设立专门的举报电话，公开张贴到每个村和出资企业，让人人监督、人人负责，以确保农村公路养护资金的正确使用。

结束语

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【关键词】 新农保 养老基金 制度衔接

一、江西当前农村养老保险存在的问题

1992年，按照民政部《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），江西省在94个县（区）开展了农村社会养老保险工作，这种养老保险模式一度被称为“农民交钱养活自己”。1998年以后，江西农村社会养老保险基本处于停滞状态。实践表明，1992年后建立起的“旧农保”制度实施的效果很不理想，其原因是“旧农保”制度设计存在一些问题。

1、缺乏公共财政支持

《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。1999年以前，江西省参加农保的多数农民是个人缴付保险费，政府和集体没有资金支持；少数是个人缴付保险费，集体给予资金补助。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，政府也没有给予资金支持，绝大多数普通农民得不到任何补贴。

2、基金保值增值困难

《基本方案》规定：基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。但在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。目前国有银行存款利率比国家规定计入个人账户的农保基金利率低，农保系统为了保证农保基金运营安全，不能轻易把农保基金投入别的增值渠道，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值增值相当困难。

3、保障水平过低

《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元。以江西省1993―1999年参加农保的50万人缴付的3.7亿元农保费计算，每人平均缴付的农保费只有246.6元，这样低的农保缴费率到时候所得养老金自然是很低的，不能真正起到养老作用。

二、新型农村社会养老保险制度的特征

1、按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式建立筹资机制

筹资模式的创新是新型农村社会养老保险最为显著的特点，也是新模式农保与《基本方案》的根本区别。1992年民政部制定的原方案中规定了“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的资金筹措原则，但在具体的实施环节中，集体补助有限、国家扶持画饼，社会养老保险实质上就是一种强制性的个人储蓄。新型农村社会养老保险中市（县）、乡镇、村分级补助补贴的资金将占一半左右，个人的缴费比例一般不超过50%，能较好地体现出个人、集体、国家三者在养老保险制度中的责任，激发广大农民参保的热情和积极性，提高保障水平，扩大覆盖率。

2、确立合理的缴费基数和筹资标准

新型农村社会养老保险制度确保农民退休时养老待遇一般不低于当地农村的最低生活保障标准。新农保参照城镇企业职工的基本养老保险办法，制定较为科学的筹资标准和缴费基数，农民的基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩，克服了绝大多数农村居民由于选择的投保档次过低而出现的养老待遇养老作用微乎其微的尴尬。

3、养老基金采用了社会统筹与个人账户相结合

大账户小统筹的模式改变了原方案中的单一的个人账户模式，且适时为农民增发适当的养老金，以保障农民的基本生活水平不因通货膨胀等因素的影响而降低。

4、建立多层次全覆盖的养老保障制度

我国城乡之间、区域之间的经济发展还有着较大的差别，这种差别在相当长的时间内难以消除。这就决定了我们在推进新型农村社会养老保险制度的时候，要面对现实，正视差别。为确保农村居民社会养老保障全覆盖，必须根据不同地区的发展水平、不同人群的养老方式、不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施。

5、与城镇社会养老保险制度衔接

新型农村社会养老保险制度的框架设计基本上与城镇职工的基本养老保险制度相一致，区别主要在于缴费基数的不同，通过缴费基数的调节可在未来较好地实现城乡基本养老保险制度的衔接，根据农村各地的不同时机情况，采取过渡的措施，逐步实现并轨。

三、江西构建新型农村社会养老保险制度的对策

1、建立“个人缴费、集体补助和政府补贴”三方分担保险费的筹资机制

（1）个人缴费。为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，参加新型农村社会养老保险的农村居民应当在自愿的基础上缴纳一定的保费。江西新农保制度可设计一套激励农民参保和缴费的机制。比如实行大账户小统筹模式，为每个参保人员建立农村社会基本养老保险个人账户，个人缴纳的基本养老保险费和村集体补助部分全部计入个人账户。以各地上年度农民人均纯收入为缴费基数，在统一基数的基础上确定个人缴费比例为缴费基数的10%～30%，由参保人员根据自身经济承受能力自行选择，选择比例越高，缴费数额越大，将来领取的养老金越多。个人账户养老金依据本人缴费多少和年限长短，有高有低，多缴多得、长缴多得。

