生态保护与修复的重点任务范文

导语：如何才能写好一篇生态保护与修复的重点任务，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[关键词]河北 ；水生态；地方经济发展

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.43.172

在国民经济快速增长，人民群众生活水平显著提高的情况下，经过不懈努力，河北环境保护工作取得很大进展，但水环境严峻形势总体上仍没有根本改变。主要是污染物排放量超过水环境承载能力，河道水污染，湖泊富营养化，生态破坏严重，生物多样性减少，生态系统功能退化，制约河北经济社会发展，危害人民健康，影响社会和环境安全。实施生态修复不仅是还生态环境的欠账，更有助于进一步扩大和优化河北生态空间，从而在京津冀协同发展过程中强化生态环境对经济社会发展的重要支撑。

1 河北水生态存在的突出问题

1.1 水资源禀赋差、配置工程体系不完善

河北省水资源严重不足，水资源总量205亿立方米，人均水资源量不足300立方米，亩均水资源量约200立方米，属典型的资源性缺水省份，水资源严重短缺仍然是可持续发展的主要瓶颈。

1.2 水土资源保护滞后

水生态环境恶化的趋势还未得到有效遏制。河北省仍存在大量水土流失，平原、古河道、沿海等区域也存在水土流失危害，治理任务艰巨；平原河道缺乏维系河流健康的基本水量；城市水系水网建设有待进一步规范；地下水超采严重，超采区面积达4万平方公里，部分地区出现了地面沉降等环境地质问题；监测河段水质超Ⅳ类以上占53%，水污染防治任务艰巨。为实现“碧水、蓝天、绿地”的目标，河北省面临的生态省建设和水环境治理的任务十分艰巨，必须下大力气全面推进水环境治理工作。

1.3 水资源利用方式比较粗放

河北省工业结构偏重，万元工业增加值用水量较周边先进地区有较大差距，高耗水行业的节水亟须加强；城市供水管网老化，节水器具普及率不高；农业用水比例高，尚有近半数灌溉面积未实施节水灌溉，部分节水工程标准偏低；结构性节水工作有待加强。

1.4 水利发展的机制不健全，水利综合服务能力不强

城乡水务一体化有待进一步推进；高效的水资源统一管理体制尚未建立，水利法规体系不够健全；水利投入不足、筹资结构单一，缺乏稳定增长的机制；农村水利建设新机制尚未形成，小型水利工程管理不到位；水文、水资源监测监控能力不足；水价改革进展较慢，良性机制尚未建立；公共服务与应急处理能力有待加强。

2 河北水生态面临的环境形势分析

近几年来，河北经济正处于蓬勃发展时期，但也暴露出一系列的生态环境问题，让我们不得不高度重视水生态问题。如何正确处理经济发展与水生态保护的关系？究竟是把节约保护和开发利用哪个放在首要位置上？面对日益严峻的生态环境破坏，我们要很好地兼顾生态、资源与环境的最大承载力，寻求一种和谐发展的道路，从而实现水生态保护与经济良性发展双赢的局面。

2.1 国家政策对河北水生态提出了更高要求

河北省委七届六次全会作出了构筑环首都绿色经济圈、壮大沿海经济隆起带、打造冀中南经济区、培育一批千亿元级工业聚集区和大型企业集团“四个一”发展战略，着力推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化，保障粮食安全，实施城乡统筹、建设生态省。国家和河北省的经济社会发展战略，给本省水利保障经济社会发展的能力提出了更高的要求，对增强防灾减灾能力要求越来越迫切，对强化水资源节约保护工作越来越繁重，对加快扭转农业主要“靠天吃饭”的局面任务越来越艰巨。

2.2 产业格局给水生态环境带来了挑战

长期以来，河北省的产业格局主要以重工业为主，钢铁、化工、建材、造纸、电力等行业存在严重的资源消耗，工业废水成了主要的水生态污染源。河北是污染大户，已经成了全国范围内有目共睹的事实，河北唐山的钢铁企业每年两会上都会被问及环境污染问题，时代不同了，宁可影响了GDP也要坚持砍掉钢铁的污染，也要治理已经到了“水深火热”的环境。因为今天的经济发展不仅要百姓生活得富足，也要青山绿水，也要环境的健康。

2.3 水生态建设与经济发展存在着一定的矛盾性

经济高速增长、能源资源大量消费产生了大量污染物。在资源耗竭、生态退化、环境污染的背景下，经济成就不再那么令人欣喜。两者相比，中国的生态环境保护能力远远低于我们发展经济的能力。这种高度的不对称性为今后发展的可持续性提出了严重警告。

3 保护河北水生态，促进经济发展的对策

未来河北省面临水资源短缺状况不断加剧、水资源分布不均问题更为突出、水生态环境恶化压力加大、水资源严重短缺仍然是可持续发展的主要瓶颈，面对现实，为了实现省内经济更好发展，水生态的环境保护势在必行。构成社会的三要素即政府、企业和公众，在水生态文明建设中，需要三者相互支持，共同发力。3.1 政府层面要采取有效的宏观调控手段

3.1.1 制定相应的宏观政策及法律法规

要制定配套法规，出台相关政策，鼓励和调动广大群众投入生态修复的积极性，为实现水生态修复创造良好条件。以水资源承载能力为约束，保证重点河湖的生态水量。根据需要实施白洋淀等重要湖淀湿地应急补水，开展水生态系统保护与修复试点，全面开展地下水超采区治理，逐步修复一亩泉、百泉泉群等生态环境。

3.1.2 广泛征集各方意见，完善水生态机制

政府需广泛听取各方意见，重视顶层的系统性和可持续性的设计，把水生态建设和产业发展结合起来；建立生态治理补偿机制，甚至进行生态立法。加强和创新社会管理，构建有利于科学发展的体制机制，要求大力推进水利重点领域和关键环节的改革，加强行业能力建设，提高创新能力，全面提升水利的社会管理和公共服务水平。

