村级脱贫攻坚实施方案范文
时间：2023-03-23 12:15:27
导语：如何才能写好一篇村级脱贫攻坚实施方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
关于帮扶措施研究不够透彻的问题。
问题分析：我单位对所驻村的村情还不够深入，实地调研次数不够，深入群众程度不够，导致具体帮扶措施、方案制定上精准度不够高。
整改措施：
1、引起重视，我单位立即召开了“脱贫攻坚中形式主义官僚主义突出问题立行立改”整改部署会，由主要领导亲自抓，分管领导为责任人，提出整改方案，认真落实。
2、促进干部沉下去“面对面”和群众商量定策，由我单位领导带领干部再次深入所驻村，通过实地调研，上户走访，努力形成双向互动的脱贫动力，把群众的积极性调动起来。
3、“实打实”研究落实脱贫措施，要把所驻村到2020年与脱贫直接相关且必须建设的基础设施公共服务项目定下来，把建档立卡贫困户“两不愁三保障”缺什么、应该补什么、什么时候干具体化项目化，与村两委积极对接，与推动十大扶贫政策落实相结合，做实村级2018年至2020年脱贫攻坚实施方案，把底板打牢。
4、“精而又精”安排项目资金，转变简单的拨付帮扶资金方式，作为拨付单位一定要进行实地调研，了解扶贫项目的轻重缓急，把经费用在更有助于贫困户受益、有需要的项目上，让帮扶经费使用要用在刀刃上。
篇2
一、一季度主要工作完成情况及特点
㈠专项扶贫工作扎实开展。
1、整村推进与老区重点贫困村建设全面启动。按照《2011年至2015年全县整村推进规划》，今年要新启动8个重点贫困村、5个重点老区村。目前已完成项目调研、梳理、汇总工作，预计下月初可形成项目库报送省市备案。
2、扶贫搬迁已落实计划。今年，省扶贫办下达我县扶贫搬迁（可用于危房改造）计划150户600人，目前项目计划正在分解落实当中。
3、“雨露”培训如期推进。今年计划完成“雨露”培训1000人以上。目前，各培训基地正在加紧调查摸底，制定上报培训方案，预计6月份可以全面启动培训计划，10月底可以全面完成培训计划。
4、特困村脱贫攻坚已聚力开展。2014至2015年，我县有乡村、乡村、乡村和镇村4个村进入市30个特困村序列。目前市县两级扶贫办和帮扶单位多次深入4个特困村进行实地调研，帮助指导他们制定村级脱贫攻坚行动规划和各专项规划，确保每村捆绑整合各部门和行业资金达到1000万元以上，预计各种规划可在4月底前完成。
㈡脱贫奔小康工作有序推进。
1、明确年度目标任务。根据省试点办脱贫奔小康工作会议精神及要求，结合全县工作实际，科学制定了《2014年脱贫奔小康试点县工作要点》、《2014年脱贫奔小康试点县实施方案》，明确了工作重点、目标、任务及工作举措。
2、强化专项政策争取。对照《省委脱贫奔小康工作指导意见》、《省脱贫奔小康试点县工作领导小组第五次会议纪要》中所明确的相关政策，加强沟通衔接，实施有效对接，积极主动争取，确保专项政策得到有效落实。
3、着力推进重点项目建设。按照省试点办确定的工业项目、农业项目、基础设施建设项目、环保旅游项目、民生项目五大类别，初步拟定了2014年全县脱贫奔小康重点建设项目，项目计划127个，总投资46.5亿元，较上一年增长36%。
4、认真开展五年评估。严格按照省试点办关于印发《省脱贫奔小康试点工作五年规划目标任务达标综合评估实施方案》的通知精神开展5年评估，广泛征求县直各相关单位意见和建议，全面总结试点工作开展5年来的经验、工作成效和预期目标完成情况，认真撰写评估报告，确保我县在考核中获得好的名次。
二、经济运行中存在的突出困难和问题
㈠脱贫奔小康试点县建设需进一步强力推进。我县脱贫奔小康工作取得了一定成效，但仔细分析25项脱贫奔小康指标，同时与其他6个试点县市相比，在县域经济发展、经济发展速度等方面处于相对落后状态，须认真总结经验，研究应对措施，加大工作力度，努力争取进位。
㈡项目资金整合力度不够。在整村推进过程中，全县项目资金整合还未真正制度化，部分村资金整合投入额度还未达到省定要求。
㈢扶贫办（脱贫办）队伍建设有待于进一步加强。2012年开始，县脱贫奔小康领导小组办公室、县扶贫开发办以及县委农办合署办公，现仅有在职工作人员9名，人手少，对上争取任务重，规划项目组织实施任务重，督办检查任务重，一定程度上影响了各项工作的全面正常开展。
三、下一步拟采取的对策和措施
㈠进一步强化项目建设，确保一季度“开门红”。围绕县委政府的统一部署，按照年初目标计划，加快推进脱贫奔小康及扶贫开发项目建设，为年度目标任务如期实现打下坚实基础。
篇3
一、总体目标
深入学习关于扶贫工作重要论述、在决战决胜脱贫攻坚座谈会.上的重要讲话精神,聚焦全面打贏脱贫攻坚收官战，通过全面开展理论教学、现场教学等形式，狠抓市镇村扶贫干部、驻村干部、帮扶责任人、产业指导员、致富带头人等群体能力建设，为高质量打贏脱贫攻坚战提供理论和知识保障。以推动贫困户就业、创业、产业为目标，开展产业扶贫、电商扶贫、实用技能、职业技能等培训，切实增强贫困群众内生动力,确保脱贫不返贫，有效巩固脱贫成果。
二、培训对象
市、镇级扶贫干部，驻村第一书记，驻村工作队成员(新上任乡村干部和新选派驻村干部)，村“两委”班子成员，行业部门干部，帮扶责任人，产业指导员，致富带头人，有培训需求的贫困人口等。
三、工作安排
(一)在岗参训“素质能力”线上培训班
培训对象:村“两委”干部、驻村干部、致富带头人、全市各包保部门帮扶责任人。
培训目标:因疫情影响，前期主要采取网络培训方式开展，充分利用省脱贫办“决战决胜脱贫攻坚网络专题培训”、州委组织部“全州决战决胜脱贫攻坚网络专题”等网络培训资源开展培训，将省州优质资源及时传导到基层，有效解决因疫情影响无法开展集中培训的问题，全面提升综合能力。
培训人数:300人
责任部门:市委组织部
完成时限:2020年12月底前
(二)教学试点“素质能力”专题班
培训对象:村级“带头人”队伍、部分致富带头人
培训目标:采取实地走访“中心村”党委试点村，集中学习脱贫攻坚巩固提升、乡村治理等工作，提高党建引领各项工作发展能力，学习典型经验，提升连片连域发展、产业带动发展、
集体经济发展水平，有力提高村域发展质量。
培训人数:76人
责任部门:市委组织部
完成时限:2020年12月底前
(三)脱贫攻坚巩固提升“素质能力”轮训班
培训对象:各镇党政负责人、新上任的镇机关干部、村“两委”干部、各级驻村干部、部分致富带头人。
培训目标:集中学习关于脱贫攻坚工作重要论述、乡村振兴、党风廉政、产业发展、扶贫政策等内容，力促各级领导干部、各类帮扶主体提升政治素质和指导实践能力，掌握我市发展总体规划，科学制定并落实各项任务开展，全面巩固脱贫攻坚成效。
培训人数:370人
责任部门:市委组织部
完成时限:2020年12月底前
(四)脱贫攻坚专题培训班
培训对象:行业部门主要领导和分管领导、业务科室负责人、帮扶部门主要领导和分管领导、帮扶责任人。
培训目标:结合关于脱贫攻坚重要论述和相关会议重要指示精神、脱贫攻坚具体业务知识、做好脱贫攻坚普查注意事项等内容，每月至少组织全市扶贫工作人员开展大型脱贫攻坚培训1次，聘请师资力量和邀请省州扶贫领导进行授课。全市各部门单位也要适时组织干部进行培训,确保打好打赢脱贫攻坚收官战。
培训人数:500人次
责任部门:市扶贫办
完成时限:2020年12月底前
(五)产业指导员能力提升班
培训对象:各镇村产业指导员
培训目标:分批分级开展产业指导员培训，明确到户帮扶承担的产业发展指导职责,更好的解决到村到户到人帮扶措施未全面落实、政策宣传不到位、产业选择不科学、帮扶项目没落地、技术指导不到位、产销对接不顺畅、利益联结不紧密等问题。
培训人数:1500余人
责任部门:市农业农村局
完成时限:2020年12月底前
(六)贫困劳动力就业技能培训
培训对象:有劳动能力和培训需求的贫困劳动力
培训目标:结合各镇、村产业发展实际，准确掌握贫困户需求，开展订单、定向、定岗式职业技能培训，提高贫困人口自主脱贫能力。
培训人数:100人
责任部门:市人社局
完成时限:2020年12月底前
(七)贫困人口农业实用技能培训
培训对象:从事农业生产的贫困人口
培训目标:结合各镇村实际情况，对从事农业生产的贫困人口全面开展种植、养殖实用技能培训。.
培训人数:200人
责任部门:市农业农村局
完成时限:2020年12月底前
(八)贫困人口产业发展能力培训
培训对象:有志参与产业项目的贫困人口.
