文物保护工作调研报告范文

导语：如何才能写好一篇文物保护工作调研报告，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、我县文物保护工作现状

对地下文物的保护，文物管理部门一贯坚持“保护为主，抢救第一”的方针。在目前经费紧缺又无博物馆和专用库房的情况下，对已知的古墓葬、古遗址、古窑址等地下文物，尽力做好原地保护工作，待时机成熟再报批发掘，进行科学研究。对在基建中暴露的各类地下遗址，只要一得到信息就积极组织人员进行抢救性调查发掘，从不遗漏。近几年，先后抢救性调查发掘了万家山墓葬群、黄土岭墓葬、何婆岭墓葬、象山三中古墓葬区、大溪蒋村宋代古墓、黄狗山宋代瓷窑残址、花岙岛古代遗存等，尽职尽力做好了塔山路东首延伸段的塔山遗址的保护工作，使一批面临厄运的地下文物得到抢救性保护。

多年来，我县通过财政拨款、上级文物部门补助和群众自发集资捐赠等多种途径，筹集了数百万元资金，视各文保单位不同情况，已全面或部分整修了石浦城隍庙、大徐殷夫故居、丹城石屋、丹城姜毛庙、东门岛灯塔、东门岛天后宫、王家谟烈士墓、陈汉章先生墓、爵溪街心戏亭等十余处省、县级文保单位和重要文物点。在维护和整修各级文保单位的同时，注重使用单位和专（兼）职管理人员的落实工作，加强定期检查，即时提出保护意见及整改措施，使这些不可移动文物得到较为妥然的保护。对可移动文物的保护，不仅落实专人值班和法人代表负责制，做到24小时不断人，还加强“双铁”安全保护措施，实现“110”报警联网，单位职工双休日、节假日轮流值班。文物部门在现有条件下，最大限度地监管好库藏文物的安全，XX年被评为宁波市文博系统安全先进单位。

二、存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

目前，我县各级文保单位及文物保护点受损情况普遍存在。如丹东街道林海赤坎游仙寨，寨城护体石墙大部分被拆，寨城内建有非法庙宇和水泥面道路，寨城东边新建的公墓区严重破坏了环境风貌；丹城塔山遗址保护区外沿修筑道路时不经勘察调查就动工，破坏了地下遗存；基建工程中民工挖沙掘土暴露出土文物擅自捣毁或私藏现象时有发生；爵溪街心戏亭周边电力、通讯、有线电视等杆线密布，不仅破坏环境和景观，还存在严重隐患；王家谟烈士墓旁屡建养鸡场，鸡粪遍地，臭气熏天，严重破坏环境；陈汉章先生墓区“缀学亭”围栏及墓道石凳被毁，纪念壁上先生瓷像遭砸；石屋景区乱建违章建筑等等。更有一些文物急需进行抢救性的保护，如爵溪街心戏亭后厢房年久失修而破旧；陈汉章先生故居“缀学堂”房屋倒塌急待整修；许多古建筑电线老化隐患严重；王家谟烈士墓区通道严重毁损；第五批文保古建筑单位励氏宗祠、东陈鉴公祠等的维修，因缺专项资金无法启动。

（二）原因分析

1、对文物价值认识不足。一直以来，有些领导和有关部门视文物保护为包袱，为经济建设和城市现代化建设的障碍，往往从眼前的经济利益出发来衡量文物的价值。如古建筑保护中有人认为这有损于城市建设的形象。在实际工作中，往往以一拆了之来对待文物保护，或者要算眼前的经济帐，保护文物要花多少钱，而拆后搞开发能赚多少钱。不能充分认识到文物是祖先留给我们宝贵的精神财富，是千百年来形成的历史文化沉淀。它不仅是我们进行爱国主义和革命传统教育的好素材，而且文物资源可直接或间接地为我县经济建设服务，是现代化建设中不可再生的宝贵财富。

2、缺乏文物保护意识。从我县情况来看，全社会普遍缺乏文物保护意识，一些地方领导和干部不重视文物保护工作，严重缺乏文物保护意识，认为文物保护是文物部门的事情，与当地政府无关，文物保护与否对其政绩无任何关系，缺乏“守土有责”的责任意识。普通群众则认为文物保护是政府的事情，与己无关，毫无顾忌地占有出土文物，随意地破坏文保单位的周边环境风貌。如爵溪城墙非法建筑时有发生，环境风貌遭到严重破坏。

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关键词：海洋文化；遗产；浙江；保护

一、前言

海洋物质文化遗产是人类在沿海发展、港口建设、船舶建造、航海技术、航路开辟、政治联结、文化传播、商品生产、贸易互利等诸多方面，通过开发、利用海洋环境空间而存留下来的历史遗迹。中国沿海地区一直是中国经济社会、历史文化的半壁江山，沿海、海岸、港口、航道、岛屿、水下等现存和蕴藏的海洋物质文化遗产，具有丰富的藏量和独特的价值。这些海洋文化遗产对推动当代中国海洋政治、经济、文化、军事、外交和社会等方面的发展，实现国家海洋强国战略具有十分重要的价值。相比世界其他国家而言，我国对海洋物质文化遗产的研究起步较晚，研究成果主要集中在近十年，且呈现出逐年增加的趋势。研究成果大多集中于遗产调查与发展理论，缺乏对于区域海洋物质文化遗产的针对性研究成果。同时，近30年来沿海城市发展与经济建设，导致中国海洋物质文化遗产破坏严重，大量遗迹不复存在，而且这一趋势至今仍在持续。因此，在推动沿海社会经济发展的同时，寻求合理保护沿海物质文化遗产的路径已刻不容缓。

浙江地处长江三角洲南端，临近东海，作为一个海洋大省，浙江沿海人民与海洋朝夕相处创造了璀璨的海洋文化，但是对于海洋物质文化遗产的保护和开发政策体系还不是非常完备。本文即以浙江海洋物质文化遗产为切入点，通过实地考察浙江海洋物质文化遗产的现状，将直观可靠的现状与学科前沿理论相结合，提出切实可行的保护海洋物质文化遗产的建议，为政府决策提供有效建议，为海洋文化产业发展提供方向，以提高海洋经济在国民经济中的比重，提高浙江文化软实力。

二、浙江海洋物质文化遗产现状

浙江省位于中国东南沿海，长江三角洲的南翼，拥有海域面积约26万平方千米，相当于陆域面积的2.56倍，大陆海岸线和海岛岸线长达6500千米，占全国海岸线总长的20.3%，拥有大于500平方米的海岛3061个，占全国500平方米以上岛屿数量的47%。浙江的海洋活动可以追溯到距今六千年前的河姆渡时期。优越的海洋地理环境与相对稳定的行政区划，使得浙江在漫长的海洋发展历程中积累了丰富的海洋物质文化遗产。根据我们的实地调查，浙江海洋物质文化遗产主要集中于舟山、宁波、温州、台州与嘉兴（按分布数量多寡排序）这五个城市。浙江海洋物质文化遗产与全国其他区域相比，既有共性的海洋物质文化遗存，如海防物质文化遗产（诸如烽火台、炮台等历史军事遗址）、妈祖文化遗存（诸如浙江沿海渔村及岛屿上分布的天妃宫），也有独具浙江特色的海洋物质文化遗产，如涉及中日交往的海洋文化交流遗产（如舟山、宁波一线的市舶司遗址、寺庙日本友人题词与绘画等）、涉及浙江先民抵御海洋灾害的海塘文化遗产（如嘉兴海塘）。就浙江本省而言，不同区域的海洋物质文化遗产也有诸多的地域色彩，如舟山涉海博物馆、宁波远古文化遗址、温州沿海炮楼遗址、台州章安港遗址、嘉兴海塘遗址。值得注意的是这些遗址不仅呈现出面上的空间分布，还是区域海洋文明历史累积的结果。如宁波至温州一线的海防遗址就包含自明代抗倭烽火台直至民国抗日工事近500年的海洋物质文化遗存，而温州至宁波、嘉兴一线的天妃宫遗址也是随着沿海渔村妈祖信仰自南向北扩张而不断累积的下来的。总体而言，浙江海洋物质文化遗产主要包括海洋远古文化遗产、海洋商业文化遗产、海洋港口文化遗产、海洋军事文化遗产、海洋信仰文化遗产等五个部分，其在浙江沿海城市的分布状况如下表。

表 浙江海洋物质文化遗产分布现状

资料来源：据互联网统计与实地调查整理。

相比其他浙江沿海城市，舟山海洋物质文化遗产的保护与开发最为成熟，这里建立了12家涉海类博物馆，将本区域乃至全国的海洋物质文化遗产以博物馆的形式进行保护与开发，如中国盐业博物馆、中国海洋渔业博物馆、中国海防博物馆、中国灯塔博物馆等国字头的博物馆。除此之外，舟山沿海村落与摩崖石刻的广泛分布也体现了这一区域海洋文化历史的悠久。而作为中国沿海著名的港口城市，宁波海洋物质文化遗产种类繁多、历史悠久、分布广泛。其海洋文化遗产几乎涵盖中国各个历史时期，如远古河姆渡遗址、东汉越窑青瓷遗址、唐代天封塔、宋代海运码头遗址、元代高丽使馆遗址等一批在浙江乃至全国享有盛誉的海洋物质文化遗产。而现存明清时期的海洋物质文化遗产更是不计其数，仅海防物质文化遗产就有120处（其中明代87处，清代33处）。地理位置的特殊性，使得地处浙闽交界的温州不仅分布大量明代抗倭遗址，还有20世纪三四十年代防范海匪的炮楼，这一融居住与军事防御为一体的独特建筑仅在乐清就有22处。除此之外，温州还有郑成功的遗址，如洞头郑成功校场遗址、平阳郑成功摩崖石刻等。另外，除信仰妈祖的天妃宫外，沿海渔村还大量分布信仰温州海神杨府爷的杨府庙，这种庙宇仅温州洞头县就有39座。相比前三个沿海城市，台州和嘉兴的海洋物质文化遗产相对较少，主要集中在海洋军事与信仰物质文化遗产。与温州相类似的是，台州的海神庙宇既有天妃宫，也有杨府庙，另外这里比较有特色的是仙居下汤文化遗址与东吴时期章安港遗址。嘉兴乍浦的水仙庙、天妃宫、普照庵、城隍庙，海宁的海神庙，海盐的云岫庵等众多庙宇则祭祀着形形的海神。除此之外，嘉兴最具代表性的海洋物质文化遗产当属海塘遗址。

三、浙江海洋物质文化遗产保护中所存在的问题

浙江省的海洋物质文化遗产如一颗颗明珠般点缀着这个沿海大省，它既是祖先留给我们的宝贵财富，也是我们追根溯源的历史依据，其对当代浙江“两富”建设的重要性是不言而喻的。但我们在对浙江海洋物质文化遗产近一年的实地考察与访谈后，发现现存浙江海洋物质文化遗产保护存在很多问题，其现状不容乐观。这些问题主要集中研究基础数据缺乏、城市经济发展破坏、政府政策导向不足与民众保护意识淡薄等四个方面。

