土地资源节约集约利用研究范文

导语：如何才能写好一篇土地资源节约集约利用研究，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】土地资源；集约利用；可持续发展

在经济发展日益迅速的今天，人地矛盾也日益尖锐，不合理的土地利用和布置格局，不仅浪费了我国土地资源，更制约着我国经济的发展，所以充分认识到节约集约利用土地尤为重要。作为土地管理部门，一定要培养每一位公民节约集约用地的意识，落实节约集约用地责任，保证我国土地资源可持续发展。实现土地资源的可持续利用即实现土地生产力可以持续增长，保护土地资源生产潜力和防止土地退化，最终实现良好的经济、生态和社会效益，进而达到生态合理、经济有效和社会可接受的目的。所以我们要树立正确的用地观，从落实科学发展观的高度，积极推进节约集约用地，保持土地资源可持续利用。

一、我国土地资源利用存在的问题

我国虽然地大物博，但是人均资源却很少，而日益增加的人口更对土地尤其是耕地进一步的增大需求，人增地减的矛盾将会进一步加剧。主要表现在以下几方面：

1.土地利用结构、布局不合理

在城市里，建筑用地不够集中，盲目的批地和上项目，导致结构失衡，整体的集约利用程度不高，而在农村，闲散土地大量的存在，低效利用，导致土地浪费非常严重。

2.土地供需矛盾日益突出

经济的发展对土地资源的依赖程度越来越高，随着工业、建筑用地的增加，耕地数量越来越少，可以耕地的面积也越来越少，虽然一些土地为潜力土地，但是要根本变成耕地是不可能的，所以这将日益加剧土地的供需矛盾。

3.不合法用地

部分地区为了GDP的增长，盲目的进行招商引资，为了项目可以尽快落地，不惜违规违法，使用农用地搞非农建设；私自突破开发区的范围，并以各种名义设开发区，最后就是没有依法取得建设用地的审批手续，就擅自征地和供地用于施工建设。

二、我国土地资源节约集约利用和实现可持续发展的措施

1.合理规划，总体调控

只有规划才能有计划，才能使得土地在一定程度上适度的利用，才能保证土地的利用强度和收益水平可以达到最佳的状态，而且其影响也是长远的。但是目前土地利用方式、结构不合理，这些都是土地利用效率低下的原因，所以只有从整体上规划好和统筹协调好，才能充分发挥好土地资源的利用价值。作为土地管理部门，一定要做好年度土地利用计划，严格控制用地总量，尽可能的使每一个项目都做到用地合理，布局合理，每一寸土地都得到节约，大力提倡集约用地势在必行。

2.建立节约集约用地制度

出台《关于节约集约用地试点的实施意见》，推行土地管理制度的改革，推动城乡规划、建设等相关制度和政策的创新，形成促进节约集约用地的氛围和改革创新的政策环境；其次就是要完善用地指标项目管理，试行的土地利用年度计划“差别化”管理，试行“集中下达、一次审批、分期执行”新机制。最后就是要优化征地报批程序，完善好失地农民的保障体系，深化土地有偿使用制，扩大土地有偿使用面，试行地下空间有偿使用制度。

3.提高土地利用效率

节约集约用地，不能一搞建设就使用新的土地，要想方设法将废弃的、闲置的和低效的土地作为重新利用的研究对象，对这类土地进行全面的清查，并加以处置，起初处置起来肯定有困难，所以一定要制定详细的方案，以此为突破口，进而带动整个闲置土地，闲置土地一般成因是比较复杂的，所以在执行法律法规的时候一定要多考虑历史因素，重在问题的解决上，进而最大程度的发挥土地的效益，不同的闲置土地要区分对待，收回确实是一项比较强力的措施，但真正的目的不在于收回，而在于重新建设，让闲置的土地真正的发挥其应有的效应。总之，闲置土地处理的整个程序一定要加强监管和规范审批，让土地和开发利用状况清晰明了，新开工项目不要再出现闲置现象。

4.发挥市场配置作用，完善建设用地储备制度

目前，我国土地的现状正处于政府配置向市场配置转化中，为了增强政府对土地调控的能力，解决土地市场早期出现的总量失控，促进土地市场可以健康发展，建立起来土地储备制度。通过土地储备，使政府具有掌握土地的“统一收购权”，确保土地供应合法性，减少违法用地的出现，为建立一个公开、公平、公正的高效土地市场打下基础，这样既可满足城市发展和市场的需求，还可以有计划的适时适量的供应土地，更为重要的是政府对土地市场的调控能力大大提高。

5.提高公众参与程度

土地的开发利用涉及各行各业，所以有必要吸收社会公众参与土地规划制定，这样不仅可以提高规划的科学性，还可以增强社会意识，更有利于规划的实施。虽然公众参与会浪费一些时间和金钱，但是这样的举措充分体现了民主意识。从社会角度、社会公平和提高规划科学性的角度分析，提高公众在规划制定中的参与程度是必然的趋势；具体做法就是首先要建立民主科学的规划程序，让公众参与成为不可缺少的环节，在编制的过程中一定要多听取广大市民的意见，取得共识；其次，在土地规划中要考虑弹性，以便于依法修改，尽量做到不损害广大群众的利益；最后就是在实施的过程中，一定要加强监督，建立起公众监督的制度环境和渠道，从而保证规划目标的实现。

在以后的工作中，加强工业化和城镇化的发展，占用大量的土地是不可避免的，而且我国的人口还在增加，供需矛盾日益尖锐，所以开展节约集约用地不可动摇，而且要保证发展必须是科学、协调和可持续的，所以我们一定要建立起正确的用地观，落实科学发展观的高度，积极的推进节约集约用地，保证用地可持续发展。

三、结语

综上所述，要坚持完善耕地保护制度，切实的实行最严格的节约用地制度，最大程度的维护土地的合法权益，推行；尽管此项任务责任重大，但是关于我国节约集约利用土地现状和发展前景的思考要继续进行，不能间断。

参考文献

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[关键字] 资源节约 土地管理 社会

0 引言

建立和完善最严格的土地管理制度，坚持节约集约用地，是贯彻落实科学发展观的题中之义，是确保国家粮食安全的战略举措，是造福子孙后代、实现中华民族伟大复兴和永续发展的长远大计。紧紧围绕以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，加强土地资源节约和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促进经济社会发展与土地资源利用相协调。

1 加强土地资源节约和管理的要点

1.1 深化认识，准确把握国土开发空间不足的现实国情。

切实坚持和完善最严格的耕地保护制度，把划定永久基本农田作为确保国家粮食安全的基础，强化耕地保护责任制度，健全耕地保护补偿机制，从严控制各类建设占用耕地，完善耕地占补平衡制度，加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田。

我国目前整体上处于工业化快速推进阶段，产业用地需求依然强劲。城镇化水平正处于快速增长区间，今后还将不断提高，城镇用地需求将持续上升。只有切实转变土地利用与管理方式，大力提高土地利用效率，走节约集约用地之路，才能应对国土开发空间不足的严峻挑战。

1.2 科学统筹，促进各类用地合理利用

切实维护群众土地合法权益，严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益。

（1）统筹国土利用布局，促进国土高效开发。从我国国土空间开发的基本格局看，在优化发展长三角、珠三角、环渤海等区域的同时，选择主体功能区规划确定的重点开发区域，高效集约发展一批城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成整体疏、局部密的国土空间利用格局。

（2）统筹各类土地复合利用，促进土地利用综合效率提高。城市建设规划布局应充分考虑耕地的生态功能，发挥耕地作为城市"绿心"、"绿带"的功能；在生态建设与维护方面，应统筹耕地保护与生态退耕关系，合理确定不同区域的退耕规模，推进建设用地的多功能复合利用。

（3）统筹城乡土地利用格局，促进城乡用地结构优化。顺应城镇化发展趋势，建立与人口城镇化进程相匹配的城乡用地协调互动机制，促进城乡用地结构不断优化。城乡建设用地布局调整和结构优化，应按照城镇化发展的一般规律，结合新农村建设和农业现代化发展的要求，充分考虑农民生活、农业生产、传统村落风貌保护等方面的需要，循序渐进，稳步推进。

1.3 实施土地节约集约利用战略，加强节地型社会建设。

切实实行最严格的节约用地制度，强化土地利用总体规划的整体管控作用，合理确定新增建设用地规模、结构、时序，降低经济增长对土地资源的过度消耗，走集约式城镇化道路，确保保障性安居工程用地供应，严格执行土地用途管制制度，完善土地使用标准。

（1）将土地节约集约利用上升为国家战略。从我国国土开发空间不足的现实国情和工业化、城镇化快速发展的大背景来看，节约集约用地、建设节地型社会是未来我国加强土地管理的根本任务，必须将土地节约集约利用上升为国家战略。

土地节约集约利用战略应在坚持最严格的耕地保护制度前提下，实行最严格的节约用地制度，全面加强土地资源节约利用和保护，促进经济发展方式转变，走出一条耗地少、结构优、效率高、可持续的土地资源利用新路子。土地节约集约利用战略的目标任务是，在国民经济和社会发展的各个领域中，全面落实节约优先战略，推进节地型社会建设。

（2）树立土地节约集约利用的国家理念。一是强化土地节约集约利用的共同认识；二是培育土地节约集约利用的全民意识；三是树立新型土地利用观和管理观。

总之，全面推进土地节约集约利用战略实施，任务重大。需全社会共同努力，不断推进节约集约用地理论、技术和制度等方面创新，实现土地资源可持续利用和经济社会又好又快发展。

2 完善土地管理体制的思考

切实推进土地管理制度改革，健全严格规范的农村土地管理制度，加快征地制度改革，深化国有土地有偿使用制度改革，加强土地行政管理能力建设。

2.1 强化土地用途管制，完善土地利用的空间规划管控制度

第一，完善土地利用的空间规划体系，引导产业和经济合理布局，促进区域协调发展。

第二，加强规划落实的监管体系建设，保障规划的有效实施。

2.2 尽快缩小划拨用地范围，深化市场配置土地资源制度改革

要进一步加大国有土地市场配置改革，尽快缩小划拨用地范围，不断扩大有偿使用覆盖面。对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，先行实行有偿使用。近期，除军事、保障性住房、涉及国家安全和社会公共秩序的特殊用地继续划拨使用外，其他各类建设用地应全部实行市场配置。

