金融扶贫的意义范文

导语：如何才能写好一篇金融扶贫的意义，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农村金融 精准扶贫 实践探索 工作思考

中图分类号：F830 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）03-153-02

一、推进精准扶贫的重要意义

1.推进精准扶贫是履行社会责任的体现。扶贫开发工作，任务重、压力大，是各级党委、政府部门高度重视、密切关心的重点工作，其中扶贫战略目标的实现离不开金融的支持，这赋予了苍南农商银行作为县域规模最大的农村金融机构必须推进精准扶贫的特殊使命。推进精准扶贫是浙江省农信联社扶贫战略部署的要求，是积极履行社会职责的体现，是稳定农村农户生产、生活的需要，是稳定社会就业、带动农村经济发展，促进社会和谐可持续发展的动力之一。

2.推进精准扶贫是加快县域贫困户脱贫致富的需要。苍南县是原先浙江省的贫困县，下辖19个镇、776个行政村，流动人口数约160多万，本地以农村人口为主，是浙江省第一人口大县。其中，191个行政村被省政府有关部门确定为重点扶贫村，全县低收入人数约15万人，占全温州地区低收入人群18%，占浙江省低收入人群近4%，大力推进金融精准扶贫是加快苍南县贫困户脱贫致富的需要。

3.推进精准扶贫是培养忠诚客户群、夯实发展基础的需要。对于银行而言，本质就是服务业，拥有高忠诚度、强关联度、深厚感情的客户是银行在同行业竞争中脱颖而出的致胜法宝。从苍南实际情况看，农户人口是农村市场的主要组成部分，满足农户的金融需求是占据农村市场的关键。在推进精准扶贫工程中，扶贫对象是农户，目的是帮助农户脱贫致富，对于这些农户而言，现阶段对他们的帮助如同雪中送炭，一旦脱贫成功，他们就会成为银行的忠实“粉丝”，在帮助农户脱贫的同时也是培养忠诚客户群，有利于夯实发展基础，促进做强做优。

二、苍南农商银行精准扶贫的实践

长期以来，苍南农商银行以普惠金融为依托，以助力增强贫困人群自身“造血”致富功能为目标，扎实推进精准扶贫工作。截至2016年底，该行涉农贷款余额132.59亿元，占全县银行业涉农贷款的95%以上，支持农户近11万户，带动了33多万家庭人口就业。该行推进精准扶贫的具体做法有：

1.精准识别扶贫对象，打好扶贫“第一战役”。为了切实做到金融资源有的放矢，该行立足“扶持谁”的调查和选择，认真探索“精准识别”之道，在全县范围内开展农户入户调查和建档工作，通过客户经理走村入户、实地走访，采集包括农户基本信息、家庭情况信息、信用情况等在内的综合信息，并根据调查情况以“村公议”形式开展批量贷款授信，全面摸清了全县农村地区的金融需求，切实做到“识真贫”，为精准扶贫打好信息基础。截至2016年底，该行已经为32万户农户建立了“农户电子授信档案”，占全县农户总数92%；共授信300多亿元，户均授信近10万元，建档及授信覆盖全县776个行政村，覆盖面100%。

2.开办专项信贷产品，加快贫困农户脱贫。一是开办“光伏贷”，助推贫困村加快脱贫。通过与藻溪镇政府深入调研，创新金融精准扶贫模式，合作开展“光伏扶贫”项目，目前已为218户农户发放“光伏贷”贷款，金额共计约1500万元。据了解，电站建成并网发电后，每户每年能发电7000多度，全部出售给国家电网，可产生约8000元收入。二是开办“统购统销”，助推低收入家庭脱贫。面对农户想要发展，却缺少资金、缺少项目，找不到销路的情况，该行与苍南县扶贫办、县财政局及温州市昌盛蔬果食品股份有限公司共同推出“统购统销”脱贫项目，向低收入农户发放丰收爱心卡，提供专项信贷资金支持。农户用丰收爱心卡专项贷款资金购买原材料，由昌盛公司负责加工和统一回购，并承担农户部分贷款利息，且农户可另外获得3%的财政贴息。综合贴息与企业让利，这些低收入农户每年可获得不低于2000元的收益。三是开办“助学扶贫”，助推教育脱贫。苍南县为教育大县，每年高三毕业生近万名，针对部分大学生就学困难，该行积极投身教育扶贫工作，开办了贫困大W生助学贷款，苍南籍贫困大学生可向该行申请1万～2万元助学贷款，期限最长达6年，贷款利率执行基准利率，学生还可享受50%的财政贴息。目前，该行已累计发放助学贷款约1.2万笔、金额约1.3亿元，共为1万多名大学生圆了大学梦。

3.依托地方资源优势，助力实现产业扶贫。该行依托苍南县贫困地区生态环境和自然资源优势，以精准对接贫困地区主导产业和特色行业发展为突破点，加大信贷投放力度，突出主导产业带动，引导和支持企业到贫困地区投资兴业，助力推动产业扶贫。一是大力支持农业基地建设。通过积极推进种养殖基地的生产和发展，推动了灵溪、藻溪、马站等大棚蔬菜基地的形成，支持了沿浦对虾、青蟹，大渔湾紫菜养殖等一批浅海养殖基地的发展，建立了马站四季柚、观美席草、五凤茶叶等一批特色农业基地。二是大力支持特色农业生产建设。该行积极加强对“名、特、优”等特色农业产品生产的支持，如苍南农商银行马站支行近三年来共发放贷款8000多万元，支持7500多农户发展蘑菇种植，共支持种植蘑菇面积达5320万平方米；苍南农商银行藻溪支行积极支持农户发展鸵鸟、奶牛等山区养殖业等，这些特色农业的发展为苍南县农村经济的发展培育了新的增长点。三是大力支持农业龙头企业发展，积极推进农业产业化进程。该行先后支持发展了苍南县天丰实业有限公司、温州恒信席草公司、江南畜牧厂等一批发展潜力大、外销能力强的农业加工型企业，帮助企业解决生产流动资金的需求。如以天风公司为龙头，自成立以来累计带动4000多农户增收；在恒信席草公司的带动下，共有6300多农户通过种植席草增收。

4.合理下调贷款利率，降低农户融资成本。该行高度重视农户的融资成本问题，2016年以来4次下调贷款利率，截至目前，全行贷款平均收息率7.9‰，比年初下降了0.75个点。同时，通过大力推广丰收小额贷款卡等载体，积极向农户发放中长期贷款，并开放手机银行、网上银行网上放贷功能，农户可以做到“随还随借”，减少了农户续贷的资金、交通等成本。目前中长期贷款余额74亿元，占全部贷款的43.78%。

5.推进惠民工程建设，加强基础金融服务。基础性金融服务的可获得性是开展有效精准扶贫的前提条件和关键。该行通过做到“四个广覆盖”，确保农村农户金融服务的可获得性。一是自助设备广覆盖。目前，该行ATM布放总量347台，助农机具451台，行内、跨行电话宝及传统POS总量5521台，分布在全县各个街道及村居，农村地区网格化服务网络基本建立，打通了农村渠道网络“最后一公里”。二是电子产品广覆盖。全行网银（含企业网银）及手机银行用户达38.85万户，电子银行替代率达90.38%，领先于县域同业银行的水平。三是移动渠道广覆盖。该行两台流动服务车全年无休上门服务，服务范围包括现金存取、结算支付、贷款等业务，增强了农村金融薄弱地区的服务。四是民生业务广覆盖。近年来，该行主动对接政府各类民生业务，积极打造免费便捷的大服务体系，相继了包括城乡居民养老保险、城乡合作医疗保险、水电费代缴、粮食直补、林业补贴、渔民油补等在内的各类民生款项中间业务50多种，服务客户数近70万户，金融服务更加便捷、更接地气。

三、县域农商银行进一步推进精准扶贫工作的思考

县域农商银行作为县域金融资源融通的主要渠道，在扶贫攻坚战中发挥着举足轻重的作用，要因地制宜、因户施策、对症下药，创新思维积极探索精准扶贫新模式、新手段，实现精准扶贫从“大水漫灌”到“精准滴灌”转变。

1.树立担当金融扶贫“主力军”的责任意识。在浙江省内，县域农商银行在县域同行业中基本上是存贷款规模最大、金融服务覆盖面最广、客户资源最为丰富的金融机构，这决定了农商银行必须要具备担当县域金融扶贫主力军的意识，要有义不容辞帮助贫困农户脱贫致富的决心和态度，要从讲政治和践行社会责任的高度，提高认识、创新思路、强化措施、精准发力，把金融精准扶贫放在心上，落在实处。同时，对待精准扶贫，要从“不得已而为之”的政治任务中跳出来，要将精准扶贫与自身发展相互融合起来，找准发展定位和主阵地，要挖掘与农户共生共赢之道，开辟一片新的“蓝海”市场。

2.做到“三个建立”，确保精准扶贫对象精准。一是建立健全贫困信息平台。在收集客户信息资料的基础上，有机结合政府有关扶贫部门力量，共同建立农户信用信息档案，实行金融机构与地方政府实现信息共享，加强信息交流，达到互利共赢的目的。二是建立扶贫开发项目库。制定与当地政府扶贫项目相配的扶贫开发系统性融资规划，并根据规划明确重点支持领域，筛选一批具有良好示范效应、可操作性强的扶贫项目，逐步构建扶贫项目储备库，对扶贫贷款实行单独统计、考核，保证各项服务措施落实到贫困人口、具体扶贫开发项目。三是建立扶贫贷款检查机制。由信贷管理部门定期开展扶贫贷款抽查，检查范围包括贷款操作规范性、扶贫对象精准性等，进一步规范、加强扶贫贷款的投放，确保扶贫对象精准。

3.实行“三个着力”，实现精准扶贫正确路径。要紧紧围绕县政府中心工作，结合自身特点，突出产业带动，以“三着力”实现“支持一个产业、繁荣一片区域、富裕一方百姓”。一是要着力支持地方传统产业发展。要充分利用地方天然资源优势，通过推动传统农业做大做强，进一步增强农业产业链对贫困农户增收的带动作用。二是要着力支持贫困山区发展，信贷资金及人力资源优先向金融服务薄弱乡镇倾斜，做好贫困山区信贷的扩面提额工作。三是要着力支持“互联网+”产业发展。根据市场发展趋势和需求，开办“互联网+”信贷产品支持年轻创业群体，助力地方新兴产业发展，以新产业带动地方百姓就业，促进加速脱贫。