1.缺乏浙江海洋物质文化遗产分布的基础数据

尽管自2008年以来浙江文物保护部门与各地旅游部门都发起过大规模的文物遗址普查工作，但是至今我们仍然无法全面了解浙江省海洋物质文化遗产的分布状况。之所以出现这种情况，除了海洋物质文化遗产分布的偏僻与难以准确鉴别外，更重要的是我们缺乏对积累基础数据的重视。而海洋物质文化遗产随时间流逝而产生的变动也给数据统计工作带来了难度，这也在一定程度上导致现有数据已经无法准确反映浙江海洋物质文化遗产的分布现状。如我们在平湖市博物馆网站上查到嘉兴有一个“龙湫”摩崖石刻位于平湖市乍浦镇陈山北麓的九龙山森林公园内，但在实地考察中却没有找到此处海洋物质文化遗产，而当地人对此也一无所知。浙江海洋物质文化遗产基础数据的缺乏，不仅为相关研究工作带来了极大的困难，也使得我们现有涉海文化政策的出台和实施缺乏现实基础。

2.沿海城市发展对海洋物质文化遗产的破坏

作为中国经济最发达的省份之一，近三十年来，浙江沿海城市化和工业化建设极大提高了人民生活水平和幸福指数，但其负面影响也不容忽视。旧城改造工程使得原有城市格局荡然无存，宁波历史上的码头、商埠、渔港等建筑、街区、场地、标志的海洋物质文化遗产，现在只能在博物馆看到，而宁波历史上非常有名的三江码头如今只剩下一片现代化景象。与此同时，工业化建设也导致浙江大量海岛物质文化遗址消失。如在舟山市马岙镇的实地考察过程中，我们就发现当地很多海岛先民建造的土墩都被工厂取代。至今我们已无法知道浙江沿海有多少海洋物质文化遗产“被消失”，不过可以肯定的是如果再不采取更加有效的措施，我们在几十年后将很难找到一个沿海城镇所特有的文化传承。

3.政府所出台的相关政策导向性不足

中国海洋物质文化遗产一直是纳入文物保护的范畴。浙江现行的《浙江省文物保护管理条例》于2005年制定。就地方相关立法而言，只有1994年的《宁波市文物保护管理条例》和2001年的《温州市文物保护管理办法》。作为浙江省海洋物质文化遗产最为丰富舟山市，还没有专门的文物管理条例。至今仍旧空缺的《海洋物质文化遗产保护办法》使得浙江沿海各级政府缺乏对本区域海洋物质文化遗产保护和管理的依据。缺乏足够政策导向的后果就是不具备经济开发价值的海洋物质文化遗产被忽视。如在舟山嵊泗列岛上的金平天后宫、沙帽礁沉船遗址、白节山灯塔、各类摩崖石刻等有专人负责管理，而定海马岙镇的凉帽篷墩遗址和洋坦墩遗址却一片荒凉。如果任凭这一状况持续下去，大量海洋物质文化遗产的消失就成为必然。

4.民众对于海洋物质文化遗产的保护意识淡薄

没有意识，就没有自觉。政府政策导向性是大方向，但具体到基层还要看民众的态度和行为。在涉及海洋物质文化遗产的热门旅游景区，游客还基本了解海洋物质文化遗产的基本知识，但对其历史渊源知之甚少。具体到乡镇，民众对于海洋物质文化遗产认知的淡漠更加严重。我们在对舟山马岙镇的问卷调查中发现，仅有17%的居民知道当地有哪些海洋物质文化遗产，而高达53.33%的居民仅在政府组织的情况下才会参与相关的保护活动。民众对于海洋物质文化遗产的保护意识淡薄还表现在浙江沿海地区有不少工厂和企业在不经批准的情况下建造厂房，破坏海洋物质文化遗址。同时，趋利性的海底非法打捞水下文物的行为在浙江沿海也时有发生。

四、对于浙江海洋物质文化遗产保护的政策建议

对于浙江海洋物质文化遗产的保护要在政府主导的基础上，充分调动社会各界的力量，参与到对海洋物质文化遗产的保护行动中去。针对实际调查浙江海洋物质文化遗产保护中所存在的问题，我们认为目前最迫切的是由政府支持地方高校常态化普查与研究浙江海洋物质文化遗产，同时成立由省市政府主导，各相关部门、高校参与的海洋物质文化遗产保护委员会加强政策引导。在此基础上，由省市旅游部门主导，文物保护部门、高校参与设计浙江海洋物质文化遗产的分级分类保护与开发的模式。最后，各地方文化旅游部门要加强对本区域居民海洋物质文化遗产普及与保护意识的宣传工作。

1.常态化的浙江海洋物质文化遗产普查与研究

对海洋物质文化遗产动态分布的准确把握是中央与地方政府出台相关保护政策的前提，而普查工作需要耗大量的人力、物力和财力，这就需要由省政府牵头协调地方政府与相关科研院所开展常态化的普查与研究工作，在提供财政支持的同时，以便各级政府了解本区域海洋物质文化遗产的分布与保护状况。与此同时，省政府应适时引导高校对于相关领域的研究，以借鉴国内外成熟的海洋物质文化遗产保护经验与教训。

2.涉海省市成立由政府主导的海洋物质文化遗产保护机构

要改善现有海洋物质文化遗产保护政策缺失的现状，就需要成立由省政府主导，各相关部门、高校参与的海洋物质文化遗产保护委员会，以统筹制定符合地方特色的相关条例、规定，以实现海洋物质文化遗产保护有法可依，更加合理有效的强化对海洋物质文化遗产的保护工作。同时，该委员会作为省级及地方政府的咨询机构，负责提供海洋物质文化遗产的保护与开发的前瞻性政策研究。

3.浙江海洋物质文化遗产的分级分类保护与开发

海洋物质文化遗产价值的高低及广泛分布的态势增加了我们管理与保护的难度，这就需要由省市旅游部门主导，文物保护部门、高校参与设计海洋物质文化遗产的分级分类保护与开发模式，将本省的海洋物质文化遗产按照可开发程度的高低及其价值进行合理排序。将符合开发的海洋物质文化遗产交由专业旅游机构进行保护性开发，而其余不适合进行市场性开发的海洋物质文化遗产按照其价值由文物保护部门进行差异化保护与管理。

4.地方政府应加强对海洋物质文化遗产保护的宣传工作

海洋物质文化遗产的保护不仅仅是政府的责任，也需要广大人民的参与。通过支持地方海洋文化活动，大力宣传海洋物质文化遗产是祖先留给我们的宝贵财富，提高海洋物质文化遗产所在区域的保护意识。与此同时通过各种不同的形式与媒介，加强海洋物质文化遗产知识的普及工作，让更多的人了解不同区域的海洋物质文化遗产，以增强其对于海洋物质文化遗产了解的兴趣及参与意识。

参考文献：

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[10]浙江省温州市人民政府.《温州市文物保护管理办法》（温政令第49号），2001年3月17日.

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【关键词】轨道交通；资源利用；建设协同

1.引言

为了对该市轨道交通建设过程中的资源利用情况即建设协同现状做一个深入的调研，我们进行为期12天的实地调研，分别走访了轨道交通指挥中心、规划局、和轨道交通一号线、二号线各代表性站点，向规划人员、设计人员、施工人员详细了解该市地铁建设过程中存在的建设协同问题，并查阅相关资料，形成了对轨道交通资源利用情况即建设协同问题的调研报告。

2.轨道交通发展的短板

2.1轨道交通的发展

轨道交通作为一种新颖的交通工具，以其大运量和快速、安全、可靠及节能、低排放等特点，成为解决城市交通的重要手段。因此世界上所有著名的城市，其轨道交通线路都是一张张充满张力的网络，而国内城市的发展更加迅猛，轨道交通规划更加宏伟，一线城市线路网日趋成熟，二线城市正在紧锣密鼓的发展轨道交通。

作为交通干线，轨道交通经过人口稠密的闹市区，向其外延的郊外线路，若干时间后又成为新的城市中心。轨道交通的开发建设已经成为扩大城市范围、开发新土地的一种重要形式。与此同时，产生出两个问题：首先，建设轨道交通要保护周边建筑环境（如不加以保护，其后果是很严重的），其中包括对周边文物、高楼、桥梁、隧道、民居的保护；其次，周边土地开发和城市建设又会面临轨道交通保护难题，其建设过程中会出现车站开裂漏水、隧道沉降、管片受损等现象，严重时导致地铁受损甚至停用。

为了保护轨道交通的安全，人们殚精竭虑、想方设法、不惜工本。近年来的地铁事故也为地铁施工安全敲响了警钟，随着对地铁保护要求的提升，地铁保护费用不断升高（尤其像宁波、杭州、上海的软土地基，其保护费用动辄几千万、甚至几亿，还要花费大量的时间、人力、物力）。轨道交通的修建过程对城市环境的不利影响是无法避免的，一部城市轨道交通的建设史也是对城市环境保护的奋斗史。建设和保护就像一场永无止境的竞赛，如此带来的施工难度，资源浪费越来越令社会难以承受。

2.2该市轨道交通的发展现状

该市为实现跨越式发展，提升城市竞争力，从2002年就开始编制轨道交通线网规划。一、二号线的建设将缓解该市中心区交通压力、引导周边新城的开发。总的来说，该市在轨道交通发展时间上较晚，但这对该市来说也是有利的，借鉴已有的经验、措施，在设计之初就全盘考虑，提出了“建设协同”的理念，来解决轨道交通建设中的难题。

随着城市的高速发展，该市从第一次规划的6条线路，在五年后又不得不进行第二次规划，增加到10条线路，那么之后的线路与已经建设的线路之间的协同，又将是未来10年轨道交通要处理的“建设协同”问题。而要解决这一问题的关键是轨道交通建设与周边环境的协同深度，这两者之间协同什么、怎么协同将决定未来该市的轨道交通能否较好的与城市的高速发展相匹配。基于该市轨道交通建设的现状，我们有必要对该市轨道交通进行一次深入的调研，来了解该市现阶段在轨道交通建设中存在的问题，和前一阶段“建设协同”的效果，为下一阶段的建设提供些参考。

本次调研中，问题的第一方面，是近距离施工，对对方的保护理论上是否成熟，技术水平可否达到，经济上是否可行；问题的第二方面，是在轨道交通建设之初提出一种类似可持续发展的理念，实施种种超前的措施，大大降低各自的保护程度，以此来减少成本。这种措施即为“建设协同”。

3.轨道交通建设案例分析

3.1案例一：基坑保护

轨道交通的地下车站基坑大多邻近已有建筑物、地下管线、高架道路等。因基坑卸荷致使维护结构本体受力变形，引起周围底层地下水位和土地应力状态的改变，特别是软土地区深基坑的开挖，通常产生较大的维护结构变形和地面沉降，从而可能会对周边环境造成不利影响。如房屋开裂，管道泄漏，甚至支撑体系失稳、基坑坍塌。该市大部分地区更是因软土地基，一些沉降指标都无法达到要求。

近年来因软土地基失稳引起的安全事故屡见报端。2008年11月15日下午15时20分左右，某项目施工现场发生坍塌事故，整条道路塌陷100多米长，塌陷深度20米左右，导致河水倒灌。多名工人被压在坍塌的坑道中，4人遇难17失踪。事故原因是土壤液化以及基坑挡土墙薄弱，造成基坑突涌。

3.2案例二：文物保护

该市市区存在大量文物，某线路区间隧道侧穿多处文物点。其中某文物点塔身结构边距离区间隧道结构边的最小为14.091m。轨道交通线路还要经过该市上世纪80年代、90年代建造的老房子，这些老房子没有桩基础，结构老旧，刚度低，常有楼房出现安全问题。这些都为给轨道交通的建设带来了难题，不对文物和民居加以细心合理的保护，所带来的文物破坏，民居变危房都是不可估量的损失。