3.1.3 创造良好的融资环境

要开创与多行业合作模式，政府主导的水生态治理项目，可根据项目所在区域的环境，改造成适宜人居、游玩、产业集群等功能性的水生态区域，合理引入诸如第一产业、第二产业甚至创新服务业的相关行业，采取有效转换方式引入社会资本更多参与水生态保护。

3.2 企业要以身作则，做好水生态保护

3.2.1 转变观念

要转变观念，加强宣传，提高认识，引导和教育广大职工转变观念，充分认识遏制生态环境恶化的必要性和紧迫性，特别是在处理水生态方面可能需要一定的经济投入，要求企业要不惜经济代价，把生态治理放在首位。

3.2.2 加强企业间合作，突破发展的瓶颈

水生态保护是高门槛、难度大的系统工程，要求人们要采取联合解决方案加以应对。要讲究综合治理，技术集成，因为生态治理是一门高于任何学科的综合性的、系统性的工程。水生态保护企业应紧密合作，利用各自优势组成联盟，通过彼此技术产品创新共享和产业链合作，突破制约产业发展的瓶颈。

3.2.3 实施重点区域水生态系统保护修复

要集中资金、重点防治、生态修复、预防为主、强化监督，走可持续发展的道路。加强水生态保护队伍建设，区域水环境的统一规划与合理调度；实施节水战略，有效减少污染；积极实施开源工程；加强污水治理，推进污水资源化；加强基础技术工作，提高水环境管理的科学含量。

3.3 公众方面

公众通过各种形式的活动要加强了解、认知水生态保护的重要性及必要性，最终唤醒公众的参与意识；注重对少儿的教育引导，以各种儿童喜好的活动形式在寓教于乐中培养少儿的水生态保护意识；环保公益组织联合、公众人物、媒体、学术机构广泛联合，保证水生态保护理念的有效传播。

4 结 论

总之，水生态保护和经济发展之间的关系，这是河北省需要迫切解决的任务，同时也是河北省可持续发展必须面对的重大课题。我们要积极采取各种有效措施保护并改善水生态环境，从而抓住国家京津冀一体化协同发展的机遇，更好地发展河北绿色经济。

参考文献：

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生态立旗

绿色创建实打实

党的十以来，克什克腾旗将生态文明建设摆在更加突出的位置，牢固树立“保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力”的发展理念，强化源头管控，严格环境准入，划定生态红线，实施最严格的生态保护制度，以生态旗建设为契机深化生态文明建设。2009年，创建国家生态旗被写进旗政府工作报告，定为全旗“十二五”期间经济社会发展总目标，生态文明建设成为克什克腾旗经济社会发展的核心内容。2010年，克什克腾旗对创建工作作了全面安排和部署，成立了国家生态旗创建工作领导小组，确定了“政府主导、环保牵头、部门联动、公众参与”的发展思路，形成旗、乡、村三级联创工作机制，制定了《克什克腾旗建设国家生态旗实施方案》《克什克腾旗国家生态旗建设规划》，建立健全国家生态旗创建考核、奖惩机制，将生态保护指标任务按各职能部门进行分解，与各苏木乡镇、旗直相关部门签订生态旗建设目标责任状，将生态旗、生态乡镇、生态村创建工作纳入全旗苏木乡镇、领导干部实绩考核范围，生态保护和生态创建任务完成情况成为干部政绩考核的重点内容。

描山绘水

满园春色关不住

“十二五”期间，克什克腾旗建立完善了以污染防治和生态保护与建设为重点的生态环境保障体系，相继完成了兴安银铅冶炼公司烟气提标改造、大唐国际煤制气动力锅炉脱硝等工程项目，实施水源地项目和污水处理厂提标改造项目等，推动镇区环境质量持续改善。旗政府先后颁布5个禁牧令，实施京津风沙源治理、水土保持、草畜平衡、封育禁牧、污染防治等一系列工程措施。完成京津风沙源治理工程153.3万亩，退耕还林荒山荒地造林1万亩，退耕还林工程总建设面积74.9万亩，国家级公益林总面积687.3万亩，完成小流域治理面积 8.97万亩。在修复治理的同时，克什克腾旗更加注重对现有资源的保护，现已成为内蒙古拥有自然保护区最多的旗县，自然保护区、森林公园占全旗总面积 25% 以上，受保护地区占48.02%。

此外，克什克腾旗以改善民生、促进经济发展、保护农村牧区环境为目标，重点推动了农村牧区生态文明建设，加大城乡绿化美化工程建设。以实施改水、改厕、垃圾和污水治理、危房改造等工程建设为抓手，全力推进生态乡镇、生态村建设。目前，全旗 14 个苏木乡镇（开发区）全部获得国家级生态乡镇命名。

严守底线

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1标准体系需求分析

 

我国现行的水利技术标准体系[1]按层次分为基础类、通用类、专用类;按专业序列分为综合技术类、规划类、建设类、管理类、材料及试验类等;按专业门类分为综合类、水文水资源类、水利工程类等按照《水利标准化管理办法》的要求，水利标准化工作的主要任务是实现国家新时期水利工作的总体目标，建立并完善水利技术标准体系，编制并实施水利技术标准。目前，我国水利工程规划、设计及运行等标准多是水利部和原水利电力部制定的，标准中水利工程生态保护内容较少，水利工程生态保护技术标准一般包含在水工程建设的相关标准之中。根据水利部公告，现行水利技术标准共435项，属于生态环境保护范畴的仅有12项，没有形成较为完整的生态环境类标准体系。

 

