医保基金相关制度范文

导语：如何才能写好一篇医保基金相关制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】提高；医保基金；管理；效益；财务

在现代快节奏的生活中，疾病的产生与变化不断向年轻化迈进，医保作为保障社会基本医疗能力的保险措施，在现代社会中的重要性日渐凸显，虽然我国医保经过了长期的改革与发展，但在医保基金的管理方面，始终存在着医保基金管理效益较低的基本状况，使医保的发展受到阻碍，解决相关管理效益低下的问题，即成为提高现代医保基金应用范围及保持稳定发展的主要方法。

一、平衡医保基金相关方的利益，充分发挥医保基金的主导作用

医保基金的根本目的是解决医疗困难，医疗价格高昂等问题的有效措施，而在利益分配不均衡的情况下，医保基金不仅不能起到原有的作用，反而成为医疗的累赘，医保要在适宜的环境下做好各方面平衡，首先在利益方面，医保基金对医院的利益有所触及，将导致医疗质量的直线下降，而对医保缴纳人群利益的触及，又导致医疗基金的缴纳出现制度上空缺，容易产生不公平现象，医保基金首先在社会收入较低的阶段产生失衡，后果较为严重，其次逐步影响中产阶级，最后使医疗体制不得不面临新一轮的改革。

医保基金对市场的主导与影响极为重要，引导市场向正确的方向迈进，不平衡的利益关系，使医保基金必须跟随市场的步伐前进，失去了原有的主导性质，难以维系市场平衡，从而进一步导致矛盾的发生。平衡医保基金的利益关系，首先要对医保形成有利的约束，使其在规定的范围内前行，避免受到市场环境波动的影响，通过增强市场主导能力，对市场产生压力，让医疗市场跟随医保基金的步伐不断向前，最终保证医保基金利益的平衡分配。

二、促进医疗资源均衡分布，人人享有最为适宜的医疗消费

现代的医疗分配环境存在严重的分配问题，医疗水平较高，质量较高的医院大多分布在一线城市，以至于二线城市具有良好医疗水平的医院医疗价格过高，致使其价格过高的主要原因不仅是由二线城市引起，而是由于三线及以下城市极少有具有良好医疗水平的医院，多数人选择在物价水平相对正常的二线城市进行就医，此情况的发生进一步导致就医选择性下降，一家独大的现象不断发生，因而需要建立系统的管理机制与方式，通过相关政策的规范，对医疗秩序进行重新的排列，使具有较高医疗水平的医院，能够在一定范围内均衡分布。

当前，医疗价格过高仍然是我国医疗机构面临的主要问题，药品价格过高也是促成医疗成本提升的主要原因之一，如要解决该问题，仍然需要从根本的体制上进行改革，通过对地理位置与区域的优化，使药品的基础价格下降，其次对医院建立规范的审核制度，医院等级不再以床位为评判标准，而是以综合水平作为唯一的评判标准，从而限制医院对医疗价格进行随意调整的现象，从最基础的环节，解决医疗价格过高，医疗资源分布不均的关键问题。

三、城乡医保统筹，促进城乡内涵统筹

我国医保制度改革在长期以来取得巨大成效，但其中仍然存在基层管理与城乡以医保结构不完善的问题，在部分地区基层管理不能够及时的对城乡经济构架产生影响，导致医参保人员在医保中得不到所应享有的权利，地方政策对医保整体产生影响，以医保改革的基本目的不符，二元经济结构在地方政策影响的医保环境下不断得到强化，使相关的“三农”政策无法有效实施，城乡医保始终无法做到统筹化一。

解决城乡内涵统筹问题，需要对参保者的基本权益有所保障，使参保者在医保中占有主动地位，降低部分地区的经济与社会负担，从而城乡内涵众筹，在稳定中谋求发展，在提升中不断进步，是城乡医保统筹的基本目标，在对乡镇地区的改革方面，要切实提高农村土地分配的公平性与均衡性，利用土地资源优势，使处于经济困难阶段的地区度过难关，让经济收入不在是弥补经济困难时期漏洞的唯一方式，在一定程上保障农户有能力参保，成为医保惠民的一部分，以实现城乡统筹的根本目的。

四、对医疗弱势群体的政策倾斜

对医疗弱势群体的关爱是践行社会主义核心价值观的具体行动，在普惠制下，对于那些高额医疗费承担者来说，医保所能报销的金额显得极为有限，这部分人群需要有特殊政策予以照顾，这是提高社会效益的客观需要。首先要有制度保证。在各地现行的政策中，已经陆续出现了一些这方面的倾斜性政策，比如减免参保费、对指定种类的慢性病追加一定门诊费、对于年度超过一定金额门诊费的人员给予最高限额的追加报销、对于罹患恶性肿瘤等大病患者免除门槛费并将门诊治疗视为住院报销处理、住院报销率和门诊费额度随年龄增加而增加，这些措施体现了人文关怀，也是医保基金在其支付能力极限内所能给予的最大倾斜，很明显，该政策的效力完全依赖于医保基金总收入规模和常规支出后剩余基金量，所以无法完全依赖。

五、结语

医保基金在社会发展中起到重要作用，在一定程度上稳定了社会结构，医保基金时刻影响着医院的医疗水平与患者的就医状况，掌握医保基金的基本流向与动向成为保障医保基金正常使用的有效途径，医保基金在医保改革方面始终与医疗收入方面产生冲突与矛盾，解决相关的矛盾以问题，提高医保基金的财务管理效益是医保基金解决主要问题的有利方式。

参考文献：

董丹丹，孙纽云，孙冬悦，房珊杉，梁铭会.医保基金有效使用：风险管理、国际经验与政策建议[J].中国卫生政策研究，2013（01）.

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关键词：新形势；县级；医保；资金审计

中图分类号：F239.45 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）033-000-01

随着医院医保体制的改革，对医保资金审计与管理的要求也随之提高。目前县级医保资金审计工作中还存在着审计管理体系落后、医保资金征收及支出缺乏监督、医院内部财产核算不力等问题，这些问题在很大程度上制约着县级医保工作的未来发展。接下来笔者结合在靖州县审计局的工作经验，首先指出县级医保资金管理工作中存在的主要问题，然后针对这些问题提出相应的完善策略，希望能有助于改善和加强当前的医院医保资金审计工作。

一、当前县级医保资金审计存在的主要问题

医疗保险基金相对于其他社会保障基金而言，涉及领域多、专业性强、操作难度大。我国的医疗保障制度起步较晚，并且存在各地进展不平衡等情况，县级及以下地区医保资金审计工作较为落后。

（一）县级医保资金审计体系落后

县级医保资金审计体系落后，缺乏有效的控制与管理。首先，医保审计体系落后，主要体现在县一级审计机关在对医保经办机构进行审计时，由于权限限制往往只能采集到财务数据而难以获取电子业务数据，很容易导致审计结果的片面性。其次，部分地区医保资金审计还停留在只对缴费情况的审查上，而对医保资金管理其他方面的审计相对缺失。例如，对医保经办机构内部制度建设、医保基金支出情况等方面审计的缺失。最后，由于审计人员业务素质参差不齐，特别是缺乏计算机审计人才，因此无法将采集的业务数据导入AO或SQL Server数据库，更谈不上用SQL语句进行关联分析，最终难以将问题查深查透。

（二）医保资金征收及支出缺乏监督

医保资金征收及支出缺乏监督会出现以下几方面问题：首先，存在不及时缴纳医保以及职工医保单位（财政）部分缴费不足的现象，导致统筹基金长期挤占个人账户赤字运行。其次，一些民营企业存在未按相关政策给职工缴纳保障较高的职工医疗保险而是根据员工户籍分别缴纳缴费相当较低的城镇居民医保或新型农村合作医疗保险。再次，在后台报账结算过程中，如果医保对象人为伪造住院资料及结算票据，并且未能及时发现的话，会导致医保基金造成一定的损失。