3.3案例三：隧道保护

伴随着城市轨道交通的快速发展，城市地下空间也在大规模开发建设，就不可避免的在已建地铁隧道附近出现各式各样的施工活动。周边环境的施工如基坑开挖、隧道施工、桩基施工、大面积堆载等，会对软粘土地基造成挤压扰动，改变地基土的应力状态和地基土的变形特性，从而导致地铁工程变形。于是，又产生了一项新的工作，周边环境对轨道交通的保护。国内外众多学者通过大量具体的研究，得出了一系列规律性的结论，如：在隧道外部注浆纠偏能够及时纠正地铁隧道，但其综合效果还不甚理想；时空效应原理是减小隧道上抬变形的有效、经济的措施，适当的地基加固和降水有利于减小上抬变形；地基加固体和地下结构物作为异质体对邻近基坑开挖产生的位移传递具有阻断作用；对紧贴基坑地下连续墙的土体进行二次加固，可有效控制相邻隧道变形，可采取设置隔离桩和跟踪注浆法等措施对地铁隧道进行保护。

4.该市轨道交通“建设协同”现状

4.1硬件改进（施工技术）

1.基坑保护

针对基坑施工卸载引起的周边环境沉降变形，国内外学者做了大量的研究，但问题在于，各地的地质条件的变化多样，周边构建物的个体差异也很大，保护实属不易，因此，设计以保护周边构建物为基本前提，划分保护等级，进行设计计算，提出变形控制指标，进而提出控制变形的设计，在施工过程中进行严格监控，严密组织施工，用各种手段来减少基坑的开挖对周边环境的影响。

该市轨道交通针对高含水量、高流变性、高孔隙比、高压缩性、高灵敏度、低渗透性、低强度（俗称五高二低）的软土地层，在上海地铁建设经验的基础上再改进计算分析方法，取消标准宽度区段格构柱、连系梁，目的是为了加快开挖、出土、支撑速度，控制无职称暴露时间。优化后方便长臂挖掘机开挖、双边出土，控制无职称暴露时间、控制变形（这是全国唯一的）。另一方面，是优化底板下翻梁结构，取消底板下翻梁或采用加厚地板的方案来取代下翻梁，更加快施工。最后该市所有车站主体结构均采用地下连续墙结构，可增加维护刚度，重要的是通过优化设计，车站建好后连续墙不用拆除，可作为车站墙体的一部分，节约了资源与成本，提高了效率。采用先进的钢支撑架设，支架架设前后测斜变化量，再分析加固对变形的影响，对各施工站点基坑分阶段变形分布。这些数据将对最后的对策的决定其关键作用。最终保证基坑施工对周边构建物的影响在合理范围内。

2.文物保护

针对文物保护，该市轨道交通主要采取两种方法：一方面，采用Peck曲线等公式估算盾构施工对周边环境（古建筑）的影响程度，必要时采取事先的处置措施。另一方面，主要是在盾构机的机械操控和施工工艺上实施调整和管理。通过多次的试验，提出了适应高流变性软土的盾构近穿时的土仓压力、注浆压力设定方法，将该市的土仓压力设定修正系数确定为1.05-1.1；随着盾构的掘进，周边环境不断发生变化，动态调整盾构土仓压力、注浆压力。形成出土速度、土仓压力控制、同步注浆、通用环管片排版、盾构管片精细化拼装等，盾构近穿古建筑，穿越江流、保护周边环境的施工控制技术。通过实时监测，确认盾构穿越对古建筑为造成影响，通过对古建筑外观检查，均无发生破损。两条线路共32.87公里盾构施工，未对周边构建物造成重大的影响，但存在沿线的地面沉降等现象，房屋开裂现象也不少。

3.隧道保护

该市二号线的一个站点在已经开始建设之后，提出在该站点边上盖物业，为保护轨道交通，多出3000万的资金。还有一处位于该市新城C1-6/7基坑，在该地块进行基坑开挖时将大坑划为适当的小坑。靠近隧道方向划成类似地铁车站的长形坑，前期起到隔断作用，后期便于采用快速施工和信息化管理，方案实施后为指挥部节约了20%的成本。

4.2软件创新（管理技术）

该市轨道交通指挥中心在该市地铁一期建设之初就提出基坑开挖的风险管控思路； 引入安全风险监控管理信息平台；引入第三方检测管理；开展静态风险评估工作；提出风测预警指标；提出基坑开挖“三图四表”管理办法；建立三级监控与预警管理体系；严格遵循“开槽支撑、先撑后挖、分层开挖、严谨超挖”的原则。通过以上各项改进，无支撑暴露时间从原来的21小时缩短到12小时，该市已完成的36个深基坑，均未对周边环境产生重大影响。

该市市政府建立地铁保护机制，通过了有关地铁保护的法律文件，成立了地铁保护办公室，并着手研究关于保护车站及盾构隧道的理论和方法，减少经济损失5000万元以上。

该市还尝试性的学习上海经验，对地铁周边的开发土地先打好地基在进行土地出售。这对开发商和该市来说，无疑是最经济的方法。

但是还存在的不足有：

1. 从建设时序上看，两侧房屋本可以都在盾构到达前施工。全市现在仍处于保护状态施工的有二十多个工地，不少本是可以调整开工时间来解决问题的。这完全可以通过提前规划来实现。

2. 但道路沉降，房屋开裂等问题突出，周边环境的保护难题远未解决。这需要提高施工人员的施工水平。

该市轨道交通的建设协同在多种层面上都存在，线网层面最有代表性，施工层面也有不少案例。轨道交通的建设经历了单线建设，道路网规划的过程。一条线的修建过程未考虑其他县的接驳，导致后期建设中面临种种困难，耗费大量资源的情况在中国的许多城市都在出现，该市轨道交通的全局规划做得非常到位，例如该市轨道交通1-6号线，每条线两两之间都预设有接驳点，每个接驳点在先施工线路施工时做好配套施工。

5.结语

经过这次实地调研，我们从指挥部、规划局、建设局、建筑施工工地一路走来，了解了该市轨道交通的发展历史与发展现状。相比于其他城市，该市轨道交通自提出“建设协同”这一指导思想后，通过技术创新、管理创新和借鉴经验，在土质情况差、线路经过路段情况复杂的条件下，以较低的社会成本，使轨道交通的建设安全、有序、绿色的推进。我们认为，所谓协同的理念，就是协调两个或者两个以上的不同资源或者个体，协同一致地完成某一目标的过程或能力。推动事物共同前进，对事物双方或多方而言，协同的结果使个体获益，整体加强，共同发展。无论是在该市的老城区或是新城区，轨道交通与周边既有或将有构建物的矛盾都无法回避，各自实施保护也无可厚非，但若以建设协同，绿色节能的概念，提出种种超前的有利于各方的措施，以此来大大减少社会总成本，一来实现对各方利益的平等保护，二来使协同、可持续的观念深入人心。

参考文献

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关键词：北镇；旅游经济；现状；优势；问题；对策

北镇市位于辽宁省西部，历史文化璀璨，自然环境优异，是中华大地上民间祈福文化传统最为深厚的地区之一。近年来，北镇市委员政府着力将以“歪脖老母”为中心的深厚的民间祈福和乡土崇拜传统，升华为以“祈福文化”为主题的旅游休闲产业，以“祈福文化”为主题的旅游休闲产业新格局，以“祈福圣地”为定位进行新型城市经营，打造“旅游祈福度假胜地”，突出综合资源特色，拓展外向型发展舞台，带动传统产业以及休闲地等新兴旅游关联产业的发展，初步形成了沿医巫闾山纵贯全市的旅游产业聚集区以及“立足辽吉黑，拓展环渤海，辐射东北亚”的旅游经济蓬勃发展的新格局。

一、北镇旅游业发展现状

医巫闾山风景区自然资源丰富人文景观历史悠久，文物古迹众多，风格独特，有国家级文物保护单位5处，省级6处，市县级100多处，是国家级自然保护区和国家级重点名胜风景区。近五年来，累计投资4亿元开发了大芦花、五佛洞、天仙观、灵山寺4个景区，完成建设项目200余个，相继完成多项新景区开发和老景区扩建工程。医巫闾山风景区晋升为国家重点风景名胜区，医巫闾山和北镇庙申报世界遗产工作全面启动。2009年全市旅游直接收入实现1.4亿元，占财政总收入的四分之一。接待外来游客317万人次。蓬勃发展的旅游业正在逐步成为北镇经济发展中最具活力的新兴支柱产业。

二、北镇旅游业具有的独特优势

1.独特的区位优势

北镇市位于辽宁省西部，地处环渤海经济圈，辽西走廊的东北部，医巫闾山的东麓，东与省会城市沈阳相毗邻，西连英雄的城市锦州，南接素有北方鱼米之乡，拥有红海滩奇景的石油城盘锦，北通煤都阜新，沈山铁路、沟海铁路、京哈公路贯穿全境，京沈高速公路、秦沈高速公路沿境通过，是连接辽西和辽中的咽喉要地。是辽河平原的屏障，山海关外之要冲。最近新修通车的阜新到盘锦的高速公路由北镇城东穿城而过，使北镇的交通状况得到了前所未有的改观，犹如为北镇旅游经济的发展插上了一双腾飞的翅膀。

2.祈福文化的独特吸引

北镇医巫闾山最为深厚的历史文化底蕴就是其独特的镇山文化，而北镇镇山文化的本质又在于其内涵极为丰富、涉及各种信仰、遍布各个阶层、影响多个朝代、潜移默化多个民族并传承千年的中华祈福文化。祈福文化的核心就是一个“福”字，具体表现为其千年传承、融合多种信仰的上至皇家贵族，下至黎民百姓的祈福文化特色。

三、存在的问题

1.统一宣传的体制还有待逐步完善

近几年来，我市对旅游业的投资超过2亿元，包括政府投入和私人资本投资。政府的投入主要是间接性的投入，包括修环山旅游路，广告宣传等间接性投入。而由于各个景区的所有制形式不同，十大景区当中，有四家景区属于民营性质的运作，各景区为了本景区的利益，宣传方式不同，宣传口号各异，始终没有形成统一的形象定位，造成了旅游市场对我市旅游业整体形象的感知度和认知度还比较模糊，所以还有待于进一步整合协调。

2.旅游业发展水平还不够高

北镇市旅游业国内客源市场结构主要局限于锦州、沈阳及辽宁省相邻的东北三省地区，旅游消费水平比较低，来我市旅游的客人人均消费水平也相应的低。不仅如此，在旅游消费结构方面，由于旅游目的单一，旅游路途短，形成以一日游为主的消费方式，来北镇的游客长途交通费占的比重小，游览及住宿的花费较少。这就清晰的反映出我市的游客市场的近域性特征，住宿、餐饮、购物的人均消费水平很低，形成不了高档次、大规模的旅游配套产业发展态势。根据国家的相关数据，全国旅游业人均消费支出为350元每人次，北镇目前还远不到这一标准。北镇旅游经济发展水平和规模虽近几年来发展迅速，对地区社会发展、经济进步的带动作用已凸显，但进一步提升还有明显的局限性。在《北镇市旅游发展总体策划》中就指出这一问题：从北镇旅游的发展现状来看，尽管成绩显著，但是总体来看，北镇旅游仍处于旅游发展的初期，产业成熟度还较低，大旅游格局还未形成。