2.3 加大保有环节征税，完善土地财产税制度

要建立适应土地资源国情的新型不动产税制。对土地保有、流转及其收益环节的税收制度进行整体构建、系统改革。当前，重点是加快保有环节和增值环节的税收改革。

3 结语

国土资源管理部门要积极主动服务，不断提高土地管理工作水平，各有关部门要密切配合，加强统筹协调，形成工作合力。要严格遵守土地管理法律法规和法定程序，依法管地用地。要深入进行土地资源国情和土地法律法规宣传教育，普及保护耕地和节约用地基本知识，使全社会都深刻认识我国国情和保护耕地的重大意义，使保护耕地、节约用地观念深入人心，广泛形成保护耕地、节约用地的良好社会氛围。

参考文献

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关键词 土地管理；节约集约；利用；措施

中图分类号F299 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2011）49-0052-02

土地是人类赖以生存和发展的基础，是珍贵的不可再生资源。在我国全面建设小康社会的现代化进程中，土地问题始终是带有全局性、根本性、战略性的重大问题。我国人多地少，耕地资源十分稀缺。因此，我们必须加强土地管理，推进土地节约集约利用，科学合理利用土地。

1 加强土地管理，推进土地节约集约利用重要意义

加强土地管理，推进土地节约集约利用，是保障发展用地需求的根本途径，是促进经济社会可持续发展的基本要求，是严格土地管理的重要环节，是缓解我国土地供需矛盾的必然选择，是调整经济结构，转变经济增长方式，建设节约型社会的必然结果。

1.1 土地节约集约利用有利于保护耕地

耕地是人类生存和发展的基本保证，保护耕地对于实现社会经济可持续发展战略目标具有重大战略意义。

1.2 土地节约集约利用有利于节省投资

土地节约集约利用可以减少土地投入，提高用地布局和人口分布集聚程度。城镇建设应尽量集中布局，集约利用土地，以减少道路、管线等基础设施投资和运行费用，为城镇居民提供更完善的基础设施和社会服务，提高城镇建设经济效益和社会效益。

1.3 土地节约集约利用有利于加强土地管理

土地节约集约利用有助于土地管理部门充分了解土地利用存在的问题，了解不同功能区土地利用布局和利用强度，了解某一具体地块开发利用潜力，从而科学地制定土地利用指导方针和对策，合理布局用地，制定最佳开发方案，发挥土地利用最大效益。

1.4 土地节约集约利用有利于土地市场发展

随着经济建设发展，人们对土地利用要求也越来越高。土地资源优化配置，使资源共享、功能互补。政府宏观调控和市场调节相结合的土地优化配置原则，能有效抑制因盲目性、随意性而造成行为失当，促进土地市场健康发展。

2 我国土地利用现状及存在问题

我国地大物博，但人均耕地只有1.39亩，仅为世界人均耕地的1/3。我国虽然实行最严格的耕地保护制度，但建设占用耕地现象时有发生，耕地总量在逐渐减少，用地形势不容乐观。主要问题如下：

1）土地利用十分粗放，节约集约利用率低，长期以来的粗放用地，各地均存在滥占滥用土地现象，没有充分、合理、有效利用土地资源；

2）用地结构不合理滥用土地现象严重随着经济的发展，用地规模逐渐扩大，有些地区土地利用结构不合理，公路、广场、绿化用地、空闲村、空心村、闲置住宅、闲散地块大量存在；

3）违法违规现象大量存在破坏耕地、圈占集体土地炒预期、非法出租、转让土地等违法违规现象时有发生。一些地方盲目招商引资，为了使项目尽快“落地”，采取“以租代征”、超占面积、未批先建、未批先用等违法手段。这些行为严重影响土地节约集约利用；

4）监管机制不健全，执法监察不到位有些地方节约集约用地责任意识淡薄，没有建立监管机制、动态巡查机制，建设用地批前、批中、批后动态巡查不及时，对各种违法违规用地执法监察不到位，影响节约集约利用土地实际效果；

5）后备资源、土地开发复垦整理空间不足由于国民经济的飞速发展，一些耕地、林地、草地、山地等资源均被利用，后备资源潜力明显不足，有些土地开发复垦整理无法实现。

3 我国土地资源节约集约利用的措施

1）科学规划用地，从源头严格把关要制定科学合理的土地利用总体规划和城乡规划，严格确定耕地保有量控制指标，统筹安排各类、各区域用地，严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地，大力提倡节约集约用地水平。不符合国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况的用地项目一律不批，从源头制止浪费土地现象；

2）要充分利用闲置土地，积极盘活存量土地，提高土地利用效率要定期开展存量建设用地资源普查，制定鼓励盘活存量土地的政策措施。改造中、低产田，整治闲散地和废弃地，提高土地利用强度、投资强度、土地容积率，努力提高建设用地利用率；

3）要完善土地收购储备制度，规范土地市场运行通过土地收购储备，使政府能够实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储备以备供应土地，真正实现土地招牌挂出让；

4）严守耕地保护“红线”，坚持节约挖潜并重十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。占用耕地，要“占多少，垦多少”，占补平衡。通过大力实施土地开发、整理和复垦、盘活存量土地来增加土地，通过改善农业生产条件来增加土地的产出效益，严守耕地保护“红线”，坚持节约挖潜并重；

5）提高节约集约用地意识，建立促进集约节约用地激励约束机制。政府部门可以运用价格机制调控土地，通过耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等各种税收，增强土地集约利用的动力。抑制机关企事业单位、个人占用土地行为，促进土地集约节约利用。这间接要求用地者增加投资强度、提高建筑容积率、加大对地下空间和建筑立体空间开发，高效利用土地。牢固树立节约集约用地和严格保护耕地的意识；

6）加强监督检查，动态巡查，建立节约集约用地责任。机制执法监察工作要遵循“预防为主，事前防范与事后查处相结合”的方针，加强日常动态巡查，建立节约集约用地责任机制，批前、批中、批后要全面跟踪监督检查，实施全程监管，杜绝少批多占、未批先建、滥占滥用土地现象的发生，节约集约利用土地，使新开工项目基本不再出现闲置现象。

我们要加强土地节约集约利用宣传，切实保护耕地，加强土地管理，大力促进节约集约用地，提高土地利用效率，探索符合我国国情的土地利用新途径，实现经济社会可持续发展。

结束语土地是万物生存之本。加强土地管理，推进土地节约集约利用是严格土地管理的重要环节，是保障发展用地需求的根本途径，是促进经济社会可持续发展的基本要求。因此，我们要十分珍惜、合理、节约集约利用好每一寸土地，并通过土地利用总体规划、计划的调控作用，充分利用闲置土地，建立土地收购储备制度，做好土地开发整理工作，加强监督检查，全面落实节约集约用地责任，牢固树立节约集约用地和严格保护耕地的意识，坚守18亿亩耕地红线不动摇，促进经济社会可持续健康发展。

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【关键词】土地资源；节约；集约

中图分类号：TU98 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）08-175-01

一、引言

土地是国家可持续发展的物质基础，是不可再生的宝贵资源。随着我国经济的迅速发展，各行业用地需求与日俱增，严格土地管理，科学规划，合理布局，节约集约用地显得极为重要。虽然土地节约集约利用的观念已经在一定程度上深入人心，但到具体的落实上还仍然存在差距，耕地保护的严峻形势、房地产用地的结构性矛盾、工业用地的铺张浪费以及“经营城市”理念理解的偏差都在不同程度上阻碍了土地节约集约利用观念的推进。结合我国的经济增长方式的转变，节约集约用地对于全面贯彻落实党的十七大精神和科学发展观，保障经济社会可持续发展，具有十分重要意义。

土地集约利用是一个动态过程。因为经济和社会发展使人们改造世界利用自然的能力不断增强，土地的各种承载能力在投入资金技术进行改造后也会增强，这就会使得我们利用土地的效率不断提高。

我国土地所面临的问题不是其他一般国家所能够想象的，最大的特点就是土地资源总量庞大与人均占有量不足同时存在，正因为如此，国务院先后出台了多项规定把强化节约和集约用地政策放在了非常重要的位置。

二、当前土地利用方面存在的突出问题

（一）房地产用地的结构性矛盾影响土地资源的公平配置

房地产市场的飞速发展占用了大量的土地资源，且其结构性矛盾也是一个无法回避的因素，有限的土地资源为少数人提供服务，不但导致公共资源的分配不公，也使市场炒作的气氛更加浓烈。

（二）监管机制不完善

制约粗放用地、鼓励节约集约用地的法律法规相对滞后，节约集约用地的责任机制和考核机制不够完善。施调控用地总量的土地利用总体规划和建设用地年度计划缺乏严肃性，建设用地批前、批中、批后的全程监督尚需进一步加强。

（三）土地资源市场化配置的程度还不高，工业用地粗放利用状况仍需改善

目前工业用地的市场化程度不高，其利用就比较粗放。部分地区工业用地的土地利用效率一直以来不甚理想，容积率低，一层厂房普遍存在，厂区内绿地比例偏大，单位面积投资金额不高，投资强度达不到规定的标准。

（四）农村建房没有统一规划，布局散乱，土地利用率低

部分地区农村，居民点布局比较分散，住房建新不拆旧，空心村、宅基地利用效率不高，浪费现象严重。另外，占用耕地建房、少批多占和“一户多宅”的现象也没有得到完全控制。此外，土地利用总体规划与交通、林业、水利等部门的专项规划衔接不紧密，不能很好的控制和引导用地。

三、在土地资源节约利用方面的建议

在耕地保护形势严峻、房地产用地的结构性矛盾和工业用地还存在铺张浪费的新形势下，节约集约利用土地应当遵循4个原则，即可持续发展原则、以人为本原则、技术进步原则和因地、因时制宜原则。

（一）科学编制土地利用总体规划

分发挥规划的调控作用，突出保护耕地，保护生态环境，做到地尽其力。做好土地利用总体规划与城镇总体规划的衔接，力求在规划的期限、规模、区域范围、发展方向、功能指标等方面取得一致。

（二）制定优惠政策，鼓励节约集约利用土地

从土地收益中拿出部分资金，用于迁村腾地农民搬迁的补偿、土地复垦的补助，以鼓励村庄集并、旧宅还耕工作。把高产基本农田土地整理与探索建立建设用地指标折抵制度结合起来，努力缓解建设用地指标严重不足的矛盾。调整土地契税、土地有偿使用费、容积率的额度与标准，鼓励工业用地实行租赁制度。

（三）建立土地集约利用的评价与考评机制

考评的重点放在县、乡两级政府。要将土地集约利用的考评机制，与各级政府耕地保护、土地市场建设的责任目标、政绩考核等结合起来实施

（四）整合闲置、空闲与低效利用的土地

各地政府应有计划地实施迁村腾地，加大对农村废弃地、工矿废弃地的整治力度，盘活乡镇七站八所、村小学等在机构改革中撤并留下的闲置土地。积极引导农村集体建设用地流转，通过建设用地置换政策，逐步引导农村居民点向中心村和小城镇集中，乡镇企业向工业园区集中。充分开发利用城市地下空间，挖掘建设用地潜力。对低效利用的城镇土地要进行详细规划用地，有计划地组织实施。

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关键词：土地资源；节约集约；利用；措施

Abstract: In our country, person much ground is little, person ground contradiction is increasingly acerb today, according to land in land use structure and layout unreasonable, construction land extensive, land utilization rate is low, mothball resource is little, land development space, farmland amount every year gradually reduce such problems, we should fully realize the saving and intensive the importance of using land. Through the planning, planning and regulation, make full use of idle land, construction land reserve system shall be perfected, make land development to arrange the job, strengthen supervision and inspection, the full implementation of the land saving and intensive use responsibility, make everyone aware of the intensive use of land, 1800000000 acres of arable land to adhere to the red line.