（三）h级医院内部财产核算工作不力

县级医院内部财产核算不力主要有以下几方面原因：第一，社会医疗保险报销与县级医院资金管理方法不一致，并且医疗保险参保人可在出院时直接进行医疗结算，这样会直接导致医院的大量资金被占用。第二，目前还有部分地区，主要是县级及以下地区，依然采用收款收据的方式收取保险费以及现金收付形式收取社保资金，这在管理上很容易出现漏洞，给一些不法分子造成可乘之机，带来严重后果。

二、关于加强县级医保资金审计工作的对策探讨

解决县级医保资金审计中存在的问题势在必行。我们要因势利导、因地制宜地根据县级医保资金审计工作中存在的问题，有针对性提出完善县级医保资金审计工作的策略和措施。

（一）创新医保资金管理体系，优化计算机审计程序

在医保资金审计过程中应充分利用计算机审计方法，对医保资金管理体系进行创新和加强。首先，可以利用计算机软件帮助审计工作人员审计医保资金管理中存在的问题，我们可以先从数据库采集数据，然后运用SQL语言对其进行比对，通过数据挖掘，找寻出医保资金管理中存在的疑点，然后逐一核对落实。其次，可以利用计算机数据分析的方法对医保资金的数据进行审计。审计时可以为数据分析查询设置相应的查询条件，也就是利用计算机对数据进行有针对性的分析和查询。例如，针对医院同一病人多次重复入院或办理假的出院手续等方法套取医疗保险费，通过使用计算机程序审计就可以发现这些虚拟收入、重复参保等问题。医保资金的计算机审计方法既可以提高县级医保资金审计工作的质量和效率，又可以减少工作人员的工作量。

（二）规范医保审计监督系统，加强医保审计监管

加强医保审计系统的监管应该从以下两方面进行改进：一方面，应当强化医疗保险审计的独立性和权威性。审计部门业务保持独立性，才能确保审计结果的权威性。另一方面，应不断规范医保资金管理与审计的操作流程，并落实到实际的流程和岗位职责中去，并健全审计局内部一系列相互联系，相互制约的审计管理制度和措施，对资金审计管理监督实施效果进行评估，针对监督盲点、弱点及时提出改进建议。

（三）明确审计中分工及职责，优化日常管理路径

县级医院资金管理是个长期动态的过程，县级医院应将规范化管理贯穿与日常工作。而防止县级医保资金核算不力的方法之一是明确和细化管理中的分工与职责。首先，县级医院应当将具体工作与责任落实到个人，并将分配情况记录在管理系统中。其次，要规范县级医院的资金管理方法，并使之与社会医疗保险接轨，这样就可以使得资金管理更加方便，还可以减轻核算人员的工作量。最后，可以对医院财务工作人员进行培训，提升医院的资金管理工作人员的素质。同时，县级医院的财务部门可以在遵循国家财务相关法律法规的基础上，根据自身的发展状况，对其所拥有的资产进行分类核算与管理。

三、结语

综上所述，现阶段县级医保资金审计工作仍存在一些问题，而且这些问题或多或少的制约了医保资金审计工作效率以及质量的提升。加强新形势下县级医保资金审计，规范审计操作，提高服务水平，促进医保事业健康发展，意义重大。基于此，笔者针对县级医保资金审计中存在的问题提出了几点促进医保资金审计工作开展的措施，希望可以为医保资金审计未来的发展提供一些帮助，并以此促进我国社会主义和谐社会的构建。

参考文献：

[1]罗光平.浅谈如何搞好公立医院内部审计工作[J].经济师，2014（2）.

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当前，社会保障制度发展的环境、阶段正在发生深刻变化，面临新挑战新要求。苏州应当以建立更加公平可持续的社会保障制度为总体目标，建设公平社保、全民社保、充分社保、均等社保、安全社保“五个社保”。通过进一步完善社会保障体制机制，扩大社会保障覆盖率，加快建立社会保障统筹衔接更加顺畅、保障层次更加多元、覆盖人群更加广泛、体制机制更加科学、管理服务更加高效、长期发展更加持续、与经济社会发展更加协调的现代社会保障体系，为民生现代化奠定坚实的社会保障基础。

率先发展，建立健全更加公平可持续发展的社会保障制度体系。着力规范各类养老保险制度间的转移衔接办法，积极将非农产业就业的农村劳动力及劳动年龄段被征地农民纳入城镇养老保障。继续实施城乡一体的城乡居民社会养老保险制度，确保覆盖率达到100%。探索整合城镇职工社会保障和城乡居民社会保障，逐步实现城乡社会保障制度的一元化。逐步统一全市各项养老保障政策，包括制度模式、缴费标准及补充居保政策等。按照国家和省统一部署，推进实现机关事业单位和企业在养老保险制度上的并轨。强化职工基本养老保险制度的激励约束机制，激励更多的从业人员参加职工基本养老保险制度。逐步改革现行的基本养老金计发办法及调整方式，提高退休时计发的基本养老金水平，增加养老金构成中缴费年限、缴费基数等因素的比重，适当调整养老金调整的挂钩指标，降低退休人员的基本养老金调整幅度。根据国家和省政策规定，适时出台“降费率、提基数”政策，适时实施渐进式延迟退休年龄政策。与权威机构合作，研究社会保障待遇的梯度设计，探索建立不同保障对象之间的合理梯度，激励并引导参保人员加入高水平的保障制度，健全多缴多得、长缴多得机制。调整完善居民医保与职工医保转换衔接办法，引导和鼓励更多的参保人员由居民医保转为职工医保。医保政策向社区卫生服务机构倾斜，进一步提高社区卫生服务机构医保报销比例，鼓励和引导参保人员就近就地在社区就医。放宽基本医疗保险参保限制，将基本医疗保险参保扩大到所有城市常住人口。

创新发展，建立健全更加公平可持续发展的社会保障政策体系。认真组织开展“全民参保登记”工作，进一步扩大参保覆盖面。适应新型城镇化要求，统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化、以身份的转变加快社会保障向落户人口覆盖。同时，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，积极探索以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的社保提供机制。针对支出型贫困家庭、“夹心层”低收入家庭，结合苏州实际，探索建立覆盖面更广、帮扶力度更大的参保制度安排。加大对中小微企业职工参保的帮扶力度。争取将在现代农业中就业的大学毕业生纳入财政参保补贴范畴，扶持培育新型职业农民。研究灵活就业人员、务农人员参加工伤保险办法，推动工伤保险职业人员全覆盖。

统筹发展，建立健全更加公平可持续发展的社会保障协同体系。完善企业年金相关制度，多渠道、多层次宣传企业年金政策，鼓励符合条件的用人单位建立企业年金制度。按照国家和省的政策规定，做好机关事业单位养老保险制度改革后参保人员参加职业年金的相关政策设计和业务工作。结合我市创建区域性金融中心，探索和推动商业保险、个人储蓄等多种养老保障模式发展。调整完善社会医疗救助模式的大病保险制度，逐步扩大医疗救助范围、提高医疗救助水平。健全基本医疗保险、补充医疗保险、社会医疗救助体系，鼓励单位或个人通过补充医疗保险（商业保险）进一步提高保障水平。

持续发展，建立健全更加公平可持续发展的社会保障安全体系。坚持适度保障，按照与经济社会发展水平相适应的原则合理确定城乡居民基础养老金替代率、职工和城乡居民医疗费用报销比例、职工失业金与职工平均工资比例等，适度控制普惠待遇的增长速度。同时，定期进行保险精算，建立基金收支预警机制，并对可能出现的警情及时预报和干预。发挥好公共财政的参保补贴、基金兜底作用，尝试在财政预算内建立市级社会保障风险储备金制度。扩大苏州市医疗保险实时智能监管系统的覆盖面，将监管从定点单位延伸到定点单位工作人员和参保人员，加强对医疗服务人员医疗行为的监督，健全监督处罚动态监管机制，构建“全方位、立体式、公平性”的苏州医保监管模式。进一步完善养老保险省级统筹，推进完善医疗、失业、工伤、生育保险市级统筹。按照党的十八届三中全会提出的“推进基金市场化、多元化投资运行”的改革要求，开展养老基金投资股权、投资基金试点。