4.围绕“四个实施”，确保精准扶贫有序推进。一是实施金融产品创新。要进一步下放贫困地区特色产品创新权限，放宽主要服务贫困农户的融资性担保公司的准入标准，大力推动贫困地区产品创新，鼓励按照“一镇一策”、“一产一策”等原则，研发制定更加精细、具有区域性、差异化的信贷产品，进一步满足贫困农户信贷需求。二是实施客户经理扶贫贷款绩效单项考核机制。通过优化客户经理绩效考核，将扶贫贷款与一般性贷款区分开，制定扶贫贷款绩效单项考核管理模式，明确客户经理年扶贫贷款笔数、金额等指标，破除客户经理因扶贫贷款利率低影响百元收息率的抵触心理，进一步调动客户经理投放扶贫贷款的积极性。三是实施农户小额信用贷款投放政策。利用与政府部门共同建立的农户信用信息平台，筛选贷款信用记录良好的农户，直接对其发放小额信用贷款，解Q农户“贷款难”问题，同时促进农村良好信用环境的形成。四是实施发行“三农债”。通过发行“三农债”，引入域外资金，专项用于发放涉农贷款，一方面为信贷投放资金提供保障，另一方面以低利率满足贫困农户低成本融资的需求。

5.加强多方合作，形成精准扶贫发展合力。精准扶贫是一项系统性工程，其中涉及金融支持、社会救济、产业发展等多个领域。对此，要加强多方合作，形成扶贫发展合力。一是要加强银政合作。要积极配合地方政府部门相关部署，紧紧围绕精准扶贫规划，加强双方沟通，主动将具体金融工作汇报至上级领导部门；同时，要向县人民银行申请扶贫再贷款额度，进一步保障贫困农户贷款资金。二是加强银保合作。要联合县域保险机构的力量，大力发展政策性农业、农户保险，为金融精准扶贫创造良好的外部环境。三是要加强银企合作。通过金融支持本土龙头、专业合作社和互助资金组织等，带动和帮助贫困农户生产发展，带动农户增收。四是加强与慈善、妇联、残联等社会组织在扶贫特定贫困群体上的合作，给予相应的政策支持。

参考文献：

[1] 姚东.“特惠金融”理念下的扶贫攻坚战[J].中国金融家，2016（02）018：86-88

[2] 王茜.普惠金融与精准扶贫的政策含义及着力点[J].金融发展评论，2016（4）155-158

[3] 盖康，何文媛.关于金融支持精准扶贫的思考[J].金融科技时代，2016（2）74-76

[4] 杜应海.叙永农商银行：精准扶贫 助农致富[J].当代县域经济，2016（3）88-89

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“作为国民经济的血脉，金融机构在脱贫创业方面具有不可替代的作用。”河南省洛阳市人大代表、伊川农商银行董事长康凤利谈到金融扶贫工作时表示，“我们将持续立足‘三农’，把扶贫攻坚当成一种使命，一种责任，为坚决打赢脱贫攻坚战作出更大贡献。” 河南省联社党委书记王哲（左）在该行调研金融扶贫工作

精神扶贫，扶贫必先扶智

治穷先治愚，扶贫先扶智。群众的“穷根”，很大程度在于思想不解放，没有“思变”的思想基础。

为了拔除贫困“愚根”，让群众从“被动脱贫”到“主动致富”转变，伊川农商银行开展了“精神扶贫三下乡”活动，即送戏下乡，创作一批宣传党的扶贫政策、金融扶贫济困、群众创业致富等生动鲜活的新曲目，邀请当地剧团到各乡镇搭台巡演、送戏上门;送金融知识下乡，利用农村庙会、乡镇集会设置宣传台，把信贷政策等知识向广大群众宣讲;送专业人才下乡，选派支行长驻村担任第一书记，与村两委携手共进，用心扶持起制衣加工厂等一批致富小项目。

同时，还开展了“一联三送两促进”活动，每名干部联系100名农户，送科技、送信息、送资金，促进农村经济发展，促进群众致富奔小康。伊川农商银行对客户经理进行养殖、种植、科技、物流等专业知识培训，让客户经理带着致富技能“进乡村、进企业、进社区”，让致富科技、创业信息武装群众，让信贷资金开启创业之门，做群众创业的“贴身管家”。近年，伊川农商银行已帮扶农户5138户，送资金5.4亿元，发放科技资料2.5万余册。

信贷扶贫，破解融资难题

“一定要打通金融扶贫瓶颈，破解贫困户发展产业‘钱从哪里来’的问题。”康凤利说。近年来，伊川农商银行深入探索信贷创新，从“大水漫灌”到“精准滴灌”，从“锦上添花”到“雪中送炭”，通过产品开发、精准对接和利率优惠等举措，为贫困人群 “精准”喷洒“扶贫甘霖”。

创新精准产品，解决资金难题。该行根据客户的不同需求进行细分，先后推出16款不同类别的信贷产品。2016年以来，又结合扶贫攻坚特点开发出了“脱贫助力贷”“巾帼情”等一批专项扶贫贷款产品。用针对性强的扶贫专属产品，“精准服务”创业人群。

创新贷款方式，推行优惠利率。该行相继推出了土地流转项目贷款、订单农业贷款、农业生态旅游等涉农贷款，并利用“信用工程”和“阳光贷款”两大平台，对特殊行业、优良客户、贫困帮扶对象实行差别化利率待遇，进行优惠利率和让利帮扶。截至目前，该行已先后评选出信用村63个，信用户21462户，建立农户经济档案13.5万户，累计帮扶信用村及信用户贷款12亿元。

创新扶贫信贷，服务精准对接。该行创新贷款扶贫模式，与县政府、中原农险签订了三方协议，共同协作为贫困户提供创业资金信贷服务。该行还在中小企业贷款服务中心的基础上，建立了贫困户授信审批绿色通道，为贫困户贷款提供一站式的阳光信贷大厅服务;对精准扶贫贷款实行保本经营、利率优惠，人民银行提供的支农再贷款全部用于涉农项目和扶贫对象，降低贫困户的贷款成本。

产业扶贫，带富一方群众

位于伊川县鸦岭乡尹桥村的洛阳万祥畜牧有限公司，拥有6个高标准牛舍，上千头牲畜存栏量。公司经理尹仁旺以前干过养殖，而后外出闯荡搞建筑，2010年返乡干起了养殖老本行。在伊川农商银行的帮扶下开始养牛，目前公司已经是洛阳市农业产业化龙头企业，是伊川县养牛协会的会长单位，辐射带动周边群众养殖肉牛上万头，公司还安排贫困群众15名就业。

“农民要想富，必须有产业和项目的带动，不把产业发展起来是没有希望的。”康凤利说。对此，伊川农商银行实施“金融+产业”扶贫金融模式，以“扶持一个龙头企业、支持一个项目、带动一个产业、辐射一片贫困农户”的发展思路，打造“银行+龙头公司+基地（合作社）+贫困农户”贷款模式，进行“以点带面”“一帮一带”的产业协同脱贫和群众共同致富。

伊川县是豫西地区的农业大县。近年来，在当地党委政府的引导下，伊川农商银行加大定向信贷投放，打造“一乡一品”的产业发展布局，逐步扶持形成了小米深加工、烟叶种植、牡丹种植、养鸡养牛、现代旅游农业等一批农业产业和龙头企业，不仅解决了当地闲散劳动力的充分就业，而且示范带动一批乡村能人积极创业，辐射带动更多农户实现增收脱贫。

服务扶贫，深耕普惠金融

针对农村金融网点少、百姓取款不方便的现状，从2014年下半年起，伊川农商银行就立足于解决农村金融服务问题，选择一批辐射性强的偏远中心村布局建设“金融便利店”，依托村委和村内小超市，建起一批“金融便利店”，打通农村金融服务“最后一公里”，将“银行”开到了百姓家门口。截至目前，伊川农商银行已在全县乡村建成了 “金融便利店”170家，基本覆盖了全县98%的行政村，实现了金融精准扶贫与普惠金融有机结合。

特色服务“精准化”，基础金融“普惠化”。伊川农商银行在全省农信系统中率先开通了网上银行、手机银行业务，全辖布设ATM机146台、POS机319部，设立农民金融自助服务点170个;开展了“金融村村通”工程，在乡镇大力布放银行卡受理终端，在行政村设立银行卡助农取款服务点，让农民足不出村就能享受普惠金融带来的便利，把金融服务送到田间地头。

公益扶贫，爱心帮扶济困

2016年10月17日，是第三个“国家扶贫日”，河南省扶贫基金会成立。会上，伊川农商银行现场认捐3000万元专项扶贫资金。“再穷不能穷教育，伊川农商银行要将慈善资金向市教育事业倾斜，给孩子们创造良好的成长环境，以回馈社会对银行的支持”。了解到伊川县一高学生宿舍没有空调时，伊川农商行向该校捐赠助教资金100万元，集中采购了500台冷暖空调，利用暑期将空调装到学生宿舍，让孩子们在新学期全部住进了“空调”宿舍，结束了“夏捂痱子冬冻脚”的苦日子。

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当前，我国经济进入新常态发展阶段，结构性改革攻坚任务紧迫，从时间上看，今年义是“十三五”的开局之年，基于此，十八届五中全会提出了新时期发展的五大发展理念，此后召开的中央经济工作会议，则为今年提出了五大重点任务。大力发展普惠金融，是贯彻落实新的发展理念的最好体现，是助力完成重点任务的重要渠道。

从发展理念角度看，大力发展普惠金融的过程，是落实创新、协调、共享理念的最好体现。“十三五”规划建议提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，这是我国发展理论的义一次重大创新，是关系我国发展全局的一场深刻变革。

发展普惠金融，需要坚持创新理念，既要为大众创业、万众创新营造良好的金融环境，义要不断创新普惠金融产品和服务手段，拓展普惠金融服务的广度和深度。发展普惠金融，是协调发展理念的体现。协调既是发展于段义是发展目标，普惠金融正是增强发展的整体性和协调性，推动区域、城乡协调发展的重要手段和日标。发展普惠金融，可以更好实现共享理念。共享是中幽特色社会主义的本质要求，是缩小收入差距，推动经济可持续发展的有效途径。普惠金融是让每一个人在有需求时都能以合适的价格享受到及时、有尊严、方便、高质量的各类型金融服务。