（2）集体补助。在参保个人缴费的基础上，当地有条件的农村集体经济组织应当根据自身的经济实力，为参保农民缴纳一定比例的保费补助。江西新农保原则上可规定“村集体按3%～10%的比例为每名参保人员进行平均补助”，“集体土地转为国有的按出让收入10%的比例提取社会保险储备金”，乡（镇、街道办事处）财政按不低于3%的比例补助。

（3）政府补贴。当地政府则应根据地方财政实力状况，为农民参加新型农村社会养老保险提供一定的资金补贴。中央财政对江西最低标准的基础养老金给予全额补助，江西地方各级政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由江西省人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

2、构建多层次全覆盖的农村养老保障制度

为确保农村居民社会养老保障全覆盖，新型农村社会养老保险必须同江西经济发展水平相适应，同农民的承受能力相适应，必须根据不同地区的发展水平、不同人群的农村养老方式、不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。首先，分地区推进。在贫困型农村，养老保险必须通过政府的非纳费型社会救助养老金来进行，建立起以生活救济和生活资助为主的救济性质的社会保障制度。在温饱型农村，农民基本生活需求已得到满足，应为这些地区的农民提供养老和医疗方面的基本保障，同时积极推进新型养老保险制度的试点。富裕型农村主要集中于东南沿海和大城市的近郊，其农民收入水平高，思想观念新，对社会保障的要求也比较高，这类地区可积极实施城乡一体化养老保险试点。其次，分人群实施。在同一地区内部，由于其人群的就业方式和生活方式不同，不同人群的社会养老方式、保障水平和需求是不同的，针对这一点，必须分批推进不同人群的养老保险。

3、提供新型农村社会养老保险制度的法律保障

各地农村社会养老保险办法基本都是在1992年民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律规定性，法律制度的欠缺给新型农村社会养老保险带来一系列问题，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。为了保证农村养老保险制度正常运行，建议在目前修改《中华人民共和国社会保险法（草案）》的同时，拟定《农村社会养老保险条例》，以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营情况、农村养老保险制度的监督及相关部门的责任等。江西各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法制环境保护。

4、处理好新农保制度与城镇职工基本养老保险制度间的关系

随着江西城市化的不断加快，越来越多的农村人口转变为城镇人口，这对新农保制度与城镇职工基本养老保险之间的转移接续提出了迫切要求。从长期看，为了促进城乡居民享有公平的养老权益，应该推进城乡社会养老保险制度的一体化，努力建构城乡统一的社会养老保险制度。

新农保制度的责任主体为个人、集体和国家，考虑到江西各地区集体经济实力有限的现状，新农保的责任主体主要是国家和参保者个人。而城镇职工基本养老保险制度责任主体为国家、企业和个人，企业和个人的责任主要体现在为参保者缴纳养老保险费方面，国家的责任主要体现在为城镇职工基本养老保险个人账户提供财政支持等方面。新农保制度与城镇职工基本养老保险制度的责任分担结构有差异，这为江西城乡社会养老保险关系的转移接续设置了障碍，不利于实现城乡社会养老保险制度的一体化。因此，在新农保制度和城镇职工基本养老保险制度实施或发展过程中，应该采取有力措施，推进城乡社会养老保险制度的合理衔接，并为城乡社会养老保险制度的统一奠定基础。

此外，江西还要处理好新农保制度与农村其他社会保障制度间的关系。农村社会保障制度体系是一个整体系统，新农保制度是这个整体系统的一个重要子系统。作为农村社会保障制度体系的一部分，新农保制度不可能孤立运行，它的可持续发展不仅与其制度自身的健康运行相关，而且与其他农村社会保障制度的发展紧密相连。如重视新农保与农村社会救助制度之间的整合与协调、新关注农保与家庭养老之间的协调等。

（注：本文为2010年江西省高校人文社科规划项目《江西新型农村社会养老保险制度构建研究》（JJ1005）的成果。）

【参考文献】

[1] 江西农村社会养老保险工作情况调研课题组：江西“农保”向何处去[J].社会工作・实务版，2006（9）.