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医疗保险；个人账户；差别费率制

1.医疗保险个人账户存在问题分析

筹资与起付线存在不公平现象。医疗保险的公平性是指所有参加基本医疗保险的居民拥有的医疗保险质量和范围不取决于收入的高低和支付能力的大小，而应取决于需求水平，即医疗保险的按需分配和按能力支付。一般认为医疗保险的公平包括水平公平和垂直公平，前者是指相同支付能力的人支付费用相同，后者是指支付能力高的人支付较多的费用。医疗个人账户属于个人所有，没有社会互助共济，不能在群体之间分散疾病风险，不同收入、不同年龄、不同健康状况人群之间存在着巨大的医疗不平等，弱势人群（贫困、疾病、年老）在消除疾病风险方面处于非常不利的地位。

筹资的不公平性。国家虽然是按工资总额的2%这同一比例让参保者个人缴费,但高收入人群按这一比例缴纳不会有负担,而低收入人群就算缴纳较少的资金也会造成相对较大的负担。此外,用人单位缴纳工资总额的6%作为基本医疗保险费,其中的30%划入个人账户,这也是不公平的。不同单位的效益差别很大，导致单位划入个人账户的资金也相差很多。例如2006年，建筑业平均工资为16406元，单位划入个人账户的资金为295.3元；信息业平均工资为44763元，单位划入个人账户的资金为805.7元。两个不同的行业由于工资的差别，导致单位划入个人账户的资金相差510.4元，高效益单位是低效益单位的2.73倍。而且这种趋势有越来越大的趋势。同时,对医疗需求较高的退休人员与在职职工相比，个人医疗账户记账比例仅高出2～3%。因此从筹资而言，个人账户的公平性是有限的。

起付线一致的公平性分析。起付线即在统筹基金支付医疗费用之前，参保人员按规定先自付一定数额的医疗费用。个人账户主要是用来支付门诊费用、起付线以下费用以及统筹基金支付段中个人自付的医疗费用。统一的起付线对于高收入的阶层来说是毫无压力的，因为他们个人账户中资金充裕，而且自付能力强。可对于低收入人群来说，这一标准又过高，他们个人账户资金少，造成一些人即使有医保也难以享受医疗服务。而且从医疗执行情况来看，退休人员的门诊费用和住院费用比一般职工要高，因此退休人员进入统筹基金支付的起付线也应降低，以体现对他们的历史性补偿和对老年人健康权益的保障。

个人账户的效率分析。所谓的效率就是指卫生资源的合理配置和有效利用，也即达到人尽其才,物尽其用的效果。医疗保险的效率，即包括医疗费用合理，不超过国家资源的一定比例的宏观经济效益,所提供的服务符合成本效益并保证患者满意的微观经济效益。个人账户不仅明确了参保者的缴费责任，也明确了支付责任：承担门诊和小病的支付责任。也就是说当个人账户不够时，个人要自付现金承担责任。明确个人在医疗保障中的作用，是提高医疗保障基金使用效率的重要手段之一，它对控制医疗费用增长、减轻单位负担起了积极作用。我国医疗费用虽然有所控制，但依旧上涨很快，在有限的医疗资源下如何提高利用率是医改的一个重点。我国医疗保险现存效率问题有如下几个方面：

个人账户化解费用风险的能力弱。因为贫富差距的问题，富裕人群自付能力强，不但能解决看病的问题，还能有大量的资金积累。而贫困人群刚好相反，于是就医费用成为他们沉重的负担。基本医疗保险最根本的目的，就是通过社会互助共济方式构筑一个安全网以增强个人抵御健康风险的能力，使参保对象发生支付风险时获得必要帮助。而个人账户归个人所有，社会共济性差，导致实际医疗需要高的人基本要求得不到满足，而无实际医疗需要的人则会出现个人账户资金闲置。个人账户作医疗保险基金的一部分，要发挥基金的互济作用，就应该用于参保人员出现医疗风险个人力量难以抵御的时候。而在现实生活中，如果遇到大病，它帮不上什么忙；遇到小病，没它照样可以解决；如果没什么病，它也没什么作用。因此，个人账户因无法互济而不能有效分散医疗费用风险，造成其效率降低。

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一、新农保工作主要做法

（一）抓宣传培训，营造工作氛围。在精心谋划各种宣传方式、宣传材料准备到位的基础上，充分利用广播、电视、报刊、短信、LED大屏幕、横幅标语、乡村宣传栏、宣传手册等形式宣传新农保政策，使“生儿育女能防老，可靠还需有农保，养老保险是靠山，老有所养才平安”的观念深入人心。同时，认真抓好新农保业务培训，将相关政策、经办规程等层层贯彻到位。全县共举办新农保业务、财务等专题培训班6场，新农保政策、业务经办操作规程培训34场（包括村级协理员的培训）。

（二）抓组织部署，强化工作措施。一是调查摸底。通过对全县15个乡镇、250个村农业人口进行认真核查，确认乡镇村人口35.98万人，准确核实了符合新农保参保条件应参保缴费的农业户籍人数为17.38万人，并以县政府正式函件上报省新农保领导小组。二是明确任务。新农保工作是省委、省政府及市委、市政府为民办实事的民生工程之一，县委、县政府高度重视，将新农保工作纳入乡镇年度目标考核的重点，县、乡、村各级层层签定责任状，做到千斤重担众人挑，人人身上有指标；县劳动保障局领导和农保中心业务人员各挂包2至3个乡镇，负责新农保政策宣传、解惑和业务指导，做到包政策宣传、包业务辅导、包工作落实。三是突出重点。新农保参保征缴保险费的重点及难点在村级。征缴保费时进行了分类，既靠进乡镇所在地村，主要动员村民到乡镇邮政储蓄银行所在地网点自行缴费；离乡镇较远的村，村干部上门服务，集中后到乡镇网点征缴；对外出打工流动人员，通过短信告知其邮储银行账户进行异地汇转征缴。通过多渠道、多形式地开展征缴工作，取得明显的成效。四是培育典型。新农保工作启动伊始，新阳、西滨、坂面等15个乡镇先后举行新农保基础养老金首发式，从而让广大农民群众更了解新农保政策，切身感受参加新农保的好处，通过已领取养老金的农民朋友积极地向亲朋好友、邻里乡亲宣传新农保政策的实惠，引导和鼓励其他村民主动参加新农保。

（三）抓督查落实，确保工作进度。为了保证新农保保费征缴任务工作顺利开展，县政府建立了新农保督查制度，实行“每周例会制”，并成立了新农保督查指导组，每周对各乡镇进行一次巡查，督查指导各乡镇参保征缴保费进展情况，召开由督导组、乡镇长、劳保所长等参加的现场会，介绍典型经验、交流工作方法，分析解决存在问题。乡镇领导也入村指导，形成县、乡镇、村齐抓共管新农保良好氛围。县委、县政府还把新农保工作任务列入年终综合考评，制定了考评标准，对完成任务快、质量高的乡镇予以表彰，全县共兑现奖励资金26.8万元，充分调动了乡镇、村干部工作积极性。

（四）抓保障到位，夯实工作基础。一是夯实基础，确保经办机构编制、经费、场所三到位。县农保中心在原有8人的基础上增加财政核拨事业编制6名，共计14名。县财政2011年拨付新农保开办费80万元，对县新农保办公场所进行装修，有效地改善服务窗口条件。乡镇劳动保障所专职人员也增加到76人，平均每乡镇劳动保障所达3～5人，全县共配有村级劳动保障协理员276人。二是加强协作，确保金融、信息服务便捷高效。新农保合作银行——邮政储蓄银行按照“钱从银行走、数据网上传、服务不出村”的要求，不断提高金融服务在农村的覆盖面，方便群众缴纳保费和待遇领取，全县共设立15个邮储网点，3个电子汇总网点，78个便民服务站，对外营业的商易通165个，各便民服务点均按照“一块标识统一的牌子，一部合格的商易通，一个称职的管理人员，一处固定方便的办公场所，一套翔实的宣传材料，一张通俗易懂的小额存取款流程图，一份兑现到位的服务承诺”的“七个一”标准进行建设。县邮储银行还为县农保中心、乡镇及村配备计算机、打印机、复印机、专用新农保档案柜等。此外，确定县移动分公司作为网络服务合作运营商，并签定三年合作期限，县、乡镇于5月15日接入全市人力资源和社会保障业务专网，并建立新农保信息系统使用、安全等管理制度，确保了新农保信息网络的畅通。