从完成重点任务角度看，大力发展普惠金融的过程，是补短板、降成本的重要渠道。去年末召开的中央经济工作会议提出，今年经济社会发展特别是结构性改革任务十分繁重，主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。

发展普惠金融，对于“补短板”将发挥重要作用。发展普惠金融的重要目标之一，是满足人民群众日益增长的金融服务需求，特别是要让小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务。这一目标与“补短板”的要求相吻合，对于发展小微企业、“三农”、扶贫开发等短板具有重要意义。扶贫开发金融服务是普惠金融在我国的重要表现形式，也是发展普惠金融的难点和最难达到的地方。同时，发展普惠金融，也是“降成本”的重要形式。通过改善小微企业金融服务，结合金融扶贫加强“三农”金融服务，可以解决融资难、融资贵问题，有效降低融资成本。

最近几年，我国在发展普惠金融方面已经取得积极成果，不论是金融的可获得性、使用情况，还是服务质量都有了明显改善。当然，我国普惠金融发展仍面临诸多问题与挑战，发展普惠金融的重点和难点在于解决重点领域、薄弱环节和特殊群体的金融服务问题，特别是要进一步促进金融资源向“三农”、小微企业、贫困地区、特殊人群等重点领域倾斜。

因此，按照新的发展理念以及完成重点任务的要求，本次国务院印发的《规划》提出了“到2020年，要建立与全而建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系”的目标，并从普惠金融服务机构、产品创新、基础设施、法律法规和数育宣传等方面提出了系列政策措施和保障手段，对推进普惠金融实施、加强领导协调、试点示范工程等方面作出了相关安排。

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关键词：小额信贷；法律特点；法律关系

1小额信贷界定

1.1小额信贷的定义及性质

由于各国国情和小额信贷模式的不同，国际上对于小额信贷的定义并没有一个统一的标准。中国银监会政策法规部主任黄毅在《小额信贷问题研究》中提出“小额信贷为贫困、低收入家庭以及微小企业提供一系列广泛的金融服务，包括存款、贷款、支付服务、汇款、担保、小额租赁、住房金融和其他非金融服务”。笔者认为，他对小额信贷的定义符合世界小额信贷的现状。

通过对各国现代意义小额信贷的总结可以发现，小额信贷本身具有以下特点：（1）属于无抵押信用贷款；（2）贷款金额小；（3）以扶贫为首要目标，为家庭创造基本收入以维持生计、帮助企业生产发展，同时也包括对公益项目的支持，如（贫困人口的）医疗、教育。不过，由于各国的经济模式和金融成熟度的不同，现在国际上对小额信贷提品的目的上有两种不同观点：一种认为小额信贷只用于生产，而不应用于消费；另一种则认为小额信贷不应当仅仅局限于生产型的经济活动，还应包括小额的消费信贷。

笔者更倾向于后一种观点，即小额信贷除了农村扶贫信贷，还应包括着眼于能够帮助自身发展的无抵押的个人消费信贷、助学贷款、创业贷款等。

首先，就小额信贷本身而言，顾名思义，它就是无抵押、金额小的信用贷款。而我国现有的贷款类型中，无论是农村扶贫信贷或是个人消费信贷，无论是助学贷款还是大学生或下岗职工创业贷款都具有前面所提到的特征，都属于小额信贷的范畴。

其次，就我国城乡二元化的现实国情而言，我国的小额信贷体系在城镇和农村面临着完全不同的状况，我们必须区别对待。

最后，就小额信贷专门法律规制来说，法律本身必须具备的稳定性决定了在制定该法律时必须考虑到小额信贷的发展趋势。如今，小额信贷机构市场准入资格和营业范围规制问题除了考虑扶贫性因素外，还应考虑商业性因素已经是一个共识。

1.2小额信贷的法律特点

1.2.1小额信贷属于无抵押和担保的类似项目融资的新型信用贷款

根据我国《贷款通则》和相应的法律法规，我们以贷款有无担保（或担保的方式）为标准，将传统贷款分为信用贷款、担保贷款。小额信贷，不论是扶贫型的还是发展型的，其服务对象都是传统信用评估中信用值较低的人群，因此，小额信贷虽与传统意义上的信用贷款从表面上看极为相似，但实质却完全不同。小额信贷以无抵押为其首要特征，显然也不属于担保贷款。小额信贷中的小组互助、互保的制度设计与法律中的“担保”不是同一个概念。我国《担保法》规定担保人属于第三人且必须具有大于借款数额的资产，而小组联保制度中的小组成员则均是借款人，同时也不具备一定大于借款数额的资产。

通过对小额信贷要件和原则的研究，我们发现它实质上与项目融资担保贷款非常类似，项目融资担保是指仅以项目本身的资产和收益作为担保。首先，两种贷款中，贷款人对项目本身以外的其它资产和收益都没有追索权。其次，两者所提供担保都是以借款所购财产进行担保，即以将来的财产设定担保，这一特点在农村小额信贷和创业小额信贷中更为突出。第三，虽然原因不同，但是项目融资担保的风险分担原则在小额信贷中也非常适用。项目融资担保的项目建设多需要大资金，承担高风险，且建设周期长，变现性不良好，因此，贷款人和借款人单方承担风险非常不现实。所以，为保证贷款人的债权，要求将与项目有关的各种风险要素以某种形式在借款人与项目开发有直接或间接利益关系的其他参与者和贷款人之间进行分配，没有任何一方单独承担其全部项目的风险责任，这就是风险分担原则。小额信贷虽没有明确提出这项原则，但是其运作却一直在该原则的指导下。借贷方作为贫困人口，他们的特殊性、脆弱性决定了他们不可能单独承担风险责任，小额信贷扶贫的目的也决定了小额信贷机构以及为小额信贷提供信用评估和项目评估的机构应当承担一定的风险责任。它从本质上将小额信贷与传统贷款区别开来。

但同时，我们也要认识到，小额信贷与项目融资担保贷款存在的巨大差别。项目融资担保是为了平衡债权人、债务人和担保人的利益，减轻政府和担保人的责任，避免发展中国家陷入债务危机的一种融资形式；而小额信贷是以扶贫为目标的信用活动。

因此，小额信贷是一种无抵押和担保的类似项目融资的新型信用贷款。

1.2.2法律调整的相对独立性

从制度经济学的角度分析，小额信贷是金融创新和制度创新的产物，无论信贷产品和信贷方式都不同于传统的金融活动。从法律角度分析，它的要件不同于传统贷款要件。因此，小额信贷发展较为成熟的国家一般都为小额信贷单独制定了法律。

1.2.3许可经营范具有广泛性

传统法律理念中贷款是指金融机构依法把货币资金按约定的利率贷放给客户，并约定期限由客户偿还本息的一种信用活动。因此传统贷款的许可经营范围是局限在货币金融的范畴内的，而小额信贷的许可经营范围与传统贷款相比更具有广泛性。小额信贷机构向其客户提供的产品既包括传统贷款所提供的金融服务，也包括传统贷款所不具备的非金融服务，如提供项目评估、提供技术支持等等。

2小额信贷法律关系

小额信贷法律规范应当是调整小额信贷关系的法律规范的总称，其调整对象是各种主体之间因小额信贷活动而产生的社会关系，即小额信贷关系。而小额信贷关系除了包括小额信贷领域内各种相关主体之间的小额信贷交易关系，还应当包括国家金融主管机关与各类主体之间的调控和监管关系，即小额信贷管理关系。

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【关键词】金融 精准扶贫 难点 对策

1引言

改革开放以来，我国经济得到迅速发展。在收获发展成果的同时，也凸显出一些矛盾和短板，其中，贫困人口生活困难的问题较为突出。针对这一问题，我国提出要对贫困人口实施精准扶贫，并从多渠道、多途径研究采取扶贫措施，金融精准扶贫就是其中之一。了解把握精准扶贫的必要性和推进金融精准扶贫工作的难点，是开展金融精准扶贫的基础前提，针对难点提出相应的解决措施是确保扶贫工作有效进行的重要保证。因而，本文从实施精准扶贫的必要性出发，探讨金融精准扶贫过程中遇到的难点，并提出相应的解决对策，希望对推动贫困人口脱贫、促进国家经济社会的健康可持续发展有所帮助。

2精准扶贫的重要性

了解精准扶贫的重要性是开展金融精准扶贫工作的前提，也是有效促进贫困人口脱贫、缩短贫富差距的认知基础，以下是本文总结的精准扶贫的重要性，希望对于广大参与这项工作的机构和人员正确认识精准扶贫有所帮助：

2.1有利于促进社会公平

精准扶贫是实现贫困人口脱离贫困、缩小我国的贫富差距的有效举措。实施精准扶贫，有利于提高贫困人群社会价值创造能力，体现人生价值和社会尊重，提升贫困人群的社会消费水平，使其享受到相应的社会福利和保障，享受和其他人群一致的社会待遇，共享改革开放带来的发展成果，从而促进社会公平的实现。

2.2有利于促进经济的有效发展

根据木桶理论，一个人的发展取决于其短板而不是长板。同理，一个国家经济社会的发展水平取决并受制于贫困人口的生存状况而不是富裕人群。只有贫困人口得到有效的发展（至少脱离贫困），国家的经济才能步入更有效率、更科学有序的发展轨道。精准扶贫正是补齐发展短板的有效措施，通过精准扶贫，能够有效改善贫困人群的生存状况和生活水平，促使逐渐缩小贫富差距，进而促进国家经济发展更加平稳和扎实有效。

2.3有利于维持社会稳定

在贫富差距越来越大的背景下，贫困人口因几乎占有不到社会的的资源禀赋而逐渐成为社会的“边缘”甚至是“弱势”群体，在被“挤压”的生存状态下，极易形成怨天尤人甚至仇视社会的心态，一定条件下还可能激化，这种状态长期积累对社会的安全稳定十分不利。而精准扶贫在经济和民生保障上促进社会公平的同时，在对贫困者心理的疏导上，也将逐步建立其对社会的认同感和帮助实现自我价值，对维持社会稳定起到了积极的正面作用。