3.各旅游区项目特色不鲜明

来北镇游客有半数以上是到青岩寺祈福为主的，由于青岩寺景区的成功经营，产生了示范效应，其它景区有跟风模仿的趋势。休闲、疗养、购物等其他类型游客比重严重不足，资源优势没有被挖掘出来，特色品牌没有塑造出来，多元的旅游产品没有开发出来。这就薄露出目前我市多元化旅游产品和市场开发相对不足的现实。

4.旅游业同其他产业发展联系得还不够紧密

同旅游业发展发达的地区相比，北镇市的旅游业对农业种植结构的调整、农业产业化的提升、社会主义新农村建设、城市开发建设等的促进作用还不够明显，产业关联度较低，如当地土特产品沟帮子熏鸡、北镇猪蹄、水馅包子、青岩干红葡萄酒、北镇鸭梨的生产加工行业带动作用不足，对旅游工艺品销售的促进作用也不够明显，与旅游相关联的产业没有做大做强。

5.旅游市场经营秩序还需加强

在景区开发审批、农家院规范管理、旅游商品市场管理等方面，某些时候和个别领域做的还不够到位，还需要进一步出台相关政策加以规范，进一步加大旅游管理的工作力度。

四、解决问题的对策

1.加大政府主导力度，推进旅游业快速发展

旅游业关联度高，综合性强，需要政府在发展过程中扮演更为重要的角色。从北镇旅游的发展现状来看，尽管成绩显著，但是总体来看，北镇的旅游仍然处于旅游发展的初期阶段，产业成熟的大旅游格局尚未形成。同时，由于北镇的经济发展水平不高，推动产业发展的市场力量还比较薄弱，这就需要北镇政府担负起推动旅游发展的重任，坚定不移的实施政府主导型战略，实现北镇旅游的新一轮大发展。

2.强化组织和体制保障

组织和体制是基础保障。要成立北镇旅游发展的专项领导小组，并制定相应的工作程序；不断完善旅游管理体制，如建立统一的经营管理体制，成立旅游文化局等；还要充分发挥旅游协会的作用，如旅行社协会、景区景点协会、乡村旅游协会等。

3.要切实加强旅游建设项目的审批和监管

北镇的历史古迹丰富，其中，国家级文物保护单位5处，省级文物保护单位6处，市县级150余处，除以开发和正在开发的风景区外，还有很多有开发价值的景区。按照《国家级风景名胜区管理条例》、《关于进一步加强旅游产业开发审批管理的若干规定》和《北镇市人民政府关于加强旅游景区建设项目评审和审批工作的通知》等文件中关于项目审批的条款，北镇市政府对旅游开发项目、旅游公路两侧级及景区周边建设项目都做出了明确要求，未经例会审批就擅自建设的责任人和对违规建设行为制止不力的责任人，市监察局要严肃追究责任。旅游稽查大队要加大对景区建设项目的监督和巡查力度，发现未批先建、不按审批建设的项目，要勒令拆除，情节严重的，还要依法严肃处理。

4.要加强旅游行业的管理

鼓励并指导景区通过提高服务质量、完善基础设施、发展配套产业等措施，争创A级景区，对成功创建AAA级以上的景区给予奖励。各景区要制定对本地旅行社的优惠政策，鼓励并规范本地旅行社发展，发挥对接作用。加强对导游人员的业务培训，提高导游水平，实现持证上岗。建设一批具有较高素质的导游专业队伍，打造成北镇旅游形象的一张靓丽名片。

5.要加大对旅游业发展的鼓励扶持力度

调整对旅游业发展的奖励办法，实行单独下达任务、单独考核、单独表彰，奖金发放重点要向景区和开发建设单位倾斜，奖金主要由是财政列支。鼓励投资较大的景区开发项目和配套产业项目，鼓励采摘园的发展，鼓励创建省级农家院、创建A级景区和创建星级酒店。

6.要加快旅游配套项目和产业的建设发展步伐

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县宗教活动场所管理情况调研报告为进一步了解掌握我县宗教活动场所管理情况，分析存在的突出问题，研究和改进管理措施，积极引导宗教与社会主义相适应，按照科学发展观学习实践活动的要求，我局于对全县宗教活动场所进行了一次全面调研。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

我县正式登记的宗教活动场所为四所天主教教堂（绿葱坡细沙河、水布垭小淌、金果坪鄢家墩、野三关天主教堂）。四所天主教教堂在解放前均已修建，距今有一百多年历史，属宜昌教区管理。四所天主教活动场所，只有野三关天主教堂活动处所驻有神职人员，由魏祥权神父负责主持全县天主教信教群众的宗教生活和管理工作，其余天主教教堂活动处所都由堂口会长负责平常教友的宗教生活和活动处所的看护管理。

野三关天主教堂共有神职人员4名，神父2名，修女2名。其中，神父魏祥权39岁，毕业于中南神哲学院，大专学历，恩施州天主教爱委会副主席，县政协委员；修女张万芳，38岁，毕业于宜昌修女院，中专学历。另两位神父和修女都已是90以上的高龄，身体状况较差，不参与宗教事务管理及其他工作。

二、管理现状

（一）场所自身管理情况

民主管理：在民宗局的指导下，成立了天主教活动处所民主管理小组，由魏祥权神父任组长，各堂口的会长汪义松、周建生、李文科、毛帮君任副组长，修女张万芳、教友李东风、汪义国、毛保田、马显翠为成员，按照管理的职责和要求，依法、依规、依政策管理宗教事务，积极发挥民主管理的作用，建立健全了人员、财会、治安消防、文物保护、卫生防疫等五项规章制度，并张贴上墙，照章执行。

自养情况：我县四处宗教活动处所的运转及教职人员的生活开支等所需资金全靠野三关天主教教堂活动处所的门面出租费、宜昌教区的生活补助费和县财政拔付的生活补助费来维持正常的生活和工作，野三关天主教教堂活动处所共有6个人（其中有2个人是照顾老神父和老修女的教友，没有生活补助来源），全年总收入不足五万元，开支比较紧张，生活较为清贫。

宗教活动开展情况：星期一到星期六，野三关天主教堂每天都有20人左右参加早歌；在教会节日和礼拜天，野三关教堂都会组织举行弥撒、讲道等活动，一般有30-50人参加活动，如有大型活动，经提前通知，有上百人参加，其余活动处所根据信教群众的要求临时安排宗教生活。在活动中，除举行宗教仪式和宗教讲道外，还让信众学习《宗教事务条例》等法律法规，引导教友们爱国、爱教、遵纪守法。积极引导信众与社会主义社会相适应，在资金并不充裕的情况下，活动处所和信众还积极参加社会公益活动，如资助贫困学生，对福利院进行捐助，为地震灾区捐款等。

安全状况：四所天主教教堂活动处所因年久失修，都有不同程度损坏，野三关教堂活动处所活动室天花板、抬梁及墙壁都已出现裂缝，不能承受太大压力，每次大型活动都控制在80人以内；野三关老教堂（原林业站）因为是木质结构，防火任务比较艰巨，在条件和资金允许的情况下要对此处进行维修；其余几处教堂因为曾有多年没有使用，情况更差，近几年来，通过多方筹资和教众们的出工、出力、出资金，投入资金40多万元，对小淌和细沙河两处活动处所进行维修和改造，对鄢家墩活动处所进行修缮，情况好转，保证了信众在安全的情况下过上正常的宗教生活。但因山大人稀，信众平时农活繁忙，宗教活动开展得少，无人常住，只有专人看护管理，在星期日做活动时才开门通风，打扫维护。

（二）主管部门对宗教的管理情况

县委、县政府高度重视宗教工作，把宗教法律法规纳入县委中心组集中学习内容，纳入县委党校教学计划，纳入全县“五五”普法范围。县政府与各乡（镇）签订了宗教工作目标管理、安全管理责任状。在强效机制之下，建立健全县、乡、村、组四级宗教工作网络，各乡镇坚持“月报告”制度和“零报告”制度，使乡（镇）责任落实到村、组，切实维护了社会稳定。

民宗局始终把宗教管理工作的重心放在基层，充分发挥基层组织的作用，突出民主管理的理念，全面贯彻落实党的宗教政策和法律法规，着力寻求宗教与社会主义社会相适应的切入点，广泛深入地开展“爱国、守法、致富、奉献”活动，在积极投身社会主义建设，引导宗教与社会主义社会相适应方面走出了一条新路子。一是查漏补缺，全面完善，县民宗局多次深入到绿葱坡、野三关等天主教堂活动处所，现场了解情况，与信众走访座谈，详细调查了解情况，检查指导工作，积极组织信教群众开展“双五好”（五好宗教活动场所、五好宗教界人士）创建活动 ，进一步规范了宗教事务管理工作；二是主动深入信教群众，与信教群众及神职人员进行座谈，协助神职人员加强对信教群众的引导与管理，信教群众爱国爱教的热情更加高涨；三是大力开展宗教工作“111”工程（在信教群众中培养务工人员100人，培养致富能手100名，培养种、养、加工大户100户），起带头致富的作用，走致富的路，使富民政策进一步得到落实；四是为了保护正常的宗教活动，维护宗教活动场所的合法权益，有利于对宗教活动场所的管理，县民宗局积极介入，主动对接，从宗教活动场所最急需解决的情况入手，为宗教界人士切实解决实际困难。野三关天主教堂活动处所与野三关林业站（原天主教堂所在地）的房地产归还问题拖了多年没有解决，县民宗局多次给县领导汇报，争取县领导的支持和相关部门的配合，按照尊重历史，面对现实，协商解决，分步实施的原则，妥善化解历史遗留问题。6月在当地党委政府的领导和有关部门的配合和支持下，把原野三关林业站的山林、土地、房屋产权（现林业站生活区除外）按照党的宗教房地产政策（国发1980188号），移交给了野三关天主教活动处所，最终妥善解决了这一遗留问题，并在国土部门办理了房地产登记证；投资维修改造绿葱坡镇到细沙河天主堂活动处所的公路，解决信教群众的行路难问题；协助筹措资金对几所教堂进行了安全改造，确保信教群众有一个安全的、正常的宗教生活活动场所。

三、宗教场所管理工作中存在的主要问题

（一）野三关天主堂活动处所与林业站（现林业站生活区）房产的遗留问题

按照县人民政府 20号专题会议的决定，“原野三关林业站的办公住宿楼不得转让、转租给野三关天主堂之外的其它单位和个人，待林业站搬迁完毕后按程序交还给野三关天主堂”。 野三关天主堂以2.3万元的价格买回原林业站所修土墙屋（钱已付林业站），土墙屋里面是木质结构，年久失修，防火任务重，维修势在必行，因为林业站还有部分退休职工和下岗职工没搬走，无法按照程序将房产归还天主堂，天主堂也无法对其整体进行维修。

（二）天主堂老房地产（原林业站）虽四周边界已进行勘定确认，办理了房地产登记证，在房地产证上也已明确，但因无管理人员进驻，四周边界及界内土地常有村民侵占现象出现。

（三）野三关天主堂的活动场所在一幢三层老平房内，因年代久远，加之“两路”从此段通过，在修建中放炮震损，在屋顶的抬梁、天花板及四处墙壁上已出现裂缝，担心承重力不够，在参加活动人员过多时，会引起安全事故。