二、问题与对策

尤溪县在第三批试点县中取得了三明市第一名的好成绩，但也暴露出制度建设的一些问题：一是在试点初期限时抓参保率的做法引起了乡镇、村两级干部一定程度的抱怨和农民的反感抵触；二是缴费水平普遍偏低，年人均缴费仅137.4元，即绝大部分农民选择最低标准缴费。该标准缴费，月领取水平将低于80元，不及当地农村居民最低生活保障100元的标准；三是制度未能激发农民自愿踊跃参保并选择“多缴多得”和“长缴多得”。为此，就有关制度完善问题提出几点建议：

（一）兼顾各方面承受能力，适当提高筹资水平，基础养老金应高于农村低保标准。新农保实行“低水平”起步符合当前实际，但也要以满足公民的基本生活需求为依据，否则就失去保障意义。如2010年尤溪县农村低保标准100元/月，当地企业最低工资650元/月，农民年人均纯收入8322元。而从福建省政府缴费补贴和基础养老金给付标准看，参保对象应以至少年缴500元保费，一次性补缴15年，才能领取122元/月养老金，或参保对象年缴100元保费，一次性补缴15年，政府补贴的基础养老金应至少达106元/月，才能领取122元/月养老金，才略高于当前的农村低保标准。为此，建议提高缴费水平，缴费标准设为每年500～2000元；对于农村重度残疾人、低保户、计生对象中独生子女死亡或残疾、手术并发症人员等缴费困难群众，缴费标准可设为每年100～500元，基础养老金视各级政府财力作适当调高，应高于最低生活保障水平。

（二）加强宣传教育，增强农民对家庭联动制度的理解。闽政〔2009〕26号规定：“新农保制度实施时，已年满60周岁，未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。家庭联动初衷就是为了扩大投保覆盖面，但考虑到60周岁以上的老人没有经济能力，免除其缴费义务。然而在具体工作中，出现老百姓误解为子女缴费是给老人发养老金。16～59周岁在新农保制度实施时，属于应参保缴费对象，其缴费是用于为其个人年老时发放养老金之用，在政策宣传讲解中要详细，让老百姓理解。

（三）提高新农保基金的依法有效运作水平，促进资金安全和保值增值。新农保制度创新最主要的两个方面，即实行基础养老金和个人账户养老金相结合养老待遇，政府对基础养老金和缴费实行补贴。其中，基础养老金无论参保对象缴多缴少，给付的标准都是相同的，相对而言缴费标准越低资金回报率反而越高；而个人账户养老金，是参保照中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率的定期储蓄。在调研中，农民普遍认为回报率太低，难激发农民高标准缴费的激情。要鼓励多缴多得，除了闽政办〔2010〕166号文件制定的激励机制外，根本之处在于提高基金的增值率。如通过提高统筹层次从而提高基金的融资规模和融资范围，通过基金依法有效的运作最大程度的实现保值增值。

（四）应强化新农保的法定强制保险属性，鼓励和引导中青年农民积极参保，长期缴费、长缴多得。制定全省性制度时除建立激励机制外，还应当明确规定，新农保制度实施时，年龄不满45周岁，距领取年龄超过15年的，应及时参保并按年缴费，累计缴费不少于15年；未及时参保并按年缴费，累计缴费少于15年的，在年满60周岁时，应补足15年，但补缴的部分不享受政府缴费补贴；未及时参保，年龄已满45周岁后才申请参保，累计缴费不足15年的，应补足15年，但其按年缴费和补缴的部分都不享受政府缴费补贴。新农保制度实施后，法定参保对象应参保缴费而未缴的年份每少缴一年，达到领取年龄时基础养老金标准扣减1～2个百分点。这样即充分体现社会保险制度的法定强制性，也体现新农保制度的权利与义务相对应原则。

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（一）认真落实《关于规范行政许可事项、非行政许可审批事项和行政监管事项办理程序、相关文书的六项要求》监〔〕2号）提高机关行政效能（市监察局牵头）推进行政审批制度创新，加快建设网上行政服务中心，推行行政审批事项网上办理，逐步完善网上公开、网上受理、网上审批和网上监管功能（市行政服务中心牵头）进一步规范行政审批事项和精简下放审批权限。抓好已削减行政许可项目的落实，加强监管，防止反弹。除省级以上控制性审批权限外，下放市级行政审批权，市政府有关部门主要加强宏观管理、政策研究制定和行政监管。

（二）进一步清理规范性文件。按照“谁制定、谁批准、谁清理”原则，继续对现行与法律、法规、规章不一致、不协调、不适应，不符合科学发展观要求，不适应环境优化，阻碍创新机制的行政规范性文件进行清理（市法制办牵头）

（三）深化投资体制改革。贯彻落实省政府《关于加强行政审批制度改革长效机制建设的指导意见》政办〔〕3号）和《市人民政府办公厅关于做好固定资产投资项目并联办理行政许可和行政审批事项工作及执行新的项目操作规程的通知》政办发〔〕75号）文件精神，研究制定行政审批制度改革指导意见，完善配套措施，建立科学合理的行政审批管理制度。完善项目建设风险评估制度，继续深化政府投资责任追究制度、项目后评价和重大项目稽查制度、重点项目公开制度（市发改委牵头）

二、着力构建又好又快发展的体制机制

（一）推进产业结构优化升级。加快形成促进产业优化升级的利益导向机制和资金支撑体系。建立产业聚集引导机制，加快工业聚集区建设，项目审批、土地配置、税费减免、融资渠道等方面给予更有力的支持，推动符合条件的企业向工业聚集区转移，实现产业集约、集聚发展。建立规模扩张的整合机制，鼓励支持龙头、骨干企业围绕主业和自身优势，开展跨地区、跨所有制兼并重组，培育更多规模大、实力强、具有核心竞争力的行业排头兵（市发改委牵头）建立持续发展的投融资机制，鼓励发起设立股权投资基金和创业投资基金（市金融办牵头）建立全方位开放的体制机制，完善招商激励机制，以国家推进京津都市圈发展为契机，发挥毗邻京津的区位优势，建立完善引进京津地区人才、技术、资金以及承接产业转移的政策措施（市人社局、市科技局、市招商局、市发改委牵头）

（二）完善自主创新的体制机制。加强科技市场建设，加快科技成果转化，构建产学研合作的科技创新体系。推进重大科技项目、重点创新型企业和重大创新平台建设。进一步突出企业技术创新主体地位，组织实施技术创新工程，培育一批具有核心竞争力和国际竞争力的创新型企业。开展省、市两级联合设立科技型企业创业投资基金试点，支持符合条件的企业上市或发行企业债券、中期票据等（市科技局牵头）鼓励金融机构对企业开展工业产权和非专利技术等无形资产质押贷款。鼓励企业加大研发投入，落实企业研发投入税前抵扣政策，建立完善财政投入与企业投入、社会资金相结合的多元化科技投融资体系（市财政局牵头）

（三）健全资源节约和环境保护的体制机制。建立以资源合理开发利用为导向的资源价格形成机制，加大差别电价、惩罚性电价实施力度，提高限制类、淘汰类企业加价标准。对居民生活用电逐步落实阶梯电价。进一步推进水价改革，研究制定鼓励再生水生产和使用价格政策。完善规范垃圾处理收费政策，全面推行城市污水处理收费制度，建立全面反映环境损害价格、污染物处置价格的环境价格体系（市物价局牵头）完善节能减排约束、激励和考核机制，研究落后产能退出市场的实施办法，推进我市二氧化碳和主要污染物排污权交易市场建设。完善交易平台，促进在排污总量控制下的排污权有序流转。探索开展环境污染责任保险试点（市发改委、市建设局、市环保局牵头）

（四）建立促进发展的保障机制。以项目建设为抓手，为经济社会又好又快发展提供不竭动力，建立和完善工作机制。

1.建立项目谋划新机制。构建领导谋划、聘用顾问班子谋划、组建专业队伍谋划、委托中介机构谋划和动员全社会力量谋划，通过媒体、网络征集项目等多种形式的项目谋划体系（市发改委牵头）