3金融精准扶贫的难点

实施金融精准扶贫面临两方面难点，一在于“贫”，二在于“准”。首先是如何判定“贫（贫困人群）”，即符合怎样的条件和标准才算贫困；其次要解决“准（精准）”，即如何通过建立完备的制度和机制，对各种类型的贫困人群做到精准施策，确保脱贫。“贫”是工作的标的，“准”是过程中的要求。认清这两个问题是金融精准扶贫工作有效开展前提和基础。围绕“贫”和“准”，本文认为有以下难点：

3.1金融精准扶贫的对象易出现偏差

实施金融精准扶贫，首先需要明确的是：哪一部分人群（符合什么条件和标准的人群）属于金融扶贫对象，需要对其进行扶贫脱困。确定扶贫对象是开展金融精准扶贫工作的前提，对象不确定，金融精准扶贫工作就无从谈起。目前，我国对于金融精准扶贫对象的选取在条件、标准等方面还没有明确规定，仅从家庭年收入多少进行考量的判定方法和标准，对于金融精准扶贫工作并不完全科学和适用。贫困人口并不一定都适于金融扶贫。比如，因病致贫、因残致贫、丧失劳动能力的贫困户，致贫因素如无法彻底解决，只能通过政策兜底来解决。另外，缺乏知识、资金、技术等资源要素的贫困户，即使有强烈脱贫意愿，但因为既没有前期信用积累，也没有产业、固定资产抵押，往往也不是基层金融机构青睐的对象。特别是一些金融机构仍是以追求利益最大化为目标，仅考虑到收益和风险因素，不给基层金融机构和信贷人员松绑，信贷资金投放给较为富裕的农户或者企业的现象就不能避免。这些都导致扶贫目标的偏差。

3.2金融精准扶贫的体系不健全

在广大贫困农村，金融体系不健全的问题比较突出。随着前些年撤乡并镇等区划调整和国有银行业绩考核等多重因素，一些国有银行撤并了县级支行，农信社撤并了一些乡级网点，导致信贷服务主体缺位。农业发展银行作为专门的农业政策性金融机构，却不涉足农村一般资金供应，致使它的功能尚未充分发挥。保险机构的业务范围也仅仅是政策保险，扩大保险业务范围的顾虑多、动力小。担保机构投入到精准扶贫中的还不多，为数不多的投身其中的担保机构在和银行、保险公司合作过程中往往条件苛刻。

3.3金融精准扶贫的配套措施不足

扶贫工作不仅仅是给贫困人口投放贷款，更重要的是建立健全配套措施，使贫困人群能够自食其力，改善生产生活的条件，真正摆脱贫困，共享社会发展成果。然而，我国的金融精准扶贫往往多注重资金的“贷”与“收”，现有涉及扶贫的金融产品单一，其他配套措施以及基础设施建设方面的工作也做得不够，特别是广大银行、保险、担保等金融机构针对产业扶贫、易地搬迁扶贫、生态扶贫、教育扶贫等方面的金融产品创新缺乏积极性和主动性。

3.4金融精准扶贫的综合条件欠佳

我国幅员辽阔，贫困人口主要集中在地形复杂的山区丘陵和边远地区，那里还缺少金融机构营业网点和信息化联通手段，加上贫困人口信用意识薄弱，且农村征信体系和金融法制尚不健全，都给金融精准扶贫工作的开展带来较大的困难和挑战。甚至是在一些偏远的贫困地区，有些农户把扶贫贷款资金看成是国家给予的补贴资金，而且认为不需要归还。

4实现金融精准扶贫的有效对策

在了解金融精准扶贫工作重要性的基础上，针对我国金融精准扶贫工作中的难点，本文提出了以下几点解决措施，希望对于金融精准扶贫工作的开展有所启示和帮助：

4.1科学确定金融精准扶贫的对象

明确扶贫对象是开展金融精准扶贫工作的首要任务。在明确扶贫的对象时，要针对不同地区的贫困人群的基本状况，在生产资料占有、家庭收入、劳动能力、认知水平、从业技能等多方面，分别制定标准和条件，结合金融精准扶贫的特征要素进行综合评判，采用科学的方法进行甄别。在人群区分上，把因病致贫、因残致贫、丧失劳动能力的贫困户，充分纳入政策兜底范围；把缺乏知识、资金、技术等资源要素的贫困户，进一步明确产业扶贫、易地搬迁扶贫、教育扶贫的基础上，进而纳入金融精准扶贫的范围。在手段上，可以借助现代信息技术手段，在明确金融扶贫对象时，将基本情况输入计算机，通过云端服务器形成大数据，再利用智能识别功能，依据设定标准、条件，准确锁定区域乃至全国范围符合条件的贫困人群，通过实现工作的数据化、手段的信息化来完成扶贫对象的选定工作，大大减少人工成本和工作量，为进而确定相应的扶贫方法、推进金融精准扶贫后续工作的实施奠定基础。

4.2建立健全金融精准扶贫的体系

农村金融机构的蓬勃发展，金融体系的不断完善是实现金融精准扶贫的基础。我国各贫困地区要根据本地农村经济发展的实际情况，来形成具有特色的金融体系，打破传统的垄断格局，形成以农信社、国有商业银行、政策性银行为主体，村镇银行、保险机构、担保公司、小额扶贫贷款公司及其他金融组织为补充的金融体系。

国有商业银行、农信社等银行机构要着重增加并下沉贫困地区的营业网点和ATM，使信贷服务主体到位不缺位。农业发展银行作为专门的农业政策性金融机构，要在传统的对粮棉油收购的金融服务业务的基础上，按照供给侧改革的思路，在对农业基础设施、农业技术推广、农业产业化龙头企业等方面进行业务拓展，充分发挥它政策性银行的优势。村镇银行的发展要按照“低门槛、严监管”的原则来进行，将其作为增加直接服务基层的金融机构的重要补充。同时，还要鼓励更多的保险公司、担保机构、小额扶贫贷款公司投入到金融精准扶贫大潮中去。

4.3创新发展金融精准扶贫的措施

要想推进金融精准扶贫的产品创新，既要依靠各级政府部门的大力推动，也需要金融单位出台政策给基层机构和人员松绑。

目前我国各地已经把扶贫攻坚作为一项最重要的指标纳入对贫困地区党委、政府的考核。各地政府也陆续出台了金融精准扶贫的政策，主要包括：引导银行业机构加强贫困地区基层网点建设，着力打通金融服务“最后一公里”；政府主动增强财政和金融政策的对接，例如，财政出资建立的风险补偿基金或担保基金，整合保险、银行等机构的金融产品，探索建立“政银企互保”等多种合作形式，既解决贫困人口脱贫动力问题，又为金融机构降低风险，推动各金融机构跨机构、多领域推出创新的金融产品。

金融机构也要在政策上向金融精准扶贫倾斜。国开行和农发行要发挥提供中长期信贷资金的优势，加大对贫困地区基础设施、公共服务设施、移民搬迁、生态保护、教育扶贫等领域的资金投放；商业银行特别是涉农银行业机构要建立专项工作机制，通过市场机制引导加大扶贫信贷投入，扶持生产和就业。金融机构的内部考核也有侧重，比如提高基层机构和信贷员不良贷款容忍度等。

4.4创造完善金融精准扶贫的综合条件

我国贫困人口信用意识薄弱，农村征信体系和农村金融法制尚不健全的问题急需解决，确保金融扶贫工作在合法合规和有序健康的轨道运行。

增强贫困人口的信用意识，建立农村征信体系。进行观念教育，培养诚信意识，树立“守信光荣，失信可耻”的理念。综合多方面信息，以乡村为单位开展信用评级活动，分别对农民个体、农村、乡镇进行信用评级，并建立诚信档案，在贷款方面向“信用户”、“信用村”、“信用镇”倾斜。健全农村金融法律法规。用法律手段来维护借贷双方权利。将农村金融机构的业务纳入法律规定的范围，同时也将借款者拖欠贷款等不良行为的惩治措施逐步写入法律，逐步采取强制措施。同时，金融精准扶贫监管机制要与奖惩机制有机结合起来，对方法新、实施效果好的金融扶贫项目，及时给与鼓励和奖励，为金融精准扶贫工作的持续健康开展创造有利条件。

5结束语

金融精准扶贫是帮助贫困人群脱贫脱困而采取的有效对策之一，开展金融精准扶贫工作，对减少贫困、保障和实现社会公平，促进全民共享经济发展成果以及维护社会的稳定等都具有十分重要的作用和深远意义。因此，要高度重视起金融精准扶贫工作，努力创新金融精准扶贫的方式方法，充分发挥金融扶贫在整个扶贫事业发展中的带动作用和“造血”功能，为实现全面小康社会建设目标、推进我国经济社会可持续发展提供保障。

参考文献：

[1]么晓颖，王剑.金融精准扶贫：理论内涵、现实难点与有关建议[J].农银学刊，2016.