现行标准中涉及水利工程生态环境的标准有《江河流域规划环境影响评价规范》、《环境影响评价技术导则——水利水电工程》等。但是，上述标准多是对水利工程的环境影响评价行为进行规范和约束，缺乏水工程规划、设计、运行的生态保护标准。从现有的标准体系来看，存在如下问题：一是现有规划设计技术规范中，有关生态环境保护的指标很少，对于河流、流域尺度的生态影响考虑较少，工程规划设计中难以科学确定保护和修复的目标，措施设计缺乏依据;二是现有的生态环境保护行业标准较混乱，现行的有关河流生态需水量确定、水生生物保护等方面的技术规定对水资源属性和适度开发重要性考虑不周，许多内容脱离流域经济发展、水资源利用和工程规划建设的实际，造成水利工程建设管理工作与流域生态保护脱节的被动局面;三是水生态环境保护技术规范缺乏，在水利规划设计中，有关流域规划环境保护、环境影响评价、河流生态系统健康评价、生态与环境保护的水工程调度、流域生态修复与重建等方面的技术依据不足。

 

按照生命周期理论，水利工程建设分为规划、设计和运行三个阶段，各阶段对生态环境保护的需求存在以下问题。

 

(1)规划阶段。在现行标准规范中，仅提出了宏观的生态保护要求，生态环境保护缺乏有效的、可量化的指标，不便在工程规划设计中进行表征和控制，难以评估规划方案的环境合理性，规划设计中难以科学确定保护和修复的目标。水能资源开发的“技术可行经济最优”的工程目标，有关“理论蕴藏量”、“经济技术可开发量”的计算，未考虑生态环境约束。规划及工程的环境影响评价是环境保护的主要依据，由于基础理论研宄不足，环境评价的理论、指标、规范、技术手段落后，因此难以对河流生态系统的影响作出准确评估，造成评价报告内容空泛、结论模糊，提出的环保措施缺乏针对性、操作性，无法指导工程规划设计。

 

(2)设计阶段。关于主体工程设计缺乏基本和具体的生态保护保障条款，造成工程与自然的和谐性差。《水利水电工程环境保护设计规范》尚未正式颁布，工程环境保护设计内容较少，设计质量普遍较低。当前，生态流量、河道减脱水、低温水下泄、鱼类洄游通道等是水利工程建设涉及环境问题的热点。2003-2005年环保部评估中心审查的水利水电项目共有54个，涉及河道减脱水的项目有37个，涉及下泄低温水影响的15个，涉及鱼类影响的42个，引水式水电站生态流量不满足率近57%，接近3(%的项目没有给出下泄流量的具体实现方式和保证措施，产生这些情况的主要原因是缺乏标准规范。

 

(3)运行阶段。现有的设计规划和设计标准中很少有运行阶段的标准这为工程运行管理的生态环境保护工作带来了困难。

 

2国外水利工程相关环保标准分析[2-]

 

欧美发达国家很早就认识到标准体系对水利工程生态和环境保护实践的作用，通过总结国外水利工程相关环境保护标准的发展脉络，可以为我国的相关标准建设提供参考。

 

欧美发达国家在19世纪末期出现河流污染后，即开展了水质评价工作。经过近一个世纪的发展，自20世纪80年代以来，河流管理的重点己从水质保护转到生态系统的保护和恢复，如:美国中西部出现的河流健康评价和监测的生物学评价法——生态完整性指数;1989年美国环保署(EPA)流域评价与保护部门提出的旨在为全国水质管理提供基础水生生物数据的快速生物监测协议;1998年B〇n提出英国的河流保护评价系统，把河流的保护价值更加系统地通过35个属性数据构成六大标准(自然多样性、天然性、代表性、稀有性、物种丰富度以及特殊特征)来衡量，在此期间，英国建立了以RVPACS为基础的河流生物监测系统;澳大利亚于1992年开展了国家河流健康计划，用于监测和评价澳大利亚河流的生态环境状况。值得重视的是，2000年12月22日实施的《欧洲共同体水框架指令》，是一份旨在使欧洲的水域更清洁、提高公众关注和投入的水政策文件。《英国水框架指令》技术顾问组以此为依据提出了环境标准和相应的技术指南，新的环境标准定义了支撑水生植物和动物环境群落的条件，涉及地表水和地下水，水量、水质及水文(河流、湖泊的水量、水位)、地貌、特定污染物的环境质量标准等。美国华盛顿州《水生环境指南》项目组编制了一系列用于水生环境评价的技术标准指南，包括鱼道的设计、运行和评价，河床保护和河流生境保护等。马萨诸塞州东部Assbet河Srawach项目组则给出河川水流、水质和生境可用性指标的安全评价指标体系。

 

此外，一些国家、国际组织，如美国、加拿大、日本、印度、英国、德国、瑞士、秘鲁，以及非洲开发银行和亚洲开发银行等，组织编制了水利工程环境影响评价有关导则。这些导则范围涵盖了农业灌溉、生物多样性、渔业、港口建设、能源开发、湿地、人群健康和社会经济等方面，如1987年英国政府的《水电开发环境管理手册》、1990年日本国际合作机构的《大坝建设项目环境导则》、1985年印度政府实施的《江河流域项目环境影响评价导则》、1990年亚太经社会的《水资源开发环评导则》、1997年世界银行制定的《环境影响评价资料更新第18号:环境评价中的健康方面》等，分别考虑了灌溉、渔业/水产养殖、流域水电开发、海岸带开发、森林和土地清理以及社会评估和社会参与、公众健康等有关环境参数和标准。

 

从欧美国家的相关研宄可以看到，进入21世纪后美国和欧盟的一些国家根据多年的研宄积累和管理实践，制定和正在制定一系列与水利工程环境保护相关的标准这对我国制定水利工程生态环境保护标准体系提供了参考。

 

3我国水利工程生态保护技术标准体系建立

 

按照《水利标准化管理办法》的要求，水利标准化工作的主要任务是为实现国家新时期水利工作的总体目标，建立并完善水利技术标准体系，编制并实施水利技术标准，对标准的实施进行监督，以及开展水利标准化专题工作。水利工程建设生态环境保护标准体系的建立应以现有的水利技术标准体系为基础，在现有水利标准体系框架内，结合我国水利工程的特点及当前生态环境保护中存在的问题，提出适合我国国情的水利工程生态保护技术标准体系。标准体系建设遵循以下原则：

 

(1)科学性。体系应符合水利工程生态环境保护标准层次分类，并具有一定的可分解性和可扩展性。体系内各结构层次和各项标准之间应协调统一。

 

(2)实用性.体系应便于使用和管理.