2.构建论证新机制。组织专门机构论证项目、完善项目（市发改委牵头）

3.健全和完善项目调度机制。建立定期通报制度和调度制度，及时协调解决项目推进中存在问题（市发改委牵头）

4.进一步完善项目考核机制。加大项目建设在各级领导班子考核中的权重（市发改委牵头）

5.落实项目审批新机制。县（市）区成立一体化审批中心的基础上，实行网上一体化审批（市行政服务中心牵头）

6.构建项目聚集新机制。确保90%项目聚集到工业聚集区，实现聚集效应。省放宽工业聚集区标准基础上，合理制定市、县异地投资税收分享办法，实行税收分成（市发改委、市财政局牵头）

7.搭建要素配置平台。建立节能减排调剂中心，确保“十二五”节能减排指标统一调剂使用（市发改委、市环保局牵头）

（五）完善民营经济发展支撑体系。研究制定鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见（市发改委牵头）进一步完善风险投资、融资担保、创业辅导等服务平台建设，加快信用担保体系建设，提高民营企业的融资能力，鼓励有实力的企业加快资本运营，鼓励引导民营企业加大技术创新力度。创新创业辅导服务方式，通过与大专院校、科研单位、行业协会、专业化服务机构等建立合作关系，搭建一批具有影响力的综合性公共服务平台，逐步构建起社会化市场化运作为主、政府引导扶持为辅的创业辅导服务体系（市工信局牵头）

三、加快推进城乡一体化发展

（一）进一步深化户籍制度改革。加快完善相关配套政策，保障进城农民在征地补偿的利益分配、民事赔偿抚恤标准、征兵及退伍安置、社会养老保险、医疗保险、计划生育、子女入学等方面的权益。根据省统一安排，取消暂住证制度，统一实行居住证“一证通”制度，保障流动人口合法权益（市公安局牵头）

（二）大力实施统筹城乡发展战略。创新公共财政、公共服务、公共管理以及农村保障的政策机制，积极探索和建立有利于实现统筹城乡发展的体制机制。推进城乡规划编制、产业发展、基础设施、公共服务、劳动就业和社会保障、社会管理的六个一体化”加快以水、路、电、气、讯为重点的农村基础设施建设，统筹推进公共设施和公共服务向农村延伸覆盖。按照重点带动、强力推进、规范运作、深化提升的思路，坚持以县城扩容、中心镇扩张、中心村扩大为目标，扎实推进农村新民居建设。促进城乡区域功能优化布局、生产要素优化配置，形成以城带乡、以乡促城、优势互补、协调发展的新格局（市农工委、市发改委牵头）

（三）完善农村发展体制机制。坚持和完善农村基本经营制度，稳定农村土地承包关系。建立农村土地承包经营权流转市场，引导土地承包经营权依法有序流转。全面建立村级集体财富积累机制，增加农村集体收入。支持农民专业合作社发展，鼓励农民以土地经营权入股农民专业合作社，开展土地股份合作社试点（市农工委、市农业局牵头）巩固完善集体林权主体改革成果，完善林木采伐管理制度，健全森林资源流转制度，加强森林资源流转平台建设，促进林业生产要素合理流动和优化配置（市林业局牵头）推进征地制度改革，完善农村集体建设用地流转和宅基地管理机制，建设城乡统一的土地市场（市国土局牵头）

四、进一步深化财政金融体制改革

（一）深化财政管理体制改革。按照财权与事权相匹配的原则，全面推进市以下财政支出责任划分制度改革，实施新一轮激励性财政体制，调动地方调结构转方式的积极性。完善预算编制改革，整合各类财政性资金，优化支出结构，加大对公共服务领域的投入。强化预算执行管理，加快支出进度，更好地发挥财政在改善民生、扩大消费中的调节作用（市财政局牵头）

（二）深化金融体制改革。加强融资平台建设和运营，完善“借、用、管、还”融资机制，拓宽直接融资渠道，指导投融资公司通过发行企业债券、中期票据、短期融资券等渠道筹集发展资金，努力扩大融资规模。加快企业上市步伐，加强重点企业上市辅导，力促常山生化、以岭药业、北国商城、众诚建材、四方通信等企业实现上市融资。整合地方金融资产，做优做强地方商业银行。加快推进县级农村信用社向农村商业银行或股份制农村信用社转换。鼓励民间资本参与发起设立村镇银行和贷款公司等新型农村金融机构。支持和规范发展小额贷款公司，鼓励符合条件的小额贷款公司转为村镇银行（市金融办牵头）

五、强力推动企事业单位改革

（一）加快国有企业改革发展。积极推进结构调整和产业升级，促进国有资本向资源性、基础性重点行业以及先进制造业、金融服务业集中。把引进战略投资者作为主攻方向，突出抓好常山集团等重点企业的改革攻坚。努力做好国有企业改制各项收尾工作，做好企业非经营性资产的管理工作。全面优化企业管理机制，努力构建“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”现代企业制度。进一步加强和完善国有资产监管体系，建立科学的业绩考核和薪酬管理机制，提升国有资产监管水平（市国资委牵头）

（二）加快推进经营性事业单位转企改制步伐。进一步加快建立现代企业制度，完善法人治理结构，调动职工、股东的积极性，增多市场主体、增强企业活力和竞争力，分类推进经营性事业单位改革。对具备整体改制条件的经营性事业单位以市场化为导向，采取引入战略投资人、职工持股等多种方式，改制为股份制企业，推进投资主体多元化，实现国有资本退出。积极稳妥做好停业及“三无”经营性事业单位的改革工作。继续推进农村集体经济组织产权制度改革，年内市内五区二环路以内城中村集体经济组织完成改制及集体资产处置工作（市发改委牵头）

六、努力深化社会事业领域改革

（一）加快医药卫生体制改革步伐。按照“保基层、强基层、建机制”要求，全面完成医改三年重点实施方案确定的五项重点改革任务。加快推进基本医疗保障制度建设，扩大基本医疗保障覆盖面，逐步提高保障标准。探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度，做好城镇职工、城镇居民医保、新农合、城乡医疗救助制度之间的衔接。以建立完善基本药物制度为突破口，推进基层医药卫生体制综合改革，政府建立的基层医疗卫生机构全部实行基本药物零差率销售。继续推进基层医疗机构管理体制和运行机制综合改革，完善基层医疗卫生机构补偿机制，探索购买服务、风险基金等多渠道补偿方式，保证基层机构正常运转和持续发展。健全基层医疗卫生服务体系，完善农村三级卫生服务网络，实现社区卫生服务机构街道全覆盖（市医改办牵头）

（二）加快文化体制改革。全面完成电影、演艺、广电网络等领域经营性文化单位转企改制，鼓励社会资本和外资进入政策允许的文化产业领域。做大做强文化产业，加快文化集聚发展。打造特色文化品牌，提升城市文化品位（市文化广电新闻出版局牵头）

（三）深化教育体制改革。进一步完善教育投入保障机制，坚持教育规划优先，统筹城乡教育发展，加强农村标准化学校建设，深入开展城乡学校结对、区县结盟等活动，推动城乡义务教育均衡发展。深化基础教育课程改革，建立教育质量保障体系，全面实施素质教育，打造一批全国名校，进一步优化职业教育、成人教育、高等教育结构，扩大规模，提升档次，规划建设职教园区，创新人才培养模式，提升职业教育服务我市经济发展的能力和水平。完善家庭经济困难学生资助体系，积极落实济困助学、贫困山区儿童异地免费就学等措施（市教育局牵头）

七、逐步完善就业和社会保障体系

篇7

关键词：村级债务；村集体经济组织；财务收支；地区差异

中图分类号：F325.1 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2010)02-0098-06