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1、小额信贷的概念

小额信贷从国际流行观点看，是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。通过适当的组织形式和有效管理，以合理的利率向穷人贷款，帮助更多穷人增加收入。在我国，农村小额信贷具体是指基于农户信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的一种不需要抵押、担保的贷款。它是在吸收和借鉴国际上小额信贷成功经验的基础上产生和发展起来的。

2、我国发展农村小额信贷的现实意义

许多报告都指出，目前我国农村金融的主要问题仍是供给问题，而小额信贷组织可以作为农村金融供给的一个重要组成部分发挥积极作用，并同时担负着社会扶贫、保障的责任。

（1）发展小额信贷是我国农村金融“借贷输血”的一剂良药。农民贷款的低利率、不确定风险都使正规金融机构部门的诸多业务“趋利避害”，转战“非农”。同时，正规金融部门的高门槛，也使得广大农民望门止步。在这种情况下，农村小额信贷依据自身额度小、限期短、分期还款、不需担保或具有灵活性担保形式等特点，专门向农村中低收入农民提供贷款，为农村贷款提供了巨大的支持。小额信贷灵活的担保形式或不需担保的特点降低了我国农民贷款门槛。

（2）我国农村小额信贷业务肩负着解决好“三农”问题的三大功能。经济杠杆功能。农村小额信贷业务发展，有利于改善农村贷款难的困境，为地方经济发展提供金融服务，同时，农村小额信贷业务的发展又促进了农村合作金融机构经营状况的改善，农村合作金融组织在通过办理该业务推动县域以下地方经济发展的同时，自身也能得到长足发展。政策性支农功能。在我国，小额信贷扶持的主要是社会的弱势产业，服务对象普遍是社会的弱势群体，额小面广量大，管理成本高，很大程度上承担起党和政府的政策性支农服务功能，带有一定的扶贫性质，这也是国有商业银行纷纷从农村撤走机构的基本原因。社会保障功能。目前在我国的农村小额扶贫贷款、国家助学贷款、下岗工人再就业贷款等社会保障性质的贷款，大多通过农村合作金融机构以小额贷款的方式进行发放。在操作上采用“政府+银行+扶贫组织”的运作模式，小额贷款在一定程度上承担了扶贫组织的责任。

二、我国农村小额信贷发展的现状及面临问题分析

1、基本现状

（1）放贷主体。在我国，小额信贷的放贷主体有三类：一类是以国际资助为资金来源，以民间或半官半民组织为运作机构的小额信贷试验项目，包括一些国外扶贫信贷投资和接受国外捐赠，还包括民间自发的借贷融资。其中，民间借款融资一般占地区融资总量的20%-25%之间；第二类是以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府机构和金融机构为运作机构的政策性小额贷款扶贫项目，一般由农业银行发放。贷款金额在2万元以内，利率相对较低，期限在1-3年，此类贷款占农村地区小额贷款的8%左右；还有一类是以农村信用社存款和央行再贷款为资金来源，以农信社为运作机构的农户小额信用贷款和联社贷款。贷款额度在万元以下，期限在一年左右，贷款性质为商业性质。在农村小额贷款比例中占较大比重。依不同地区有不同比例，一般达到30%至40%之间。

（2）发展形势。我国农村小额信贷总体来说有发展速度快、总体数量大、涉及面广等特点。为推动农村小额信贷业务的发展，中国人民银行、中国银监会陆续出台了相关小额贷款管理办法和指导意见，早在2000年前后提出农村信用社要适时开办农户小额信用和农户小额联保贷款，简化贷款手续，方便农民借贷。在中央银行再贷款政策、农村信用环境建设、国家税收优惠政策等推动下，全面试行并推广小额信贷活动在2001年以后得到了迅猛发展。据统计，至2007年9月末，全国农村合作金融机构各项贷款31619亿元，其中农业贷款14498亿元，分别比2001年增19648亿元、10081亿元，增幅分别为164%、228%，全国2000多个县中几乎所有的农村合作金融机构都开办了农村小额信贷业务，在增量贷款中有90%以上是靠小额贷款的增长。最新资料显示，目前全国农村小额贷款覆盖面已达32%，在部分经济欠发达地区小额贷款受益面更高。农村小额贷款有效解决了农村中低收入群体贷款难、融资难问题，成为广大农民脱贫致富的法宝。

2、我国农村小额信贷的发展的障碍

小额信贷在中国农村的发展虽然获得成功，但是可持续发展率较低，而可持续发展率的高低，是国际上衡量小额信贷业务发展的一个重要标志。通过归纳总结，我国农村小额信贷业务发展困境主要体现在以下方面。

（1）法律体系、相关政策及机制建设等外部条件不完善：第一，关于小额信贷的法律地位问题始终困扰其发展；第二，功能定位不清晰导致发展矛盾重重，只有明确功能定位问题，才能确定小额信贷组织创立管理的主体、资金来源、信贷产品设计、风险监管等一系列问题；第三，保障机制、政策体系不完善加大行业风险。目前农业灾害补偿制度等政策性扶持和保障制度尚不完善，不同程度上也制约了农村小额信贷的发展。

（2）资金来源和后续资金得不到有效保障：增加农民收入，推动农村农业发展，建设社会主义新农村，都需要大量的资金投入，而当前农村信贷资金不能实现有效配置，农村资金分流仍然严重。正如前文所述，农民贷款难的问题始终不能得到解决，小额信贷在农村的资金支持同样难以得到保障。

（3）自身特性的限制：小额信贷具有额度小、期限短、分期还款、不需担保或具有灵活多样的担保形式等特点，这些特点，促使它能够较好较快地适应我国农村的贷款市场，但同时，贷款利率偏低、贷款品种单一、额度小、风险大等一些问题也阻碍了小额信贷的进一步发展。

（4）管理困境：第一，外在金融监管力不从心。有关部门对具体监管方式未做出统一规定，协调小组并非专门的监管组织，不具有行政主体资格；另外，商业性小额信贷组织的投资人又多为非金融专业人才；农行和政府部门两者的责任和权利关系不清楚或信息不对称，也造成了金融监管的困难。第二，商业性小额信贷公司内部治理经验不足。完善的公司治理结构是农村小额信贷组织成功并走上可持续发展道路的关键，商业性小额信贷组织的组织架构、制度框架在央行指导下已初步建立，但在内部管理授权、职责划分、激励约束等方面存在薄弱环节。

三、农村小额信贷组织发展的建议

针对上文所提出的发展中存在的相关问题，要在我国广大农村地区普遍推广小额信贷，实现小额信贷组织的可持续发展可采取以下措施。

1、确保资金来源，保证充足的后续资金，是实现我国农村小额信贷可持续发展的基础条件

（1）建立全面的小额信贷发放体系，依据不同目标实行不同政策。首先，国家应整合对农村的资金投入，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村；其次，中国农业银行要以全面支持农业和农村经济的综合性银行为目标，主要为农业和农村经济发展提供综合性金融服务；再次，运用科学合理的方法妥善解决信用社的累积亏损和呆坏账，进一步增强支农能力。

（2）建立多元化融资渠道。多元化的资金来源是商业性小额信贷组织开展经营的基础。在市场条件成熟或小额信贷组织自身实力足够强时，可以将其发展成为地区性或社区型商业性金融组织。另外，可以尝试改变小额信贷组织只贷不存的风险控制模式，在完善金融机构法制环境基础上放宽农村小额信贷机构吸纳存款的限制，确保资金的来源充足。

2、良好的宏观环境，健全的法律体制、政策保障是实现我国农村小额信贷可持续发展的重要外部条件

（1）加强立法，明晰借、贷主体，建立弱势群体便利融资的法律支撑。国家应该在条件成熟时制定关于小额信贷的法律、法规，运用国家强制力保证其实施。国家关于小额信贷的立法首先要依法明确小额信用贷款的发放对象；其次要依法明确承办小额信贷业务的存款及非存款金融机构，并且在条件成熟的地区组建城、乡风险投资公司。同时，要依法加大社会信用治理力度，对一切不守信用的行为和人员依法追究刑事责任。

（2）明确功能定位，因地制宜发展政策型或商业型或政策+商业型小额信贷。依据我国农村金融发展的现实条件，按照所在地信用社改革模式、金融机构的性质，因地制宜的开展“政策型”小额信贷、“政策、商业结合型”和“商业型”小额信贷，实现政府扶贫和小额信贷经营的分工与协调。依据不同功能定位来确定小额信贷组织创立管理的主体、资金来源、信贷产品设计、风险监管等一系列问题。

（3）建立完善的政策支持体系和风险保障系统。借鉴国际小额信贷的通用做法，地方政府和金融机构应当设立小额信贷风险补偿基金，并建立起完善的小额贷款政策保障制度、新型农业保险和农业贷款担保制度，以增强农民抵御自然灾害的能力，同时减少信用社在小额信贷上的风险。

（4）创造良好的信用环境。一是加快农村征信体系建设，建立信息共享机制；二是进一步加强以信用户、信用村、信用乡（镇）创建为主体的“信用工程”建设，提高全社会的诚信意识；三是法院、银行、政府密切配合，坚决打击一切形式的逃废债行为；四是建立有效的监管方式，防范和控制风险的发生。

3、完善、创新组织机制，提高部门管理效率，增强我国农村小额信贷可持续发展的内生活力

（1）随着农村经济的发展和新农村建设进程的加快，国家对农村小额贷款对象、额度、利率、用途、期限、程序等方面都提出了更高的要求：放宽小额贷款对象、提高小额贷款额度、科学确定小额贷款利率、拓展小额贷款用途、灵活确定小额贷款期限、简化小额贷款手续，进一步提高贷款便利程度。

（2）提高部门管理效率，重视对组织成员及农民群众的培训。加强内部管理：农村小额信贷组织要按照国际惯例，参照业内经验并结合自身实际，完善内控机制建设，强化整章建制；其次，有关部门应为农村小额信贷组织建立信息监测系统，帮助其对业务潜在的风险做细致的研究，不断提高风险的识别、评估、控制水平；培训组织成员，不断提高组织内金融人才处理业务的能力；最后，农村小额信贷组织要完善激励机制，科学制定小额贷款发放、管理和收回责任目标及考核奖惩措施，充分调动信贷人员的积极性。通过建立完整的管理制度和运行机制，避免操作风险，确保健康发展。

四、结束语

关于农村小额信贷建设的内容十分丰富，本文只是在大量阅读相关文献的基础上，着重从其发展意义、发展中的问题及发展建议三个方面构建了分析框架，对如何促进我国农村小额信贷业务可持续发展做了初步的总结和探讨。农村小额信贷对发展我国农村金融有积极的意义，担负着政策支农和发挥经济效益两大基本功能。本文基于这一指导思想，希望通过对我国农村小额信贷业务可持续发展的研究，为使其成为解决农村金融困境、促进解决三农问题的战略支点起到积极的推动作用。

【参考文献】

[1]佘传奇：我国农村小额信贷发展亟待解决的问题及对策[J].中国农村经济，2005（3）.

[2]杜晓山：我国农村小额信贷的实践尝试[J].中国农村经济，2005（8）.

[3]田文会：小额信贷在中国：发展、困境和机遇[J].农业经济，2003（8）.