 

(3)完整性。体系的组成应完整、配套，基本涵盖当前水利工程生态环境保护各个领域。

 

(4)动态发展性。体系的建立既要考虑当前的技术水平，也要对未来的发展有所预见，使标准体系框架能适应各项技术的迅猛发展，从而得到不断地完善和补充。

 

在现有国内外相关标准分析的基础上，按照与生态环境的关系，将水利工程生态保护技术标准划分为涉及生态环境要求的主体工程规划设计相关标准和水工程生态保护专项标准两大类。

 

涉及生态环境要求的水工程规划设计相关标准，从规划、设计和运行等不同工作阶段对相关标准进行了分类和整理。这些标准或规范是以水利工程的规划设计为主，但涉及一些环境因子和要素，因此需要在水利工程规划、设计、运行时关注，在这些规范的进一步修订和完善中，需要把环境约束贯穿到工程设计的理念中。

 

水利工程生态保护专项标准，从环境保护、水土保持和移民安置等大环境角度进行了细分，该体系的标准都是专项的生态环境保护标准或规范，是为解决水工程建设中需要解决的专项环境问题而提出的标准，部分己经颁布，多数需要制定。该部分专项标准体系的建立将形成水工程生态保护技术标准体系框架，对完善水工程技术标准、规范我国水工程规划设计具有重要意义。

 

4结语

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国家主体功能区规划确定的重点生态功能区，是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，现生态系统有所退化，需要在国土空间开发中以发展生态产业为主，以保持并提高生态产品供给能力的区域。经对资源环境承载力等因素的综合评价，国家主体功能区规划确定了25个国家重点生态功能区，其功能定位是保障国家生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。各重点生态功能区按功能类型分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型四种。四川省蕴藏着复杂多样的生态系统，几乎囊括了全国所有陆生生态系统类型，多种地貌共生，多种生物共存，保护好丰富的生态系统、生物物种的多样性，对维护全国生态安全具有重要意义。从地理位置看，川西北地区为青藏高原东南缘和横断山脉的一部分，分为川西北高原和川西山地两部分。该区域地处长江和黄河流域上游，在涵养水源、蓄洪防旱、调节气候、净化水质和环境以及保持生物多样性等方面起着十分重要的作用。根据规划，阿坝州的阿坝县、若尔盖县、红原县等3个县纳入了“若尔盖草原湿地生态功能区”。该功能区位于黄河与长江水系的分水地带，湿地泥炭层深厚，对黄河流域的水源涵养、水文调节和生物多样性维护有重要作用。根据评价，由于湿地疏干垦植和过度放牧，导致草原退化、沼泽萎缩、水位下降。该功能区定位为水源涵养类型，目的是作为构建青藏高原生态屏障的组成部分，其重点是保护好多样、独特的生态系统，发挥涵养水源和调节气候的作用。根据规划，甘孜州的康定县、泸定县、丹巴县、九龙县、雅江县、道孚县、炉霍县、甘孜县、新龙县、色达县、乡城县、稻城县、得荣县、白玉县、石渠县、德格县、理塘县、巴塘县和阿坝州的马尔康县、金川县、小金县、壤塘县、汶川县、理县、茂县、松潘县、九寨沟县、黑水县共28个县纳入了“川滇森林及生物多样性生态功能区”。该功能区原始森林和野生珍稀动植物资源丰富，是大熊猫、羚牛、金丝猴、林麝(獐子)等重要物种的栖息地，在生物多样性维护方面具有十分重要的意义。根据评价，现山地生态环境问题较为突出，由于草原超载过牧等因素，生物多榉j生已受到威胁。该功能区定位为生物多样l生维护类型，目的是作为构建全国黄土高原—川滇生态屏障的组成部分，重点要加强水土流失防治和天然植被保护，发挥保障长江、黄河中下游地区生态安全的作用。

2川西北生态经济区的发展方向和发展目标

2．1发展方向

包括阿坝州3个县范围的“若尔盖草原湿地生态功能区”的发展方向是：一是推进天然林和天然草地保护、退耕还林。ih理水土流失，维护和重建湿地、森林、草原等生态系统。二是依照法规认真保护具有水源涵养功能的自然植被，防止过度放牧、毁林开垦草原。三是加强江河源头及上游地区的小流域治理和植树造林，减少面源污染。包括甘孜州全部18个县和阿坝州l0个县范围的“川滇森林及生物多样性生态功能区”的发展方向是：一是禁止对野生动植物进行滥捕滥采，积极恢复野生动植物物种，努力保持种群的平衡。二是加强防御外来物种入侵的能力建设，防止外来有害物种对生态系统的侵害。三是保护自然生态系统与重要物种栖息地，防止生态建设对野生动植物栖息环境的改变。

2．2发展目标

国家实施西部大开发战略以来，甘孜州和阿坝州的生态建设和环境保护得到了大力加强。“十一五”时期，全面完成天然林保护、退耕还林、退牧还草、沙化草地治理、水土流失治理、矿山植被恢复任务，空气和水质达到国家标准，生态文明水平不断提高。“十二五”时期，川西北生态经济区将继续加强环境保护，努力实施《青藏高原东南缘—川西北地区生态环境保护与建设规划》，发展低碳经济和循环经济，进一步巩固天然林保护、退耕还林、退牧还草成果；沙化草地治理、水土流失治理、矿山植被恢复取得重大成果；巩固落实建设项目“三同时”制度；保护生物多样性和长江上游生态屏障建设取得重大突破。到2020年，物种多样性退化势头得到有效遏制，重要生态系统、遗传多样性的丰富度得到保持，生态敏感区和脆弱区得到积极保护，基本实现生物多样性保护与经济社会的协调发展，促进人与自然和谐共处。