培训目标:围绕我市特色农业观光和乡村旅游发展，为贫困人口提供农村电商、产业经营等方面培训,激发贫困户内生动力。
培训人数:100人
责任部门:市农业农村局、市文广旅局、市商务局
完成时限:2020年12月底前
(九)创业致富带头人
培训对象:创业致富带头人
培训目标:通过培训及时补齐致富带头人技能短板,为促进和带动各镇、村经济工作夯实基础，带动贫困户逐年增收。
培训人数:177人
责任部门:市委组织部、人力资源和社会保障局、团市委、妇联、残联、科技局、农业农村局、文广旅局
完成时限:2020年11月30日前
四、有关要求
(一)高度重视，加强组织领导。各相关部门要高度重视，把培训工作作为扶贫干部掌握政策提升能力水平、贫困人口提升脱贫技能和提高增搜能力的重要手段,切实抓好组织实施，确保培训宣传工作顺利开展。结合本部门单位实际，及时召开专题会议研究制定教育培训计划，保证农民群众的知晓率和参与率。建立健全活动基础台账，将每次开展活动情况详实记录，并注意收集整理相关素材。
篇4
一、指导思想、目标任务和基本原则
（一）指导思想
以新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的、二中全会、三中全会和省委十四届六次全会精神，按照全面打赢脱贫攻坚战工作要求，精准认定对象，加大财政投入，强化工作举措，扎实推进2020年农村危房改造工作，努力完成脱贫攻坚中住房安全保障重要任务，为圆满完成全省“五年决战同步小康”战略部署奠定坚实基础。
（二）主要任务
2020年，农村危房改造主要是建档立卡贫困户、分散供养特困人员、低保户、贫困残疾人家庭等四类对象危房改造任务。鼓励各地根据实际自行提前实施任务，并强化措施、科学组织，确保年底前保质保量完成任务，帮助困难群众解决安居问题。
（三）基本原则
一是坚持村委主导、农民主体。各村主导工作实施，要加强领导组织，整合资源，形成工作合力。广大农民群众是农村危房改造的实施主体，要充分尊重群众意愿，使其主动、积极建设美好家园。
二是坚持对象精准、重点突出。补助对象必须精准识别，不符合政策条件的坚决甄别剔除，切实帮助真正困难群众解决住房安全保障问题。重点支持有脱贫任务的困难农户改造危房，对特困户在总量明确前提下，统一规划、分批实施、兜底解决。
三是坚持因地制宜、经济节约。在保证质量安全的前提下，大力推广低成本建造和加固改造技术，提倡就地取材，提升改造住房的经济性。在建设标准上做好管控指导，引导农户量力而行，摒弃攀比、浪费陋习。
四是坚持资源整合、提升成效。加强农村危房改造工程质量，实现安全居住基本目标。在此基础上，优化完善房屋结构和功能设计，统筹整合基础设施投入和项目配套，优化人居环境，提升工作整体效益。
二、主要政策
（一）政策范围
农村危房改造范围为农村地区。风景名胜区要按照村镇规划建设管理职能及风景名胜区总体规划实施农村危房改造任务。
（二）补助对象标准
补助对象必须是户口为农村地区、家庭经济困难、住房困难的居民。具体是：
1、根据经济贫困程度分为四类。指建档立卡贫困户、分散供养特困人员、低保户、贫困残疾人家庭。分别由扶贫、民政、残联等部门根据各自职能认定，并填写《危房改造对象认定表》相关内容。2、根据住房情况分为危房户和无房户。危房户是指农村住房经技术鉴定为C、D级危房、且无其他自有房屋的农户（D级为整栋危房，C级为局部危房）。房屋危险程度由县级建设主管部门组织工作人员上门入户认定，并填写《危房改造对象认定表》相关内容。无房户指无自有房屋可居住的农户。无房情况由农户自报、“三榜公示”、房管部门核查等多项措施相结合认定。
（三）改造要求
1、改造方式。拟改造的农村危房经鉴定为D级危房农户和无房户的应安排新建；鉴定为C级危房的必须维修加固（拆除新建的不得安排补助）。新建房屋坚持就地就近建设，并以分散分户改造和以农户自建为主，也可选择在集镇建房。农村危房改造建房户较多的地方可规划集中建房。自行实施改造确有困难的，可通过政府和村集体实施代建或“交钥匙工程”，或者统建农村集体公租房及幸福大院、修缮加固现有闲置公房、置换或长期租赁村内安全的闲置农房等方式，兜底解决自筹资金和投工投料能力极弱等特别贫困户住房安全问题。
农村危房改造补助资金不得用于支持购买城镇商品房，不得用于敬老院建设，不得以任何名义进城进园区集中安置。享受了城镇保障性安居工程政策、移民搬迁政策的，不得列为农村危房改造补助对象。
2、改造标准。C级危房改造，必须在对危房主要危险构件全部甄别鉴定完成的前提下，逐项实施维修加固，切实解决其质量安全问题，确保加固改造后房屋达到15年以上安全期限。D级危房拆除重建，要在确保质量安全的前提下，控制建筑面积和总造价。新建房屋建筑面积和占地面积不得超过相关规定。建筑层数控制在一层，建筑面积最大不得超过110平米；原址重建宅基地面积不足60平米的可建两层，但总建筑面积不得超过110平米。超出此范围的不得享受补助政策，并依法依规进行查处。
3、兜底保障解决特困农户安居问题。各地要进一步加大对农村危房改造对象的帮扶力度。对于完全无经济能力和劳动能力、不能自建房屋的特困户，政府必须切实担负责任、实施兜底保障。一是健全完善兜底保障机制。各地可因地制宜、结合实际，采取如“交钥匙”工程、盘活利用集体闲置公房、置换或长期租赁村内闲置农房等切实可行的多种措施，实施住房兜底保障，帮助特别困难农户解决安居问题。保障房屋农户无偿享有“使用权”，村集体要加强管理。二是严格兜底保障标准。兜底保障措施应解决农户的基本安居需求。对政府或集体实施“交钥匙”工程要明确建筑面积要求：1至2人户住房建筑面积不得超过40平米，3人以上户不得超过60平米。同时，要有住宿和生活功能齐全的独立空间，水电安装到位，达到基本装修标准。盘活利用集体闲置公房和的置换或长期租赁村内闲置农房，要做好修缮加固和功能改造，确保质量安全和使用需求。
（四）资金拨付
1、补助标准。根据不同对象类型、不同改造方式等不同情况，参照我省2020年度四类重点对象分类补助标准如下：
对于新建房屋的，对建档立卡贫困户和分散供养特困人员，每户补助不低于2.2万元；对属于低保户、贫困残疾人家庭，每户补助不低于2万元；确无经济能力和劳动能力的，要列为重点帮扶对象，进一步提高补助标准，必要时采用“交钥匙工程”等兜底保障方式，切实解决其最基本住房安全问题。对于维修加固房屋的，每户补助不低于5000元。另2020年省出台危房改造标准后以省定为准。
传统村落、历史文化名镇名村和其他风貌管控重点区域的维修户，补助标准可根据当地实际情况酌情提高。按照上述标准安排资金后仍有结余的，应将其追加安排补助建档立卡贫困户等特别困难农户，不得结转用于其他项目或下一年度任务。
2、资金拨付。各地要根据各自实际规范补助资金拨付。新建房屋的，补助资金要明确分阶段拨付比例（建档立卡贫困户补助资金拨付次数不得超过两次），经工程验收合格后拨付到户。在拨付程序上，应由建设部门定期将核定的补助对象及补助资金进度款数额报送财政部门，财政部门及时将补助资金直接拨付到补助对象“一卡通”账户。由村委会和补助对象签订协议实施“交钥匙”工程或代建（加固维修）的，补助资金可由县财政拨付至协议指定的第三方账户。
三、工作流程和时间节点
（一）明确任务、分解计划。市里下达2020年危房改造计划任务和实施方案后，各地要结合各自实际制定相应实施细则，并将任务逐级分解到村、组。
（二）精准识别、确认对象。有农村危房改造意愿的农户，自愿向村委会提出书面申请，按照村评议、乡复核、县级审定的“三级认定”和县乡村“三榜公示”程序，对其贫困类型和居住房屋危险等级等情况进行核查，筛选出初步名单，填写《危房改造对象认定表》。其中，扶贫、民政、残联等部门要按照各自职能，对四类困难群众补助对象的相应身份类型进行认定，住建部门要对申请改造对象的住房安全情况进行鉴定，并在《危房改造对象认定表》中分别予以确认。各地要规范简化危房鉴定和对象认定程序，经核查初步符合相关要求的，由县级政府牵头协调相关部门进行信息联审，确保对象精准。名单确定后，需与建房对象签订协议，明确自觉履行遵守规划审批要求和拆除危房、腾退宅基地等责任义务。
（三）科学施工、狠抓进度。对象确认后，要督促农户抓紧确认施工方案、进入开工阶段。期间，县级建设主管部门、乡镇政府将进行施工的组织调度和质量安全巡查指导，4月7日前全面动工，5月31日前必须全面完工，确保6月30日前全面入住。
（四）检查验收、总结工作。各村农村危房改造任务完成后，要在6月30日前组织验收，按照工程检查情况填写《农村危房改造最低建设要求验收表》。验收合格并完成资金拨付的房屋，要在显著位置悬挂有“政府援建”字样和“民心图案”的长方体标识牌。标识牌尺寸为28cmx20cm，材料为铜质或钛金，字体及图案为红色，在标识牌右下方标注“二○一九年”，挂牌所需费用由县级财政承担。春节后，省直部门将组织对各县（市、区）年度任务完成情况进行省级检查验收和绩效评价，并根据检查情况形成省级绩效评价通报。
四、工作要求