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2016年底，中央经济工作会议提出了中国经济新方位的概念，这在全党、全国人民聚焦扶贫攻坚的新年头，非常重要和及时。

截至2015年底，按照2010年制定的年收入2300元为贫困人口的划分标准（按购买力平价计算约为2800元），全国还有贫困人口5575万。同时，我国农民年均可支配收入为11422元，其中上海最高为2.3万元，为全国贫困人口划分标准的10倍。这说明我国不仅有城乡收入差异，农民之间也有贫富收入差距，且差距甚大。

现阶段，扶贫工作既是我国全面建成小康社会的根本保障，也是符合中央提出的新理念、新方位、新思路要求的关键，其难点就在于农民尤其贫困地区农民。因此，如何让贫困地区农民脱贫解困，至关重要。

金融支撑成为首要难点 我国服务“三农”目前主要还依靠几大国有商业银行和农发行、邮储银行等机构，规模和覆盖面可谓杯水车薪。

首先，产业扶贫是关键。不论是解决5575万现有贫困人口，还是聚焦全面建成小康社会的要求，最重要的都是产业扶贫。

可以说，产业扶贫是解决绝大多数地区贫困问题的最根本出路，其他包括移民搬迁、社会保障兜底、教育扶贫等，均应该是产业扶贫之外的其他选项。而产业扶贫的重难点，是农民发展生产普遍缺乏信J支持。

2006年前，农民普遍反映我国农业税赋不合理、负担重;2006年取消农业税赋制度后，无论发达地区还是欠发达地区，90%以上的农民都反映称缺乏发展现代农业的资本金，充分说明了人、地、钱三者在“三农”发展中的重要性――“人”指培育新型经营主体，“地”指加快农地流转，“钱”即指需要政府出台扶持政策，包括价格政策、补贴政策、投入政策、用地用电以及及时配套金融保险政策。金融支撑成为首要难点。

其中还存在配套机制不健全等诸多问题。例如，当前急缺农村社会信用体系和农业保险体系，用以规范和增强农民的诚信意识、行为。

借钱不还，可能是“三农”金融中一个屡见不鲜的难题，导致一些银行的贷款意愿受到影响，这就需要农业保险体系快速跟上。但现阶段，农业保险中不动产保险相对容易操作，例如种植业如果遭遇洪涝灾害，索赔则较为清晰明确，而家畜等活体保险却很难定损，容易产生诚信问题。

因此，产业扶贫、精准扶贫都亟待农村社会信用体系和农业保险体系的完善，尤其是农民征信体系的建设，将极大推动金融系统对各项扶贫工作的支持力度。

需高度关注三大变化

值得注意的是，今天的金融需求与改革开放初期全然不同，需要高度关注三大变化：

一是金融需求呈多元化发展。早年，贫困地区农民发展产业就是简单的借钱、用钱，但如今却囊括了质押、抵押、金融租赁、保险，大型农业企业上市等多层次金融需求，走过了从单一信贷变成多元信贷及衍生品需求的历程。

二是需求主体发生改变，从普通农民发展成了多元化新型经营主体。数据显示，全国2.6亿农户中有2.3亿拥有承包地，其余3千万是牧民、渔民、林农，过去这就是我国农村金融需求的全部主体。但现在，在此基础上增加了87.7万家庭农场，175万家合作社（平均每个行政村有3个合作社）以及35万家产业化经营组织，其中12万家是龙头企业且有1245家是国家级龙头企业。因此，家庭农场、合作社、龙头企业等成为了新的金融需求主体。

三是金融业本身正在经历变革，其中“三农”金融又包含了三方面变化：

其一是小额变大额。农民早期的金融需求通常是小额、短期，但借贷主体增加了家庭农场、新型合作社等机构之后，单笔信贷额度大多上升到数万元、数十万元乃至数千万元不等。

其二是短期变长期。当前，“三农”信贷需求普遍从早年根据农作物种植周期而定的短期、超短期融资，逐渐拉长至一个种植周期或者一年，从短期、小额信贷逐渐转变为了中长期、大额化的需求。

其三是交易方式发生改变。过去表现为单一的实体柜台交易，如今扩充到互联网线上交易，其中有机遇也有风险，需要高度关注。

适应新变化

那么，面对这一系列新变化、新趋势，应该如何顺势而为？

这将涉及两方面工作：一是供给层面，需要国家财政和商业银行给予更多支持;二是需求层面，需要各领域、各机构顺应新趋势，做出三大创新――机构创新、产品创新和服务创新。

首先是机构创新。通过分析发现，全球其他国家尤其发达国家，几乎很难完全依靠商业银行来覆盖“三农”，均由专门的农村金融机构来提供服务。例如法国、日本和美国，要么是政府主导的补贴型借贷体系，要么是合作型金融体系。但在中国，尽管有农业发展银行这一政策性银行，但其业务面却长期受到限制，之前多从事粮棉油收储业务，近期才开始衍生到其他金融服务领域。

当前，我国银行机构分为“三大体系”：合作金融、商业金融和政策性金融。合作金融主要是各类信用社，但它们近期纷纷申请成为独立法人，谋求商业银行身份和盈利渠道，这就意味着信用社体系在逐步非农化，真正的合作金融在我国并不存在。

我国服务“三农”目前主要还依靠几大国有商业银行和农发行、邮储银行等机构，规模和覆盖面可谓杯水车薪。加之服务成本高昂，一些商业银行积极性不高，即便开展相关业务也更多是为了获得国家的扶贫再贷款、降准政策和监管绿色通道。因此，应该考虑成立专门从事“三农”业务的金融机构，由政府在监管和税收上给予特殊补贴，做出重大的制度创新。

其次是产品创新。地方上做了很多有益的探索，一些网贷机构更是创新了农地经营权抵押、农机具抵押等产品。

例如，黑龙江的农民以200万元买拖拉机就应该能够抵押，或者应该探索金融租赁模式来解决农民买不起拖拉机的问题，多在贷款抵押物方面大胆创新。现阶段，我国已有291个农地经营权、农房抵押试点县，试点推广在东北地区意义尤其重大，对农民增收的作用尤其显著。此外，能否探索以生猪作为中型农企的贷款抵押品？能否建立银行与农户之间承担信用担保和抵押品流转作用的中介平台？这其中可探索的空间相当大。

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一、何谓小额贷款与“草根经济”

小额贷款起源于上世纪70年代，其中孟加拉乡村银行采取小额、低利率、短期、多人联保贷款的方式，被奉为典范。90年代后，最为成功的案例当属印尼人民银行(BRI)。BRI通过3000多个村级营业所，向农村低收入人口提供金融服务，2003年被《亚洲货币》评为当年最佳上市公司。

当前农民收入增长放缓已成为全社会最为关注的热点问题。首先要解决的是将近一亿八千万人，占农村人口20%左右的低收入农户的问题。他们中大多数已不属于政府的扶贫对象，又得不到农村金融机构的扶助，生产难以扩大。其中一部分是近十来年脱贫了的农户，处于温饱边缘，随时可能返贫。因此，解决低收入农户的增收问题是当前重中之重。1999年以来，四大国有商业银行基本取消了县一级分支机构的放贷权，却保留了吸储功能。同时只吸储不放贷的邮政储蓄占据了大片农村金融市场，本来急需资金支持的农村，不仅难以得到银行支持，而且仅有的一些农村资金通过银行、信用社和邮政储蓄等管道流向城市，广大农村形成了“金融空洞化”的局面。据测算，每年从农村流向城市的资金均在2000亿元以上，农民生产、农村中小企业所需资金，基本上靠民间借贷和私人借款。另外，城市下岗失业人员也在形成新的“城市贫困阶层”。有鉴于此，中央提出：有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，可以探索建立小额信贷组织。我们可把国际上盛行的、在国内已经广泛地试验成功的小额贷款的工作推广开，以缩小收入差距、实现社会稳定公平。

小额贷款作为一种有效的扶贫手段，是国际上的扶贫组织利用慈善款用于扶贫与发展项目中，要求归还，以便循环运用。相对利率较高但便利的小额信贷也因其扶贫到户的特点和对扶贫资金高效利用的机制，在世界上得到了广泛的认同和运用。小额贷款对于支持庞大的弱势群体的创业冲动，发展“草根经济”，即技术素质、家庭收入自有资金、创业经验比较低甚至等于零的贫民、平民的经济，是大多数处于基层的人有待长期关怀和扶持的群体的经济。没有“草根经济”"的发展和繁荣，就没有大局稳定、社会和谐。

二、中国小额贷款的基本理念和基本原则

在中国，260多个小额贷款的试点工作已经在全国范围内展开。在扶贫到户、高还款率，高投资回报率以及妇女参与等方面的效果明显。贷款回收率大部分的试点高达98% 以上。

（一）中国小额贷款的基本理念

发展小额信贷的初衷是为贫困人口、低收入家庭和自营业者提供金融服务，包括存款、贷款、支付服务、汇款、担保、小额租赁、住房金融和其他非金融服务。学术界把小额信贷机构依照其经营的目标分为两种模式，即扶贫型(福利型)和商业型(制度型)。扶贫型以扶贫为目标，不要求利息收入覆盖运营成本，而商业型以高于商业银行的贷款利率来维持财务上的可持续发展。

（二）中国小额贷款的基本原则

1.必须面对低收入者和微小企业

大企业可以向公众募集股本金、通过债券方式募集资金、在资本市场直接融资。而微小企业、成长中的企业，股本融资基本限定在私募范围，向公众募股很难。故商业银行应有危机感：当资本市场发展后，大客户可能会离开金融中介直接走向市场，而银行要有新的利润增长点，必须面对中小企业，发展潜在的客户。

2.联保小组信贷

如很多地方采用的“五户联保”：即贷款人的贷款计划必须得到其他四位联保人的同意和担保，并以贷款小组的名义统一贷款和还款。另外，每个贷款小组的5位成员只能分批贷款。这样，这个贷款小组就同时实现了相互扶助和监管的功能，有效地减少了违约现象。

3.规律的还款期限

贷出款项后尽快开始规律的小数额回收。如联保信贷要求每周或每半周偿付。这个机制的好处有：可以尽早发现违约，为银行降低风险；可以使银行掌握借款人的现金流，不会给借款人带来负担。