四、解决的办法和对策措施

1、与当地党委政府积极联系协调，由政府相关部门出面维护权益。在老职工的问题得到解决之后，再行维修。

2、与侵地村民联系，出示证据，协商解决。

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金榜档案保存现状

中国第一历史档案馆现存清代金榜210件，大金榜16件，小金榜194件。最早的一件是康熙六年的小金榜，最后的是光绪三十年的大小金榜。大金榜以片为保存形式，“宽80～90cm，长15～20m”②，(如图)四边无任何装潢，也没装轴杆，在上端每隔lm左右，粘有一个纸绳圈用于套钉张挂。每届殿试成绩揭晓举行过传胪后，文科和武科的大金榜分别张挂于东西长安门外，三日后收贮宫中。二三百年来，历经社会变迁档案流徙，大金榜的保存状态不够好，数量也不全。其中有的残损不全，有的受过雨淋霉变，有的纸张颜色褪变并且很不平整，还有一部分中间有破洞和裂口，为修补裂口，各时期的非专业修复人员在背面粘贴了许多白纸条。凡这样状况的大金榜都亟待抢救修复。小金榜是送皇帝御览和举行典礼时宣布名次使用的。以折件为保存形式，高35cm，每扣8cm宽，长：文科小金榜90扣左右，武科小金榜15扣左右。来回折叠成折子状态，既可以翻阅也可以拉开查看，前后开面正中分别书写满文金榜和汉文金榜字样，打开后每扣里面书写五行字。(如图)由于小金榜没有张挂，没经过风吹、日晒和雨淋，保存的数量多且保存状态也比较好，纸张的颜色没有大的变化，因小金榜的用纸比普通折子纸厚，所以基本上不存在断扣问题。但因为年代久远也有少部分残损。

加强保护势在必行

金榜具有档案和文物两重属性，是重要珍贵档案，因此加强保护，势在必行。第一项措施。特殊保管，根据《中华人民共和国档案法实施办法》规定：“档案分级管理中馆藏永久档案中的国家一级档案，全国重点档案范围中的重要、珍贵档案以及具有国家一级文物和古籍善本性质的档案都应人特藏室保管”③。目前本馆已有特藏库，有的金榜已在特藏库中保存，但还有一些金榜仍需要进一步调整加强保护措施，使其在“《档案馆建筑设计规范》规定的范围内，达到恒温恒湿的要求”④。 第二项措施，经常查看。在潮湿多雨的季节，经常检查，发现问题及时处理解决，随时做好防虫、防霉、防潮、防火、防盗、防光、防有害气体等保护技术工作。

第三项措施，更换装具。清代金榜没有原始装具，一部分大金榜用纸包裹，一部分小金榜装在白版纸做的封套中，更换装具迫在眉睫，更换的装具必须符合国家规定的相关标准，应使用无酸材料，这有利于档案的保护。金榜作为皇家档案它的装具外观应符合皇家风格，在保护金榜的同时又为金榜增光添彩。

第四项措施，建立健全各项规章制度，以及编制相应的检索工具，为提供利用做好准备。

保护重在抢救修复

对于已经破损的金榜需要抢救修复，还原其本来面貌。从金榜的破损情况看，亟待修复的是破损的大金榜。大金榜以片式为保存形式，既没镶边也无轴杆随意卷成卷，加之公布时晾晒的因素和上百年的流传时间，载体的各项纸张性能有所下降，在打开利用时被撕裂的可能性随时存在，因此急需抢救修复的是大金榜。

金榜的修复应本着“修旧如旧”⑤的基本宗旨，达到最大限度地保持清代金榜的原貌，最大限度地延长清代金榜的寿命的要求。严格遵守国家档案局颁发的行业标准，DA／T一2000《档案工作基本术语》中对档案修复工作的原则规定，严格遵守DMT25―2000《档案修裱技术规范》并落实在修复清代金榜的具体措施中。

1．按适宜性原则规定，金榜的修裱材料和技术方法的选择在“所用修裱材料和技术方法必须具有最适宜延长档案寿命的特征，不应对档案制成材料造成物理和化学性损害⑥”的原则指导下进行。首先是选择修裱用材料，金榜修裱主要用纸张和黏合剂两种材料，纸张应选偏碱性即pH值大于7而且日后不易变酸的纸。其原因是纸张如果呈酸性，对整个档案载体有化学性损伤，最终造成原件损毁。黏合剂应选择化学性能稳定，对金榜载体和字迹无不良影响；其酸碱度7≤pH≤8．5；不易生虫发霉；能可逆的小麦淀粉。技术方法的选择更是十分重要，修裱清代金榜的技术方法要以金榜形成时的装裱技术方法为依据。清朝档案文书的装裱事务由内务府下属造办处负责，那时代只有我国传统手工修裱技术，金榜在当时也应是手工托裱制作。因此现在修裱金榜必须选用我国传统修裱技术方法。

2．按相似性原则规定，金榜“所用修裱材料，其中包括纤维结构、材料的厚度以及染料的成分与颜色等，必须与被修裱件相类似或接近”⑦。清代金榜的载体据有关资料记载是黄高丽纸⑧，根据故宫科技部对乾隆朝高丽纸测试结果证明，该纸的“纤维配比是100％桑皮纤维，长度平均值是6．17mm，纸的厚度156um”⑨，其他各项性能指数都很高。但也有送纸张研究所检测的金榜纸样表明，纤维配比是100％竹原料，在清朝用于书写诰敕的竹原料纸有黄榜纸⑩。从金榜用纸的外貌观察，有一部分有明显的粗宽的帘纹，这正是高丽纸的外观特征，但并不都是如此，这说明清朝二百多年中金榜用纸可能不完全一致，有粗宽帘纹的是黄高丽纸，其余的可能有黄榜纸。因此在修裱前仔细观察金榜载体的特征，确定金榜用纸种类，选择与之相同或相近的纸作补纸，(目前故宫博物院已研究出仿乾隆朝高丽纸，也已小批量生产可供选择。)补纸还应按照原档颜色染黄，颜料应使用质量上乘的国画色。托纸要选好的宣纸，宣纸以青檀皮为主要原料与清代高丽纸同属于韧皮纤维，与竹原料纸同属于手工纸大类，吸水性和收缩率相差很小，相互粘连比较容易，日后长期保存中互相没有排斥作用。

3．按可逆性原则规定，金榜“在修裱处理后，也可通过再处理的逆过程使金榜载体与修裱材料相分离”[11]。只要严格按照上述要求选材，使用手工修裱技术方法操作，就能达到可逆性原则的要求。其中的主要原因是小

麦淀粉的黏度合适，托裱时既能粘牢；揭开时浸泡水后就能分解，使被粘上的纸张很容易揭掉。

4．修裱金榜应维护原貌，本着“修旧如旧”的宗旨，才能做到对金榜无任何损伤。大小金榜纸张质地都比较厚，有2～3层纸，背面也是明黄色，在修裱时应尽可能地保留褙纸，将褙纸同正面一样修补托好，继续用做覆褙纸，扶于原件背面。如果褙纸实在无法保留，也应选仿乾隆朝高丽纸做覆褙纸并按原色染制。补纸一定染得与原件颜色相同或相近，不能相同时宁浅勿深。使修后的金榜和原状态保持基本相同。

复制件利用与保护原档

对金榜的宣传利用是我馆近年来从未间断的工作，利用的主要形式是在展览中张挂，而提供金榜做展览和保护金榜是一对矛盾，档案原件作为展品张挂存在着被盗窃、温湿度、不良光源、有害气体、虫蛀等各种不安全隐患，在运输和张挂的过程中也有可能对金榜原件造成损伤。因此提供金榜原件办展览张挂大多数是不可行的。但不提供利用是不符合现实的。所以提供仿真复制品是金榜利用的主要方式，尽量少提供金榜原件。在选择内容时，有《明清进士题名碑录索引》(上海古籍出版社1980年出版)可供查找，确定具体内容后再提调原件，按照原件制作仿真复制品。仅2002年以来我馆为山西皇城相府、广东省潮州淡浮收藏院、贵州省贵阳市档案局、江苏省常熟市档案局、北京市恭王府等十多个单位制作大小金榜的仿真复制品二十多件。复制的方法有：丝网印刷、珂罗版印制、电脑喷绘和手工书写。我馆一般都用电脑喷绘和手工书写方法。纸张选国画色染制，配色时以原件为基准，色彩与原件的色彩越接近越好，喷绘或书写完后，再进行裱褙、折叠、粘连、做旧等工作，这两种方法制作的仿真复制品更逼真，更受欢迎。以提供清代金榜仿真复制件为利用的主要方式，是保护金榜的有力措施，更能满足利用单位的需求。通过金榜复制件的展示，让参观的人们看到中国独特的传统装潢艺术，了解中国传统纸制文书的一种形式。了解在这种的形式中才能显现出的历史上金榜题名之人的荣耀。

对清代金榜的保护需要长久不懈的努力，是我们每一个工作者的责任，中国第一历史档案馆作为清代金榜的保管单位，本着“世界记忆工程：抢救、保管、宣传、利用的原则”[12]，精心地保护着这一珍贵的文化遗产。

注释：

①②[12]邹爱莲《越是民族的越是世界的》

③④任仲，来自特藏室建设的调研报告，《中国档案》2003年第六期

⑤WH／T14―2001《古籍修复技术规范与质量标准》

⑥⑦[11]DA／T1―2000《档案工作基本术语》

⑧胡启松《略论清代档案用纸》《明清档案与历史研究论文集》中国友谊出版公司

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关键词 古籍保护 人才培养 培养重点

分类号 G252.7

1 古籍保护工作人才培养的背景

中国是有着五千年历史的文明古国，创造出了辉煌浩瀚的文献典籍，这些典籍承载着祖先们创造文明的记忆。但历史上由于各种天灾人祸，文献典籍屡遭厄运，保存至今者，弥足珍贵。对这些古籍进行妥善保护、开发和利用，保证中华文化薪火相传、生生不息、不断发扬光大，是我们的历史责任。2007年1月，国务院办公厅下发了《关于进一步加强古籍保护工作的意见》（[2007]6号），针对当前古籍保护存在的突出问题，明确了当前和今后一段时期古籍保护工作的指导思想、基本方针和主要目标，部署了工作任务。古籍保护工作由此全面展开，进而对古籍保护相关人才的需求也就提到议事日程上来。

2 古籍保护工作人才培养的现状

通过几年来古籍保护工作的实践，古籍保护相关人才主要分为古籍修复和整理两方面。古籍修复人才主要涉及古籍的修复及管理，古籍整理人才主要涉及古籍的编目、鉴定、研究与开发。

2.1 古籍修复人才的状况

2007年启动古籍保护工作工程时，国家图书馆古籍馆藏有191万余册古籍，破损数量过半，古籍修复人员有19名；江苏省有100多万册古籍亟待修复，省内高水平古籍修复人员不到5人；重庆图书馆30万册破损古籍，全市才6名古籍修复人员；贵州省图书馆古籍修复人员仅有3人；河南省古籍修复人员仅1人，全省待修古籍却达40万册。当时，许多收藏有古籍的省级公共图书馆甚至没有专职的古籍修复人员，而在职的修复人员，大多超过50岁，40岁以下不到六分之一[1]。当时估算国内现存古籍有3 000多万册，其中约三分之一需要修复，而修复人才全国不足百位，出现严重的人才断层和空白。修复人才的缺乏成为古籍保护的瓶颈，所以，长期以来，只要一提到古籍保护需要的人才，就会想到这个人才指的就是古籍修复人才。2003年12月，国家文化部办公厅和教育部办公厅联合下发了“关于开展培养古籍修复人才试点工作的通知”，指出要“建立一支结构合理的修复队伍。培养古籍修复人才，采取‘分层培养，长短结合’的原则，以培养技术熟练的操作人员为主（主要是高职层次），培养高级修复人才（主要为本科层次）”。2007年1月，国务院办公厅又下发了《关于进一步加强古籍保护工作的意见》，明确了加强古籍保护工作的指导思想、基本方针和总体目标， 提出要“突出重点， 科学规范地开展古籍保护工作”。