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论文摘要:建立和完善农村社会养老保险制度是我国构建社会主义新农村的重要内容，是解决我国农民人口老龄化趋势带来的后顾之忧，降低农村老龄人口晚年生活风险，增强社会保障功能，加快农村社会经济发展的有效途径。分析我国农村养老保险的现状，探讨完善农村社会养老保险的政策、策略。

农村养老保险是社会保障体系中的一项特殊内容，是指在国家政策引导下，农民自愿参加，以集体经济组织为依托，以农村人口为对象而建立起来的养老保险制度。目前，随着农村工业化、城市化、现代化发展速度的加快，广大农民迫切需要建立相应的保险制度，建立完善的农村社会养老保险制度的条件已经成熟。十七届三中全会对建立新型农村社会养老保险制度问题高度重视，就如何建立新型农村社会养老保险制度问题进行了部署，并提出了明确的要求和推进的措施。

1、我国农村社会养老保险制度建设中存在的问题

随着市场经济体制改革的深人，工业化、城市化进程的加快，家庭和土地这两类传统保障方式的功能持续弱化，放大了农村人口老龄化的社会风险。我国农村社会养老保险严重滞后于社会经济发展的客观要求。从目前情况看，我国的农村养老保险存在着许多问题。

1.1设置模式不合理，农民参保积极性不高，意识不强

由于在制度设计中没有真正意义上的政策和资金支持，农民并没有参加社会养老保险的积极性。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，规定农民交纳保险费时，可根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元，共10个缴费档次。长期以来，我国农村经济发展水平普遍偏低，加上农民对社保政策关注不够或尚存疑虑，对制度缺乏信心，大都选择每月2元的最低档次保费，不能真正发挥养老功能，养老保障的目的难以实现。保障水平偏低，无法达到“老有所养”的初衷。

1.2农村集体经济组织软弱无力

农村社会养老保险制度坚持“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，但其中“集体补助为辅”难以落实。目前相当一部分农村集体经济逐步萎缩，农村集体经济组织“软弱无力”，有相当部分村级集体积累实际是“空壳子”，导致多数农民得不到任何补贴，农保中“集体补助为辅”的原则成为空话，农民参加养老保险实际上成了纯个人储蓄积累保险。“国家给予政策扶持”集中体现在乡镇企业职工参保，而农民参保并没有得到直接财政支持。因而这种资金筹集方式下的农村社会养老保险仅仅是一种农村个人强制储蓄型养老方案，而不是真正意义上的社会养老保险，不具有社会性和保障性。这也是多年来我国农村社会养老保险工作未能展开的重要原因。

1.3农民工对参加农村社会养老保险的需求并不迫切

现行的城镇企业职工基本养老保险在制度上规定覆盖所有在城镇企业就业的劳动者，也包括农民工，但在实际执行中，农民工参保的比例很低。截至2008年底，全国参加城保的农民工2 416万人，只占在城镇就业农民工的17%。主要原因是现行城保制度的部分政策难以完全适应农民工的特点。在政府投人和资金扶助均十分缺乏的情况下，农民工比较注重眼前既得利益，多数具备劳动能力的农民不愿意逐年缴费参加社保，感觉不仅要“自己养自己”，还要“出钱养活庞大的农保机构与人员”，难以获得他们的认同与支持。对农民工而言，相比老年补贴这种很多年以后才能领取的待遇，农民工更看重现实收人。

1.4城乡一体养老保险制度接轨存在难点

在工业化、城市化的进程中，出现了越来越多的被征地农民。对这些必须纳人社会养老保险的被征地农民，现阶段的农村社会养老保险的保障水平大大低于城镇保障水平，不利于促进农民向城镇集中和推进城乡一体化发展。现行政策规定，参加城镇企业职工基本养老保险，保费的缴纳期限不能低于巧年，要求缴纳的保费标准为城镇企业职工工资总额的28%，其中企业应负担20%，这就基本排除了没有集体企业或村集体经济薄弱的失地农民进人城镇居民养老保险的可能。