3川西北生态经济区的主要建设任务

根据规划对重点生态功能区的战略定位和发展方向，要积极通过实施一系列重点建设项目和开展有关工作，使川西北生态经济区涵养水源、保持水土、维护生物多样性、保护自然资源的生态功能大幅度提升，森林、水系、草原、湿地、农田等生态系统的稳定性得到显著增强。

3．1实施重点生态功能区保护修复工程，构建重点生态功能区。启动第二轮天然林资源保护工程，深入实施退耕还林、退牧还草、防沙治沙、湿地和野生动植物保护等工程，提高天然林管护、人工造林、退耕还林补助标准，扩大实施范围，巩固实施成果。实施草原生态保护工程，坚持重点突破与面上治理相结合、工程措施与自然修复相结合，全面加强草原生态建设。科学合理布局草原围栏，加快重度退化草原的补播改良。采取填沟还湿、限牧还湿、治沙还湿、灭鼠保湿等措施，重点保护石渠、色达等高原湿地，尽快促进湿地恢复和修复。加快若尔盖国家级湿地保护区工程和阿坝曼则唐湿地保护区工程建设，启动红原日干乔、壤塘南莫且湿地工程建设。加快大熊猫栖息地修复、森林植被恢复、林地生态监测、自然保护区重建等重点项目建设，恢复森林植被。

3．2坚持“点上开发、面上保护”的原则，合理实施生态资源开发。坚持生态保护优先，综合运用工程、技术、行政、法律等手段，严格资源管理。推进清洁能源、优势矿产、旅游资源和水资源等优势资源集约开发和节约高效利用，培育生态农业、生态能源业、生态旅游业、生态药业、生态矿业和民族地区文化产业。科学合理开发利用资源，坚持市场配置资源等原则，充分发挥资源优势，健全资源开发利益共享机制，资源开发与产业发展相结合，资源就地转化尽可能最大化，提高资源利用率。实现矿产资源有序合理开发。能源和矿产资源的开发，尽可能依托现有城市作为后勤保障和资源加工基地，避免形成新的孤立居民点。建成以水电为主体的生态能源输出地，除满足川西北生态经济区发展的需要外，主要向省内和全国东中部地区输送水电，为保障全省的能源需求及支持全国发展做出积极贡献。

3．3加快以产业为支撑的城镇发展，促进生产要素的适度集聚和城乡区域的协调发展。以县城和特色集镇建设为重点，加快城镇化进程，大力提高川西北生态经济区社会的现代化水平。加强州府和县城所在地城镇、重点旅游景区和交通交汇点城镇特色风貌打造，提高综合城镇的存在能力。优化城镇空间布局。明确功能定位，充分体现地域文化，突出民族特色和自然风貌，进一步优化城镇空间布局。按照“组团城镇”发展思路，建立区间便捷通道，引导中心城镇有序拓展空间。阿坝州将积极培育汶川一茂县一松潘一九寨沟、汶川一理县一马尔康一阿坝、九寨沟—若尔盖一红原一壤塘一金川j条城镇轴线，逐步形成点轴结合、功能互补、规模协调的城镇体系，打造内涵丰富、文化多元的特色魅力自治州。甘孜州的康东区域将加快集聚生产要素，加快重点城镇发展；康南区域将依托水电、电网建设和旅游圈以及高原特色农牧林业，培育壮大相关产业，打造一批旅游城镇；康北区域重点解决农牧区的民生问题，加快县城公共设施和集中定居点建设。

4推进川西北生态经济区发展的建议

4．1加大生态环境建设投入力度。生态建设是一项功在当代、惠及子孙的伟大事业和宏伟工程，须打破行业、地域、所有制的限制，拓宽投资渠道。积极抓住国家深入实施西部大开发的战略机遇，充分利用国家优惠政策，积极争取国家继续加大对川西北生态环境建设的投入。广泛吸引和鼓励外资、信贷资金和社会资金投入生态环境建没。坚持“谁破坏、谁治理，谁受益、谁负担，谁建设、谁保护”的原则，充分调动全社会力量积极参与生态环境建设。

4．2健全生态补偿机制，完善资源开发利益补偿长效机制。强化天然林保护、退耕还林、退牧还草工程政策的稳定性。加强对生态移民项目和后续替代产业发展的资金和政策扶持。探索建立林业发展基金、牧区育草基金等生态公益基金或征收生态环境建设税。强化重大资源开发项目的生态保护，增加项目投资中生态保护的比重。探索实行资源使用权有偿转让制度，强化资源开发的利益补偿机制，完善资源开发的补偿政策，加快制定资源开发的反哺政策，促进资源地经济社会发展和提高当地群众生活水平。

4．3依靠科技进步提高生态环境建设水平。充分重视科技成果在川西北生态经济区的建设和管理中的转化、推广，因地制宜探索不同地区行之有效的科技推广模式和典型，积极推广应用先进的技术成果和管理经验，提高生态环境建设水平。努力加大相关农业科研经费对牧区的支持力度，进一步加强优良畜种和草种选育、草原生态系统恢复与重建等关键技术的研发。

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《规划》目标到2020年，农业可持续发展取得初步成效，经济、社会、生态效益明显。到2030年，农业可持续发展取得显著成效。供给保障有力、资源利用高效、产地环境良好、生态系统稳定、农民生活富裕、田园风光优美的农业可持续发展新格局基本确立。

《规划》针对各地农业可持续发展面临的问题，综合考虑各地农业资源承载力、环境容量、生态类型和发展基础等因素，将全国划分为优化发展区、适度发展区和保护发展区。按照因地制宜、梯次推进、分类施策的原则，确定不同区域的农业可持续发展方向和重点。

优化发展区包括东北区、黄淮海区、长江中下游区和华南区，是我国大宗农产品主产区，农业生产条件好、潜力大，但也存在水土资源过度消耗、环境污染、农业投入品过量使用、资源循环利用程度不高等问题。要坚持生产优先、兼顾生态、种养结合，在确保粮食等主要农产品综合生产能力稳步提高的前提下，保护好农业资源和生态环境，实现生产稳定发展、资源永续利用、生态环境友好。