2.2 古籍整理人才的状况

随着古籍保护工作的深入开展，对于古籍保护人才的需求开始有了一个新的认识。过去通常认为古籍保护除了修复工作，就是整理工作，而整理工作就是数个册数、编个目录、建立财产帐的过程。现在，在国家和省《珍贵古籍名录》评选的推动下，各古籍收藏单位发现作为古籍整理基础的鉴定与编目工作并不简单，需要相当的专业知识和较高的专业水平，进而意识到古籍整理人才也是必须的，而且是有相当要求的。目前，用高水平来衡量，整理人才中尤以珍贵古籍鉴定人才最为缺乏，全国能独立完成古籍版本鉴定的人不足10人！[2]

2.3 古籍保护人才培养主要方式

2.3.1 学历教育

古籍保护人才的学历教育培养，就是在全日制学历教育院校设置相关专业，通过系统学习，培养一批技术精湛、素质较高、具有一定专业知识的古籍保护人才。

于古籍修复人才培养而言，学历教育就是把古籍修复和保护从传统的师傅教徒弟的技艺传承上升到理论和科学的层面。江苏是最早启动古籍修复人才培养工程的省份，为切实做好古籍保护工作， 加强古籍修复人才队伍的建设，省内已有数家教育单位通过学历教育为古籍修复工作培养人才。最早在2001年南京市莫愁中等专业学校就开设了三年制中专古籍修复专业，2004年该专业从中专层次升格为江苏联合职业技术学院五年制高职专业。同年，在南京图书馆历史文献部的支持下， 金陵科技学院创办了全国第一个大专层次的古籍修复专业，2007年又升级为本科专业并开始招生[3]。

从全国范围来看，除江苏以外，其他省份的一些全日制学历教育院校也陆续开设有古籍修复类似专业，开展古籍修复人才的培养工作，如北京大学中文系、中山大学、首都联合职工大学国家图书馆分校等都逐步设立了古籍保护相关专业。现在全国已经形成中专、本科、研究生各层次的人才培养梯队形式[1]。2013年国家古籍保护中心拟在有条件的省份设立“古籍保护人才培养基地”。就江苏省而言，有条件开展此项工作的单位主要有南京艺术学院、金陵科技学院、南京市莫愁中等专业学校。每个院校每年可招生人数在30～60人。

于古籍整理人才而言，目前高校的许多专业都和古籍存在相关的联系。以南京图书馆为例，多年来进入古籍整理的工作人员主要来自古文献专业和历史学专业。另外，通过笔者对全国其他古籍收藏单位的了解，要想在古籍整理与研究方面上手快、了解深，也确实是和中国历史或历史文献打交道的专业人员更容易入手。就目前高校的专业设置来看，许多综合性大学都设有古文献专业和历史学专业，这些专业多有较久的设置历史，而且学历层次从本科到硕士、博士都有，虽然被认为是冷门专业，招生人数不算多，但因为设置此类专业的学校多，每年也有不少学生毕业，因此这方面的后备人员应该并不缺乏。

2.3.2 举办培训班

主要是通过各省古籍保护中心与国家古籍保护中心合作，不定期举办各层次、各类型的古籍保护人员培训班。其中，古籍修复分成修复、传拓两大类，修复班可修复西文和古籍，已有初级和提高班两个层次。这样就形成了不同层次、不同类别的培训班，基本可涵盖古籍收藏单位所藏古籍的各个类型。

通过多年来培训学习，古籍修复人才匮乏初见缓解。2009年，古籍修复人才升至300多人[4]，2012年时增加至近700人[5]，2013年已超过700人。较早参加培训的人员通过多年的工作实践和锻炼，很多已经成为本单位的业务骨干，但由于古籍修复是个需要不断提高技术的工作，这些人员“仅仅是补充了古籍修复力量，必须经过一段时间实践后，当他们成长为成熟的古籍修复人才时，才能把珍贵古籍交给他们修复”[4]。

而古籍整理人才培训班注重的是古籍普查工作的实际效果。培训方式既要考虑到理论性，更应注重实际操作性，需将专家授课与实际操作相结合。在这方面，江苏省古籍保护中心通过对古籍整理人员培训方式的摸索，逐渐总结出一些有益的经验，培训方式开始转变：针对全省收藏单位多，古籍普查人员水平与层次不同的特点，从早期采取的短期集中授课，转变成现在采用的由南京图书馆编目组人员带员进行一对一的跟班式学习培训，取得了很好的效果。

不论是哪种类型的培训班，多属短期，视培训内容的不同，从数日至3个月不等，主要是针对古籍收藏单位的在职人员进行培训，以提高他们古籍修复、整理水平。

在举办培训班的基础上，从国家到各省级古籍保护中心，都还会利用到古籍保护网和各省市的古籍保护QQ群。现在，通过线上（网络）线下（培训班）的结合，全国古籍保护工作者之间可以互通有无、相互交流。在这个过程中，借助现代化传播工具，古籍藏量少或古籍整理基础薄弱的单位通过与古籍收藏大馆间的书影、数据间的交流，获益匪浅。

3 对古籍保护工作人才培养的一些思考

经过几年来对古籍保护人才的各种培养，许多单位增添了新鲜血液，古籍保护工作有所加强，但由于古籍保护人才有多种，层次有高低，许多单位并没有结合好自身情况，搞不清楚自己该引进什么类型的古籍保护人才、引进的人才需要放到什么位置、这些人才都需要做什么样的工作，往往是招进人员后不能人尽其用，造成人才引进的盲目与浪费，人才队伍建设也不能稳定。

3.1 增强人才队伍的稳定性

从目前古籍保护人才培养的现状来看，人才培养的力度还需要加大，古籍工作人员队伍更需要稳定。

说起古籍保护人才，目前主要侧重于对古籍修复人才的培养，前面提到的一些教育机构也是针对这个需求，有目的、有针对性地培养这方面的毕业生，而古籍整理方面就普遍缺乏针对性，忽视了古籍整理人才的专业性培养。过去从事古籍整理的人员多毕业于历史学或文献学专业，这些专业与古籍有相通之处，容易上手并获得提高，但现在由于各单位古籍收藏量不一，藏量少的单位古籍一般不对社会开放，这样一来相关专业的毕业生未必是单位考虑的招职对象，相关专业的毕业生也未必会将古籍整理作为入职选择，所以目前各单位从事古籍整理人员的专业背景十分庞杂，各种专业都有，因此上手时间延长。另外各单位的人事编制多少不一，人手少、古籍藏量少的单位就不会设固定的专职人员，这必然会影响古籍整理人员的水平提高。古籍整理很大程度上需要的是实践经验的积累，不能从事专职工作，甚至因为经常换岗而不能有相当的古籍整理工作实践时间，古籍整理水平就不会有实质的提高，单位的古籍整理就不会有质量。笔者是2007年国家古籍保护中心第一期古籍普查培训班学员，属于最早接受培训的学员之一，目前来看，同期学员中不少同志都已不在古籍部门工作。有的已退休，有的已换岗。由于人员变动大，很多培训过的人员都没有得到实践锻炼，不少单位的古籍整理工作没有实质性地开展，古籍目录质量甚至还不如解放初期一些老先生们整理出的目录质量高。对于这种情况，一方面需要加大培训的力度，扩大培训的单位面，另一方面也要改进培训方式，通过一个较长时期的跟班培训，利用省级图书馆在省内馆藏丰富的优势，采取较长时期的跟班学习，为培训人员提供实践素材，扩大他们的眼界，提高他们的实践能力。

3.2 区分人才的层次和重点培养方向

结合古籍收藏特点，应有针对性区分人才的层次和重点培养方向。这里有两个概念：一是结合不同古籍收藏单位的收藏状况，古籍整理人才的层次应有高低的选择；二是结合古籍自身的特点，整理人才和保护人才应各司其责，术业各有专攻。

3.2.1 区分不同需求下人才的层次

以江苏省为例，江苏省是全国古籍收藏大省，目前已知的全省有古籍收藏的单位有60家左右，这些单位分属于图书馆、博物馆、宗教、教育、出版、档案等各个系统，古籍藏量从上百万册到几百册不等，差异十分明显。所藏古籍的使用目的也各不相同，除了省市级公共图书馆和部分综合性高校图书馆藏书需对一定的读者群开放外，其他单位则是以收藏为主，这些单位主要是藏量极少的中学图书馆、有历史遗留的档案馆、有特殊收藏的寺院和非文科类传统的高校。

从古籍收藏量的差异性来看，并不是每个单位都有对古籍进行深度研究与开发的必要。许多单位对古籍进行一定整理后，需要的其实是一位可以进行规范著录的著录员及能尽职尽责的库房管理员，因此，对这一类单位的古籍保护人员提出很高的古籍整理与保护要求并无实际意义，这类单位的古籍整理与保护完全可通过与其他单位的合作完成，对这类单位古籍保护人员的培养完全可以通过培训的方式做到：经过数周的培训，借助古籍普查平台、采用汉字手写输入法、遵循古籍照实著录的原则、利用书影比对等方式，不论培训人员有何种专业背景，皆可上手进行比较规范的古籍普查工作。

另一类需要对古籍收藏进行深度挖掘及揭示的单位，对古籍整理的人才要求就要高了，即使这种人才可从各大专院校的古文献专业、历史学专业或类似专业中培养，但要具备一定的编目与鉴定能力、能够独立承担一定的整理工作，则需要多年的编目整理工作实践。所以各个不同的古籍收藏单位应该从自身的古籍收藏特点入手，了解自己对所藏古籍的整理需求，选择不同层次的古籍整理与保护人才。

3.2.2 人才培养应有重点方向

从目前各古籍收藏单位使用的人才来看，古籍整理与修复人才是各专其术的，彼此即有联系又相互独立和分离。但现在有一种呼声，提出要培养出两者结合的大师。笔者并不赞同这种观点。要知道，术业有专攻，古籍整理和修复是两种完全不同的领域，虽然两者间有相通的地方，但各自深入的角度不同，各自提高的手段也完全不同。

古籍整理人才研究的是古籍内容和形式，需要结合专业知识，通过目验原书达到眼界的开阔和知识的积累。2012年浙江省图书馆“新”发现一部题有黄丕烈跋文的古籍[6]。其实该书已在浙图仓库尘封了半个世纪之久，只因为一直以来缺乏专业人才对其做出准确的鉴定，直到浙江图书馆邀请到南京图书馆沈燮元（黄跋研究专家）、上海图书馆陈先行（稿抄本研究专家）两位先生对其做出肯定的鉴定。其中沈先生能对跋文看一眼就敢肯定，确实和他几十来年孜孜不倦研究黄跋分不开，沈先生几乎看遍了目前已知的黄跋原文。由沈先生的经历可以看出，长期以来目验原书，是提高古籍鉴定水平最直接的一种方式。

而古籍修复则主要偏重于双手的灵活运用，靠的是动手操作的熟练水平，有点所谓熟能生巧的意思。这两种人员是两种不同的提高途径，怎么能两者并重呢？整理人员不需要知道浆糊该怎么调配，修复人员不需要知道古籍整理的规范格式是什么。这两种人才应该是即相互独立，又相互沟通；不应截然分离，但也做不到完美结合。