不同的区域，村级债务形成的原因不尽相同，且债务的发展趋势也不尽相同，这其中的成因较为复杂，既有制度政策的客观原因，也有监管失当的主观因素，但在深层次上则与我国经济转轨时期政府职能转换不到位、政府间财政分配关系不规范密切相关。笔者在村级债务的调查和分析中发现，通过村级财务收支状况的分析，在一定程度上折射出村级债务的形成原因。为此，笔者从浙江省台州市黄岩区和宁波市鄞州区2006～2008年村级债务的规模和结构差异分析人手，各选择了两区地理位置基本相同的两个乡镇，即黄岩区的A乡镇和鄞州区的B乡镇。在对两乡镇全面调查的基础上分别选择了资产规模、地域状况基本相同的两个代表村庄，即A乡镇的A村与B乡镇的B村，对其2005～2007年的每一笔收支进行了调查，并进一步分析两村的收支差异，为村级债务的地区差异及产生根源提供一些实证依据。关于村级债务的界定，理论界说法不一。本文所用的村级债务概念是借鉴了张海阳、宋洪远的定义，认为村级债务由短期借款、应付款和长期借款及应付款三部分组成，该数据来源于村级经济合作社资产负债表中的相应数据。

一、村级债务规模和结构分析

浙江省农业厅于2008年7～8月对全省2006年底及2008年6月底的村级债务进行了系统的调查，笔者选择了黄岩区及其属下的A乡镇和鄞州区及其属下的B乡镇进行了重点调查以了解村级债务的地区差异，以下村级债务数据大部分是来源于各农经部门逐级汇总的清查数据。

(一)村级债务的规模分析

1　村级债务规模的比较分析

从表1可见，两区的债务规模不同，宁波市鄞州区的债务规模要大于台州市黄岩区。截止2006年，鄞州区村级债务73422万元，平均每个乡镇3337.36万元，涉及377个村，村均194.75万元。而同期黄岩区村级债务37278.92万元，只有鄞州区同期村级债务的50.8％，平均每个乡镇1962.05万元，涉及421个村，村均88.55万元。到2008年6月底，鄞州区村级债务总额为71422万元，比2006年减少了2.7％，平均每个乡镇3246.46万元，涉及378个村，村均188.95万元。而同期黄岩区村级债务总额为55145万元，是鄞州区同期村级债务的77.2％，平均每个乡镇2902.37万元，涉及464个村，村均118.85万元。

鄞州区村级债务2006年是黄岩区的1.7倍，2008年虽出现了下降，但还是黄岩区同期村级债务的1.12倍。从农经人员和村会计的访谈中和笔者的调查均发现鄞州债务虽然规模大，但实际意义上的村级债务规模并不大。这主要是由于浙江省村级债务数据来源于各农经部门的调查，虽浙江省农业厅要求村级债务调查数据是本文界定的基础上再减去一些应发未发的土地征用费、押金、正常往来的金额，但在调查中发现，有的村却没减去这一部分，造成调查数据的虚增；二是村级债务的原始数据主要来源于村级会计资料，但有些村的债务债权并不完全按权责发生制核算，造成债务债权数据的不真实。在黄岩后一种原因比较突出，而鄞州由于城市化进程比较快和村集体经济财务管理比较规范，前一种原因相对黄岩比较普遍，因此鄞州的债务数据实际上有些虚增。 2　村级债务规模的变化趋势分析 村级债务的规模与当地的农村发展状况、发展模式及农村的财务管理制度等有关，其区域比较的实际意义并不是很大。对本研究而言，重要的是研究两区村级债务变化趋势。从表1可见，两调查区的债务规模呈现不同的变化趋势，鄞州区的债务呈减少趋势，而黄岩的债务有上升的趋势。2006年开始，鄞州区村级债务规模呈下降趋势，到2008年6月底，全区村级债务总额比2006年减少了2.7％，降低速度超过了浙江省。而黄岩区从2006年开始村级债务规模呈上升趋势，到2008年6月底，全区村级债务总额比2006年增加了47.9％，在全省债务总额略有降低的情况下，出现了明显的上升。

从以上分析可见，宁波市鄞州区的债务规模要大于台卅l市黄岩区，鄞州区的债务呈减少趋势，而黄岩的债务有上升的趋势。因此可见，两区村级债务呈现不同的变化方向，呈明显的地区差异。 3　村级债务结构的分析 因举办农村义务教育形成的、因发展除基础设施建设外的公益事业而形成的、因替农户垫交农业税等国家税费而形成的村级债务，在两被调查区不管是相对数还是绝对数，在债务总额中都不大，特别是因举办农村义务教育和因替农户垫交农业税等国家税费而形成的村级债务基本上不存在或已化解。同时，由于浙江省在征地时规定，按被征用土地的一定比例(一般10％左右)，返还给被征地村集体经济组织，并免缴有关规费，用于发展二三产业。两区被调查村集体基本上都用自留地或返还地建造了标准厂房，用于出租，每年获得较稳定的租金收入。因此，因生产经营性项目建设而形成的债务是村集体特别是被征地村的新增村级债务的主要因素。

除因举办农村义务教育、因村基础设施建设、因发展除基础设施建设外的公益事业、因替农户垫交农业税等国家税费、因生产经营性项目建设以外原因而形成的债务统称为其他原因造成的债务。从村级债务结构分析可知，总体上而言，本调查各层次的村级债务形成原因，都是由于其他原因造成的债务。被调查区域其他原因造成的债务主要包括：应发未发的土地征用费、押金、正常往来金额、预收的房租费、被征地人员养老保险村集体的补助金额、村经济合作社股份制改革时帐外预估的支出、旧村改造、新村建设中形成的债务。在以上7个主要的其他原因形成的债务中，鄞州区除不存在被征地人员养老保险村集体的补助金额外，其余均是鄞州区主要的其他原因形成的债务。黄岩区主要的其他原因形成的债务中，不存在村经济合作社股份制改革时帐外预估的支出和旧村改造、新村建设中形成的债务。而预收的房租费在黄岩的财务管理中不重视，在笔者的调查中只有一个村的应付款中存在于2004年以前预收了5家企业的若干年厂房租金，到2004年还剩未来6年的租金811368元，平均每年提取135228元记人经营收入，到2007年底还剩405684元

预收房租费，在未来3年分别记人经营收入。而鄞州对这一块管理的比较严格，除在会计账薄中核算预收或未收的租金外，政府还要定时考核租赁合同的兑现率，并跟考核挂钩。

从以上分析可见，两区形成债务的具体情况不同。以被调查村为例，黄岩主要是村集体因被征地人员养老保险补助形成的债务以及因生产经营性项目建设形成的债务；而鄞州主要是旧村改造、新村建设中形成的债务和预收的房租费等形成的以及因生产经营性项目建设形成的。鄞州区除因生产经营性项目建设形成的债务外，其余大部分实际上并不是真正意义上的债务，而只是结算造成的时间差异。同时，两调查区除因一些非生产性原因造成的债务排在首位外，其次就是因生产经营性项目建设形成的债务。据调查，鄞州被调查各村生产经营性项目建设过程中形成的债务，当项目建设完工后，均能用经营收入或土地款偿还，基本上具有自我偿还能力。在黄岩调查村，2004年和2005年就因为建造工业区还欠村民71.93万元和72.7万元借款，2006年由于参加被征地农民养老保险补助，负债急剧增加，到目前为止，这笔钱还没还清。

二、村集体经济财务收支区域性差异分析

村级债务产生的直接原因是村级组织收不抵支，为了深入了解现阶段农村的收支状况和地区的差异，笔者分别选择了两调查区资产规模基本相同的两村，即A村与B村，对其2005～2007年的每一笔收支进行了调查，并进一步分析两村的收支差异，试为村级债务的区域差异提供一些实证依据。

(一)村集体经济收入的比较分析

1　村集体经济总收入变化方向的差异

2005～2007年，A村村级集体经济总收入平均为502.53万元，2007年比2005年下降了4.7％。而B村2005―2007年村集体经济总收入平均为489.9万元，2007年比2005年上升了52.4％。虽然A村的经济收入起点比B村高，但通过这几年的发展，到2007年B村在经济实力上已超过了A村。 2　经营收入是村集体经济收入的主要来源 A村经营收人占村级集体经济总收入的比重三年平均83.6％，是集体经济的主要来源。A村经营收入主要来源于房租及地租收人、菜场摊位费、收拖拉机管理费等，2005～2007年经营收入分别为461.44万元、380.62万元和418.23万元。由于参加被征地人员养老保险集体三年内共需补助1201万元，再加上已参加城镇职工保险的人员每人一般由村集体一次性发放补助现金14860元，到2008年6月止村集体已支付了292.58万元。每年还不断有人年满25周岁要参保，这么大的资金压力使这几年村集体在经营方面的资金投入很少，集体发展后劲不足。