Key words: land resources; intensive use; measures;

中图分类号：DF453

一、我国土地资源的基本情况及利用中存在的问题

我国虽然拥有960万平方公里的土地，但我国是人口大国，人均资源相对不足，人均耕地只有1.39亩，仅为世界人均耕地的1/3。而且我国的人口还将继续增加，对耕地的需求会进一步增大，人增地减的矛盾会进一步加剧。

1.土地利用结构和布局不合理，产出效率低

建设用地规模模糊，土地利用结构不合理。许多城市开发建设中盲目批地、上项目，导致结构失衡，投资强度和用地定额不能实现双向调控。许多城市“摊大饼”式地外延扩张，热衷于宽马路、大广场建设，建设用地集约利用程度不高。在广大农村，空闲住宅、空心村、闲散地大量存在，土地浪费严重。

2.土地利用十分粗放，利用率不高

城镇规划范围内存在大量闲置和批而未供的土地，城市闲置地占5％，城市容积率低，还有40％属于低效用地，粗放浪费现象比较严重。

3.耕地数量还在逐渐减少，建设可占用耕地面积越来越少

据统计，1996D2007年的11年间，我国净减耕地1.25亿亩，平均每年净减少1 230万亩。主要是建设用地增长过快，造成了耕地的大量流失，且呈逐年加快的趋势。国务院已作出决定，到2020年18亿亩耕地不能减少，这是一条不可逾越的红线。2007年全国耕地是18.26亿亩，还剩2 600万亩，每年只能占用200万亩，仅占建设用地需求总量的1/6，这将直接威胁18亿亩耕地的红线。所以，建设用地的供给将面临十分巨大的压力。

4.后备资源少，土地开发空间严重不足

据测算，我国土地开发潜力最大为1亿亩左右，土地整理潜力最大约8 000万亩，土地复垦潜力近1 400万亩，后备资源总潜力约为2亿亩。这只是潜力，而有些潜力根本不可能变成现实的耕地资源。

5.违规违法用地突出

一些地方为单纯追求GDP，盲目招商引资，为了使项目尽快“落地”，不惜以违法违规为代价，闯红线、碰高压线。一是“以租代征”，用农用地搞非农业建设。二是突破开发区范围，擅自扩大开发区面积，有的还以各种名义新设各类开发区、工业集中区等。三是在没有依法取得建设用地的审批手续，就擅自先征地、供地、施工建设。

二、我国土地资源节约集约利用的措施

1.要充分利用规划、计划的调控作用

目前的土地利用方式粗放，建设用地规模模糊，土地利用结构不合理等，这些都是致使土地利用效率低下的原因。要强化土地利用总体规划对土地利用的整体控制和统筹协调作用，协调好各类相关规划（城市规划、交通等基础设施规划、产业规划等）与土地利用总体规划的衔接，所确定的各类建设用地规模要符合土地利用总体规划的安排。充分发挥土地利用总体规划和土地利用年度计划的作用，土地利用年度计划是实施规划的重要工具，在第三会轮土地利用总体规划（2006D2020年）编制的特殊时期，要会同相关部门根据城市总体规划和城市发展实际，制定科学合理的土地利用年度计划。严格控制建设用地总量，使每个建设项目都做到合理的用地规模，合理的用地布局，合理的土地用途，能少用地的就不多用，能用劣地的就不用好地，节约每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集约用地水平。

规划的影响是长远的，而且很难改变，要想使土地能够适度利用，使土地的利用强度和收益水平达到最佳状态，只有将节约集约原则贯穿到规划当中，才能从源头上防止土地的浪费。

2.要充分利用闲置土地，提高现有土地利用效率

节约集约用地，眼睛不能一味地向外，一搞建设就想到新占土地，而是要认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，把空闲、废弃、闲置和低效利用的土地作为今后土地开发利用的重点，努力提高建设用地利用率。

首先要全面清查，摸清底数，让闲置土地无处藏身。然后在摸清底数的基础上，把工作重点转移到加快处置方面，主要对城市内影响较大，闲置时间较长的闲置土地进行疏理，在分析找准原因的基础上，提出每一块地的处置方案，并以此为突破口，带动整个闲置土地的处置工作。针对闲置土地成因复杂的现实情况，本着严格执行法律法规考虑历史因素，重在解决问题，最大程度发挥土地效益的原则，提出对不同类型的闲置土地区别对待，分类处理。从处置闲置土地的实践来看，采取收回是一项必不可少的强力措施，但收回不是目的，而是手段，督促开工，加快建设才是目的，只有让闲置土地动起来才能达到发挥土地效益的作用。

在对原有闲置土地进行处置的同时，要加大用地管理力度，加强批后监管措施，严防出现新的闲置土地。通过进一步规范用地审批，严把建设用地预审关、报批关、批后跟踪管理关，及时掌握土地供应和开发利用状况，定期进行评价分析，加强对建设用地的监管和对项目单位建设进度的跟踪监督，使新开工项目基本不再出现闲置现象。

3.要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，完善建设用地储备制度

国务院《关于促进节约集约用地的通知》提出，要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，完善建设用地储备制度。我国的土地市场正处在由政府行政配置向市场配置的转变中，为增强政府对土地市场的调控能力，解决我国土地市场早期出现的总量失控，资产流失，促进土地市场健康发展，建立了土地储备制度。

通过土地储备，使政府掌握了土地的“统一收购权”，逐步加强对土地一级市场的垄断供应，确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头供地、越权批地等现象的发生，有效地调控土地供需市场，为逐步建立一个公开、公平、公正、高效的土地市场打下了基础，并盘活了存量土地资产，有助于土地供应实现由“增量为主”向“存量为主”的转变。建立土地储备，也是推行招拍挂出让等市场方式配置土地资源的现实需要。招拍挂出让土地的先决条件是政府手中要有土地，土地出让要集中统一。多年来由于条件不具备，推行招拍挂出让受到极大的限制。土地储备制度的出现，为其创造了条件，我国市、县政府供地、管地方式发生了重大变革，即从多个部门分散供应“生地”和以协议出让为主，逐步转变为集中统一供应“净地”和以招拍挂出让为主。这样，城市政府既垄断了土地一级市场，又直接掌握着一定量的土地储备，可根据城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，政府对土地市场的调控能力大大提高。

三、结束语

我们要做好土地资源的节约集约利用的宣传，使每个人都意识到节约集约用地需要全社会的努力，使节约集约用地逐步成为全社会特别是政府的自觉行动。我们要切实保护土地资源，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少，利用效率高，符合我国国情的土地利用新路子。这是关系我国民族生存根基和国家长远利益的大计，我们要以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展。

参考文献：

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[关键词]土地管理 问题 意义 途径

中图分类号：P922.31 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）10-0362-01

土地是宝贵的不可再生资源，是人类赖以生存和发展的基础。我国虽然幅员辽阔。但人口众多，随着我国经济发展和城市化进程的较快。人地关系日益紧张。无论从政治、经济还是民生角度来讲，合理利用土地资源、加强土地管理，都是刻不容缓的头等大事。

一、我国土地资源利用和管理中存在的问题

1、土地利用粗放，没有对土地进行合理规划和科学使用，降低了土地的使用效率，造成土地资源浪费。

2、在经济发展和城市化进程过程中，片面追求经济效益和基础设施建设，造成用地结构失衡，一方面导致大量农用土地被侵占，耕地面积变小，另一方面导致一些公路、建筑物、绿化地等利用效率不高，长期闲置造成浪费。

3、土地市场混乱，非法圈地、私搭乱建、低价转让等现象时有发生。一些地方为了吸引投资，采取“以租代征”、未批先用等非法手段，影响了土地节约集约管理。使土地资源遭到严重破坏。

4、相关法律法规不健全，执法力度不够、监察监管工作不到位、一些领导干部缺乏节约集约土地管理意识，对于土地的审批和使用不能随时监管、动态巡查，使土地管理陷入松散、被动的局面。

5.土地利用效率低，耕地单位产量不高、

土地开发复垦整理空问不足；建筑用地设计

不合理、造成土地资源浪费。

二、有效利用有限土地、加强土地管理的意义

1、保障人类生存促进社会发展

土地是不可再生资源，在人们社会活动和经济活动日益频繁的今天，对于土地的消耗程度也逐渐加大。如果不对土地资源合理利用并加强管理，就会导致土地资源数量越来越少、质量越来越差，发展到最后人类将失去生存与发展的物质基础。

2、建设社会主义新农村提高农民生活水平

农村经济要发展、农民要致富，必须依赖肥沃富饶的土地资源。如果不能加强土地管理，保护土地资源，那么“建设社会主义新农村”就只能成为一句口号，解决三农问题、解决全国粮食供给问题也将成为一句空话。只是合理保护和科学利用土地资源、提高农业生产的科技水平、提高土地使用效率，促进入与土地的可持续发展，才能从根本上提高农民的生活水平、推动农村的经济建设、保证全社会的和谐稳定。

3、推动社会主义市场经济建设

土地资源作为市场的重要因素之一，其受保护程度和优化配置程度直接影响我国社会主义市场经济的完善与发展。通过深化土地使用制度改革，加快土地市场建设，能够促进我国市场经济的健康、稳定发展。