3.3 拓展人才使同的渠道

目前，除了国家图书馆，其他古籍收藏单位多是将古籍和民国文献同库收藏。2011年，国家图书馆启动了民国时期文献保护计划，这是继中华古籍保护计划之后的又一个全国性文献保护项目。这样一来，不少单位的工作人员就会兼职做着古籍和民国文献的整理与保护。2012年，国家又启动了第一次全国可移动文物普查。这是我国首次针对可移动文物开展的普查，是在我国文化遗产领域开展的重大国情国力调查项目。普查内容包括：1949年（含）以前，历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品，还有历史上各时代的重要文献资料，以及具有历史、艺术、科学价值的手稿和图书资料等；此外，还包括反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物；由博物馆、纪念馆收藏登记的1949年后的藏品；列入国家文物局公布的1949年后已故著名书画家作品限制出境鉴定标准范围的作品，以及具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石[7]。这个定义将古籍和民国时期文献一并纳入，所以各古籍收藏单位的人才培训与培养又增加了新的内涵与意义，从今后工作出发，就应该拓展人才使同的渠道，古籍保护人才即是民国文献保护人才，又是文物保护人才，兼有古籍、民国文献、文物普查与修复的职责。

2013年，国家古籍保护中心又启动了古籍数字资源库建设，由于古籍内容形式的特殊性，暂不能直接通过软件实现全文转换，因此该库建成后公众仅能在网上浏览古籍图片原文，要实现全文检索还有个过程。从读者使用方便角度出发，国家中心制定了严格的文献标引格式，而古籍的标引与古籍的整理密切联系，必须是要有一定古籍整理基础的人员才能从事此项工作，所以，今后的古籍整理人才还要向文献标引方面发展，承担起古籍文献使用的导航员任务。

参考文献：

[ 1 ] 胡万德，孙鹏.古籍修复人才培养现状调研报告[J].图书馆论坛，2012（3）：175-178.

[ 2 ] 邢宇皓.我国古籍鉴定人才极度缺乏[N].光明日报，2008-07-03（2）.

[ 3 ] 葛怀东.新时期古籍修复专业的办学定位与人才培养方案[J].新世纪图书馆，2007（6）：69-70.

[ 4 ] 徐雪梅.古籍修复人才匮乏初见缓解[N].北京日报，2009-06-12（8）.

[ 5 ] 林英.守护文化：古籍图书专业人才现状调查[J].中华文化论坛，2013（4）：158-162.

[ 6 ] 屠晨昕.56册《吴都文粹续集》市场价值已上亿[N].钱江晚报，2012-08-26（C3）.

[ 7 ] 第一次全国可移动文物普查[EB/OL].[2013-12-20]. http：///link？url=mJegjTu7HcqMDuRiWpzU-nRxkfcq41e_6cpasx__nK4rad2s-P0QwITtEXEiWZ8XiZoStledh5s5MJEtiGTMF_.

篇8

关键词：农村土地；以租代征；土地管理法；建设用地；宪法

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494-（2012）01-0119-05

一、“以租代征”：一个值得认真研究的土地流转法律问题

目前，很多学者认为，农村土地以“以租代征”的方式流转，严重扰乱了国家的土地管理秩序，逃避了国家对土地利用的监管，危害了国家的土地财政及耕地安全，应该予以严厉打击，而目前 “以租代征”之所以屡禁不止，说明国家对“以租代征”惩处力度还不够，因此，为彻底解决“以租代征”，必须加大打击力度[1]。

然而，初步的调查结果显示，“以租代征”之所以滋生并在全国各地迅速蔓延，并非国家对“以租代征”行为“惩处不严、打击不力”，而是没有从本源上去查找病因，因而未能 “对症下药”。调查结果表明，以租代征”之所以产生并迅速蔓延，根源在于建设用地的国家垄断制度和严格的农地转用审批制度本身存在不合理之处。根据《土地管理法》第43、44、45条之规定，除兴建乡镇企业、村民住宅和兴建乡（镇）村公共设施和公益事业建设可以使用集体土地以外，所有的建设用地均需使用国有土地，而农村土地转化为国有用地，首先需要省级政府或国务院进行农地转用审批，然后再办理土地征收手续，只有土地征收手续办完了，法律意义上的合法国有土地使用权才得以产生。由于国家既要力保18亿亩耕地红线不被突破，又要满足日益增长的建设用地需求，中央政府能够提供的国有土地指标不仅有限，而且价格也大大超过农村个体企业、私营企业的实际承受能力。这些有限的国有土地指标被层层分解，等到了乡镇这一级，国有土地指标基本上也就没有了，即便有一些指标，其价格也不是个体企业、私营企业所能支付得起的。为求生存和发展，一些企业只能铤而走险，选择“以租代征”方式使用土地。

当然，根据《土地管理法》和《乡镇企业法》的相关规定，农村个体企业、私营企业可以以乡镇企业的名义使用集体土地，但是，集体农用土地如果转化为建设用地，同样要经过严格的土地转用审批手续，同样要支付高昂的土地占用费。农民个体企业、私营企业既耗不起时间来等待漫长的、繁琐的土地审批，也交不起高昂的土地占用费。如果一切都按照现行《土地管理法》的规定来举办企业，绝大多数农民通过举办企业来发家致富的梦想是根本无法实现的。因此，对所有的“以租代征”行为一概以违法论处，表面上看似严格执法，但实际上却等于直接剥夺了一些农村个体企业、私营企业生存和发展的机会，从而违反宪法平等原则，实际上对这些企业的所有者造成事实歧视[2]。所以，本文认为，要根治“以租代征”问题，应当在宪法平等原则和权利保障原则的指引下，修改《土地管理法》，取消国家建设用地国家垄断制度，在符合国家总体规划的前提下，允许集体土地自由进入土地市场，最终建立起以“市场交易为主、国家强制征收为辅”的建设用地国家管理制度，而不应当对“以租代征”行为一概以违法论处。

二、“以租代征”的成因分析

(一)现行建设用地国家垄断制度和农地转用国家审批制度不合理

1．农村个体企业、私营企业很难以合法方式取得用地指标。现行《土地管理法》第43规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《农村土地承包法》第17条也明确规定“承包方要维持土地的农业用途，不得用于非农业建设。”从上述法条中可以清晰地看出，我国在土地管理方面实行的是土地用途的严格管制制度和建设用地国家垄断制度。根据上述法律规定，只有为满足兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡镇（村）公共设施建设等三种用地需要，才能使用本集体经济组织的土地，其他任何形式的将农民集体土地转化为非农业建设用地的行为均为非法行为。

然而，国家为了确保耕地总量不降低和保持粮食产量的稳定和持续提高，一直实行上述严格的土地用途国家管制制度和建设用地国家审批制度，国家建设用地指标一直是由中央政府分配给省级地方政府，省级地方政府再将用地指标逐级分配到市（地）、县级地方政府的，市（地）、县级政府对于有限的国有土地用地指标，往往用在能够体现出本地政府政绩的重点项目和重大项目或交通、医院、教育、绿化等公共建设上，等到了乡（镇）基层政府这一级，几乎没有什么指标了。还有一些省份把指标全部或大部分直接留在省里，这样更加剧了指标紧张和与基层政府的矛盾。

调查资料显示，很多县级城市，通过招商引资，形成了合作意向，但因为拿不到用地指标，很多项目无法落实，极大影响了当地经济和社会的发展。以2011年为例，2011年全国计划供地指标共670万亩，但31个省(区、市)全年用地需求总计就达到1616万亩，31个省(区、市)普遍反映，供地计划只能满足其三分之一的用地需求，其中有8个省份今年的用地缺口超过40万亩，像新疆用地需求预计将达120万亩以上[3]。河南省每年建设用地约45万亩，但国家建设用地指标却只有17.5万亩，合法用地差额为28.5万亩，面对这28.5万亩国家合法用地建设需求，河南省政府只能面临两种选择：一是坚决执行国家的建设用地指标政策，不允许任何企业违法占地；二是默许一些企业违法用地，满足用地需要。由于个体企业、私营企业在目前的土地管理法制体制下，不可能以合法的方式获得国家建设用地指标，要使用集体土地，也在时间上等不起、耗不起，更交不起价格不菲的集体土地占用费。为求生存和发展，农民只能铤而走险，选择“以租代征”这种违法用地方式。

2.国有建设用地审批程序不合理。根据现行《土地管理法》第44条之规定，农用地转化为国有用地，有权审批主体是省政府和国务院，审批程序是用地单位提出用地申请，而在提出用地申请时，需要计划、规划、环保、消防、地灾、环评、文物保护等多个部门的审批手续，而且，主管部门以有限的人手管理全省，乃至全国征地审批，其工作量和效率也可想而知。这样一圈下来，批块地时间需要一年左右，甚至更长。在现代社会中，商机稍纵即逝，如果坐等用地手续办完再开办企业，商机也许早就过去了。一些企业因此只好先和农民签一个租地合同，干起来再说。调查资料显示，某村有100多亩的边角地，不能种，但地类还是耕地，村里派专人办手续，三年没办下来。种不能种，用不能用，地就是动不了[4]。目前，这样的例子在基层很常见，以致形成了这样的用地规则：先占后批，或者说“先上车，后买票”，如果国家发现了就采取罚款等补救措施，如果国家发现不了，就可能一直这样下去。囿于信息和人力限制，中央政府对如此众多的“以租代征”，既不可能随时发现，也不可能随时“打击”，因此，尽管这种国家土地转用的国家审批制度的制定目的是为了保有耕地总量和保障粮食产量的逐步提高，但实践已经证明，这种制度的实践效果不理想。

（二）土地资源总体规划不合理

目前，土地利用总体规划已成为加强宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，成为实行土地用途管制、落实最严格的土地管理制度的基本手段。然而，很多地方在编制土地规划时，没有充分考虑到规划期内工业化、城市化的发展速度，致使农用地与建设用地之间的冲突日益激烈。以河南省为例，2005年全省农用地（包括耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地）面积为1229.00万公顷，占全省土地总面积的74.25%；建设用地（包括居民点及工矿用地、交通用地和水利设施用地）面积为215.22万公顷，占全省土地总面积的13.00%，其中农村居民点面积为140.43万公顷，占75.76%；未利用地面积211.14万公顷，占全省土地总面积的12.75%，其中荒草地面积81.57万公顷，占未利用地面积的38.63%；滩涂面积31.61万公顷，占14.97%；河流水面24.99万公顷，占11.84%；裸岩石砾地、裸土地等50.77万公顷，占24.05%①。进入21世纪以来，河南省建设用地每年以50万亩的需求持续增长，而未在利用的土地中，由于山地、滩涂、水面等不能作为大规模工业用地或城市住宅用地来开发，而严格的农地用途管制制度及过高的农用地保有指标又严格限制了农用地转为建设用地的数量和规模，这样就必然造成很多土地利用问题，再加上1997年编制规划时，一些地方政府为了盲目追求基本农田保护率，建设用地的预留指标过少，其结果导致土地资源实际的合理配置需要与严格的规划制度差生了强烈的冲突，最终导致建设用地供需严重失衡，为“以租代征”提供了必要的生存土壤。