4. 高利率

以往人们有一个认识误区，认为对低收入的群体贷款应是低息，这带来了一些副作用：一是把财政贴息的资金当成了救济资金，淡化了还款意识；二是受财政补贴能力的限制，影响了贷款的发放面，而且有限的扶贫资金常常被有门路的县、乡、村干部或富裕阶层垄断，产生了大量的呆坏账；三是金融机构的风险不能全面覆盖，财务上不可持续，会影响金融机构发放贷款的积极性。小额贷款模式提供了很多服务如技能培训，上门送款收款，无需抵押等，增加了操作成本，只有把利率和服务费用提高一些，小额贷款项目才能自负盈亏，才有扩张性与可持续性。要把“财政救济和金融支持分开”，以形成良好的信用秩序。

5.自我决策、自主管理

从当地经济自我发展和可持续发展的角度看问题，低收入阶层仅仅作为外部援助资源的受益者是远远不够的，还应具有对社区资源的决策权。我们所倡导的就是这样一种为低收入阶层赋权的理念。

6.自我滚动的可持续性

小额贷款是以建立资源的可持续利用机制为目标的，否则就不可能生存发展，制度设计者们一开始就提出了要求参加者入股的原则。有些是贷款一次10元，有的是贷款额的千分之二，而且贷款次数越多，交的股金也越多。目的是靠这样的滚动实现把外来种子资金抽掉，靠参加者自主资金为主的运作，但耗时太长，还可能让人联想到吸收存款。对此，专家建议对符合条件的小额信贷机构，“允许合法存在并给予金融支持”。

7.抵押担保机制

小额贷款一般不需要抵押与担保，但大部分小额信贷项目要求在信贷金额超过一定数额以上的借款人将其借款数额的0.5%作为“紧急基金”。此外，还有5%的信贷数额作为“组税”计提在联保小组的集体账号中。这笔钱不可以从小额信贷机构提取，作为“强制存款”，它类似于抵押物品，在组员违约时进行抵补。另外，在覆盖成本、覆盖风险的时候有三种方法：一是完全的信用放款，所有的风险和成本完全靠利率高低来覆盖；二是要求借款人给一定的抵押和质押；三是让第三者做担保。

三、小额信贷的经济和社会影响

（一）小额信贷是扶贫的有效工具，是缩小收入差距、解决中国低收入阶层问题的最佳选择

首先，它通过提供存款、信用和保险工具使得贫困人群可以进行更加稳定的投资、消费，发展微小企业并增加自身的盈利能力。不需要抵押与担保，这对拿不出抵押品的低收入者来说特别适用。

其次，小额贷款对提高收入效果显著。从试点情况看，可提高年纯收入10 - 20%以上。而且当借款者信用确立、生产上轨道后，贷款金额还可不断增加。国际经验证明，小额贷款的额度一般每年递增30-50%。这意味着低收入者的纯收入还可逐年增长。

（二）小额信贷服务可以促进资源的配置、市场发展，并促进经济的增长

小额贷款还给借贷者提供各种各样的培训以提高他们的生产技能，包括家庭理财，养殖业，小手工业，小加工业与小商业项目。项目选择完全由借贷者根据自身特点和市场需求决定。既能充分利用农民剩余劳动时间，也可减少大规模推广某单一产品生产项目造成的市场风险。小额信贷服务可以通过“草根金融”把服务范围扩大到有着巨大市场的低收入农户里，进一步完善金融市场来促进整个金融体系的发展。

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（一）金融扶贫瞄准精度低，目标人群偏移

近年来，各大商业银行为追求利润最大化，在收缩农村金融网点的过程中，贷款审批权限也逐级上收，使农村基层网点成为“吸存机器”，加剧了农村资金的“体外循环”。随着国家扶贫工作进入新阶段，中国把扶贫目标瞄准到了户，提出创新扶贫资金到户的扶持机制，更强调贫困人口享受基本的民生服务。2013年中央1号文件提出要改善农村金融服务，优先满足农户信贷需求。然而，在二元经济结构下，贫困地区金融服务供需矛盾突出，金融扶贫过程中“扶工不扶农”、“扶富不扶贫”的现象屡屡发生，宝贵的金融扶贫资源很难到达贫困农户手里。除了少数小额信贷组织坚持把贫困户作为瞄准目标外，其他金融机构或组织多数都放弃了贫困户这一目标，而是瞄准农村中的富裕户和农村企业等非贫困户。这样一来，金融扶贫到户便异化为传统的农村信贷，造成农村信贷资金外流，直接影响了中国“三农”发展和贫困地区新农村建设的顺利推进。

（二）农村金融市场改革稳步推进，农民贷款难问题仍旧凸显

目前，中国正在努力构建由银行业金融机构、非银行业金融机构和其他组织共同组成的多层次、功能互补、适度竞争的农村金融体系，一定程度上弥补了市场配置机制的不足。农村金融市场改革稳步推进，取得了一定成效：金融机构涉农贷款持续增长（表1）；全国金融机构空白乡镇减少，由2009年的2945个减少到2013年年初的1686个［1］，新型农村金融机构在消除金融空白乡镇、提升县域金融服务方面发挥的作用日益增强。通过多年的持续努力，中国正在形成银行业金融机构、非银行业金融机构和其他组织共同组成的多层次、广覆盖，功能互补、相互协作、适度竞争的农村金融服务体系（表2）。由于中国农户的金融需求缺乏弹性，使得不论是信用社主导的传统农村金融机构，还是新型农村金融机构，均存在明显垄断特征，金融扶贫资金总供给相对不足是不争的事实，农民贷款难、融资难、贷款贵的问题仍旧凸显。

二、国外小额信贷金融扶贫的模式

经过多年的实践，很多国家在深化农村金融体制改革上积累了大量经验，推动了当地经济发展，并显示出了强大生命力。例如孟加拉国的格莱珉乡村银行［2］、欧美社区银行、印度尼西亚的BRI银行小额信贷部等，其在贷款对象、性质和资金来源等方面各有差异（表3）。

（一）孟加拉国的格莱珉银行

1974年孟加拉国经济学家·尤努斯在该国创立了以贫困农民为对象的格莱珉银行。该银行目前拥有600余万个借款者（97％的借款者是妇女），近3000家分支机构，覆盖98％以上的农村地区。格莱珉银行的小额信贷模式已在全球100多个国家得到了推广。该模式有以下特征：①格莱珉银行组织结构方面，一部分是传统银行的总行、分行、支行、营业所；另一部分是建立了信贷中心、小组和会员的3级群众组织。一般5个会员自愿组成1个小组，5～6个小组组成1个中心，每周会定期召开小组会议，每15d召开1次中心会议，宣传小组纪律、交流还款计划、传播科技知识、交流致富门路等，使会员能够相互监督和激励。②贷款对象上以妇女为主，且仅限于贫困农户，只有家中土地少于0．5英亩（1英亩≈0．4046hm2）或家中拥有全部财产等值不超过1英亩土地价值的农户才拥有贷款资格。当有1名会员提出贷款申请，需经过小组其他成员同意，并需把贷款的5％作为担保金留存银行。因为小组成员长期生活在1个村庄，对彼此都很了解，这种建立在熟人社区的贷款方式有效减少了信息不对称，降低了由于信息不对称引起的信用风险。③格莱珉模式的还款方式比较灵活，借款人可以分期不等额还款，一般贷款周期为1年（50周），每周还款1／50，50周还清，还可提前还款。④贷款资金一部分来源于会员股份，另一部分是利息收入，格莱珉信贷利率比其他银行高约4％，避免其他人员利用职权套取低息贷款，保证了穷人贷款的可获得性，并能弥补运行成本，实现了格莱珉银行的可持续发展。⑤政府在法律上承认格莱珉银行的合法地位，并建立了政府小额信贷组织，支持其发展；提供资金支持，最初格莱珉银行的资金主要来自政府和联合国发展金融组织，并以低利率向其提供贷款；税收方面，提供相应的税收减免政策。

（二）欧美社区银行

社区银行源于美国，扎根社区，贷款手续简单易行，近年来发展迅速，具有以下主要特征：①贷款对象是难以从大商业银行获得信贷资金的当地居民和中小企业，社区银行主要满足本社区客户需求，具有很强的人缘、地缘优势，员工主要是社区成员，可有效降低信息不对称引起的信贷风险。②资金主要来源于利息收入和当地社区成员存款。社区银行限制资金外流，主要用于本社区，得到了当地居民欢迎。③政府大力支持社区银行发展。法律上，美国制定了《社区再投资法》、《格拉斯—斯蒂格尔法案》，鼓励在社区开展金融活动，为社区银行的发展创造了制度环境，并且政府强制社区银行办理存款保险业务，以降低储户风险；监管上，建立了组织内部监管、中介机构社会监督以及政府部门专项监督的组织体系［3］，促进了社区银行的健康发展。

（三）印度尼西亚

BRI银行BRI（BankRakyatIndonesia）是印度尼西亚唯一从事小额信贷业务的大型商业银行，主要为农村的低收入者提供信贷和储蓄服务。从1986年开始，BRI小额信贷部持续盈利，找到了一条在贫困地区搞好扶贫开发的成功之路，破解了贫困农户贷款难问题。印度尼西亚BRI银行小额信贷部的贷款对象为农村低收入且具备还款能力者，其资金来源为储户的存款和利息收入，政府并不直接干预其日常经营，并提供了良好金融生态环境。印度尼西亚BRI银行可持续发展的原因主要有：政府支持BRI小额信贷发展，但不直接干预日常经营活动；BRI将其4600多个小额信贷单位组成网络，由总行进行统一监管；重视一线员工的地位，加强员工培训并进行适当激励措施；管理信息透明化等。BRI银行最重要的贡献是向人们证明，正规大型商业银行从事小额信贷业务的可行性，并明确了需要结合当地实际情况独立进行运营和风险防控［4］这一原则。

三、国外金融扶贫经验借鉴及对中国的启示

从金融视角来研究反贫困问题，可以极大地促进贫困人群人力资本水平和脱贫致富能力的提升，有助于扶贫开发工作在注重“输血”的基础上，更好地发挥“造血”功能，这对于提高扶贫开发效率和水平具有重要意义。但金融机构赢利本能与扶贫公益性质如何结合是金融扶贫面临的最大难题，从国外金融扶贫模式的成功案例可以得到以下启示。