（一）加强对象认定管理。各地要在此前建立四类困难对象台账的基础上，按照相关政策标准、认定程序，对补助对象进行核定把关。农户有鉴定房屋要求的，住建部门要主动上门鉴定。对老幼体弱、知识水平低下的特别困难农户，乡村干部要主动上门宣传农村危房改造政策，在个人申请的基础上优先安排，确保符合条件的不漏一户。在县级认定环节，县级政府要牵头协调公安、房管、车管、工商等相关部门进行信息补充联审，并由县级审计部门进行事前审计、确定最终补助对象名单。将享受过其他住房政策、另有自有住房的取消补助资格，对四类对象中发现名下有非小型生产用车辆、拥有规模以上工商企业产权或注册其法人的农户商请相关部门核定其对象身份类型，精准确认补助对象。年度脱贫的危房改造户，工程完工验收合格后需向扶贫部门提交《退出贫困对象住房情况审核认定表》。
（二）加强资金运行管理。各地要按照《省财政厅省住房城乡建设厅关于印发<省农村危房改造资金管理办法>的通知》加强资金使用管理，严禁截留、挤占、克扣、挪用、套取补助资金。纪检监察和审计部门要加大对补助资金运行的监督检查，对于查处的违法违规行为，要严格执纪问责，典型案例要进行通报，确保资金安全运行。
（三）加强质量安全管理。质量安全是农村危房改造的重点，工程施工要严格执行建筑工程相关技术规范。各地建设主管部门要发挥职能作用，通过编撰图集、技术推广、工匠培训等方式引导提升农村危房改造技术水平，重点加大对加固改造技术的技术推广和监管指导，切实提高农房加固改造后质量水平、确保达到15年安全年限。另外，各地要加强农村建房管理队伍建设，逐步建立农村建筑工匠执业资质和质量安全责任终身负责制，维修房屋要鉴定报告中主要危险部位、构件等内容在房屋显要位置挂牌公示，以备检查工程维修加固情况。通过加强完善农村危房改造工程质量安全管理机制，实现全面覆盖、精准到位、便捷高效的质量安全检查，做到问题及时发现及时整改。新建房屋检查情况要填写《农村危房改造建房质量检查表》，维修加固房屋检查情况要填写《农村危房加固改造质量安全检查表》，并归入农户档案。抗震设防烈度较高地区，市、县建设部门要严格执行《农村危房改造抗震安全基本要求（试行）》，落实抗震设防要求。
（四）加强建筑风貌管理。加强村庄建设规划编制，将农村危房改造等与乡村振兴战略、传统村落保护、客家民居建设、村庄治理等相结合，并从规划层面合理配置道路、供水、沼气、环卫等基础设施，另外将农村危房改造与新农村建设、水利、交通、农业等项目进行统筹整合，提升人居环境水平。在农房单体建设上，要做好户型和外观设计引导，体现特色家园、致富田园、生态庭园、文化乐园、和谐乡村的良好风貌。在农村危房改造工程审批管理上，要出台包含规划选址、建筑朝向、外观结构、层数面积等审批内容，体现风貌管控要求。县、乡规划建设管理部门要根据相关情况办理《乡村建设规划许可证》审批登记手续，建立审批发证台账，规划审批内容要在现场挂牌公示并做好后续规划实施监管。此外，要严格执行农村“一户一宅”政策，新房建成后原有旧房要限时拆除。
（五）加强工作信息公开。各级要主动通过报纸、电视、网络等渠道向社会公开农村危房改造政策内容、操作程序、对象审批、实施结果等信息。要编撰政策宣传册，组织人员进村入户主动宣传。要建立公开省、市、县、乡四级农村危房改造专线电话，主动接受社会群众监督、咨询、申诉，及时解决群众合理诉求。通过多措并举，积极营造阳光透明的良好工作氛围。
（六）加强农户档案管理。要按照国家部委和省里的要求，做好农村危房改造农户纸质档案管理，实行一户一档。档案资料应包括以下内容：农户危房改造申请书、省农村危房改造申请审批表（附件1）、农村危房改造对象认定表（附件2）、农村危房改造农户纸质档案表（附件3）、《农村危房改造建房质量检查表》（附件4）、《农村危房加固改造质量安全检查表》（附件5）、农村危房改造最低建设要求验收表（附件6），农户（夫妻）身份证、户口簿和建档立卡贫困户、分散供养特困人员、低保户残疾人等四类对象身份证件复印件，农村危房改造协议（含信息公开、拆旧还基等条款），危房改造前、中、后照片，《乡村规划建设许可证》复印件和其他要求所需资料等。档案资料要逐级管理、专人负责、规范齐整。在此基础上，做好农户档案信息化录入，确保农户档案及时、完整、准确录入至农村危房改造信息系统。民政部门要按照农村危房改造要求，做好灾后倒房重建资料收集管理和信息录入，之后再移交建设部门存档备查。各地要加强对录入农户档案信息的检查，提高录入数据质量。
五、工作措施
（一）加强组织领导。各村要加强对农村危房改造的组织领导，建立健全工作机制。各有关部门要各负其责，密切配合，形成工作合力。办公室要配备工作人员与办公设备，落实工作经费。要强化乡（镇）政府和村级组织的责任，镇实行蹲挂点班子成员和干部责任制，责任分工见附件1，采取分片包干、责任到人的办法，落实责任制。乡（镇）政府和村级组织要通过组织邻里相帮、结对帮扶、投工投劳等措施帮助困难农户改造危房。对文化程度低、残疾、老幼体弱等困难农户，由乡镇脱贫攻坚工作站和驻村工作队员配合村“两委”人员主动上门做好有关申请事项及后续相关审批、建房、验收和报账等事项。
（二）落实管理措施。农村危房改造过程中，凡涉及到的收费项目，除国家明令不能减免的外，要尽量予以减免。要组织好建筑材料的生产、供应和调度，防止发生建材乱涨价现象，并为农民提供建筑材料质量检测服务，严把建材质量关。
篇5
一、打造非公经济人士参与精准扶贫2.0版具有现实条件
（一）非公经济人士参与精准扶贫具有实践基础。各省市均出台了非公经济力量参与精准扶贫实施方案，初步建立了民营企业与贫困村结对帮扶机制及配套管理服务机制，形成了部门联动、体系支撑的工作机制。各地探索形成了多种市场化运作、开放式扶贫、共赢发展的参与模式。此外，各地非公经济人士还探索了资源开发合作、股份合作、委托代加工、产品代销代购等产业扶贫模式。广大非公经济人士参与精准扶贫，在改善民生、弥补政府资源不足难题、更新脱贫观念、扩大统战影响方面发挥了特殊优势，产生了“扶贫成效最优化、资源配置市场化”阶段性效果，同时不断传导企业家精神，激发了广大贫困群众自我脱贫的内生动力和创业奋斗精神。湘西州通过“矿业转农业”“老板带老乡”“资金变资本”“农民变市民”的参与方式，初步形成了产业转型、园区壮大、企业增效、集体增收、农民脱贫的“多赢”局面。三年来，以湘西为代表的广大贫困地区脱贫攻坚实践，不仅证明非公经济人士参与精准扶贫“应为、可为、能为、大有作为”，实践中所形成的工作机制、参与路子和参与经验，为打造非公经济人士参与精准扶贫工作升级版、进一步深化社会扶贫工作奠定了基础。
（二）推动非公经济人士深度参与精准扶贫是现实所需。当前贫困地区发展的条件性制约已经大为缓解，但也面临造血功能弱等突出问题，急需增强造血能力。一些贫困户反映，“送钱送物，不如送一个工作”“一人就业基本脱贫，两人就业基本小康”；一些贫困村的支部书记认为，“没有企业落户，就不会有贫困村的造血”，民营企业所带来的“观念、思路、市场，是政府扶贫缺乏的，是我们急需的”，贫困特征的新变化，对非公企业和非公人士参与精准扶贫提出新要求。当前，脱贫攻坚已经成为经济发展新常态下的一个新增长点、促进经济发展的重要途径。贫困地区生态优势发挥，正在成为适应消费多样化、生态化的需要、推动农村供给制改革的重要突破点。尤其是政府购买公共服务等国家与社会合作机制日益完善，为非公经济人士等社会力量参与精准扶贫提供更为有利条件。从精准扶贫部署来看，“五个一批”最重要的还是依靠产业发展来增加贫困家庭的收入，使贫困人口通过提高创收能力来永续解决贫困问题。《全国现代农业发展规划》特别提出要拓宽社会资本市场化的投入渠道。非公人士参与精准扶贫要适应精准扶贫新阶段的任务和要求，就必须在投资力量、参与程度、参与模式等方面有大的调整。
二、打造非公经济人士参与精准扶贫2.0版面临的瓶颈与制约
（一）思想观念有制约。不少干部存有“政府一元化扶贫”的思想观念。个别地区党政主要负责人和干部对于对非公人士为什么参与精准扶贫、怎么样参与精准扶贫的思想认识不够，理论把握不准，忽视了非公经济人士在精准扶贫中的独特优势与作用，认为“精准扶贫就是财政出钱上项目，干部出力驻村抓落实，其他力量靠不住。”非公经济人士“小我意识”浓厚。一些非公经济人士认为：“政府在精准扶贫中要起主导作用，企业只是辅助作用”“解决贫困户的脱贫，是小脱贫，把自身企业的生存发展做好，是大脱贫”；还有不少企业家直言不讳地说：“上级领导多次动员了，不参与面子上过不去，只有派几人到村看看贫困户，对接几个基础设施项目，完成一下任务。”也有不少企业家对对精准扶贫思想和政策理解把握不准确，对 “双赢发展”机遇认识不清，抢抓精准扶贫机遇意识缺乏。贫困户 “精神贫困”现象普遍。不少贫困户“不愿脱贫”，有的以“贫困户”为荣，愿意长期戴“贫困户”帽子，“企业老板反正有钱，给我们点小钱应该的，能把我们‘全包’了最好。”部分群众“等靠要”，不仅成为精准扶贫的“硬骨头”，也在一定程度上影响非公经济人士参与精准扶贫积极性。