1.5家庭养老逐渐成为农村社会和经济发展的一个瓶颈

爱老、尊老、敬老是中华民族几千年的传统美德，家庭养老以土地保障为依托的养老模式一直是我国农村最主要的养老形式。然而，随着我国城市化进程的加快，人均耕地减少，农业人口在逐步减少，农民观念在发生变化，农村家庭规模逐渐变小，农村老龄化趋势逐渐加剧，传统家庭保障模式的基础正在逐渐动摇，家庭养老保障功能快速走向衰弱。目前，许多地方的被征地农民陷人了“种田无地、就业无岗、保障无份”的尴尬境地。这中情况既影响农村的社会稳定，也会滋生一系列复杂的社会问题，严重影响中国社会主义和谐社会的构建。

2、我国农村社会养老保险制度建设对策

2.1发挥政府作用，加大政府对农村社会养老保险的扶持

按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式建立筹资机制，加大政府对农村社会养老保险的扶持。社会养老保险制度作为一种保障老年居民享受社会养老待遇的保险制度，离不开资金的支撑。目前农村养老保险的资金筹集主要由农民自己出，或完全让农民自己出。所以，农民没有参加社会养老保险的积极性。因此，为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，政府宜重新定位在农村社会保险中的责任，建立以财政补贴为主导的新型农村社会养老保险制度。除了应通过缴费补贴、基金贴息、待遇调整补贴、老年人直补等多种方式引导和鼓励农民参加新型农村社会养老保险外，还应提高集体补助的比重，为参保农民缴纳一定比例的保费补助，才能调动起农民投保的积极性，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。

2.2创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接的办法

构建新型农村社会养老保险制度，必须坚持城乡统筹发展方向，破除城乡分割体制，创造条件探索实现农村和城镇基本养老关系转移接续办法，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系。参加“新型农村社会养老保险”的农民将享受到与城镇职工一样的参保模式:“基础养老金十个人账户”。农民转居后，便可与城镇养老保险衔接过渡。

2.3坚持因地制宜的原则，避免农村养老保险制度的“一刀切”

我国幅员辽阔，地区差异很大，广大农村地区更是千差万别。受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约，应允分考虑目前农村劳动者缴费能力有限，发达地区与欠发达地区之间、同一地区农民之间，其收人状况和生活成本存在较大差距。这种差距应成为设定缴费基数和养老金标准的依据，既要真正发挥保障作用，又要根据各地的人均财力和农民人均年收人的实际水平，缴费基数和基本养老金的确定可本着低水平进人的原则，并随着人均财力和农民人均年收人的增长“水涨船高”。

2.4健全制度保证农村养老保险基金的保值增值

农村社会养老保险基金的保值增值是农村养老保险事业发展的关键。然而，仅凭借存人银行、购买国债、缴存财政专户取得利息等手段，无法保证兑付要求。为达到基金保值增值的目的，应建立较高层次的基金管理中心.组建一支懂金融、会运营的基金管理队伍，通过统一规范的管理和运作，达到基金最大程度的增值。农村社会养老保险基金必须按照国家规定的增值要求，实行专款专用，不得直接投资或变相投资，不得挤占、挪用，不得干预基金的正常使用。要在国家金融政策规定的范围内改进投资方式，拓展投资渠道，制定优惠政策，增加运营工具，调动各有关金融机构参与管理运营的积极性，不断提高基金运营的收益率。

2.5确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性

在制度建设中，法律是最稳定、最具说服力和感召力的制度形式。它不仅具有强有力的制度约束效能，而且能最大限度地帮助人们克服对风险的恐惧，增强人们对制度的信任程度。因此应大力加快社会养老保险立法进程，明确农民享有与城镇职工一样的社会养老保障的基本权利，也是建立农民对社会养老保险基本信任过程中不可或缺的一项工作。目前国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，这都导致了农村社会养老保险制度的不稳定性。立法是达到稳定政策的最好途径。