适度发展区包括西北及长城沿线区、西南区，农业生产特色鲜明，但生态脆弱，水土配置错位，资源性和工程性缺水严重，资源环境承载力有限，农业基础设施相对薄弱。要坚持保护与发展并重，立足资源环境禀赋，发挥优势、扬长避短，适度挖掘潜力、集约节约、有序利用，提高资源利用率。

保护发展区包括青藏区和海洋渔业区，在生态保护与建设方面具有特殊重要的战略地位。青藏区是我国大江大河的发源地和重要的生态安全屏障，高原特色农业资源丰富，但生态十分脆弱。海洋渔业区发展较快，也存在着渔业资源衰退、污染突出的问题。要坚持保护优先、限制开发，适度发展生态产业和特色产业，让草原、海洋等资源得到休养生息，促进生态系统良性循环。

《规划》提出了未来一个时期推进农业可持续发展的五项重点任务：

一是优化发展布局，稳定提升农业产能。到2020年，农业科技进步贡献率达到60%以上，主要农作物耕种收综合机械化水平达到68%以上，国家现代农业示范区和粮食主产县基本实现区域内农业资源循环利用，到2030年全国基本实现农业废弃物趋零排放。

二是保护耕地资源，促进农田永续利用。确保耕地保有量在18亿亩以上，基本农田不低于15.6亿亩，到2020年建成集中连片、旱涝保收的8亿亩高标准农田。防治耕地重金属污染，建立农产品产地土壤分级管理利用制度。依据国务院批准的新一轮退耕还林还草总体方案，实施退耕还林还草。

三是节约高效用水，保障农业用水安全。实施水资源红线管理、推广节水灌溉、发展雨养农业，到2020年全国农业灌溉用水量保持在3720亿立方米，农田灌溉水有效利用系数达到0.55，发展高效节水灌溉面积2.88亿亩。

四是治理环境污染，改善农业农村环境。防治农田污染、综合治理养殖污染、改善农村环境，到2020年实现化肥农药施用量零增长，以及到2030年养殖废弃物实现基本综合利用，农业主产区农膜和农药包装废弃物实现基本回收利用、农作物秸秆得到全面利用。

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青海地处三江源头，世称“中华水塔”，是我国重要的生态安全屏障，生态功能和地位极其重要，但同时也是生态系统极为敏感脆弱的地区。因此，绿色发展既是青海经济社会永续发展的内在需要，也是担起历史责任的必然要求。“十三五”时期，我们将在履行好国家和人民赋予的责任同时，紧紧把握绿色发展机遇，以绿色发展协调推动经济社会发展，促进全面建成小康社会目标如期实现。

理念提升 夯实绿色发展认同基础

理念决定行动，世纪初以来，青海之所以在生态保护方面取得重大成效，首先取决于生态立省理念的确立和强化，以及社会大众的广泛认同。对生态责任和绿色优势，青海历届省委省政府都有深刻的认识，不断巩固和强化生态立省战略，在理念革新、制度设计、功能布局、工程推进等方面不懈努力，取得了显著的成效。省委2007年12月青海提出“生态立省”，2012年5月青海省十二次党代会提出“打造生态文明先行区”。党的十以来，高度重视青海的生态工作，先后多次作出重要指示。通过认真学批示和系列讲话精神，我们对绿色发展的认识得到了升华，措施进一步强化。2014年11月，省委十二届七次全会确立了以生态文明理念统领经济社会发展全局的方略，为生态文明迈入新时代夯实了的政治保证和思想保障。我们也十分重视生态文明和文化的宣传教育，从世纪初三江源自然保护区建立以来，通过不懈的政策引导、舆论宣传和工程示范，使广大群众切身体会到生态保护带来的诸多实惠，同时也使生态文明理念逐渐厚植人心。下一步，我们将以观念先行促进生态先行，实施生态文化建设行动，加强生态环境省情和绿色价值观教育，积极培育生态文化和生态道德，倡导勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和合理消费模式，动员全社会力量参与生态保护，形成人与自然和谐发展的良好局面。

工程建设 夯实绿色发展工作基础

工程治理是生态保护和建设的硬支撑。在国家和社会各界的大力支持下，我们深入实施生态立省战略，优化国土空间开发利用，把大部分地区列为禁止或限制开发区域，在三江源、青海湖、祁连山实施了生态保护和建设工程，加大退牧还草、退耕还林力度。经过不懈努力，重点治理区生态环境明显改善，黄河源头玛多县重现千湖美景，高覆盖度草地正以每年2300多平方公里的速度增加，长江、黄河、澜沧江对下游供水能力明显增强。通过工程实施，在项目设计、施工组织、科技攻关等方面，我们还形成了一支生力军，积累了宝贵的经验。下一步，针对总体生态环境尚未根本好转、重点生态工程占应治理区的覆盖面不足40%、环保基础设施建设滞后、保护区生态退化等问题，我们将坚持保护优先、自然恢复为主，完善“一屏两带”生态安全格局，力争到2020年实现重大生态治理区全覆盖。加快推进三江源生态保护和建设二期、青海湖流域生态保护与综合治理二期、祁连山和柴达木水源涵养地等重大生态工程，从整体上恢复和强化生态功能。全面提高区域生态治理和植被覆盖率，实施高原湿地保护、沙漠化防治、高寒草原建设、东部地区水土保持等生态修复工程，持续推进退牧还草、退耕还林草、天然林、防护林和湟水河两岸南北山造林绿化等专项工程，努力维护高原生态系统良性循环。强化江河源头水生态保护，加强水基础设施建设，构建完善的水土流失综合防治体系，增强大江大河水源涵养功能，呵护好“中华水塔”。