（二）实践工作存短板。从党委政府对非公经济人士参与精准扶贫工作引导来看，总体上缺乏规划、统筹。负责牵头协调的广大基层统战部门工作力量薄弱、方法手段不多、资源整合不力。有的企业家反映“部分领导和扶贫干部不学习、不研究，不懂精准扶贫政策，重视指导不到位，企业找不到方向。”有企业家认为“当前财政扶贫资金那么多，为什么不在扶贫领域广泛开展PPP等投资模式，以吸引更多社会资本进入扶贫领域？”从非公经济人士参与实际情况看，主要还是以捐资捐物、捐建基础设施项目、临时救济和慰问等传统“输血”方式为主，产业扶贫、教育扶贫、卫生扶贫、科技及劳动力转移扶贫等“造血”方式为辅。产业扶贫大多处于基地试点、小规模、初加工等探索阶段，成熟的大型现代农业园区和现代农业产业不多。
（三）政策制度现瓶颈。当前关于鼓励和支持非公经济人士参与精准扶贫的制度机制还不够健全，执行不到位。不仅“共赢发展”的保障机制没有健全完善，甚至出现“一碗水没有端平”现象。扶贫龙头企业的认定缺乏程序、规范，透明度不高等问题反映强烈。当前扶贫信贷资金申报门槛高，贷款手续繁琐，贴息政策落实难，既影响了贫困户参与扶贫信贷的积极性，也影响了非公企业参与的积极性。还有部分非公经济人士反映，当前精准扶贫“形式主义害死人”“开会多、资料多”“扶贫扶不到点上”等问题比较普遍。
三、打造非公经济人士参与精准扶贫2.0版需要突破与创新
（一）着力解决非公经济人士参与精准扶贫的思想观念制约问题。用扶贫开发战略思想武装非公经济人士头脑，引导广大非公经济人士把投身精准脱贫攻坚转化为企业履行社会责任的思想自觉、行动自觉。深入开展社会价值投资的理论与实践研究，用其引领我国非公经济人士参与精准扶扶贫的理论政策研究和制定。各级党委、政府充分发挥各级统战部门职能优势，引导发挥民营企业在产业扶贫中的主力军作用。弘扬企业家精神的正能量，发挥非公经济人士在农村精神脱贫中的积极作用，大力培育造就一批新型农民。
（二）着力解决非公经济人士参与精准扶贫实力和规模不足、参与精准度不够问题。建立培育引导平台。大力实施扶贫企业集中培育工程。以市、县、乡、村为单位分级建立扶贫项目对接平台。着眼贫困地区产业基础与优势产业，积极整合商务、对台、外事侨务等部门招商引资信息平台资源，广泛引进包括港澳台和海外企业家在内的非公经济力量参与贫困地区精准扶贫事业，壮大参与精准扶贫力量。创新返乡成功人士回乡创业平台。大胆探索和推广返乡创业人士和非公经济人士担任荣誉村主任、村支书助理等制度，不断拓宽非公人士参与脱贫攻坚的广度和领域。建立非公人士参与扶贫项目指导目录。以县为单位，全面整合扶贫开发、农业、发改、教育、卫生、文化、旅游、住建、交通等部门扶贫项目储备资源，建立非公企业扶贫项目指导目录。
篇6
关键词：参与式扶贫；运行机制；层次分析；绩效评价
中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)02-0094-06
1.问题的提出
20世纪80年代中期以来，中国的农村扶贫政策经过两次大的调整，第一次是1994年提出和实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，第二次是2001年制定和实施了《农村扶贫开发纲要（2001~2010）》。总体而言，农村扶贫的主要政策包括：满足贫困地区经济增长和扶贫双重目标、坚持以项目为中心的开发式扶贫、采用区域瞄准方式和推动政府主导下的全社会扶贫，其中，政府主导是我国传统扶贫政策的主要特点之一。近年来，国际通行的“参与式”农村扶贫模式因其坚实的理论基础，系统化、规范化的实践程序和明显的扶贫效果，引起了各国的广泛关注。随着中国农村村民自治制度的建设以及向穷人赋权观念的引入，我国也正在将参与式发展的理念、原则和方法在扶贫工作中加以运用和推广。目前，各地正在以贫困村级扶贫开发规划为载体，在扶贫开发项目的选择、设计和实施中，充分发挥贫困人口的主体作用，以此来提高项目设计的针对性、实施的成功率和效果的持续性。参与式扶贫开发的实施效果及具体项目经济效益情况是各级项目管理者及实施者最为关心的问题，也是影响项目农户参与项目的积极性和扶贫工作的进一步深化的重要因素。因此，政府有必要加强扶贫活动中的统计、监测和评估，对现行的参与式农村扶贫模式进行绩效分析。
2.参与式扶贫模式的特征
“参与式”扶贫是指政府通过投入一定数量的资金，以贫困村为平台，为贫困农户创造表达意愿的机会，赋予贫困农户知情权和监督权，并激发他们的参与意愿，发动群众参与扶贫项目的决策、实施和监督过程，从而提高贫困农户自主脱贫、自我发展能力，从根本上解决贫困问题。
2.1 参与式扶贫的理论来源
参与式扶贫是20世纪80年代以来逐渐发展起来的扶贫方法,其核心是在扶贫开发实践中外来的施援方与当地贫困人口之间的相互关系和作用。参与式扶贫是“参与式发展”理论被用于农村扶贫工作而形成的一种扶贫模式,“参与式发展”最初由美国康乃尔大学的Norman Uphoff教授最早提出，他认为：发展对象不仅要执行发展，还要作为受益方参与监测和评价。这个思路引申出了“参与式计划监测与评价体系”，当这种方法的理念和实施程序被扶贫实践所采纳，就成为提高扶贫效果的有效手段，我们将之称为参与式扶贫模式。
2.2 参与式扶贫的方法和步骤
开展参与式扶贫开发的重要技术手段是采用参与式村级扶贫规划，在确定目标贫困村后，参与式扶贫的实施主要有以下两个步骤：
2.2.1 贫困村参与式村级扶贫开发规划的编制过程。具体程序依次包括：①贫困村基本资料的收集和整理。通过实地考察、关键人物访谈等参与式工具，了解基本村情，内容主要包括贫困村的自然地理状况、人口、资源、经济发展水平以及教育、卫生等社会发展状况；② 村级扶贫规划所面临的问题分析。摸清贫困村基本村情以后，需要对贫困问题进行系统分析。首先，由农民代表利用贫困树等工具列出经济发展目前所面临的问题，并依据轻重缓急对这些问题进行排序；然后分析造成这些问题的根本原因，以此来作为选择扶贫项目的依据；③扶贫开发项目的确定。针对分析得出的贫困问题，需要选择扶贫开发的项目来解决贫困问题。在尊重村民发展愿望的基础上，利用当地已有的农业技术和成功经验，以当地资源为依托，以市场需求为导向，初步形成可能的项目内容。最后，在当地技术人员的协助下，采用优势劣势分析法（SWOT）,从资金需求量、技术的可操作性以及环保等各个角度对农民提出的这些项目方案进行可行性分析，经过详细的筛选与分析，最终确定村级扶贫项目的内容；④明确村级扶贫项目的参与者和受益者。在确定具体的扶贫项目之后，需要确定谁来参与各个扶贫项目的实施，谁有权从扶贫项目的实施中获得收益。基本的做法是由村民选举产生项目实施领导小组和各子项目能力建设小组，并根据贫困户的贫困程度和其自身的条件确定项目农户；⑤明确项目的实施细则。由技术指导人员通过召开村民研讨会，根据村民已掌握的技能技术，在征求村民同意的基础上，就各个项目的实施细则作出部署；⑥根据以上步骤，编制贫困村村级扶贫规划，形成文本规划。
2.2.2 贫困村参与式村级扶贫开发规划的实施过程。具体包括以下几个方面：①项目的实施：对于需要投工投劳的项目以“以工代赈”的方式实施，对于没有能力完成的项目进行公开招标，对于项目的实施过程中所需要的技术，由扶贫部门安排相关技术人员提供技术支持；②物资的采购：由乡上统一按项目采购计划采购物资，下发到村上由各项目的能力建设小组组织实施；③资金的运行和管理：在县扶贫办设立资金专户,实行专户储存、封闭运行,采用世界银行的报账方式进行；④项目检查和验收：项目实施小组和各能力建设小组负责项目的检查和验收，对检查中发现的问题及时进行纠正和处理，对于达不到技术标准的，验收组有权责令返工，并提出补救措施。
2.3 参与式扶贫我国农村扶贫开发工作的有益创新
我国的扶贫任务已经发生了重大变化，主要目标是体现以人为本的发展理念，通过外界扶持和帮助提高参与群体的发展能力，赋予发展群体更多的参与机会，使这些群体逐渐走上自我觉醒、自我提高的道路，最终彻底摆脱贫困。实践证明，参与式方法基本体现了这种要求，是我国扶贫模式的有益创新：一是扶贫理念的创新。从救济式扶贫，到开发式扶贫,再到“参与式整村推进”扶贫，扶贫的重点也从救济、救助、改善贫困地区的发展条件，开始逐步转向培养贫困人口自我发展能力，充分体现了以人为本的科学发展观；二是扶贫主体的创新。传统的扶贫开发模式缺乏贫困人口必要的参与机制和利益表达机制，使得扶贫在形式上演化为政府包办，“参与式整村推进”则突出了贫困人口的主体地位，充分调动了贫困人口的积极性、主动性和创造性，提高了扶贫效率；三是扶贫方式的创新，与传统自上而下的扶贫方式相比，“参与式整村推进”扶贫开发则采用的是自下而上扶贫方式，由贫困人口和专家共同参与项目的选择；四是扶贫项目的创新。项目的内容不仅涉及到产业、基础设施和收入，而且还涵盖了民主建设、文化建设、精神文明建设以及村容村貌的建设等其他方面；五是资金管理体制的创新。采用设立资金专户的方式,对所有进入专户的资金实行专户储存、封闭运行,所有项目的实施全部借鉴世界银行的报账方式进行，保证了项目资金的及时到位，增强了对扶贫资金的监管力度。
3.参与式扶贫模式的运作机制
3.1 贫困人口的参与机制
高效率的扶贫开发需要贫困人口在各个方面的积极参与，并且在很多方面都要发挥主导作用，参与式整村推进扶贫开发模式就提供了贫困人口全面参与机制：