B村2005～2007年经营收入分别为358.9万元、382.7万元和540.3万元，占村级集体经济总收入的比重三年平均87.2％是集体经济的主要来源。该村利用靠近现代装潢市场这一大蛋糕，利用土地资源发展仓储业，吸引该市场老板前来投资，形成了融批发、零售与一体的仓储区，在宁波市具有一定的影响力。该村2005～2007各年经营收入中除2005年的1.5万元外，其余均是资产租赁收入，其中大部分是仓储租赁收人。从2005年开始，B村经营收入就不断上升，2008年通过对市场行情的调研，对仓储区的价格进行调整，在原仓储收入基础上增加村级可用资金180万元，2008年经营收入为704.7万元，而且发展前途和发展潜力很大。

3　补助收入获得水平不同

A村补助收入比重三年平均为0.5％，其中2005年2.89万的补助收入主要是一些奖金，包括2003年文化俱乐部考核奖1万元、省级先锋工程示范村奖l万元、防台抢险奖2千元以及收到的经济普查经费6900元；2007年收到的5万元是河道疏通费；2006年没有补助收入。该村2005～2007年共获7.89万元的补助。B村2005～2007年共获77.6万元的补助，占三年总收入的5.3％，除2007年的0.5万元由区级拨款外，其余均为乡镇补助。2005年分别是街道元旦春节慰问款3600元、2004年医疗补助款17300元，街道扶贫款5700元、创文明城市补助5万元以及其他补助5.05万元；2006年分别为春节送温暖4700元，独生子女费等3840元，卫生村奖励费5000元；2007年独生子女费等2910元，春节送温暖困难补助5500元、星光工程补助10万元，农业普查经费下拨2.11万元、基层文化建设奖1万元，篮球场补助5000元，一枝黄花(即黄花梨)补助500元及过渡房清卫补助4800元。

A村属当地有名的新农村示范村，与B乡镇的有名新农村示范村C相比，其获得的政府补助远远不如，2005～2007年H村547.23万元、118.81万元和562.42万元。即使A村所在的A乡镇各村的2006年补助收入总和也只有113万元，2007年各村补助收人总和为283万元；而B村所在的B乡镇各村的2006年和2007年的补助收入总和分别为451万元和1165万元。由此可见，鄞州的政府补助规模和力度都超出了黄岩。

(二)村级集体经济支出的比较分析

1　村集体经济总支出变化方向的差异

2005～2007年，A村村级集体经济总支出平均为639.87万元，其中2006年比2005年增长了5.57倍，均超出收入增长的幅度。2005～2007年，B村村级集体经济总支出平均每年只有262.2万元。2005～2007年A村平均每年集体经济总支出超过村集体经济总收人为137.87万元，占村集体经济平均收入的27.5％；而F村三年平均下来支出少于收入，平均每年节余227.7万元。也就是说，A村由于2006年支出急剧上升，三年下来不但花完了全部收入，连以前的积累也花了不少。而B村由于这几年支出变化不大，而收人上升，因此村集体有足够的资金来不断偿还债务，这几年村经济发展不错。 2　社会福利和保障支出成为村集体经济的主要支出，但支出种类和数量不同。

A村2005～2007年的社会福利与保障支出分别为73.16万元、1362.26万元和140.95万元，分别占总支出的32.6％、92.38％和63.93％，三年共支出1576.37万元，平均每年525.46万元。2007年比2005年增长了92.7％，其中2006年比2005年增长了17.62倍，在村级集体经济总支出中居第一位。2005～2007年，B村社会福利与保障支出分别为125，78万元、148.18万元和141.26万元，分别占总支出的47.2％、50.9％和61.7％，三年共支出415.22万元，只有A村的26.3％，平均每年只有138.40万元，在村级集体经济总支出中也居第一位。也就是说，虽然两村社会福利和保障支出规模不同，但均是村的第一支出。

两村社会福利与保障支出的种类也不完全相同。B村该类支出种类相对A村来说并不多，按支出的多少排列分别是粮食补贴、治安消防、卫生费、社保养老金、民用水电费、计划生育、文化教育、五保困难军属、看望及丧葬补贴、折旧、医疗费及其他支出。其中社保养老金的支出三年也只有13.33万元，占社会福利与保障支出中平均也只有3.2％，其实鄞州区的被征地农民养老保障规定与台州市出台政策基本一样，但由于街道各村土地征用时均统一每人发放2.4万社保补贴和劳动力货币安置费(在土地费支出中核算)，其余土地征用款作为村集体投资发展用，农民只有参保后才能发放剩余的劳动力货币安置费，B村社保补贴5 000元，由于每个村统一，就保证了失土农民的参保，2005～2007年，失土农民社保补贴分别支出17.75万元、5.6万元和2万元。由于土地已全部征用，2005年村发放劳力安置费至2008年9月共1113万元，已参加被征地人员养老保障人数212人，已有116人领取每月340元至440元不等的养老保障费，据不完全统计，现已有405人缴纳城镇职工基本养老保险，有120人领取每月1 000元左右的养老金，真正做到了老有所养，解决了后顾之忧。由于土地被征用，B村就每月发给每个村民粮食补贴，2005～2007年共发放307.2万元，处于该村社会福利与保障支出的第一位，2008年由于进行了股份制改造，就不再发放粮贴，直接按股份发放股金分红，2008年每人发放6000元的股金分红，在该乡镇处于第一位。随着国家新型新农村合作医疗制度的建立，通过大力宣传，使村民意识到参加新农村医保是抵御大病风险，防止因病致贫的有效途径，村民参保率达到100％，并且全部费用由村民负担。随着农民的参保，B村的医疗费支出下降，到2007年此项支出就不再发生。

B村社会福利与保障支出种类A村均有外，A村还有农医保补助、养老保险补助、农民住房保险补助、老年生活补助支出、有线电视费支出、扶贫款支出、赞助费支出、退伍军人安置费支出等，其中最多的支出为养老保险补助。2006年由于参加被征地农民养老保险，社会福利与保障支出急剧上升，2006年比2005年增长了17.62倍，这主要是A村村民参加被征地农民养老保险，由于土地征用款已全部发还给村民，为提高参保率，村集体补助了1296.2万元。2006年的养老保险补助由两部分组成，参加被征地农民养老保险人员集体补助了1019万元，已参加城镇职工养老保险的大部分人员集体补助了现金277.2万元。由于2006年参保人员集体补助部分三年缴清，2007年A村又缴了86万元，剩下的是新保人员的集体补助及零星的已参加城镇职工养老保险的人员现金补助。2007年养老保险补助虽比2006年下降了93.3％，但还是占社会福利与保障支出总数的95.15％。值得注意的是，老年生活补助费2006年比2005年增长了60％，这主要是因为A村是2006年lO月份参加被征地农民养老保险，从2006年1月开始，村为60岁以上老人按季度发放生活补助，每人每季度600元，到第三季度提高到每人每季度800元，共发放了三季度，合计43.08万元，而2005年只是在老人节时每人一次性补助1280元，共25.98万元。由于首缴时达到养老年龄及以上的人员，在办理一次性缴费和领取养老金手续的次月起享受养老金，所以从2006年第四季度起村里就不再发放生活补助，2007年主要是发生一些零星的老人生活补助3.97万元，比2006年下降了91.3％。如果把养老保险补助和老年生活补助费合并成社保养老，则2005～2007年这项支出占社会福利与保障支出的比重分别是38.96％、98.5％和64.2％，可见，社保和养老成了A村的巨大负担。同样的为提高参保率，村民的其他保险均由村出资，在调查中发现，有些村民对保险了解的并不多，特别是农房保，村民知道的更少，他们反映“反正是村集体出资，要保就保吧。”