4、维护社会稳定

农业的稳定，关系到整个社会的和谐稳定。耕地的数量与质量，直接关系到农作物的产量与质量，关系到六亿农民的安居乐业、关系到十三亿人口的温饱问题。因此，加强土地管理，是维护我国和谐发展、长治久安的关键。

三、合理利用土地资源、加强土地管理的途径

1、建立健全法律法规

要建立完善的政策制度，建立健全相关法律法规，为土地资源的合理利用与管理建立法律基础和政策保障。

首先，要采取相应的政治和经济手段，加强土地管理。强化节约和集约利用土地，严格执行土地保护政策和制度，坚决杜绝土地资源的滥用以及耕地乱占现象发生。

其次，要坚持土地统管政策，切实执行土地审批制度，从不同角度采取不同措施消除土地浪费现象。严厉打击破坏土地资源和资产的行为。

最后，要制定切实可行的措施，保护土地资源、促进土地节约，构建土地管理的法治环境。

2、树立节约土地资源的工作理念

各级政府要站在全局的战略高度，把经济工作的重点集中在资源节约利用上，杜绝土地资源和资产的浪费，积极构建节约型社会。各级政府机关及下属企业要充分认识到土地资源的重要性以及当前土地危机的现实，加强土地法制建设，杜绝以地换效益、换利润、换政绩的行为。

3、节约土地集约经营

进一步研究和完善建筑用地的定额指标，严格执行土地利用总体规划，大力推广和实行土地的用途管制机制，严格审批各类开发区用地，避免侵占耕地和造成土地资源浪费。对于建筑用地侵占耕地的行为，要采取占用耕地补偿的措施，严格审查补充耕地方案和资金落实情况，开垦等同面积和质量的耕地作为补偿，并提高占用耕地的成本投入，保护耕地不受侵害。

4、规范土地市场打击违法行为

进一步深化土地使用制度改革，加大耕地保护力度，维护土地市场规范。首先，要加强土地执法监察队伍建设，建立分管机制，做到各级单位各司其职、各负其责、权责明确；同时，要加强公安、司法、税务等部门的协同合作，清除土地管理中的腐败现象，维护土地管理的良好秩序：

（1）对于违反土地调控政策、非法建筑和开采、浪费和破坏土地资源的行为，要做到执法必严、违法必究。

（2）对于为了一己私欲。非法低价转让国有土地，破坏土地资源、侵害民众利益的行为，要追查到底、严肃处理。其次，要制定统一的征地制度，维护农民的土地权益，激发农民保护耕地的主动性。

5、提高土地利用效率

首先，加强农田建设，提高土地利用效率，增加农作物产量。深入开展土地整理复垦和开发，在原有耕地面积的基础上提高粮食产量，增加农民收入。在调整农作物产业结构的过程中，不能缩减耕地面积、破坏耕地质量，保护农用土地资源。其次，加强建筑用地管理，提高建筑容积率，加强对地下空间的利用和建筑立体空间的开发，争取用最少的土地，解决最多的问题。

6、挖掘土地资源潜力优化用地结构

首先，要定期普查存量建设用地资源，对于闲置用地进行整治和管理，充分利用闲置用地，提高土地利用效率。其次，要实现土地集约利用和管理，加强土地使用前的审批、建设中的管理和使用后监督工作，杜绝圈占土地、粗放用地现象。

总之，正视目前我国土地利用与管理中存在的问题，明确加强土地管理的意义，积极实施加强土地管理的相关措施，是维护我国社会稳定、促进经济发展的需求，也是构建和谐社会、实现持续发展的需求。因此，我们一定要坚定不移的走土地节约集约利用的道路，保护土地资源，加强土地管理。

参考文献

[1] 母小曼，高钰，赵越，殷湖北. 土地储备运行机制中的土地供应问题思考[J]. 商业时代. 2009（24）

[2] 全国土地供应结构进一步优化[J]. 国土资源通讯. 2008（14）

[3] 黄鹏，喻亮，姚洁. 土地供应与经济社会发展相适应的问题[J]. 吕梁高等专科学校学报. 2008（02）

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近年来，随着镇江市经济社会的快速发展，人口的逐步增加及工业化、城镇化进程的急剧加速，土地供需矛盾日益突出，粗放低效利用土地与城市现代化发展的要求已难以匹配，如何将有限的土地资源高效、集约、科学地综合开发利用，已成为国土资源工作的当务之急和重中之重。为此，积极探索在“两难”和“双保”的压力下实现土地资源的可持续发展已成为亟待研究解决的重要课题之一。

一、强化节约集约用地的对策

综根据镇江市各类开发区（园区）节约集约用地评价成果分析，镇江市土地利用仍然有较大空间，今后应重点放在盘活存量建设用地上，走内涵挖潜的路子，提高土地利用的投入产出效率，是最大限度保障经济社会可持续发展的一条有效途径。

一是强化规划导向作用，加快园区产业集聚。按照“产业集聚、布局集中、用地集约”的要求，以省级经济开发区为主体，突出规划龙头作用，实行有序开发，发挥集聚优势。加强各类开发区、工业集中区（以下统称园区）的资源整合，根据各类园区定位的发展方向，结合园区已建设实际情况和相关配套设施能力，各镇（街道）按照每个集中区重点定出一个主导产业，1-2个配套提升产业的要求进行规划，以彰显各园区特色。

二是严格项目用地条件，促进产业转型升级。进一步提高土地投资强度和土地产出效率等工业用地准入门槛，增加用地企业的注册资本要求。严格执行《江苏省建设用地指标》定额标准，在建设项目审批、用地预审、供地审查时，依据规定的行业、产业用地控制指标及单位面积投资强度等因素，结合企业注册资本，综合确定建设项目供地数量。实行分期供地制度，分期建设的大中型工业项目可以预留规划范围，根据其实际到账资金和建设进度进行分期供地，不得先供待用。

三是盘活存量建设用地，提高土地利用效率。建立存量土地利用效率数据库。积极开展存量土地调查，对城镇建设用地中批而未供、供而未用的闲置土地和未充分利用土地以及低效用地进行全面的调查评价，建立并定期更新相应的数据库，为依法盘活处置提供基础依据。

四是完善市场配置功能，推进节约集约用地。严格落实工业和经营性用地公开出让制度。工业用地出让价格不得低于国土资源部公布的最低价标准，经营性用地出让价格不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%，不得设置不合理的限制性条款排斥公平竞争。

五是建立联合监管机制，严格落实用地责任。加大建设用地项目批前、批中、批后联合监管力度。

二、相关措施

1.完善出台了多项政策文件

一是出台了《关于进一步开展节约集约用地的实施意见》（镇政办发[2012]163号），对工业用地准入把关、投资强度等内容进一步予以了明确。二是出台了关于全面开展国土资源节约集约模范县（区）创建活动的实施意见》（镇政办发[2012]14号）。三是出台了《关于鼓励工业企业提高土地利用效率的实施意见（试行）》（镇政发[2013]22号）。四是起草出台了《关于镇江市国有建设用地批后监管联席会议制度的通知》（镇政办发[2012]115号）和《镇江市各类建设用地批后监管工作制度》（镇国土资发[2012]104号）。五是出台了《关于全面开展闲置土地清理处置工作的意见》镇政办发[2011]169号等政策文件。六是起草了《关于进一步加强土地利用管理的若干意见》（征求意见稿）及相关的考评细则，为全面强化土地节约集约利用提供了政策支持和组织保证。

2.严格编制执行年度土地供应计划

一是相关调控政策和工作实际，主动与住建、规划等部门以及各投资运作主体加强协调对接，并针对保障房、拆迁房等需求，对年度用地需求进行预判，合理编制用地计划，控制总量。二是严格落实国有建设用地及住房用地供应计划，合理、适时、有序地供地，确保供应量控制在年度计划的95%-105%这个区间，对年度经营性用地超出计划的地区严格审批流程，原则上不增加供应计划；对往年供应量明显偏低的地区，相应的核减计划供应量。三是合理安排土地供应节奏，通过价格杠杆等抓手稳定地价水平，并根据目标责任状要求对各地经营性用地计划完成情况和新增建设用地供地率进行考核。四是实行土地差别化供应政策。省级以上开发区亩均投入低于350万的项目以及一般乡镇工业集中区的亩均投资强度达不到每亩250 万元的工业项目不再单独供地，能建标准厂房的一律安排建标准厂房。

3.推进土地利用规范化管理

一是建立和完善土地利用管理规范化考评体系，通过规范工作台账、工作流程、文本格式，规范土地前期整理会审、上市方案编制、市场公开出让、供地备案登记、档案整理分类、全程跟踪管理系统维护等环节，提高依法行政的水平。二是推行国有建设用地网上公开出让。实现“交易场所、信息、审查标准、合同文本”四统一以及“出让计划、宗地信息、招拍挂条件、竞价过程、出让情况”五公开流程，全面接受社会监督。三是推行履约保证金制度。按实际成交款的比例，收取项目建设主体的履约保证金，以经济杠杆手段敦促用地单位依法履约。

4.加大对各类开发区（园区）项目的准入把关与考评

一是对各类项目用地严格对照执行限制类、禁止类供地目录要求，并按照《江苏省建设用地指标》（2010版）要求的定额标准进行供地。二是会同发改、规划、住建、商务、经信等部门，对各类开发区（园区）的开发利用水平进行联合考评，重点核查产业类型、投资到位率、产出率水平、开发利用现状等情况，并严格执行，严格奖惩。三是根据省厅的要求对各类开发区（园区）节约集约用地情况进行评价分析，积极推行四层以上高标准厂房建设，并运用政策导向鼓励工业企业节地提效，落实优惠扶持政策，努力向工业集聚、用地集约方向发展。

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一、指导思想

坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕“节约、集约、高效、挖潜”的主题，以优化土地资源利用方式和提高土地资源利用效率为核心，按照“分级负责，全面清理，分类处理，依法处置”的原则，促进用地方式加快由粗放型向集约型转变，进一步提高土地节约集约利用水平，为全市经济社会又好又快发展提供用地保障。