首先，在扶贫项目的选择上，由村民、外来专家、技术人员共同分析制约当地经济发展的主要原因，并根据轻重缓急对这些问题进行排序，作为确定发展项目内容的依据，在充分尊重农民意愿的基础上，以当地现有资源和已有技术为依托，以市场为导向，确定项目内容；
其次，在项目的实施过程中，由村民选举产生的项目实施小组和能力建设小组在村党支部的同意领导下代表村民行使参与权，全面负责组织项目农合参与项目的实施和管理工作，并通过召集村民代表参与制定适合本村发展实际、规模适度、切实可行的具体实施方案，对项目资金作出统筹安排，提高项目资金使用管理和验收的透明度，接受群众监督。
此外，参与式整村推进扶贫开发的每一环节在事前都要由各能力建设小组征求村民代表的意见，事后发榜公布，接受全体村民的监督。
3.2 有效的扶贫资金管理模式
现行的农村扶贫投入除财政扶贫资金和地方政府配套资金为无偿投入外，其他的均为扶贫贴息贷款和自筹资金。筹集渠道少，资金相对分散对扶贫资金的管理提出了较高的要求，如何让有限的投入发挥最大的效益是农村扶贫的难题之一。借鉴世界银行等国际组织先进的扶贫资金管理经验，经过多年的实践，参与式扶贫开发总结出一套有效的资金管理模式：
首先，采用资金捆绑投入制。将财政扶贫资金、世行贷款资金和各部门对口扶持的配套资金捆绑使用，统一规划，并建立资金专户，对所有进入专户的资金实行专户储存，封闭管理。有效地降低了扶贫资金被挪用、漏出的几率；
其次，在扶贫资金的发放过程中实行部分垫付制。在各乡工作站设立分账户，由县、乡、村共同按照实施项目的需要采购招标、签订项目实施协议书，并且由实施责任单位向县扶贫办提交资金申请报告，县扶贫办审查通过后，从专户中向实施单位借给20%~30%的资金，使用预拨和自筹的资金，在技术部门的指导帮助下，按照要求和规定实施项目。启动垫付实施项目，保证了项目的顺利实施，解决了项目资金到位迟的问题。
第三，推行扶贫资金报账制、公示制和备案制，确保扶贫资金接受各方面的监督。各省、区必须提前制定并报送扶贫资金使用计划，防止随意改变资金使用计划和挤占挪用扶贫资金此类情况的发生；所有使用中央财政扶贫资金的省、区、市都要在当地报纸上公布扶贫资金分配情况，接受社会监督。项目完成或竣工验收后，凭培训、招标采购、验收等过程中形成的支持性证明材料和票据，经过村民代表签字，乡政府审核，由县扶贫办审核报账。并由村实施小组向村民公示每个项目的投工投劳、项目资金的使用及工程预、决算情况，同时进行资金移交和后续管理工作。
第四，建立扶贫资金绩效考评制，将扶贫资金的分配与各个项目的扶贫效果结合起来。建立扶贫资金管理使用跟踪监测网络，对每笔扶贫资金的流向、数量、拨付进度等情况进行全程跟踪监测。
实践证明，上述举措较好地完善了扶贫资金管理使用机制，取得了较好效果。
3.3 完善的村级扶贫规划制度
参与式整村推进是以贫困村为基本单元，以贫困村完善的村级规划为依托，以贫困村的全面发展为目标，坚持开发与发展并举，一次规划，分步实施，突出重点，整体推进。
首先，村级扶贫规划的内容以发展经济和增加贫困人口的收入为中心，力求山、水、田、路综合治理，坚持教育、文化、卫生、精神文明共同发展。项目的内容不仅涉及到群众生活中急需解决的生产生活问题，如饮水、交通、通讯等问题，而且涉及文化建设、民主建设等事关农民长远利益的内容；
其次，村级扶贫规划体现出以人为本的科学发展观。从整个村级扶贫规划的目标定位，到明确各部门的职责，具体到项目的实施细则，村级扶贫规划都是以贫困人口的能力建设为主线的，建立了一套能有效发挥贫困人口主体作用的参与机制。贫困人口可以通过有效渠道表达自己的需求和愿望，并参与整个项目的运作过程，增强了贫困人口的自我造血功能，有利于从根本上消除贫困；
第三，村级扶贫规划与新农村建设是紧密结合的。贫困地区是新农村建设最难啃的“骨头”，村级规划是围绕新农村建设的总体要求而产生的，通过调整、充实贫困村的村级规划，使参与式整村推进扶贫开发的目标和要求与新农村建设要求对接，为新农村建设奠定了基础。
3.4 政府主导下的一体化服务机制
我国传统的扶贫开发模式的一个显著特点是政府主导，政府在扶贫活动中不仅负责政策的制定，还主导了资源的筹集和分配，甚至扶贫项目的选择。政府的过度主导过程中存在的核心问题是由于政府失灵现象的存在所导致的效率低下、资源浪费等问题。参与式扶贫开发由于将贫困人口定位于反贫困主体，政府的主导程度有所降低，政府由管理型政府向服务型转变。
首先，技术服务。围绕项目和农户的需求，由扶贫办协调，组织省、市、县、乡技术服务单位，对村实施小组、能力建设小组、项目农户提供全方位的技术服务。为项目农户引进、推广先进、适用、实用的农业新技术、新品种，通过培训、指导、示范、推广和应用提高了项目实施效果；
其次，部门的对口扶持。作为各级扶贫领导小组的成员，交通、水利、农业、林业、教育和卫生等各个部门除了需要负责贫困地区的相关事业的发展外，还要直接参与相关扶贫项目的实施。例如，较大的和技术性强的项目主要由乡政府的业务部门组织施工。
第三，为了提高扶贫效率，防止扶贫资源被浪费或挪用，政府必须加强扶贫活动中的统计、监测和评估活动，协调各部门的扶贫活动。
3.5 政府和市场互补的开发机制
政府行为和市场行为，既相区别，又相联系，应当统一于扶贫开发工作的实践中。由于环境和条件的缺陷，贫困地区在市场竞争中处于一种劣势地位，如果单纯依靠市场这只“看不见的手”，扶贫开发工作很难取得令人满意的扶贫效果，所以，还需要政府这只“看得见的手”来发挥作用。在具体工作中，应该区分二者作用范围的基础上，形成一种相互补充的机制。一方面，要充分发挥市场机制在扶贫开发中的作用，面向市场需要，发展高效益有竞争力的产业。另一方面，政府要积极主动地弥补市场的缺陷，筹集必要资金，改善贫困地区的发展条件，满足贫困地区的公共需要，为市场机制充分发挥作用创造良好的环境，抓好信息、科技、销售、融资等各种服务工作。真正发挥政府对市场的调控职能，解决好市场解决不了的问题。
3.6 扶贫开发的可持续发展机制
扶贫任务任重而道远，从某种意义上来说，贫困是贫困人口能力低下的一种表现形式，只有提高贫困人口的自我发展能力才能从根本上消除贫困。对于已经脱贫的人口，在受到自然、社会和经济的不利影响时，随时都有面临返贫的危险。对待这部分自身缺乏发展能力的贫困人口，仅仅采用常规的以经济发展为导向的扶贫开发模式是远远不够的，而必须首先为其按社会发展目标的要求，提供其最基本的社会保障，并使其能力得到相应的提高。如何有效地开发贫困人口的人力资源，是能否有效地帮助其脱贫的关键，也是参与式扶贫模式的关注重点。
首先，注重项目的后续管理。对于贫困地区来说，脱贫最大的制约因素就是寻找合适的发展项目，以及有了项目后如何确保其可持续发展。扶贫项目对于贫困地区和贫困人口的带动作用与项目的受益期的长短有关，项目的可持续性与项目的实施和管理情况有关系，项目的验收完毕并不意味着项目管理工作的结束，而应该本着项目的可持续发展原则进行后续管理。参与式扶贫模式不仅注重扶贫项目的前期实施过程，而且注重扶贫项目的后续管理，坚持实施与管理并重，不断引进新技术、新品种对已有的养殖业、经济果林进行改造，增强扶贫项目的可持续发展。
其次，注重贫困人口的能力建设。传统以自然资源开发为重点的扶贫战略，往往因为人的能力没有得到相应的发展，而出现不可持续的状态，限制了扶贫开发预期效果的取得。从可持续发展的角度来看，人的发展是可持续发展的前提和根本保证。强调贫困人口的社会发展实际上是贫困人口人力资源开发的三个方面，即贫困人口的健康保障是其体能得以保持并能发挥作用的前提条件，基础教育和成人教育是使其智能得以开发的有效途径，而各种技术培训则会提高其技能。参与式扶贫通过开展农业先进实用技术培训，提高贫困农户的科技文化素质，增强自我发展能力。
第三，参与式扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合，实施可持续发展战略，增强贫困地区和贫困农户的发展后劲。可持续发展能力是一个国家综合国力的一部分，生态环境是可持续发展的重要方面。扶贫开发的目的不能仅仅局限于贫困地区和贫困人口经济意义上的脱贫致富，而应该统筹兼顾经济、社会和环境各个方面，达到人与社会、人与自然和谐共赢的局面。参与式扶贫开发着眼于贫困村、贫困人口的长远利益，结合水土保持、环境保护和生态建设，不以环境为代价进行经济建设，为贫困村的可持续发展奠定了基础。
4.参与式扶贫开发的绩效评价方法
农村扶贫开发是一个涉及经济、社会和文化等方方面面的综合开发过程。评价一种扶贫开发模式的扶贫绩效，不仅从宏观上考察整个扶贫开发过程在目标区域经济发展中取得的成绩，而且要具体到微观层面，考察贫困村、贫困人口从贫困项目的实施过程中所得到的经济实惠；不仅要从量上考察扶贫项目所取得的经济效益，考察扶贫项目给贫困农户带来经济上的实惠，而且要考察扶贫开发过程在贫困地区的社会发展方面取得的成绩甚至扶贫开发给贫困人口带来的精神面貌的变化。因此，对参与式扶贫开发模式的绩效评价应该是全方位的评估，在选用技术方法上也应该构成一个多层次多维度的技术方法体系，不仅要体现扶贫开发所取得经济效益，还要体现经济、社会和环境发展的协调性，所以只有通过定量和定性方法相结合的方式，才能构建出一套科学全面的技术方法体系，实现扶贫的微观效益与宏观效益、经济效益与社会效益的统一。这样才能对参与式扶贫开发的绩效做出尽可能客观的评价，才能给我国政府扶贫开发的绩效评估技术方法体系选择和构建过程提供有效信息，提高政府对于扶贫开发存在问题的诊断能力。本文建议采用层次分析法对参与式扶贫模式的绩效进行评价。