（三）基层政府、用地单位及土地权利人的利益驱动

从主体上来看，“以租代征”大致可以分为两类：一是由政府主导的“以租代征”行为；二是用地企业与土地权利人在平等、自愿的基础上形成的所谓的“以租代征” ②。从本质上来看，政府主导的“以租代征”行为是地方政府不经土地权利人同意，强行租赁农村集体经济组织的土地，然后在没有经过土地转用审批的情况下，直接将租用的土地进行“招、拍、挂”的违法行为。这类政府组织的“以租代征”行为，与非法征收并无实质性区别。由于政府组织的“以租代征”行为可以规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外无限扩大建设用地规模，同时也可以逃避本应该向国家缴纳的有关税费，并不履行耕地占补平衡法定义务，因而，这类“以租代征”可以极大地促进地方政府财政，颇受地方政府青睐，从而构成“以租代征”的最主要类型。

对“以租代征”协议主体来讲，尽管 “以租代征”是违法的，但对租地者来讲，不仅租金远远低于国有土地出让金，而且还省去了土地转用审批、征收及招、拍、挂等各种繁琐的手续，既节约投资成本，又可以提高生产和经营效率，投资成本的降低，自然也就意味着企业利润的增加。而对土地租赁者来讲，由于土地出租并不减少土地权利人的实际损失，相反，土地使用者还可以从土地的束缚中解脱出来，可以自由地从事其他职业，从而增加了收入。另外，这种土地流转方式，可以保证土地权属不变，农民永远拥有土地；农民年年有收益，生计有保障，满足了农民“手里有地，心里踏实”的愿望，有利于农民增收，也有利于农村稳定。因此，尽管用地企业与土地权利人在平等、自愿的基础上形成的 “以租代征”，直接冲击了政府的土地财政和政府对土地用途的监管，在理论上是一种地方政府所不能容忍的行为。但是，在现实生活中，由于某些基层乡镇政府官员和企业所有者以及供地农民同处于一个“乡土的熟人社会” 里，即便政府官员明明知道这种事情不合法，但受政绩的驱动、持续博弈以及某些直接可以获得的现实灰色收益的实际影响，基层政府官员在一般情况下也会“睁一只眼、闭一只眼”。

三、解决“以租代征”的思路和措施

（一）以尊重和保障人权为理念，重构建设用地国家管理制度

以上分析可知，“以租代征”现象之所以屡禁不止，根源在于现行土地管理法制体系不合理，而现行土地管理法制体系不合理则源于现行土地管理法制体系中所体现的国家主义思维和重管理效率、轻权利保障的立法理念。尽管在我国特定的历史条件下，这种以国家主义立法思维和重管理效率、轻权利保障的立法理念指导下所形成的《土地管理法》在客观上对国家的经济发展和耕地资源的保护，也起到了一定的作用，但是，国家主义立法思维及重管理效率、轻权利保障的立法理念不仅与现行宪法精神和原则相悖，而且已经在社会上造成很多严重的社会问题。对于国家来讲，经济的发展和耕地资源的保护绝对不可能成为国家管理的最终目的，因为国家不可能为发展而发展、为保护耕地而保护耕地，国家制定土地管理法制体系的最终目的，只能是更加有利于个人顺利地实现个人权利，充分享有个性自由。现代法治国家普遍认可的政治文明强调，政府执政合法性的基础在于政府通过行使公权力来最大限度地保障人民的人格尊严、政治自由和增进人民的物质利益及社会福利，从而最终实现人的全面发展。因此，检验国家法制体系及相关公共政策是否具有合理性，应当看它是否有利于实现个人的人格尊严和公民的个性发展，而不仅仅看它是否有利于国家GDP的发展速度和总量。当然，这并不是说GDP的发展速度并非不重要，而是说GDP的发展质量比速度和总量更重要。目前我国已成为世界第二大经济实体，但贫富差距却在逐渐加大的现实情况下，国家GDP的公平享有远比GDP的发展速度和总量在维系社会和谐方面更重要。因此，从宪法层面上来看，合宪的土地管理法制体系，应当以保障权利，而非管理效率为立法理念。

（二）修改《土地管理法》，允许集体土地自由进入建设用地市场

尽管很多学者认为，《土地管理法》规定的建设用地国家垄断制度及农地转用的国家审批制度源于《宪法》规定的土地所有制城乡二元化模式[5]。但是，从宪法规范上来看，宪法并未规定集体用地转化为国有用地必须经过国家征收，也并未规定农用地转化为建设用地必须经过国家审批。宪法修正案第20条只是规定，国家为了公共利益的需要，可以实行土地征收并给与补偿，而从上述宪法规范的含义来看，可以当然不等于必须，也就是说，即便是国家为了公共利益的需要，也不一定必须征收土地。宪法规范隐含的意思是，集体土地转化为国家用地，征收并不是唯一的手段，而只是众多手段的一种。

既然宪法规范并没有授权《土地管理法》将征收作为集体土地转化为国有土地的唯一手段，也没有授权将国家审批作为农用地转为建设用地的唯一途径，集体土地不经过征收和转用审批而直接进入土地市场，实际上不仅并不违反宪法，反而恰恰是宪法平等原则所许可和支持的。理由很简单，集体土地是农民最重要的财产，而这种财产的主要价值体现在土地的使用权上，而非所有权上，土地使用权只有自由的流转起来，才能真正为农民带来财富。以河南省为例，如果要让140.43万公顷农村居民点建筑用地流动起来，每亩按照平均10万元价格计算的话，仅此一项农民即可获得收益21060.45亿元，而目前，由于农村建筑用地不能自由进入市场，河南省的农民就损失了这21060.45亿元土地收益。从宪法层面上来看，限制集体土地自由进入市场，是一种对公民财产权的限制，这种限制要获得宪法的许可，正当目的并非衡量其是否具有合宪性的唯一标准，还要看这种限制是否符合比例原则[6]。

当然，国家限制集体土地自由进入市场的主要目的是为了保有耕地总量和国家的粮食安全，但是，国家征收和土地转用国家审批并非保有耕地总量和保证国家粮食安全的唯一的合理选择。在经济全球化、一体化的现代社会，保有18亿亩耕地也并非保证国家粮食安全的唯一途径。另外，将保有耕地总量和保证国家的粮食安全的义务全部交由农民来承担，却不让农民享有相对应的权利，显然是一种对农民的不平等对待。因此，鉴于《土地管理法》规定的相关制度既没有宪法基础，又违背社会公正，应当考虑进行相应的修改，许可集体土地自由进入土地市场，这样更加有利于社会的和谐与国家持续、稳定和健康发展。

(三)通过法律完善农民的土地权利

调查结果显示，农民之所以反对政府实行的“以租代征”，而比较喜欢自己与用地单位形成“以租代征”，一个关键的原因是农民的土地权利不完整，从而没有给农民提供必要的土地使用安全感。因此，赋予并尊重农民的土地权利，特别是土地流转的权利，是解决“以租代征”问题的必要措施。目前来看，以下四种权利应当载入土地管理法制体系：一是农民抵押、买卖、交换、租赁等土地流转权。土地的价值不在于所有，而在于使用和流通，但是，目前农民仅享有土地承包经营权、有限的流转权和宅基地的使用权，而不能享有土地的抵押、买卖、交换、租赁等土地流转权。二是农民对土地利用和管理的自由参与权。按照宪法规定，农民应当和城市居民一样，享有平等选择生活方式的权利，享有以从事农业生产为主要内容的劳动权、生存权、发展权，以及通过农业生产而实现自我的人格尊严权。因此，土地利用应当充分尊重被征地农民的意见，至少给他们一个适当的、能够自由表达自己意愿的平台，从而实现政府与农民在土地利用问题上的理性对话，通过“理性对话”形成的土地决策，才可能是比较理性的。三是土地管理、利用的信息知悉权。现行《土地管理法》尽管列举了上述信息应当向社会公开，保证农民知悉，但是，上述仅仅是倡导性的，并没有规定相应的实施制度，因而其实际意义并不是很大。四是私力救济权。现行土地立法保障农民权利的主要方式有三种：行政保障、司法保障和其他保障。从目前的实践来看，这三种权利保障方式的实际效果都不是很理想。因此，应当充分尊重农民的法律地位，培育农民私力救济能力，充分发挥村民自治的制度性作用，为农民私力维权提供制度空间，而不应该事事都由政府来代替农民来进行维权。

（四）鼓励中小企业和土地权利人通过市场交易的方式来完成建设用地的自由流转

在现实生活中，假如我们以尊重和保障公民个人权利为标准来思考当前的国家建设用地管理制度，就会发现除了土地征收或征用之外，现实生活中的确存在很多手段更有利于实现公共利益和个人利益的双赢。比如，在符合政府规划的前提下，政府可以许可、鼓励农村集体经济组织将土地所有权和使用权以入股等方式，直接参与规划项目的建设；也可以通过市场交易的方式直接从农民手中购买土地使用权；同样可以以异地移民安置、土地置换等方式，用宜农土地置换建设用地，等等。事实上，从2001年起，国土资源部先后就在全国12个省（市、区） 的19个城市启动了征地制度改革试点，一些地方试点性也备受关注。如，重庆、成都的“地票”交易制度等。重庆、成都地票制度的核心做法是，进城务工的农民将宅基地交给集体经济组织复耕，集体经济组织发给该农民相应的地票。地票可以在土地交易所公开交易。开发商要想获得土地开发权，必须从土地交易所购买所载面积相等的地票。地票制度的核心是让农民的宅基地能够绕开国家征地制度，直接进入土地市场进行交易。地票所得收益，85%交给农民，15%留给集体经济组织[7]。当然，这种地票制度如果没有其他保障失地农民权利的配套措施，也可能出现损害失地农民权利的现象[8]。

这些试点地区的改革尽管形式有所不同，但基本上都是围绕“以培育土地市场为基础，通过土地市场交易的方式而不是通过土地征收的方式来实现土地用途的转换。”当然，这些土地制度改革的尝试性探索可能与现行的《土地管理法》等法律法规在某些方面存在抵触，但这些抵触可以通过法律解释的方式或以修改法律法规的方式来化解。不过，要在多少年来行政权异常强大、公民权非常薄弱的社会历史背景之下进行这种深层次的改革，该不该这样改，以及今后应该怎么改等问题，还需要在今后的不断尝试和探索中逐步解决，如果因为顾及太多，而不允许探索土地制度改革的话，中国的土地交易市场可能永远都不会成熟。

注释：

①此数据出自《河南省土地利用整体规划（2006年-2020年）》。

②这种土地流转方式其实应该被看做自愿流转比较恰当，但由于这种流转方式违反了《土地管理法》，有关部门在实践中一直将其定性为“以租代征”，因此，本文也将其视为“以租代征”。

参考文献：

[1]石苏艳，曲征.“以租代征”与农民利益的思考[J].上海房产，2008(8):41-42.

[2]张千帆.宪法学导论[M].北京：法律出版社，2004：476-477.

[3]翟.国土部公布供地调研报告各地用地需求高涨多省反映供地指标仅满足三成[N].京华时报,2011-04-09.

[4]张福君,田秋生.关于农村土地“以租代征”问题的调查[J].国土资源,2005(12):20-22.

[5]刘维新.土地二元产权体制：“以租代征”、“小产权房”久禁不止的症结[J].北京房地产，2008(4):72-73.

[6]杨世建.目的平等不是宪法平等的全部[N].法制日报，2009-11-24.

[7]程维.黄奇帆谈重庆户改核心：用地票流转农村土地[N].第一财经日报，2010-11-04.

[8]周远征.重庆地票调查：失地农民收益有限[N].中国经营报，2011-07-23.

A Legal Study of “Lease Instead of Expropriation” Problem in Countryside

YANG Shijian

(Beijing University of Aeronautics and Astronautics Beijing 100083)