二、清理类型与范围

批而未用土地专项清理主要包括四个方面：

（一）批而未征土地：经国务院、省政府批准的批次城市新增建设用地，至今未实施征收的土地。

（二）征而未供土地：经国务院、省政府批准农用地转用且已实施征收，但未实施供应的土地。

（三）供而未用土地：土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的已供建设用地。

（四）用而不足土地：已动工开发建设但未达到合同或投资协议约定的投资强度、容积率等土地利用强度指标及其他相关承诺要求的已供建设用地。

三、主要任务与要求

（一）查清底数。通过清理，全面查清全市批而未用的四类土地的位置、类型、分布、面积、来源、未用原因、利用方向等情况，建立批而未用土地数据库和台账，有条件的要制作分布图。

（二）充分合理利用批而未用土地。根据调查情况，各地分类制定区域消化利用年度计划，按照节约集约用地要求，加大工作力度，充分合理地利用批而未用土地。

1．加大征地工作力度。除因行政区划调整或乡镇、村撤并和规划调整等原因暂无法实施征地外，所有经批准征收的土地在2年内完成征地工作，其中到年年底前完成%以上。

2．加快项目供地速度。做好已征农转用土地前期开发工作，为项目供地创造条件。要求全市通过具体建设项目供地消化已征农转用土地亩以上，其中市本级亩以上，各消化亩以上，各消化亩以上。

3．加大盘活存量土地和处置闲置土地力度。各县（市、区）、开发区（园区）对辖区内企业用地情况进行认真摸排，对照土地出让合同和投资协议，全面掌握供而未用、用而不足等情况。按照不同情况、不同原因，逐宗提出处置意见。对构成法定闲置的，当年处置率达到以上；全市完成个企业节地挖潜示范项目，其中市本级个，各个，通过典型示范，促进一批低效利用土地提高利用效率。全市完成盘活存量建设用地亩以上。

四、方法步骤与时间安排

（一）部署动员阶段（月日—月日）。

成立批而未用土地专项清理工作领导小组，研究制定具体实施方案。运用各种媒体，广泛开展宣传，大力宣传批而未用土地专项清理的政策法规和重要意义，为专项清理与处置利用工作营造良好的氛围。

（二）调查摸底阶段（月日—月日）。

各县（市、区）、开发区（园区）对辖区内年—年底的批而未征、征而未供、供而未用、用而不足土地情况开展详细调查摸底，查清位置、数量和类型。

调查采取“图斑、批文、实地”三结合的方式。一查图斑。结合全国二次土地调查“批而未用”土地数据成果，以土地变更调查图件资料为依据，将年—年底前批准的农转用征收项目中尚未供应的土地按批次逐项清理核实，按清理范围分类进行调查，核查每宗土地的图斑变化情况及具置。二查批文。通过查阅农转用、土地征收、供地批文和土地出让合同、土地证书等，明确土地权利人及土地取得时间，界定土地批而未用状况。三查地块。实地查清地块实际使用情况,对清理出的批而未用土地的位置、面积、用途、土地来源、土地现状、未用原因等逐宗核实登记归档，建立批而未用土地宗地档案，绘制分布位置图。建立专门工作台帐，细化每一宗地的面积、权属、期限、处置方式、责任人等属性。

（三）政策处理阶段（月日—月日）。

对调查核实的每一宗土地，根据批而未用的具体原因，制订处理意见和整改方案，进一步明确消化利用的规模、地块和时序。

（四）巩固深化阶段（月底前）。

对专项清理工作进行总结，针对存在的问题，研究提出解决的办法和措施，探索建立长效管理机制，出台批而未用土地盘活利用的相关政策意见，促进土地资源节约集约利用。

五、处置利用政策意见

批而未用土地原则上按以下意见处理：

（一）批而未征土地：依法予以征收，征收到位后尽快安排项目供地。如因规划调整、征收实施难等原因，原批准的建设用地区位需要调整的，可按省国土资源厅关于盘活指标审批规定予以调整。

（二）征而未供土地：尽快安排供地，优先用于保障重点项目、民生项目用地。对于已安排项目的用地和未供先用的项目要依法加快办理审批手续。对已安排招商引资项目，因企业自身原因造成未能供地的，要及时调整给急需用地项目。没有及时办理供地手续又不愿意调剂的项目，要督促用地单位限期办理手续，限期开工建设，否则依法取消该项目用地。市区已签约未供地工业项目按《市人民政府关于盘活市区存量工业用地的意见（试行）》（政发〔〕号）办理，即：因业主自身原因在项目签约后满个月未申办供地手续的和经工业园区认定属特殊项目（指前期工作须年左右时间的投资项目）超过年没有申办供地手续的，由工业园区书面告知业主和引进单位，业主接到告知后日内无正当理由仍不办理的，终止投资协议，退还业主预交土地款（不计息）。

（三）供而未用土地：进一步督查用地单位抓紧开工建设，提高土地利用水平。

1．按土地出让合同或投资协议约定开工时间未动工建设逾期不到年的，下发催促开工履约通知书，责令限期开工建设；对约定违约责任的，按土地出让合同或投资协议违约责任条款追究违约责任。

2．闲置土地时间超过年不满年的，依法征收土地闲置费，责令限期开工建设，最长延期不得超过年；用地者无力开发建设的，可协商收回土地使用权，按规定对用地单位给予适当补偿。

3．土地闲置时间超过年的，可由各县（市、区）政府或开发区（园区）与原使用者协商依法收回土地使用权，对拒不建设又不退出土地的，可依法收回土地使用权。

4．因政府原因造成的闲置土地，可重新约定开发建设条件，或由政府、开发区（园区）给予原土地使用者适当补偿后收回土地使用权。

5．设定抵押权已到期的闲置土地，不再进行抵押登记；在约定的建设周期内需要续期的，不得超过开发期限；设定抵押权未到期的闲置土地，应当与债权人会商土地使用权处置方式。

（四）用而不足土地。充分挖掘土地潜力，切实做到地尽其用。

1．投资强度、容积率等未达到出让合同等约定标准的，按照有关规定向用地单位发出整改通知；整改后仍未达到约定标准的，各县（市、区）和开发区（园区）应调整或停止兑现有关优惠政策，暂停办理该用地单位新增用地。

2．对企业内部成片空置土地，依据规划可分割利用的，可参照闲置土地有关规定处理，分割收回部分土地使用权，安排其他项目利用。

3．土地使用人提出退地的，可按土地出让合同约定，采取等价置换、收购储备、协商收回等多种途径，由市、（县、区）政府和开发区（园区）依法收回（购）后重新供应。

4．鼓励土地使用人利用用而不足土地以地招商或通过兼并、资产重组等方式促进开发利用。

六、工作要求与保障措施

（一）统一思想认识。开展批而未用土地专项清理工作，是贯彻落实科学发展观，保障经济又好又快发展和推进节约集约用地方案落实的迫切需要，是解决当前土地资源供需矛盾的主要措施，各地要充分认识这次专项清理工作的重要意义，增强政治责任感和工作紧迫感，切实把这项工作抓紧抓好。

（二）加强组织领导。批而未用土地专项清理工作政策性强、涉及面广，时间紧、任务重、难度大。为加强对全市批而未用土地专项清理工作的组织领导，市政府成立市批而未用土地专项清理工作领导小组（成员名单附后），领导小组办公室设在市国土局，负责组织实施专项清理工作。

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一、充分认识推进土地资源和经营性物业的集约利用的意义

1.土地资源的有限性及不可再生性决定我们要集约利用土地资源。土地是人类赖以生存和发展的物质基础和生产资料，为人类提供充足的生活资料，以及合适的生产和生活空间。土地资源的有限性和不可再生性及社会经济发展对土地土地的无限需求迫使人类社会必须节约用地。通过实施城市土地的集约利用，可以提高城市土地使用效率和经济效益，促进生产、生活与环境的可持续发展。

2.土地集约利用是我国土地国情的客观要求。我国的基本国情是土地总量多,人均耕地少,优质耕地少,耕地后备资源少。我国现有耕地1915亿亩, 人均耕地1159亩,不到世界人均水平的一半。近年来 由于生态退耕、农业结构调整、灾害损毁、建设占用 ,耕地总量呈不断减少的趋势 ,土地承载压力空前突出。今后较长时期内我国人口将继续增加 ,要保证有必要数量的耕地来解决十几亿人的吃饭问题 ,同时又要为工业化、城镇化的推进提供必需的土地 ,耕地的供需矛盾将日益突出,已经影响到城市经济的稳定持续发展，经济社会快速发展与土地资源稀缺的矛盾将日益突出。这一基本国情决定了主要靠新增土地搞建设已不可能 , 我们的出路在于内涵挖潜 , 集约利用，努力提高土地使用效率。

3.土地集约利用是保障我国经济社会可持续发展的重要手段。在可持续发展逐渐成为现代社会共识的背景下 ,可持续利用有限土地资源日益引起各国政府关注 ,并且成为学术谈论和生产实践的焦点 。在土地资源日益紧张的情况下，我们应更新过去坚持的 “增长即发展 ”传统观念 ,从过度依赖资金、自然资源和环境投入 ,以量的扩张实现增长转向更多依靠提高劳动者素质和技术进步 ,通过提高效率来获得经济增长。当前 ,我国经济社会发展已经进人既是 “黄金发展时期 ”又是以资源环境约束加剧为最主要特征 “矛盾凸显时期 ”的关键阶段 ,而土地资源集约经营并在此基础上达到节约利用成为破解我国经济社会发展资源环境“瓶颈”的希望所在。

二、以上海为例深入了解集约利用土地面临的形势以及房地产品牌度情况

1.集约利用土地面临的形势。上海是一个人口多、土地资源相对缺乏、环境容量十分有限的特大型城市。从长远看，土地资源总量的有限性和可用量不断减少的趋势不会改变，资源环境已对经济社会发展产生了刚性约束。从土地资源消耗面临的资源与环境压力看，“十一五”期间是上海全面落实科学发展观、加快“四个中心”建设进入关键阶段的五年，经济社会快速发展与土地资源稀缺的矛盾将日益突出。

2.上海房地产品牌度分析。上海房地产企业存在数量多、素质低、规模小的问题。上海房地产业的市场集中度比较低。2007年全市开发商中前20名企业的市场份额不到5%。市场集中度远远未达到寡头垄断的程度。在寡头垄断的香港房地产市场，目前最大的10家房地产集团的开发量约占香港总开发量的80%左右，CR10≥80%，美国房地产开发市场的集中度CR3≥45%。