4.1 层次分析法原理
层次分析法(Analytic Hierarchy Processing，AHP)是20世纪70年代由美国运筹学家、匹兹堡大学萨第教授（T.L.Saaty）提出的，该方法的基本原理是排序的原理，具体可描述为：层次分析法首先将决策或评价的问题看做是受多种因素影响的大系统，而且这些因素是相互关联、相互影响和制约的，这些因素可以按照它们之间的隶属关系排成从高到低的若干层次，这种排序的过程叫做构造递阶层次结构。然后请专家、学者或权威人士对各因素两两比较重要性，再利用数学方法，对各因素层层排序，最后对排序结果进行优化分析，辅助进行决策和评价。它的主要特点是定性与定量分析结合，将人的主观判断用数量形式表达出来并进行科学处理，因此，运用层次分析法对参与式扶贫模式进行绩效评价具有一定的可行性，能较准确地反映参与式扶贫开发过程中存在的问题。
4.2 运用层次分析法进行参与式扶贫绩效评价的步骤
4.2.1 因子选择和构造递阶层次结构
应用AHP分析决策问题时，首先要明确影响问题结果的因子，因子的选择要遵循指标选择的一般性原则：重要性、可测性 、可控性和关联性。按各个因子属性的不同、实现功能的差异，将系统分为几个等级层次，建立一个多层次的递阶结构。递阶层次结构中的层次数与问题的复杂程度及需要分析的详尽程度有关，一般的层次数不受限制。每一层次中各元素所支配的元素一般不要超过9个。以贫困村为单元，根据参与式扶贫开发对当地经济、社会发展影响以及对贫困人口的行为方式影响，对参与式扶贫模式的绩效分析要从经济发展水平、生产力水平、社会发展水平和村民能力建设情况四个方面进行评价。参与式扶贫开发绩效评价指标层次如表1所示：
4.2.2 原始数据的标准化
在层次分析中会用到大量的原始统计数据，这些统计数据大多情况下不属于同一层次，显然不能将这些原始数据同时作为分析数据，但往往需要同时考虑这些统计指标，所以需要对这些数据进行标准化处理。对原始数据进行标准化处理的方法很多，常用的正规化方法，即把数值标准化到0～1的范围内，具体公式如下：
对于正面指标Cij CCij =100%•（Cij -Cjmin）/（Cjmax-Cjmin）
对于负面指标Cij CCij =100%•（Cjmax-Cij）/（Cjmax-Cjmin）
其中：Cij为指标转换后的标准化值，CCij为指标转换前的原值，Cjmax为指标中的最大值，Cjmin为指标中的最小值。
4.2.3 进行层次排序，确定因子的权重
层次结构反映了因子之间的关系，但各个层次对于研究目标的重要性不同，各个层次中的各个因子在目标衡量中所占的比重并不一定相同。首先要确定各个层次重要性的大小，并以此对各个层次进行排序。在确定影响某因素的诸因子在该因素中所占的比重时，遇到的主要困难是这些比重常常不易定量化。此外，当因子的个数较多时，常常会因考虑不周全、顾此失彼而使决策者提出与他实际认为的重要性程度不相一致的数据，甚至有可能提出一组隐含矛盾的数据。对于如何确定各个因子的权重，可以采取对因子进行两两比较建立成对比较矩阵的办法来确定各个层次中每个因子的权重，并对其进行一致性检验。
4.2.4 计算各类指标值
各项指标值：Kij=aijCij，aij为第i类第j项指标权重系数，
各类指标值：Ki=∑i=1WiKij，Wi为第i类指标权重系数。
在具体分析过程中，先采用多因子分析法，首先确定影响目标贫困村可持续综合发展能力的各个因子，再利用层次分析法求出各因子的权重值，然后用各因子分值乘以权重再加总，得出单项指标的具体得分，这样，就可以客观评价参与式扶贫开发在贫困村的实践绩效。
5.参与式整村推进扶贫开发的绩效综述
在总结“八七”扶贫攻坚计划的经验和教训的基础上，中国政府出台了《中国农村扶贫开发纲要(2001~2010年)》，新的纲要强调了现阶段农村扶贫开发工作应该采取参与式扶贫、以村为单位进行农村扶贫综合开发。为了加快实现纲要目标，在各地已有实践经验的基础上，全国范围全面展开了以贫困村整村推进扶贫规划为切入点的参与式扶贫工作，截至2005年年底,全国已有4.51万个贫困村初步完成参与式村级扶贫规划，“十一五”期间扩展到全部14.18万个贫困村。根据国务院扶贫办公布的实施结果报告，参与式扶贫开发已经在全国有了很好的探索和实践，并取得了喜人的成绩。
5.1 贫困程度稳定降低
进入21世纪以来，我国贫困人口规模和贫困发生率持续减少，贫困人口由2000年底的3200万减少到2006年的2148万人，贫困发生率也由2000年的3. 4%下降到2006年的2. 3%。2007年全国农村贫困人口减少1378万人，是《中国农村扶贫开发纲要(2001~2010年)》实施以来减贫速度最快的一年。
5.2 贫困村的收入明显提高
尽管贫困村农民人均纯收入与非贫困村农民收入和全国农民人均纯收入还有一定的差距，而且这种差距在有些地方还存在扩大的趋势，但总体来说，贫困村农民年人均纯收入有了明显的增长。2002~2004年,重点贫困村农民人均纯收入年平均增长11. 55%，比同期全国人均纯收入和国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入年增长率高4个百分点。而且，通过扶贫项目的实施，贫困村的收入结构也不断优化，其中，非农收入占总收入的比重不断增大，收入结构的合理化是保证农民收入稳定的条件之一。
5.3 贫困村基础设施条件继续改善
与其他扶贫开发模式相同，参与式扶贫开发也是以基础设施建设为扶贫开发工作的突破口，从与群众生产生活密切相关的问题入手，千方百计筹措资金，并且整合各方资源，采用集中投入实施基础设施项目的方法，解决了多年来贫困村经济发展中所面临的基础设施不健全的“顽疾”，如道路、供水、供电、通讯等，基本解决了贫困村行路难、饮水难、用电难、通讯难、看电视难等问题。除此而外，许多贫困村还开展了以改水、改路、改沟、改厕、改圈和家园美化
为主要内容的村容村貌整治，使得贫困村长期存在的脏、乱、差现象大为改观。
5.4 贫困村的社会事业发展迅速
参与式扶贫开发通常采用整村推进的扶贫方式，即“参与式整村推进”。该模式是一项综合性扶贫工程,它以村级社会、经济、文化的全面发展为目标,在建设内容上以发展经济和增加贫困人口的收人为中心,力求经济、教育、文化、卫生和社区精神文明共同发展。在具体工作中，各贫困村都把加强教育、卫生、文化等公共服务事业作为整村推进的重要任务,大力开展教育、卫生、科技文化扶贫“三下乡”活动，使得贫困村相关的社会和人类发展指标都发生了积极的变化。村民的整体受教育水平、对文娱活动的支出以及身体健康水平在不断提高，而学龄儿童失学率、劳动力中文盲半文盲比例、非健康状态人数比例等项指标都在下降。农民的业余文化生活日益丰富,社会事业不断发展。
5.5 农户的参与程度不断提高
通过参与机制的设计，参与式扶贫将项目的实施效果和收益与农民的切身利益紧密联系起来，项目选择符合当地实际，项目进展顺利，就会取得较好的经济社会效益，农民也就从中得到更多的实惠。正是这种利益上的紧密相关性，使得农民把发展项目当作自己的事情，积极主动，认真负责。在实施基础设施时，农民自己组织投工投劳；在施工中遇到技术问题，农民主动寻求技术人员的帮助；遇到项目资金不足，农民甚至自己筹资。这种“主人翁”精神正是保证新时期扶贫开发工作取得胜利的动力源泉。
5.6 农民的自我发展能力有了很大提高
参与式扶贫开发的过程中，从项目的选择、实施到项目的跟踪管理，农民都有充分的参与权，从而能熟悉整个项目的运作，并能及时掌握市场行情，对自身发展项目有很强的指导意义。以甘肃省徽县麻安村的养殖业为例，养殖业能力建设小组组织项目农户参观学习了附近比较先进的养殖技能，然后在本村进行示范性圈舍改造和良种引进，经过推广，除已经确定的项目农户外，非项目农户也自筹资金开始养殖。经过三年的发展，养殖业在麻安村已具规模。而且，部分农民开始发展与养殖业相关的配套产业。而且，通过共同参与项目的运作，农户之间增加了相互交流的机会，遇到共同的问题共同商讨解决，最后发展成为各种农民经济合作组织，共同解决生产中的原料、生产和销售问题。以前是农民自己找市场，现在是市场找农民，农民在市场上的谈判能力不断增强。
6.参与式扶贫模式需要进一步完善