综合治理 夯实绿色发展社会基础

生态环境质量与民生质量息息相关，必须呼应大众利益关切，满足他们对良好生态产品的需求，从而赢得社会各界的支持。近年来，针对大气、水和土壤污染直接影响群众生活质量问题，青海各级政府采取全方位举措，开展西宁大气污染综合治理行动，落实湟水河系统治理方案，实施农牧区清洁工程，集中开展生态保护执法大检查，促使东部城市群空气质量、湟水河水质持续改善，农牧区面源污染得到遏制，国省道、重点景区及周边、农村连片环境得到净化，人民群众生活环境质量得到好转。下一步，我们在发挥政府主体责任和主导作用的同时，将着力调动社会各界共建共享积极性，继续抓好湟水河流域综合整治工程，确保居民生产生活用水安全；深入推进东部城市群大气、水、土壤污染防治行动计划，实施工业污染源全面达标排放计划，加快重点企业和园区环境治理步伐；坚持城乡环境治理并重，广泛开展“家园美化行动”，实现重点城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖和稳定运行；加大农牧业面源污染防治力度，统筹农村饮水安全、改水改厕、垃圾处理，推动农药、化肥等减量使用，实施种养业废弃物资源化利用、无害化处理，全面提高城乡净化、美化水平；发挥媒体监督和群众监督作用，使大众受益于生态环境改善，也使生态环境受益于大众参与。

改革创新 夯实绿色发展制度基础

制度改革和创新是生态文明建设的题中应有之义，也是重要保障。近年来，青海生态建设取得长足进展，很大程度上得益于制度创新和体制改革，使各方面的资源和力量得到有效配置。当前，青海作为生态文明制度 “国字号” 改革试点地区，不仅肩负保护好生态的重大责任，还要为全国提供更多可复制可推广的经验。对此，省委省政府高度重视，党的十八届三中全会作出加快生态文明制度建设的部署后，青海及时印发了《生态文明制度建设总体方案》，并依据责任分工形成具体任务的工作台账，成为全国第一个出台“总设计图”和“总施工图”的省份。一年来，我们坚持试点先行和整体推进相结合、改革举措与重点工作相结合，深入推进各项改革和制度创新，共出台40多个方案报告和意见办法，生态文明体制改革试点工作开局良好，特别是在草原生态保护补奖与保护责任效果挂钩、扩大生态保护管护公益岗位规模、三江源国家公园体制试点等方面进展较快。下一步，我们坚持试点先行和整体推进相结合，探索构建系统完整的生态文明制度体系。重点落实主体功能区制度，优化国土空间开发格局，实施分类指导的区域政策。在自然资源产权、资源总量管理和全面节约、自然资源有偿使用和生态补偿等8项基本制度、32项重点改革任务上取得重大突破，力争形成一批改革亮点，以先进健全的制度体系保障生态文明先行区建设。

经济转型 夯实绿色发展经济基础

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【关键词】生态保护 生态建设 深化改革 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

牵手合作，共护母亲河

1997年，民进中央与湖南、湖北两省共同研讨长江流域综合治理的问题，由此开始了民进中央围绕长江保护与发展的二十年建言献策之路。从防洪体系到沿江重化工产业规划布局；从制订《湿地法》及相关法律法规体系到推广种植西蒙得木、建设生态屏障；从中游洞庭湖到下游长三角，几乎每年有建议。自2007年起的第二个十年，又有了新的提升：一是平台更为规范，即一年一度的长江系列研讨会和论坛；二是合作机制更有保障，民进中央和水利部长江水利委员会紧密合作，WWF（世界自然基金会）也大力支持，集智聚力的效果更加显现；三是把对长江局部区域和某方面问题的研究，拓展为长江流域整体视野下以及“五位一体”的综合治理与系统研讨。

这十年来，我们邀请全国政协人口资源环境委员会加入，作为研讨会的又一个主办单位，研讨会正式更名为“长江保护与发展论坛”，举办地点相继在中游的江西、湖南，上游的重庆、四川，今天又到了长江入海口的上海市。重温走过的路，这是民进围绕大局，坚持二十年开拓的建言献策领域。民进中央“关于进一步促进流域综合管理与治理的提案”被评为2012年全国政协第十一届全国委员会优秀提案，论坛影响力进一步扩大。牵手合作、集智聚力，持续关注长江是民进坚定不移的情怀。

两侧施力，实现大保护

关于“当前和今后一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”的最新论断说明，以修复长江生态环境为主要目标的大保护战略将成为推动长江经济带发展“最紧迫而重大的任务”。这是从中华民族长远利益考虑作出的重大战略调整。从大开发到大保护，体现的是生态文明的进步，也是历史发展的必然选择。那么怎样才是大保护呢？最简单最直观的解释就是：今后在长江经济带，凡是有利于保护、修复生态环境的事要多做、快做，比如长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、水土保持、河湖和湿地生态保护修复工程等；凡是以牺牲生态环境为代价、换取一时经济增长的事要少做甚至不做，比如修建小水电、毁林开垦、过度放牧、围湖造田等。一些重大项目如果一时看不透，或者认识不统一，那就暂时停止。对一些二选一甚至多选一的“两难”、“多难”问题，要科学论证，比较选优。对那些不能做的事情，要列出负面清单。而怎样从更深的层次思考大保护的内涵，是当前我们必须清醒认识的一个问题。我认为要准确界定大保护的内涵，最重要的是解决好水资源合理利用的问题。

生产、生活、生态，这三种用水，谁最优先？我认为，从理想来看，生态优先；而从现实来看，生活优先，生存是首要的。虽然要生活优先，但是要保证生活得好，那就必须保护好生态用水，从而对生产用水进行限制。这就是三者之间的关系。能实现三者之间的有效平衡，我们的大保护就有了希望。

中国81%的水资源集中分布在长江流域及以南地区，长江的水量水质对中国的发展至关重要。联合国预测至2030年，人类水资源将短缺四成，全球至少有29亿人口将面临无水可用的窘境。世界银行也警告，水资源不足将对全球GDP增长产生极大影响。对于一个大国，水资源绝对不可能依赖进口。民进呼吁在供给侧和需求侧两端施力。政府、企业、民众共同行动起来，综合谋划、协同推进，共谱“节、洁、留、搬”四重奏，并不断深化其内涵。