注：此集中度为依商品房销售面积计算的集中度

三、认真研究集约利用土地资源和不动产证券化的国际经验

1.集约利用土地资源的国际经验――香港的土地批租制与土地行政管理。土地对任何国家来说都是宝贵的资源。为了实现对土地资源的最佳配置，大多数国家都引入市场竞争机制。但这并不意味着对其放任自流。相反，无论是自由市场经济国家（地区），还是政府主导型市场经济国家（地区），都采用经济、法律和行政手段，对土地市场进行宏观调控与管理。其中，有的将调控的重点放在土地供给方面，即政府严格控制土地供给量，对土地一级市场实行高度垄断。香港对土地交易行为本身严加管理，并将稳定土地价格作为调控的重要基础。

(1)土地批租制的主要内容。香港土地面积约为1071平方公里，全部归政府所有。土地批租的方式具体分为公开拍卖、招标和私下协议三种。其中，以公开拍卖和招标为主，大约占批租总量的70%。政府在一定时期内以一定的方式将土地使用权有偿地转让给单位或个人，租期一般定为75年，以实现对土地资源的最佳配置。

(2)香港实行土地批租的主要目的是：土地批租能够为政府带来丰厚的收益。据香港有关部门统计，在财产增值期，政府从土地批租得到的收益一般可占其财政收入的35%左右，成为仅次于地方税收的第二财政来源。政府将批租收益中的相当一部分要用于城市发展建设，如修路、整地、环境保护工程等。此外，实行土地批租还可以使政府通过控制市场上批租的土地数量，来控制经济发展速度和发展方向，减少开发风险，使开发潜力相对稳定。

2.政府对土地一级市场的高度垄断，实行对土地的行政管理。香港政府强调对土地的行政管理，通过以下做法对土地一级市场实行高度垄断。

(1)制定年度售地计划。一般是在每年3月末公布来年的售地计划，年土地批租量规定为50公顷。按规定，凡是超过售地计划指标的，必须经过土地委员会审议、批准。

(2)在土地批租之前，必须由城市规划委员会按区做好规划，并将规划的内容纳入租契，以保证开发者对规划的有效实施。另外，作为保护措施，政府对于尚未作出规划的土地，通常以招标形式短期出租，用于露天存货或停泊车辆，这样既能确保地尽其用，又能带来某些收益。如果土地没有临时用途，则将土地围起来派人巡察，以防止被非法占用。

(3)地政处在批租土地之后，要对业权人是否履行土地契约进行监督。如果发生拖欠地税或擅自改变土地用途等违约现象，又不听从当局警告，业权人则要受到惩罚。

(4)为了实施新市镇建设计划、市区重建计划等，政府还可以根据“收回官邸条例”对私人用地进行强制征用。政府对征用的土地，要按现价向原业权人支付土地补偿金，征用的土地仅限于公共用途。对此需要指出的是，香港土地交易制度的特点是业权关系遵循“认地不认人”的原则这样便于有关部门处理因土地的使用、转让、抵押和出租所引起的各种关系。

3.政府以健全的土地法规维护土地交易秩序。香港政府完全依据土地法规进行土地批租和行政管理的。香港行政法规的基本特点：一是执法的针对性强，“一事一议”、“一事一法”。二是所定条例的内容既明确又具体，可操作性强。三是根据地产市场的发展、变化，及时对法规条例进行修订、补充，以适应政府调控经济的需要。四是法规条例的普及程度高，有利于政府依法管理。

4.不动产证券化的国际经验。

(1)香港政府不动产证券化――领汇基金。 领汇基金全称为领汇房地产投资信托基金, 将香港政府拥有的曾属于房委会旗下151个商场（总楼面面积1876万平方尺 ）、178个停车场（ 共约7.9 万个车位） ,并向外聘请专业的管理团队来负责经营。香港特区政府宣布领汇基金此次上市的目的 ,是将政府资产私有化 、提高营运效率 ,同时也给一群有心投资房地产及物业的人士提供一个回报相对稳定的投资渠道 。但由于两名香港公屋居民要求对领汇基金上市进行司法复核 ,由此引发系列司法诉讼 ,领汇基金并未能如期上市。2007年7月中下旬 ,香港终审法院就领汇房地产投资信托基金上市的合法性做出了最后裁决 ,使基金上市的合法性得到了肯定 。上市当天获得19倍超额认购,最终定价在10.30港元的定价区间上限, 集资额约200亿港元; 加上领汇贷款融资的122亿港元, 房委会总计获取收益约320亿港元。

(2)领汇基金不动产证券化的基本内容分析。①形成资产池。 香港房委会置入领汇的物业组合, 包括151个综合零售物业设施及停车场、两个独立零售物业设施及29个独立停车场; 物业总面积96万平方米, 相当于全港零售物业总面积的9.1%; 车位逾7.9万个, 占全港商业车位总数的13.7%。领汇基金将房委会旗下的这些资产形成资产池。②产品设计。领汇是香港的首支REITs产品。 领汇发行的是权益类REITs,对于香港房委会来说, 采用权益类REITs公开上市, 相比较其他发行债券等资产证券化形势而言,募集到的资金更加接近领汇物业的市值, 在领汇物业估值338.02亿港元的背景下, 共募集到320亿港元的现金流, 这说明REITs这一资产证券化形式更适合市场化的资本运作, 实现资产的市值最大化。③领汇投资信托基金属于封闭式基金。 首先, 基金单位持有人不得赎回; 其次, 领汇、策略伙伴和香港房委会在此次发售过程中都有明确的禁售规定; 第三, 领汇基金在香港联席交易所上市, 其价格在一定范围内主要受供求关系的影响确定。领汇的这一设计主要是为了保证首发成功, 使公众投资者容易接受和操作, 同时又减少了投机者恶意炒市的机会。

(3)领汇基金采用spv架构领汇房地产投资信托基金的spv采用的形式是spt( special purpose trust ) 。香港房委会下属的领汇管理有限公司与汇丰机构信托服务( 亚洲) 有限公司签订信托协议, 以香港房委会准备证券化的151项零售物业和停车场设施为基础资产成立领汇基金, 附属香港房委会, 汇丰机构信托服务( 亚洲) 有限公司成为受托人。领汇基金上市募集到资金后, 向香港房委会收购基础资产, 并将资产委托于受托人进行经营管理。这样, 受托人拥有这项基础资产法律上的所有权, 而实际的收益权归领汇基金单位持有人所有。

5.领汇基金对我们的启示

(1)对REITs的理解。通过领汇基金的案例，我们知道，所谓房地产投资信托基金（REITs）就是将商业等物业资产打包上市，然后按照这些不动产的收益（如每年租金、按揭利息等）作为标的，均等地分割成若干份资产出售给投资客。该过程一般都由专业基金公司（或投资机构）开展经营管理，并且定期向投资客派发红利。如果说某某公司上市都是以企业名义出面的话，那么房地产投资信托基金则是用建筑物去上市。也就是把建筑物像上市公司那样分成若干股份出售给投资客，这就是让不动产实现证券化。在当前资金匮乏的形势下，拥有大量物业的开发商一般都愿意通过房地产投资信托基金模式获得现金。作为其他投资客可以通过证券市场的自由买卖获得投资不动产的机会，以便从该公司不动产的租金和增值中获得一定的收益。

(2)REITs相对于其他投资品种具有三个优势。①投资价值相对较高。由于REITs是一种通过发行信托的机构运作，并聘请专业房地产信托管理公司采用高透明度的方式管理房地产项目，具有一定的可靠性。以后随着该房地产项目的不断增值，信托的价值往往会高于原有物业的净资产值。②中小投资客都能涉足。由于中小投资客者没有足够多的资金买下整个建筑物，但可利用房地产投资信托基金形式购买其中部分股权，享受到只有大型房地产商可以持有大型优质物业的权利。③未来投资风险相对较小。由于REITs与证券价格走势的关联性较低，因此受其他投资品种走势的影响较小。在投资组合中如果掺入一定比例的REITs，倒是投资客分散投 资风险的一种有效的方法。

四、集约利用土地资源的路径以及实行不动产证券化的运作程序

1.集约利用土地资源的路径。土地的有限性和不可再生性要求我们集约利用土地资源。必须切实转变思路，着眼于存量挖潜、着眼于结构调整，在已开发的建设用地中注重二次开发和复合利用。这是加快建设资源节约型城市的内在要求，是保障我国社会经济稳定发展的必然选择，是推进经济结构调整和经济增长方式转变的基本手段。必须从建设资源节约型城市的角度，统筹人口、产业、基础设施、环境和土地资源等要素的协调发展，走土地集约利用的新路。必须转变观念、开拓思路，以制度创新和科技创新为动力，从提高土地投入产出水平、调整土地利用类型结构、激活存量低效用地、统筹全市土地资源等方面挖掘节约集约利用土地资源的潜力。

(1)加强行政管理, 严格控制城乡建设用地规模和土地供应总量。从行政推动层面，制定整套推进土地资源集约利用的产业政策、价格政策、财税政策和投资政策等，明确推进目标、推进重点和保障措施，落实政府、企业、社会团体和市民的各自责任。要控制住总量 , 限制住增量 , 才能盘活存量 , 提高土地利用的质量。为此 ,首先要严格农用地转为建设用地。除国家重点基础设施建设、线型工程必须占用农地外 , 其他一般工程建设项目、工业企业项目原则上不得在规划范围外单独新占农地 , 而是在开发区、工业小区和城镇用地范围内安排 , 尽量调剂使用闲置土地和低效利用土地。其次，房地产项目、经营性项目原则上只能安排到存量建设用地上 , 通过旧城改造、企业搬迁腾出土地 , 以招标、拍卖等出让方式从市场上取得。政府在部门具体推进节约集约用地政策和措施的实施时，应明晰企业、社会团体和市民节约集约用地的义务和权责，提供有利于企业、社会团体和市民推行节约集约用地的公共服务平台。

(2)充分盘活建设用地的利用潜力、开展土地清查，切实摸清各类用地的规模、分布和利用状况，并在此基础上针对不同情况拟定具体措施，充分盘活各类建设用地的利用潜力。 首先，优先盘活闲置土地。健全闲置土地的动态监管机制和措施，对由于各种原因形成的闲置用地，采取限期开发、调整项目、整理复垦、土地回收等多种途径促进盘活。同时，通过完善土地闲置费收取、加强闲置土地处理的有关办法，加大对闲置土地的处置力度，从制度上防止和减少闲置土地的产生。其次，激活低效土地。从激活零星、低效工业园区用地入手，巩固开发区清理整顿成果，对存量建设用地中的批而未供、已批未用、部分闲置、低效利用等各类土地采取二次开发、主体调整、收购储备等措施进行有效激活。第三稳步有序推进中心村建设。依托产业和基础设施，科学布局农村居住社区，合理安排农村居住点，适当提高新建农民居住点的容积率。加大分散农村居民点的归并整合力度，协调推进原有零星宅基地的置换和复垦。