作为一种全新的扶贫年开发模式，参与式扶贫模式以其先进的扶贫理念和规范的操作程序为现阶段的农村扶贫注入了新的活力，为贫困地区早日脱贫致富，实现经济社会协调发展作出了令人瞩目的贡献，并在实践中积累了不少可贵的经验，为我国今后的反贫困行动指明了方向。但是，值得注意的是，在实际的贯彻执行中也发现了不少问题。其中，比较突出的有：很多地方的参与机制仅仅流于形式，农民尤其贫困人口所应该享有的知情权、参与权和选择权并没有真正实现；而且，由于参与式扶贫开发以农民为主体，政府参与角色由传统的“主导者”向现在的“协助者”转换，并不存在明显的利益分割机制，这种角色和职能的转换，使得地方政府和中央政府之间、地方政府与贫困人口之间产生了利益上的不一致性，导致有些地方政府在推行参与式扶贫模式时不能深入执行中央政府的扶贫政策，影响了参与式扶贫模式的实际效果。鉴于上述不足，有必要进一步完善参与式扶贫模式，使其真正做到“扶真贫”和“真扶贫”。
基金项目：西北师范大学第三期知识与科技创新工程基金项目“新农村建设与参与式整村推进扶贫开发模式对接研究”（项目编号：NWNU―KJCXGC―03―16）阶段性研究成果之一。
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篇7
在迈向产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路上，推进农业供给侧结构性改革，构建结构更加合理、保障更加有力的农产品供给侧结构体系，已经成为目前我国推动现代农业发展的重要举措和当务之急。
河南作为农业大省和粮食生产、消费大省，做好农业供给侧结构性改革意义重大且任务艰巨。本刊特刊登河南省现代农业研究会会长刘新民的署名文章，从河南农业供给侧结构性改革的探索与实践、当前存在的问题和困难、发展的思路和途径、深入推进的建议与对策等方面，进行全面解读与分析，以期与读者共享。
2016年8月，在谈到供给侧结构性改革时指出，“要把推进供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期经济发展和经济工作的主线，着力优化现有生产要素配置和组合，着力优化现有供给结构，着力优化现有产品和服务功能，切实提高供给体系质量和效率，为经济持续健康发展打造新引擎、构建新支撑”。
“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，是打赢脱贫攻坚战的冲刺阶段，也是全面深化农村改革、加快推进农业转型升级的关键时期。面对人口、资源、环境、科技、产业、市场变化给农业发展带来的新机遇和新挑战，中央提出要牢固树立和深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推进农业现代化，确保亿万农民与全国人民一道迈入全面小康社会。在迈向产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路上，推进农业供给侧结构性改革，构建结构更加合理、保障更加有力的农产品供给体系，已经成为目前我国推动现代农业发展的重要举措和当务之急。河南作为农业大省和粮食生产、消费大省，做好农业供给侧结构性改革意义重大且任务艰巨，省委、省政府坚定贯彻中央部署，提出以“四优四化”为主线，强力推进农业供给侧结构性改革，不断提高农产品供给能力和供给效率，加快推动河南从传统农业大省向现代农业强省转变。河南省现代农业研究会为服务河南贯彻落实中央战略部署和省委改革决策，在2016年用了半年的时间，围绕河南农业供给侧结构性改革的基本情况，进行了认真的调查研究。在总结河南农业供给侧结构性改革经验、做法和存在问题的基础上，通过理论分析和前瞻性探讨，提出了河南进一步推进和深化农业供给侧结构性改革的对策建议，为助推全省现代农业发展提供参考和支持。
一、河南农业供给侧结构性改革的探索与实践
长期以来，河南坚持把“三农”工作作为重中之重，全省粮食生产和现代农业发展迈出了坚实步伐，取得了长足进步。尤其是“十二五”时期，河南在夯实农业基础地位、改善农业生产条件、优化农业生态环境、确保国家粮食安全的同时，瞄准市场需求，立足生产供给，去库存、降成本、补短板、创品牌、作引领，大力发展优质、高效、绿色农业，全省农业供给能力有了明显提升，农业供给质量有了较大提高，在农业供给侧结构性改革上积累了一定的实践经验。
（一）多管齐下“去库存”
2015年，河南粮食产量达到1213.42亿斤，实现“十二连增”。在连年丰收增产的同时，也面临国内市场粮价下跌、国际粮食市场冲击、粮食主产区仓容不足等困境，对此河南积极采取多项措施，着力降低粮食特别是玉米库存量。一是粮食产销合作得到强化。2016年5月，河南省粮食局和重庆市商委（粮食局）签订产销合作协议，重庆成为又一个与河南建立长期稳定粮食产销合作关系的省份。此外，河南还通过全国粮食产销协作洽谈会等形式，鼓励省内企业在其他省份开展储加销一体化经营，进行粮食直销，同时支持其他省份粮食企业在河南发展粮食订单生产和收购。二是农产品对外出口有所加强。围绕“一带一路”和“农业走出去”发展战略，河南大力建设粮食、棉花、油料、畜牧等11大类优势特色农产品出口基地，提升河南农业对外开放水平，促进农产品出口。到2015年底，河南实现食品农产品年出口总额153.5亿元，逆势增长20.2%。2016年3月，借助国家“一带一路”建设，河南首批200吨玉米从太康搭乘郑欧班列出口中亚塔吉克斯坦，为玉米去库存，也为今后河南更多农产品出口提供了可借鉴经验。三是农产品加工转化有较大提升。2012年3月，河南出台了《关于大力推进主食产业化和粮油深加工的指导意见》，大力推进河南由“中国粮仓”到“国人厨房”和“世界餐桌”的转变，着力发展河南粮食主食加工，推动粮油精深加工和副产品循环利用。到2015年，全省粮油加工转化率达到81.5%，主食产业化率超过32%。2016年5月，河南省政府下发了《关于消化粮食库存促进面粉等粮食加工业健康发展的意见》，针对当前存在的“麦强面弱”问题，在永城市开展促进面粉产业健康发展试点，作为河南消化粮食库存、促进面粉等粮食加工业健康发展的重要突破口。
（二）转变方式“降成本”
为有效降低农业生产成本，增强农产品市场竞争力，促进农民增收和农业增效，河南积极转变方式，不断减少农业生产直接及间接成本。一是精细化生产进程不断加快。河南创新农企合作，深入推进“百县千乡万村”测土配方施肥工程，积极推广节水灌溉、“物联网+水肥一体化”、无人机植保等先进技术，推行农业投入品的科学化使用，带来了生产成本的直接下降。从2005年河南开始实施测土配方施肥到2014年底，全省累计推广测土配方施肥面积超过8.3亿亩。截至2015年7月，全省以低压管灌、喷灌、微灌为代表的高效节水灌溉面积超过1260.8万亩。二是农村土地流转加速推进。作为降低农业生产成本的根本途径，河南多年来高度重视农村土地流转工作，积极发展适度规模经营，推进集约化生产。2015年，河南被确定为全国土地承包经营权确权登记颁证整省推进试点省份，全省土地确权登记工作快速推进并将于2016年底完成，为推动全省农村土地加快流转，促进规模化集约化生产经营奠定了基础。2016年1月，省政府下发的《关于印发河南省加快转变农业发展方式实施方案的通知》，强调要推进多种形式的农业适度规模经营发展，计划到2020年全省60%以上耕地实现规模化集约化经营。截至2015年6月，全省农村土地流转面积达到3783万亩。三是政府公共服务水平明显提升。近年来，河南坚持以简政放权推进政府职能转变，提升服务能力，全面清理并取消了一批收费项目、资质资格认定和非行政许可审批事项，有效减少了涉农企业的非生产性支出。2016年7月，河南省委、省政府联合下发的《关于推进价格机制改革的实施意见》，要求积极推进农业水价综合改革，促进农业节水降本；鼓励中小型企业合理用电，降低生产能源成本；强化“绿色通道”政策，降低农副产品流通成本。同时，省政府下发的《河南省推进供给侧结构性改革降成本专项行动方案》，在降低企业税负成本、社会保险成本、行政费用成本、企业通关成本、检验检测成本等方面做出具体要求，帮助企业降本增效。
（三）固本强根“补短板”
一是现代农业的战略固本。河南始终肩负着农业生产和粮食生产的责任与重担，从粮食生产核心区的规划建设到“两不三新”发展道路的全面实践，从“四大工程”的强力推进到“三化”协调“四化”同步的战略定位，历届省委、省政府从全省发展的战略高度和宏观层面，担负起“三农”“重中之重”的河南使命，践行着补齐农业这一“四化同步”短腿的河南责任。二是现代农业的基础强本。河南以农业综合开发为引领，整合涉农资金，全力推进高标准粮田“百千万”工程建设，目前已累计建成高标准粮田5026万亩。同时，全省农田水利设施建设持续推进，农田水利基本建设投入年增幅保持在10%以上。高效节水灌溉技术得到快速推广，全省节水灌溉面积已达1943.8万亩以上。农田林网建设效果明显，截至2015年底，全省农田林网、农林间作面积8500万亩，控制率达90%以上，形成了比较完善的农田防护林体系。农村公路实现所有乡镇、建制村全覆盖，农业生产运输条件得到显著改善。农业气象现代化建设不断增强，为农业防灾减灾发挥重要作用。大气、水环境、土壤污染防治与修复力度逐步加大，粮食生产核心区、“菜篮子”基地生态环境得到一定程度的改善。三是现代农业的集群支撑。河南在全国首创的农业产业化集群是农业产业化发展的重大创新，是全省农业“补短板”的重要举措。目前，河南农业产业化集群已达540个，分布全省农业领域11个产业、50多个子产业，基本覆盖全省优势农产品产业和区域性特色产业，实现年销售收入9579亿元，带动全省新增农产品加工能力800多万吨，实现就业农民人数140.5万人，新增农民就业24万人，户均增收2180元。