3　组织运转支出具有刚性，但A村的支出规模比B村大

组织运转支出就是维持村集体经济组织正常运转的管理费用，包括干部报酬、办公费、通讯费、会议费、书报刊费、差旅费、招待费等。两村组织运转支出的种类基本相同，排在前三位的两村都是干部报酬、交际费(招待费)和会议费。A、B村组织运转支出三年共支出分别为93.7万元和71.35万元，平均每年分别为31.23万元和23.78万元。在A村干部报酬由干部工资和奖金组成，并且全部由村组织承担。而在B村干部报酬由干部工资组成，而干部的奖金由乡镇政府根据村里经济发展、计划生育、社会事务等考核结果情况统一由乡镇发放，根据笔者调查，A乡镇调查村的村干部工资和奖金比较少，基本在0.5万～1.5万左右，即使像A村这样的富裕村，村干部的收入也只有1.5左右。而B乡镇调查村的村干部工资和奖金相对来说比较多，在3万～10万左右，并且B乡镇调查村的村长、书记、妇女主任、文书能享受职工养老保险的待遇，如2008年参保时，4个村干部平均每人只要付1624元，村里补贴每人3853元，其余的保费均由政府承担。由于福利的提高，解决了村干部的后顾之忧，使他们能安心发展村集体经济。而这些待遇是A乡镇调查村的村干部所无法享受的。

A村作为市级经济十强村、省级社会主义新农村建设示范村，就不断有各级领导来村参观检查、调和指导工作，有报社、电视台等新闻人员来村采访、有各县市区的村干部来村参观和交流等，为此A村每年要承担不少招待支出，而获得各级政府的补贴却很少。B村相对来说，这些支出就少些，因为这些事务基本上由国家级社会主义新农村建设示范村C村来承担，但C村却获得不少的政府补助。由于组织运转支出具有刚性，A村这几年由于参加被征地农民养老保险补助造成资金紧张，已经在减少组织运转支出，虽支出呈下降趋势，但支出规模还是比B村大。

三、村级债务与村集体经济财务收支关系的综合分析

(一)村集体承担了大量的本应由政府承担的公共品的支出

陈东平从乡村公共品供给角度对村级债务进行了界定，他认为：对一具体的乡村公共品的供给项目，政府全额负担，没有资金缺口，则不存在一系列的负担、债务问题；若有缺口，但农民对此项目非常欢迎，自愿出钱，也不存在债务问题；若此缺口，已被通过一系列手段，使农民同意出钱，此只表现为农民负担增加，也不表现为村、乡债务；若对政府转嫁的法定责任，农民不同意，但事情已表现为非做不可(村已组织实施)，村组织又不能用自有资金补入，则表现为村级债务。税费改革以前，为了鼓励村级组织为村民提供公共服务，国家专门设立了“三提五统”、农村教育集资、行政事业性收费和政府性基金集资，统一规定了劳动积累工和义务工等筹集资金方式。2000年全国进行农村税费改革，逐步取消了统一规定的劳动积累工和义务工，改革了村提

留征收使用办法。村干部报酬、五保户供养、办公经费等，除原由集体经营收入开支的仍然保留外，凡由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税和农业特产税附加方式统一收取。农业“两税”附加属集体性资金，全部用于村级开支。取消农业税、农业特产税以后，农业“两税”附加也随之取消，除难以操作的“一事一议”之外，国家也不允许村级组织收取任何费用开展公共服务，这使村级组织失去了兴办公益事业的物质基础。另外，农村税费改革后，村级组织仍然承担了过多的事务：一方面，要做好计划生育、落实政策、维护稳定、精神文明教育等党政基本工作；另一方面，上级还经常下达统计普查、接待检查、公益事业项目建设等多项任务，却不安排相应的工作和建设资金经费。村级组织工作职责的无限膨胀造成村级支出范围过宽，经费更加紧张。这样就造成了村集体经济财权和事权的不统一。但相对来说，A村承担了更多的此类乡镇一级政府职能。除承担大量的各类保险补助外，A村还承担扶贫款支出和赞助支出；凡有村民退伍，根据A乡镇的文件规定，村里还要根据村集体经济状况一次性发放退伍补贴；这几年该村的治安支出也比较多，基本上由村民组成，治安巡逻虽不定期进行夜间的巡逻，但更多的是负责辅助公安做一些外来人口的管理，A乡镇也成立了治安巡逻大队负责各村的巡逻，但曾经向A村等收了不少巡逻经费，后被上级政府制止了。每年的民兵训练，乡镇还要求村里发放训练补贴。与A村一样，被调查村还要负责计划生育工作，为促使妇女去参加每年两次的妇女B超照环检查，村里就要支付不少误工费，每年的征兵还要发放误工费，如村民应征人伍村里还要送礼，到过年还要慰问军属。也就是说，包括A、B村在内的村集体承担了大量的本应由政府承担的公共品的支出。

(二)村集体获得的公共品支出的补助不多，造成公共品提供中的财权和事权不统一

村级组织工作职责的无限膨胀造成村级支出范围过宽，经费更加紧张。因此政府应该安排相应的工作和建设资金经费。但从账面上反映，A村补助收入2005～2007年只有7.89万元，三年平均占总收入的比重只有0.5％，即使A村所在的A乡镇各村的2006年补助收入总和也只有113万元，平均每村4.19万元，只有10个村有这部分收入，其中两村分别获得36万元和35万元的补助收人，占总补助收入的62.8％；2007年各村补助收入总和为283万元，平均每村10.48万元，但只有11个村获得这部分收入，其中三村分别获得130万元、36万元和31万元的补助收入，占总补助收入的69.3％。而B村2005～2007年共获77.6万元的补助，占三年总收入的5.3％，B村所在的B乡镇各村的2006年补助收入总和为451万元，平均每村12.53万元，其中一个村获得118.81万元的补助收入，占总补助收入的26.3％；2007年各村补助收入总和为1165万元，平均每村43.15万元，其中一村获得562.42万元的补助收人，占总补助收入的48.3％。也就是说，B村由于承担的公共职能比A村少，而获得的补助收入比A村多，相对A村来说，B村的财权与事权统一性比A村好。从图1中可明显地看出，与B村不同的是，2005～2007年A村的财务总支出超过了财务总收入，而补助收入却占了财务总收入的很少比例。从全乡镇而言，见图2，随着新农村的推进，两乡镇的村级补助2007年比2006年提高了不少，但不管从补助总额还是村平均补助额，2006--2007年B乡镇都超过A乡镇，这种情况在两地的其他乡镇情况也差不多。也就是说，鄞州区各级政府对村集体的投入超过黄岩区。

(三)农村养老保障制度的不完善使村集体的社会福利与保障支出巨大，是新增债务的主要原因 现行农村社会养老保险面临困境，与政府责任不到位，作用不充分有必然联系。农村社会养老保险制度是政府作用的产物，政府主导作用的有效发挥和政府责任的合理承担关乎未来中国农村养老问题的解决。特别是现行的被征地农民养老保险制度存在财政补助过低，相关制度建设滞后，以及监督乏力等问题，使村集体成为现阶段农民养老的主要责任主体，支出压力过大。从调查可知，不管是黄岩区还是鄞州区，农民的养老保障已成为村集体的重要负担，对村集体经济发展产生了一定的影响。在A乡镇，A村的财务收支情况还算比较好的，有些村由于被征地农民养老保障上负担过重因此造成大量的债务，有些村的债务已经达到了一定的风险。近年来，鄞州区先后建立了农村养老保险、失土农民养老保险等制度，特别是从2009年1月起实施与农村经济社会发展总体水平相适应的新型农村养老保险制度，农民缺乏有效保障机制，农村养老保险、失土农民养老保险养老金发放标准过低等问题有了一定的缓解。同时鄞州制定了严格的村级土地征用款管理政策，对征地补偿费的分配有统一的政策规定。而黄岩对征地补偿费的分配没有统一的政策规定，当地村土地征用费、补偿费和青苗赔偿费全部分到个人，而且相互攀比，越演越烈，根本没有留下土地储备金和农民养老金。这也是为何鄞州征地农民参保比较顺利，而黄岩却因此造成大量村级债务的直接原因。