(3)推进基础设施用地的集约化利用。首先，推进地下市政场站设施的建设。在各类公共活动中心、以及其它城市用地紧张或者景观环境要求较高的地区，结合地面绿地和高层建筑等项目，建设地下或半地下市政设施。推进架空线入地，有条件的逐步实施地下变电站，推进专业线缆沟的使用，结合地面建设绿地、公园和非永久性、非居住、非公共活动建筑等，进一步提高土地资源综合利用效率。结合郊区新城和重点镇建设，推进变电站入地，有针对性地开展建设共同沟的专项研究，努力集约化利用地下空间资源。其次，加大地下空间开发力度，搞好地下空间的综合开发和合理利用。第三，结合重大设施的建设，进行土地的综合开发和利用，使其具有复合式功能。对大型绿地、大型体育、文化、休闲等设施的开发建设，结合相关规划和实际功能需求，倡导综合设置地下商业、娱乐、民防、物资存储等功能；对轨道交通建设，要以枢纽车站为核心，加强周边各类相关设施的互相连通，形成与地上密切衔接，以交通功能为主导，集商业、休闲、民防等功能于一体的地下综合公共活动空间。

2.不动产证券化的运作程序。

(1)发起设立REITs的操作流程

①确认首次发行REITs的目标资产，建立资产池。把不动产证券化的目标即市属国有和集体等各类经营性房地产组成资产池。作为原始权益人，我们对自己拥有的资产进行清理、估算考核,并将这些资产汇聚组合,形成一个资产池。资产池的大小视融资规模而定。②组成SPV实现真实出售。 (SPV即特设信托机构，即统一注册的用于管理区属国有和集体等各类经营性房地产的机构) 我们设立一个独立信托实体――SPV（特设信托机构)，然后与SPV签订买卖合同，将资产池中的资产过户给SPV，并且这一交易必须以真实的交易方式进行。③SPV对不动产进行信用增级。信用增级的方式有三种：一、破产隔离,剔除原始权益人的信用风险对投资收益的影响,提高资产支持证券等级；二、划分优先证券和次级证券,将不动产支持证券进行分类,对优先证券的还本付息先于次级证券,从而降低优先证券的信用风险,提高其信用等级；三、金融担保, SPV向信用级别很高的金融担保公司办理金融担保,如发生违约,由金融担保公司支付到期的证券本息。④选择受托人，与受托人签订REITs信托服务协议 SPV与受托人签订信托协议，以准备证券化的区属国有和集体等各类经营性房地产为基础成立基金。⑤发行证券阶段。SPV邀请信用评级机构对不动产支撑证券进行正式的发行评级,将评级结果向公众报告。由证券承销商负责向投资者销售证券。⑥基金上市募集到资金后,向SPV收取出售价格。SPV从证券承销商处获取证券发行收入,再按照资产买卖合同规定的购买价格,将款项支付给原始权益人，并将资产委托给受托人进行经营管理。⑦清偿本息、对聘用机构付费。我们指定一个资产管理公司或亲自对资产池进行管理,负责收取、记录资产池产生的现金收入,并将这些款项全部存入托管行的收款专用账户,专门用于对SPV(特设信托机构)和投资者的还本付息。

(2)发起设立REITs的建议。①组建REITs工作专门小组，政府部门领导挂帅，明确牵头单位，由相关单位参加。负责REITs的前期调研、政策研究和方案设计等工作。②请国内房地产金融专家就REITs的发起、设计、模式等讲解专业知识。③上门考察学习国内已有的REITs基金运作思路。④建议对市属经营性房地产进行清产核资，寻找符合REITs要求（年租金收入一般为资产价格的8%）的经营性房地产。⑤初步确定发起人及其进入REITs的资产，并委托相关中介机构对目标资产的产权、收益等提出初步论证意见。⑥起草详细的REITs基金组建方案，提交相关的信托公司和专家进行咨询论证。

参考文献：

[1]郭琳等:天津城市土地利用与交通可持续发展对策研究[J].天津师范大学学报, 2004, (3)

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一、总体情况

当前我市在土地利用方面的当务之急是向节约集约用地方向转变，进一步盘活存量土地，挖掘存量土地的潜力，我市出台了《＃＃＃市国有土地收储运营管理暂行办法》，采取了一些得力措施：城市建设用地立足城区改造挖潜；工业项目建设用地严格按照四项指标控制供地；农村居民点建设用地通过整理合并“空心村”建设中心村等办法节约用地。通过实践和积极探索，我们取得了比较好的成绩。

二、批而未供、供而未用和闲置、空闲土地消化利用情况

我市现有城镇存量建设用地＃＃宗，总面积＃＃＃＃＃平方米，其中闲置土地＃＃宗，面积＃＃＃＃＃平方米，空闲土地＃宗，面积＃＃＃＃平方米，批而未供土地＃宗，面积＃＃＃＃＃＃平方米，为分期开发项目。目前，已有＃＃＃＃＃平方米闲置土地纳入我局土地储备中心进行储备运营，＃＃＃＃＃平方米批而未供土地也正在组织供地中。

三、主要调研地区基本情况和主要做法

（一）认识统一，各项制度基本落实

加强土地节约集约利用，是严格土地管理的重要环节，更是调整经济结构、转变经济增长方式、建设节约型社会的紧迫任务。有关地区对当地的社会经济发展阶段、水平、定位和矛盾等都进行了比较充分认真的分析；对本地区社会经济发展与和谐发展、科学发展和可持续发展的差距都有了比较深刻的认识。

有关地区经过认真反思和分析，在转变资源利用方式、大力倡导节约集约利用上已经形成共识，普遍认识到如果继续按照陈旧的发展观念和模式来搞建设，土地后备资源将根本无法保障“十一五”规划经济指标的实现。因此，各地认真贯彻执行宏观调控政策，促进经济又好又快发展。

1、强化土地利用规划、计划管理，促进土地节约集约利用。一是在用地审批中严格土地规划、计划审查，充分发挥规划、计划对建设用地的引导和调控作用。从供给数量、结构、供地方式、供给主体、供给时机等方面严格把握，引导产业合理布局和协调发展；二是妥善处理保障与调控的关系，在规划、计划盘子内优先保障国家、省重点建设项目、高新技术项目和城乡公共事业用地；三是通过建设项目用地预审制度，严把规划、计划的落实关。从规划用途、用地规模、供地政策、产业政策等方面严格把关。土地的规划、计划管理在经济运行中发挥了积极作用，引导和推动工业项目向园区集中、人口向城镇集中，住宅向社区集中，促进了土地利用结构的优化，提高了土地利用效率。

2、严格土地供应政策，提升土地节约集约利用水平。各地结合当地实际，普遍落实建设用地节约集约利用控制标准，依据省规定，结合实际制定了工业项目项目进入标准和建设用地节约集约利用控制标准和农村居民点规划建设用地标准。符合本地实际的控制标准的实施，对建设用地节约集约利用起到积极的推进作用，提高了土地利用强度。

3、发挥市场机制作用，提高土地资源配置效率。通过全面落实经营性用地和工业用地公开出让制度，以市场运作推进土地节约集约合理利用，通过发挥土地价格杠杆作用，促进了经济增长方式转变。建立了“多渠道进水，一个水池蓄水，一个龙头出水”的土地收储供应机制。进一步强化了政府对土地一级市场的垄断和调控。通过实施土地储备制度，将盘活国有企业资产与推动旧城改造和加快城市化进程三方面实施对接，达到整体推进，协调发展。

4、查清城镇存量土地，充分挖掘土地集约利用潜力。为认真贯彻宏观调控的一系列措施，各地积极应对土地管理工作面临的新形势，在查清存量建设用地基础上，充分做好存量土地利用这篇文章。针对存量土地开发潜力大的特点，采取各种有效措施，积极盘活存量建设用地，充分发挥每块土地的利用效益，实现了城市土地集约利用。

5、加强建设用地批后监管。全面实行建设用地全程跟踪管理，进一步落实用地审批、开工检查、竣工验收的全程管理，对建设用地实行全程监控，实行定期巡查及竣工验收制度，确保项目用地及时利用，防止土地闲置、空闲现象的发生。部分地区还建立了多部门联动复核验收制度和乡镇国土所属地管理责任制，督促项目及时开工建设和按时竣工。

6、全面推行矿产资源有偿使用，提高规模化、集约化利用水平。各地在规范矿业权市场秩序的基础上，合理确定采矿权价款，按照“公开、公平、公正”的原则，全面推行矿业权市场化运作，新出让采矿权全部实行有偿使用制度。严格按照“禁采区内坚决禁止、限采区严格限制、可采区科学规划”的原则，推进资源整合。在多渠道落实矿山环境整治资金的基础上，通过实行矿山环境恢复治理保证金制度、建立矿山土地复垦制度和新办开山采石矿山诚信准入制度，加强山体资源规划保护，推动废弃矿山环境治理，不断完善矿山环境的生态补偿机制。

（二）大胆实践，积极探索新途径

盘活存量土地，是土地节约集约利用的切入点，更是提高土地使用效率的一个重要组成部分。调研地区针对当前的突出问题和矛盾，按照国家和省的有关规定，结合本地实际，也相继出台了不少行之有效的好办法、新举措。归纳起来，就是“管住总量、控制增量、盘活存量、处置闲量”。

1、采取空间盘活方式，实现“借天生地”。调研地区普遍在开发园区倡导厂房向高空发展，严格限制单层厂房，鼓励支持建造多层、高层厂房，部分地区积极推行“零增地技改”和“零增地招商”。通过在原厂区翻改扩建，增加容积率，有效提高了土地利用率，实现了“增资盘活”、高效利用存量土地的目标。

2、采取收回盘活方式，实现“筑巢引凤”。对因受宏观调控影响，企业建设资金发生困难、投资能力差，仅停留在签约阶段的项目，且局部未批先建的，引导其或合作嫁接，或解除入园协议，结清退还先期费用，自行退出用地，重新寻求合适的供地主体；对实际已经正式供地，又确实无能力按合同约定时序进度投资，导致部分土地闲置的，采取“分割盘活”方式，协调确定给予必要补偿，一次性收回闲置部分的国有土地使用权，分解落实并重新出让给新的项目使用。