（四）立足优势“创品牌”
一是畜牧业品牌建设成效显著。以雏鹰集团、牧原集团、双汇集团、众品集团等为代表的生猪饲养加工企业，以花花牛公司、蒙牛集团（焦作）、伊利集团（平顶山）、科迪集团、三色鸽公司等为代表的现代乳品企业，以永达集团、大用集团、华英集团等为代表的肉鸡肉鸭制品企业，以南阳科尔沁、开封皓月、焦作伊赛等为代表的肉牛饲养加工企业，立足河南畜产品原料基础优势、交通区位优势，不断创新生产模式、调整供给方向，不仅使拳头产品得到全国消费者的认可，也使企业品牌深入人心，推动河南畜牧业发展走在了全国的前列。二是农产品加工业品牌优势逐步形成。近年来，河南农产品加工快速发展，已成为河南经济发展的重要支柱，随之也成长起一批注重技术创新和产品改造升级的领军品牌企业。其中，在主食加工方面，思念、三全、白象、多福多、、兴泰等一批品牌企业成为其中的骨干；在农特产品加工方面，文新茶叶、天豫薯业、好想你、三利食品等知名企业不断用品牌产品推升品牌产业；在粮食加工方面，家家宜米业、天源面业、一加一天然面粉、远征面粉、雪健食品等一批粮食加工企业通过产品做品牌，通过品牌育市场，深得消费者认可。截至“十二五”末，全省规模以上农产品加工企业7315家，营业收入突破2万亿元，利润总额达1700多亿元。三是农产品种植业品牌正在兴起。为进一步提升河南农产品品牌优势，河南启动了无公害农产品、绿色食品、有机食品和农产品地理标志（“三品一标”）品牌提升行动，并因地制宜大力发展一村一品、一乡一特、一县一业，加快培育特色农业产业基地。二仙坡苹果、开封西瓜、原阳大米、中牟大蒜、永城辣椒、信阳毛尖、西峡猕猴桃、新郑红枣、河阴石榴等一大批名优农产品，已经成为河南的名片。
（五）创新驱动“作引领”
前瞻国际农业的发展趋势和我国农业的产业升级，现代农业在组织结构、生产动力、科技支撑、市场格局、融合发展等方面都发生着深刻变化，对我国现代农业发展产生着巨大影响，也为农业供给侧改革带来了巨大空间。河南紧随趋势、紧抓机遇，创新推动全省农业发展。一是农业科技创新日益强化。在国家和河南创新驱动发展战略的引领下，河南农业发展创新能力有了较大提升。2016年，仅河南省科技厅农业领域科技创新攻关计划立项项目就达172项。2016年河南10项重大科技专项中，农业领域科技创新独占三成；34个重点项目中，现代农业项目占到14.7%，食品加工项目占到11.8%。主要农作物的突破性品种选育及产业化、肉制品加工关键技术及装备开发、面向中亚现代农业技术集成与示范等一批省重点农业技术创新项目为河南农业发展带来强劲动力，也为河南涉农企业“专、新、特、精”的创新发展提供强力支撑。二是“互联网+农业”发展迅速。河南“万村千乡”网络信息化建设、农超对接、“互联网+”行动等一批电子商务服务项目的实施，培育了一批网络化、智能化、精准化的现代种养、营销及零售企业，促进河南“农业4.0”的发展。雏鹰集团、永达集团、家家宜米业、手拉手集团、封丘树莓合作社等一批现代农业龙头企业和农民专业合作社，充分利用互联网打造电商平台，助推企业发展，取得了明显实效。截至2015年底，阿里村淘项目在全省22个县落地，1100多个村级服务站投入运营，电商企业现已超过20万家，农村网店突破3万家。三是农业产业金融作用渐显。2016年4月，河南永达集团与海尔金控成功签约10亿元战略投资，为产业金融强力助推河南现代农业发展拉开序幕。同时，海尔还计划通过金融支持、融资租赁等方式，3年内向河南农业投资近百亿元，推动河南农业的产融一体与资源共享，为破解河南涉农企业融资难的问题开拓了新模式，对工业企业、金融企业、农业企业的转型升级、结构调整、融合发展提供了示范借鉴。2016年4月成立的河南首家农业融资租赁公司，集多个产业的资本融合，致力于全省农业的投融资发展，代表着河南农业多元化投融资平台的支撑体系建设已初露端倪。农业产业金融现已成为推动河南农业加速发展的新生力量。四是都市生态农业和乡村休闲观光农业势头强劲。农业与旅游业的加速融合让河南休闲农业与乡村旅游取得了迅猛发展，已成为河南农业和旅游业新的产业形态及消费业态。河南近年来大力发展都市生态农业和乡村休闲观光农业，以休闲度假、观光体验、农事参与、农耕文化、民俗风情为主的休闲农业景点和项目加速推进，一些主题鲜明、特色突出的市民农园、民居农庄、民俗观光村和农业公园等农业旅游景区加快建设，一批国家级、省级都市生态农业示范区和乡村旅游示范点陆续建成。截至2015年10月，全省共有休闲农业经营主体14766个，各类休闲农业园区、休闲农庄达773个。
二、当前河南农业供给侧存在的问题和困难
在经济社会发展转型的新形势下，农业发展的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，河南农业“大而不强、多而不优”的结构性问题日益凸显，主要表现为“四高、四不高”。即：粗放低端的种植业供给比重偏高，造成农业土地利用率不够高；传统分散的小规模经营比重偏高，导致农业劳动生产率不够高；附加值较少的初级加工比重偏高，导致农业资源转化率不够高；农业生产成本偏高，导致农业综合效益不够高。同时，还存在着新型经营主体增长快但适应市场能力偏低，产业聚集发展快但自主创新能力偏低等问题。深化农业供给侧结构性改革，不断提高供给侧对需求变化的适应性和灵活性，必须认真面对上述问题，化解以下困难和挑战。
1.大宗农产品数量型供给与质量型需求不相适应
河南粮食虽然产量大，但优质率远远满足不了新兴需求下的农产品多样化、高标准、高品质要求。以河南的优势主导农产品小麦为例，产量占到全国的四分之一强，但加工适应性差、品质不协调、用途受限的品种占比过高，而且混收混储的收储方式也制约着优质粮品质作用的发挥。虽然河南也在豫北、豫中、豫南大力发展强筋、中筋、弱筋等小麦产业集群，但相对于市场对优质品种的需求还有一定的差距。
2.农产品加工初级型供给与中高端需求不相适应
一是农产品精深加工程度不高。全省种植、养殖加工业的初级加工产品仍占据着主导地位，生产的大路产品多、低档产品多、原料产品多，产业链短、附加值低、同质化严重。河南虽然是全国面粉加工第一大省，但产品中80%是产能过剩的普通粉，而市场需求旺盛、利润丰厚的专用粉的供给量不足10%。畜牧加工业中精深加工产品比重偏低，有的龙头企业的熟食产品比重仅为20%左右，而发达国家畜产品加工企业的精深加工比率超过80%，差距较大。二是企业的科技创新能力不足。许多加工企业缺乏有效的技术储备和技术支撑，科技人才不够、科研力量薄弱、研发投入不足等问题还比较普遍。三是经营主体的现代经营理念不强。部分企业的创新驱动意识、品牌战略意识、人力资源意识不强，产品研发水平和市场开拓能力不足，现代经营理念和现代工匠精神还比较淡薄。
3.传统的生产方式与提升农产品竞争力不相适应
一是农产品生产的集约化程度不高。目前河南农业生产家庭经营规模偏小。尽管近年来河南土地流转加速推进，但由于农民组织化程度不高、农业社会化服务水平较低、土地流转成本偏高等问题导致真正实现规模化经营的土地比重较低。从河南目前的农业生产整体状况来看，集约化生产整体上还处于相对低水平阶段。二是农产品生产的绿色化程度不高。受长期粗放型农业增长方式的影响，河南农业资源数量的不足和质量的下降已进入到硬约束时期，面临着局域性土壤退化、耕层变浅、面源污染严重等问题，影响着农业的生态环境和农产品质量。传统的“大水大肥”的农业生产方式和资源利用方式已难以为继，粗放型农业生产到绿色农业生产的转变亟须加快。三是农产品生产的标准化程度不高。尽管河南大部分农产品的生产、加工已有国家、行业或地方标准，但还有一些农产品或没有标准，或标准陈旧，或只有区域标准，农产品质量标准体系急待进一步健全、更新和完善。四是农业生产者的职业化程度不高。农业从业者“兼职化、副业化、老龄化”问题突出，多数农业生产经营者的专业素质与专业技能还不能够适应现代农业的发展要求，职业化、专业化生产经营队伍建设还有待进一步强化。
4.农业经营效益不高与改革所需内生动力不相适应
改革的目的是让农业强起来、让农民富起来，然而在农业的发展改革过程中，相对不高的农业经营效益时至今日依然在较大范围存在。一是农民粮食生产成本高、收益低。农业生产资料费用、生产支出、劳动力成本的不断上涨，带动了农业生产成本的刚性抬升，加之粮食价格的“天花板”效应，导致农民粮食生产的收益不高。二是农业企业经营成本高、盈利少。涉农企业的生产原料、能源、人工和物流等价格上涨快、融资贷款费用高。据统计，河南劳动力成本近6年上涨一倍左右，而大部分农产品加工制品价格上涨仅为20%～60%。各项成本支出的居高不下，大大压缩了企业的盈利空间。
5.农业基础设施薄弱与现代农业的发展要求不相适应