（一）提高扶贫瞄准精度，重新定位农户的金融需求

融资难一直是困扰农村发展的瓶颈，特别是在经济发展滞后的贫困地区，农民贷款难、融资难的问题更加凸显。从正规金融机构的传统信贷标准来看，大量的农户尤其是贫困农户由于无法满足金融机构的贷款条件（无抵押、无担保、无信用记录的“三无”群体）而被拒之门外，视为无效的金融需求。很显然，这些“三无”群体中实际上存在大量具备现实还款能力的人员。例如孟加拉国的格莱珉银行通过“小组联保代替担保”，使得大量被正规金融机构所“抛弃”的无效需求人群获得了贷款，其违约率极低。应该从一个连续的角度去审视农户的金融需求。处于不同阶段的农户，应具有不同的金融供给主体：①在“贫困陷阱”阶段，农户自有资本无法满足其基本生产生活需要，并且外部资本的获取能力差，这个阶段政府主导的政策性开发贷款最为重要。②在“自生区域”阶段，农户的自有资本能力加强，但从外部正规金融机构仍很难获得信贷资金，这个阶段商业性的小额信贷、引导性政策贷款、农村资金互助社等可以共同作用。③在“高级生产者”阶段，农户已经达到金融机构传统的信贷标准，资金需求量和可获得能力明显增强，这个阶段资本供给主要由正规金融机构提供。例如美国建立了自上而下的农村金融体系，在分工中实现了功能互补：鼓励商业银行向农业贷款（达到25％以上可享受税收优惠）；政府农贷机构主要向不能从商业银行获得低息贷款的农户提供农业生产资金；政策性农村金融机构主要向小企业提供信贷资金。

（二）政府强有力的支持是金融扶贫的重要保证

从国外金融扶贫模式的成功案例看，无一例外地得到了政府的大力支持。例如孟加拉国的格莱珉银行从成立至今，一直与政府保持着良好的关系，政府为其发展提供了很多便利，如承认其合法地位，以4％左右的低利息率向其提供资金，减免税收等。对于中国而言，随着农村经济的发展，非正规金融机构日趋活跃，已经成为农民获得信贷资金的主要来源（从非正规金融机构获得贷款占农户贷款总额的55％），政府应顺应历史潮流，为金融扶贫营造良好的生态环境。1．放宽金融市场准入制度目前非正规金融机构没有获得金融许可证，很多都以扶贫试点的形式存在，法律地位不明晰，难以发展壮大。政府应当给予其充分的发展空间，对有条件的非正规金融机构颁发金融许可证，促进其规范健康发展。为了缓解农村资金短缺的状况，政府要积极引导非正规金融机构发展，包括公益性小额信贷机构、社区基金、农民资金互助组织等，增加金融扶贫资金的总供给。2．采取行政手段，限制资金外流2006年孟加拉国的格莱珉银行的创始人·尤努斯教授将穷人的信贷权利提高到人权的高度，提出“信贷权是人权”的观点。孟加拉国的格莱珉银行为了防止资金外流，强调当地的钱要用于当地，实现“钱从哪里来，就优先到哪里去”，优先满足当地穷人的资金需求。中国可借鉴此规定，采取行政或法律手段直接干预农村资金的流向，遏制农村资金外流。3．为信贷资金供求双方搭建信息共享平台，减少交易成本从国外经验可知，印度小额信贷发展迅速的原因之一是建立了高效便捷的小额信贷网络，通过信息共享平台解决了信贷信息的不对称，减少了信息在流转中的扭曲。对于中国而言，政府可建立信息共享平台，以提供信贷资金的供求信息、农户的信用等级和预期还款能力信息、贷款项目预期经营状况信息等，为农户与金融机构之间建立沟通桥梁，降低信息不对称引起的信用风险。另外，可通过此平台宣传金融知识和信贷政策，以培育良好的信贷文化。4．完善金融法制建设建立完善《破产法》、《担保法》等，为金融发展营造良好的法制环境，并逐步打破以不动产为核心的担保抵押制度，建立多层次的农业保险体系，为金融扶贫提供制度保障。

（三）开发设计面向农户的信贷产品是金融扶贫的重要依据

为了扩大金融扶贫的覆盖面，金融机构应开发设计面向低端市场（包括农户、作坊主、小商贩、小手工业者等）的小额信贷产品和服务，积极探索扩大抵押担保范围，以适应农户多元化需求。例如孟加拉国的格莱珉银行创新金融产品，得到了农户欢迎。在贷款利率的设定上，为了实现金融扶贫的可持续发展，避免扶贫资金被侵占，可参照国际经验将存贷款利率差设定在10％左右，并结合信贷资金的供求关系合理确定贷款利率，促使农村金融组织以商业化的形式可持续发展。另外，在发放贷款过程中，对贷款农户进行项目技术培训（如种植、养殖、加工等培训）以增加投资项目的成功率，引导农户走上脱贫致富之路。

（四）以熟人社区为基础的贷款事后评价机制是金融扶贫的重要载体

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足寒伤心，民寒伤国。贫困及其衍生出来的饥饿、疾病、社会冲突等一系列难题依然困扰着许多发展中国家。我国已将每年的10月17日设为“扶贫日”。不少人将“1017”谐音为“邀您一起”，众人拾柴火焰高，意在最广泛地动员社会力量投入扶贫济困工作。目前，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量互为支撑。拓展着全新的扶贫格局。从各方“单打独斗”到整合资源“握拳出击”，这也是全新扶贫思维的重要体现，笔者以黑龙江为例：

日前，在省十二届人大常委会第二十三次会议上，省人大农林委员会提请审议《黑龙江省农村扶贫开发条例（草案）》的议案，条例草案是在总结十余年成功经验的基础上。根据新时期扶贫开发方式、管理体制和创新机制的转变需求而重新制定，对我省扶贫激发内生动力，加快脱贫步伐具有重要意义。

从“扶”到“脱”精准处见功夫

笔者联系到省扶贫办法规处副处长王志文的时候，已经临近中午，在会场开会的他并没有要午休的打算。时间紧，任务重，加班已成了家常便饭。但得知我们要采访，多次参与立法调研工作的王志文还是放下了手头工作，耐心解答起来。“精准扶贫就是‘一村一法，一户一策’，我们管这叫‘滴管’扶贫，避免大水漫灌的扶贫方式。在扶贫信息库中，每位扶贫对象除了家中人口和房屋面积等一些基本的信息外，外出打工地点、掌握何种技术等十余条具体信息都会一一记录，对贫困村也提出了更加具体的识别程序和帮扶方法。”

在本次常委会上提请审议的条例草案中，针对过去扶贫对象指向不明确、扶贫针对性不强的问题，明确规定了贫困村和贫困户的识别和管理等方面的具体要求。为扶贫对象建档立卡、实行动态管理找到“贫根”，逐村逐户制定帮扶措施，把精准扶贫、精准脱贫作为扶贫攻坚战的“决胜方略”。由“输”变“造”“造血式”扶贫尤为重要

为提高扶贫精准度，保证脱贫后不返贫，“造血式”扶贫显得尤为重要。增强贫困地区内生发展活力，是所有参与调研起草条例部门的共同心愿。条例草案对整村推进、产业发展、金融保险扶贫等方面制定了明确的专项扶贫措施。修建小型公益性生产设施、小型农村饮水安全配套设施、村组道路、危房改造，改善贫困村生产生活条件成为整村推进的重点目标。依托当地资源禀赋、区位优势和产业布局，以新型农业经营主体为载体，支持贫困地区发展特色优势增收产业，在劳动力就业、利益分配等方面向贫困户倾斜。引导和鼓励金融、保险机构加强对贫困地区金融保险服务，创新金融保险产品。建立风险补偿保障机制，为贫困村民减少后顾之忧。

有着12年扶贫工作经验的省扶贫办老区处处长刘航告诉笔者，由偏重“输血”向注重“造血”转变，这样有参与感的“脱贫办法”点燃了许多贫困人民的生活热情，从根本上摆脱贫困正是大家想要的。佳木斯市汤原县的扶贫绿色木耳产业，从种植到维护，数百个大棚对劳动力的需求，吸引着全县村民参与。

创新扶贫方式“智”在才能必得

扶贫先扶志，扶贫必扶智。在坚定脱贫的勇气和决心的同时，想要用对力气，关键要用“智”。采访中，省人大农业林业委员会的工作人员告诉笔者，在多年的调研经验中，“年年扶年年贫”的例子确实存在，手头的扶贫款花没了，脑子里也什么都没剩下。

条例草案在制定中，把智力扶贫作为根本之策，明确指出，要加强农村贫困地区劳动力职业技能培训和就业创业指导服务，促进农村贫困地区劳动力转移就业、返乡创业和自主创业。支持贫困户劳动力接受职业教育，对参加中、高等职业教育的家庭成员实行扶贫助学补助。

根据国家脱贫规划进度，到2020年，我省将实现全部脱贫，这背后会是王志文们不分昼夜的加班加点，是刘航们在贫困村调研中止不住的脚步，是汤原县成百上千的扶贫绿色木耳大棚中忙碌的身影……而这部把握脱贫新时期脉搏的地方性法规，定会如暖阳一般照进我省211万贫困人民的心里。

“点对点”脱贫办法效果呈现

日前，按照黑龙江省扶贫开发工作要求，黑龙江省兰西县奋斗乡富强村被定点为帮扶村。定点帮扶村确定后，扶贫攻坚作为头等大事和第一民生工程，高起点谋划，超常规发力，扎实推进精准扶贫工作，做到“三个精准”。

精确识别扶贫对象。按照精准识别、动态管理的原则，开展了贫困状况调查和建档立卡工作，包括群众评议、入户调查、公示公告、抽查检验、信息录入等内容。目前，已识别富强村共有贫困户248户991人，分别占该村的53.8%和45.3%；该村有五保户10户12人，低保户155户278人。摸清底数后，工作队先后召开了5次村“两委”干部会议，研究发展办法，并深入农户家中开展调查研究。一是到该村多名党员家中就其生产、生活、村组织建设等有关问题进行深入调查。二是到农业产业结构调整大户和养殖户家中就其农业产业结构调整需要解决的问题深入调查研究。三是到贫困户家中进行调查慰问，详细了解其致贫的原因，帮助他们理清发展思路，鼓励其发家致富。四是设立意见箱，畅通群众反映问题渠道。通过走访、调查，了解了该村的基本情况及存在的问题，为做好扶贫工作打下坚实的基础。