3、采取收储盘活方式，实现“退二进三”。对关停并转的工矿企业和学校用地，进行收购储备，重新确定土地用途，以招拍挂出让方式适时推出，提升了城市土地的经济价值。

4、采取转让盘活方式，实现“腾笼换鸟”。泰州市高港区政府先后两次发出文件，部署开展存量土地专项摸底调查处置工作。在全面摸清和掌握存量土地底数的基础上，创造性的提出将闲置土地按照使用现状情况和闲置原因，分为全显性闲置（批而未建）、半显性闲置（半建半闲）、半隐性闲置（建设进度缓慢）、半显性闲置（建成后部分停产）、全隐性闲置（建成后停产）等五种类型，灵活运用多种方式，分别加以处置，既缓解地根紧缩的矛盾，又走出一条节约集约用地、促进经济和社会发展的新路子。对闲置的存量土地，分别进行督查会办，责令限期整改。对整改难以到位的，重新组织招商，鼓励和引导企业通过“腾笼换鸟”的项目置换方式，将存量变增量，全程服务办理依法转让。

5、采取置换盘活方式，实现“远水解近渴”。泰州市高港区、兴化市、东海县等地区通过对近几年来农转用指标使用情况进行重新排查，对主要由于园区建设规划修改、道路规划变化、原企业投资方向调整等原因，致使原农转用审批地块无法使用，符合省空间置换政策、实地仍保持耕地现状的，在报经省厅现场勘查，落实原审批地块恢复原状，新置换地块安排，满足合适项目的用地需求，上报征地手续后，再依法供地，以避免存量农转用指标的闲置浪费，有效缓解了指令性计划紧张的矛盾。

6、采取挂钩盘活方式，实现“星星换月亮”。在大力推进“三集中”的过程中，与工业化和城镇化相伴生的传统村庄建设用地，就成为潜力最大的土地后备资源。沛县等不少地方主动调整思路，抛弃“无地可垦”的旧观念，充分挖掘村庄存量土地的利用潜力。一是加大了废旧村庄复垦整理力度，提升了耕地占补平衡的能力。二是积极实施增减挂钩，集中使用挂钩“周转”指标，既保证了耕地“占补平衡”目标的实现，又有效保障了各工业集中区和农民安置区的集约用地需求，同时有力促进了“拆旧区”农业生产规模、集约、高效发展，为长远集聚用地赢得了主动。

（三）创新实践，加快构建新机制

要做到布局集中、产业集聚、用地集约，不仅要统一思想认识，明确方法途径，而且还要有配套的政策支持，充分调动各方的积极性，从而以节约集约利用促进科学发展。部分地区创新实践了一些符合本地实际的政策和措施：

1、建立激励机制，切实转变土地利用方式。一是实行标准厂房建设的鼓励政策。二是制定飞地开发的推进政策。三是推行集中安置区建设的引导政策。为创新农民拆迁安置房用地集约利用方式，灌云县、沛县、丰县等地区冻结了农民占用耕地住宅建房，一律利用村庄内空闲地建设；冻结城区和工业园区安排拆迁户单独住宅用地，实行集中自建模式安置。一是严格规定开发园区必须首先启动统一的规划建设，否则停止其他招引项目的供地，每年用地计划使用上必须首先适量满足集中安置区用地需求；二是集中安置区按规划由农民自建安置房，政府把配套做齐全、环境做美化，严格规定所有拆迁安置户，必须全部进集中安置区，不在安排单独宅基地；三是在拆迁安置补偿上，实行“拆一还一补差价”的优惠政策，确实有困难的拆迁安置户，可以提前支付一部分个人保障帐户的土地补偿安置资金。

2、建立约束机制，从严控制用地需求规模。调研地区都普遍建立了有各相关职能部门参加的工业用地准入会办机制，按照江苏省限制、禁止供地目录、建设用地指标体系，通过多道闸门，严把准入关。首先，由发改委、经贸委严把项目预评估关，按项目产业政策、环境评估、投资强度、规划等要求，严格控制限制性产业项目，对不达标项目坚决拒之门外。其次，由工商、财政部门严把注册资本到位关，要求投资企业亩均注册资本实际到账，必须达到规定的亩均投资强度的25%，并出具作为供地必备的相关证明，防止投资虚报强度、虚假出资。第三，由国土部门严把供地关，按照用地定额标准，从土地供应上制止了盲目投资和低水平重复建设；对投资强度达不到的项目，核减用地规模或停止供地；对中小企业特别是投资强度小于地方规定标准（调研地区的地方标准均高于省定标准）的工业项目，原则规定不单独供地，提倡租用标准厂房；对民营、私营企业，投资强度小于地方规定标准的，鼓励利用乡镇工业园存量土地建标准厂房，严把土地集约利用关。尤其是经济欠发达的＃＃县、＃＃县等地区，在建设项目省控投资强度等标准上都相应提高了当地的实施门槛，提高了招商引资的标准，引入了一批起点较高、投资较大、技术较新的企业。

3、建立市场机制，不断优化土地资源配置。经营性项目用地市场化程度较高，其用地相对比较集约。经过多年的实践，已形成一系列经营性土地储备、招标拍卖挂牌的操作流程，交易行为日趋规范。同时，不少地方注重讲究经营性土地上市策略，首选盘活存量土地，存量土地上市首选旧城改造和退二进三的土地；以新增用地上市为辅，基本做到“征地补偿、拆迁安置、社会保障”三者同步到位，严格实现了从“毛地”出让到“净地”出让的转变，土地出让金也按规定实行“收支两条线管理”，坚决杜绝私下减缓免的现象。

4、建立倒逼机制，充分挖掘土地资源潜力。＃＃市高港区国土部门配合税务部门，一方面，对房地产开发企业土地增值税进行清算；另一方面，认真落实城镇土地使用税征收政策。严格高标准的全面征收，对企业产生很大震动，有部分企业因难以承受土地经营使用和保有成本大幅增加，打算转让或分割闲置的土地，有效遏制了空圈土地和浪费土地的行为，批而不用、批少用多的现象迅速减少，利用经济杠杆促进土地集约利用效应明显。

5、建立监管机制，落实建设用地全程跟踪。调研地区在认真执行闲置土地处置政策规定的基础上，落实预防建设用地闲置的业务措施。主要是批后的土地跟踪管理工作，一是在放线交地后，联合土地执法监察部门，重点动态监管建设项目是否改变用途，布局、建筑系数、绿化率是否符合集约使用的要求，发现问题及时制止并限期纠正；二是建立项目竣工联合验收制度，＃＃市、＃＃市高港区、＃＃县会同规划、建设、国土等部门，集中检查批文执行情况，必要时依法予以处置；三是对新出让土地实行预登记制度，一年内发现用地要素变更的，不予正式登记，促进已批土地的集约高效利用。

四、当前主要问题

土地粗放利用现状的形成，是各种社会经济因素共同作用的结果。多年来，各地通过采取行之有效的管理措施，造成土地粗放利用的不少问题得到了不同程度地解决，但从调研的地区看，还存在一些不利于土地节约集约利用的问题。

(一)各项规划相互衔接不够

根据土地利用总体规划的性质与作用，它应具有综合性、战略性、控制性和权威性、其他各类规划应与其协调。但现实的各类规划如交通、水利、城市、生态、旅游等规划，缺乏与土地利用总体规划的衔接与协调。在编制时间、调整范围等方面互不统一，在很大程度上影响、制约了土地利用总体规划的全面实施。

(二)现行土地管理体制与行政管理体制尚有脱节

随着经济体制改革的深化，原有基本建设程序被打破，土地审批权虽然上收到国家和省两级，但供地权，登记发证权等都集中在市、县政府，当国家宏观调控政策与地方经济发展、引进项目出现矛盾时，由于招商引资对地方经济的发展举足轻重，建设项目是地方财政、GDP、税收的重要来源，而国土部门难以参加到项目用地决策过程，市、县国土部门很难顶住压力，基层国土所全程跟踪管理的作用未能充分发挥。

(三)落实行业用地控制标准还不够到位

已颁布的工业项目建设用地控制指标中的投资强度要求，在供地时对谎报、虚报投资的，还缺少明确的审核办法，难以把关控制。用地规模控制标准的落实，需要多部门协同配合，否则在实施过程中难以到位。如城市规划人均用地指标，虽然国家有了明确标准规定，但一些地方在部门文件和具体管理过程中，建设和国土部门意见常有分歧，给用地管理造成漏洞。

(四)农村集体建设用地流转缺乏法律和制度保障

集体土地流转属于物权保护范畴，当前，仅靠效力等级较低的政策和改革试点来推动，在实践中经常遇到现行法律障碍，被流转的集体建设用地，在经济活动中的各项权能受到法律制约。尤其是不少地方出现的自发性流转，亟待规范性的流转程序和办法来切实规范。

五、相关建议

（一）完善批后监管办法。企业对土地的投资强度有很大的不确定性，目前国土部门对企业投资强度主要依据项目可行性研究阶段发改部门提供的文件或批复，而企业在取得土地后工程设计、建设时实际的投资规模往往有变数，国土部门就无法掌握，而且闲置土地认定中，建筑密度、投资强度等因素如何认定，由谁认定等尚无详细的评价办法。建议引入中介机构，对项目投资资金落实情况给予跟踪评价，评价结果作为监管的依据。

（二）增强地方政府节约集约利用的责任意识。要想地方政府对土地利用更加重视支持，就必须有一个科学的政绩评价体系，建议省委、省政府将耕地保有量、基本农田保护、单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗列入政绩考核。

（三）细化监管手段强化监管力度。把节约集约用地做到位，建设和完善国土资源规范有序、保障有力、调控有效机制，才能保障科学发展观贯彻落实。国土资源管理部门应从建设项目用地预审或出让条件设定着手，严格审查投资额度，同时参考项目企业的注册资产，由银行出具验资证明，方可批准核准备案，防止虚拟项目总投资。

（四）强化土地利用总体规划管控作用。在一定区域范围内，土地利用总体规划应该高于其他规划。现行的土地利用总体规划是以耕地保护为价值取向，在新一轮土地利用总体规划修编中，土地利用总体规划应体现两个目的：一是落实严格的耕地保护制度，二是必须对规划建设用地特别是城市（县城）建设用地作出严格的控制。一旦土地利用总体规划形成，除特殊情况外，不允许擅自改变。