一是“节水”。城镇与乡村、生产与生活都要节水，努力实现用水零增长，进而做到负增长。农业必须大力推广节水技术，工业必须调整耗水产品产业结构，城市必须深挖生活节水潜力，在新一轮基础设施建设中，将供水管网新建和改造作为投资重点。二是“洁水”。防污与治污必须并举。干部的考核要有相关要求，工业园区要发挥防污治污的集聚效应，治理污染机制要创新。三是“留水”。城市要大力推广集水系统，农业耕作要降低土壤水分蒸发，要加大循环再生水推广力度。四是“搬水”。要调整海水淡化支持策略，要统筹谋划，主动布局，适当进口耗水产品。

深化改革，推进流域综合管理

国家环保部门正在编制《长江经济带生态环境保护规划》，目标为“切实做到生态功能不退化、水土资源不超载、排放总量不突破、准入门槛不降低、环境安全不失控”。这是针对当前长江流域的整体性保护不足导致破碎化、生态系统退化趋势加剧，污染物的排放量大导致饮用水安全保障的压力大等问题提出的顶层设计目标。

要保障长江经济带的持续健康发展，保证长江流域生态安全，必须对长江淡水资源的支撑能力有清醒认识，必须对长江经济带的生态承载量有清醒认识，必须有全流域综合管理的思路和举措。我们呼吁强化流域管理部门的管理职能，理顺长江流域监督管理机制，使权责相符；呼吁各相关部门，加快长江流域有关立法。

长江经济带战略的提出，使其作为推动经济转型升级重要引擎的地位更加明确。与此同时，保护长江的难度和压力也在增加。回顾过往，不忘初心。展望未来，风雨同行。民进作为中国特色社会主义参政党，“为执政党助力、为国家尽责、为人民服务”是我们的责任，将坚持为长江大保护战略建言献策。

【参考文献】

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农业是发展的主题，农村是农业的短板，解决农村发展的“瓶颈”是全面建成小康社会的迫切需要。长期以来，为保障粮食安全和农产品供应，农业生产主要是以生产保量为导向，发展方式粗放，农产品质量问题日益突出。近年来随着土地流转成本上涨，农产品的成本大幅上升，在国际市场农产品价格下跌的情况下，农产品市场价格倒挂影响了农民的收入，造成了市场缺乏活力、收储和财政负担加剧。

“我国人均耕地面积少，后备资源潜力不足，尤其是水土资源不匹配，长期以来对农业资源过度开发利用，经济社会发展对环境影响突出。对土地、水资源的过度开发利用导致水土流失，耕地萎缩，石漠化、荒漠化尚未得到改善，加强生态保护任务十分艰巨。”吴晓指出了当前我国农业发展面临的严峻形势。

依靠资源和环境增加供给难以为继，付出的代价越来越大。需要就农业的突出问题，大力实施生态保护修复，实现农业改革。从整体上看，能够实现稳产的面积尚不全面，不到全国耕地面积的三分之一，农业靠天吃饭的局面亟需改善。农业基础设施差、落后的局面没有彻底解决，农田水利设施落后是影响农业稳定发展的重大因素。

地、水、环境需治理多措并举谋发展

“十三五”提出要提高粮食生产、保障水平，着力构建现代农业产业体系、生产体系，大力发展生态友好型农业，促进农业可持续发展。近期国务院批准的《全国农业现代化规划（2016―2020年）》提出，要强基础、推转型、增效应，推进农业信息化、城镇化协同发展。吴晓认为，要抓好四个方面的任务：

一是高标准农田建设。推进高标准农田建设是贯彻国家农业方针政策的发展基础。到2020年建成高标准农田，初步预测需要中央投资约6000亿元，建设资金缺口比较大。“十三五”期间要按照集中连片、生态友好的要求，进一步优化布局，整合完善建设资金，统筹各类建设规划，统一标准、统一监管考核，确保建一片成一片，同时健全管护机制，落实管护责任和经费。

二是健全水利设施。截至目前，在各方面的共同努力下，172项重大水利工程已经开工建设101项，初步形成了大江大河、干流防洪减灾体系。未来几年将逐步进入水利工程建设的高峰期，总投资需求也将明显增加。初步测算，“十三五”期间，我国水利工程建设的投资需求规模在2.4万亿以上。

三是加强生态建设。加强生态保护与建设是实现人口、经济、资源、环境协调发展的重要内容，也是转变农业发展方式、实现农业可持续发展的根本要求。近年来，我国编制了一批重大工程建设，下一步将加强农业环境突出问题治理，扩大农业面源污染综合治理，退耕还湿，启动开发治理试点，推进耕地草原休养生息，继续开展大规模的国土绿化行动，强化山水林综合治理，推进三大战略重大区域生态保护与修复，加强保护林体系、湿地生态系统的恢复，全面提升生态保护支撑能力。

四是推进农村产业融合发展。农村产业融合发展是新常态下农村发展的必然趋势。当前，各地围绕延伸农业产业链，大力发展新兴业态，积极推进农村产业融合，电子商务和乡村旅游开始成为农村新的经济增长点。农村产业融合潜力大，前景广阔，发展迅猛，这有可能会催生我国农业农村发展的又一次历史性变革，成为建设现代农业的助推器、破解农民增收难的金钥匙。但是当前农村产业融合发展还处于起步阶段，产业链短、带动力不强等问题依然存在。

资金投入“老大难”创新思路是关键

农业投入缺乏资金支持是发展的短板所在，如何解决？近年来，社会资本投入农业的意愿显著增强，农业领域固定资产投资仍然保持较高增速，但是融资难、融资贵的问题依然突出。加快补齐农业领域各方面的短板，投资需求和资金缺口都相当大，光靠政府收入显然是不现实的。资金问题如何解决？吴晓提出三个建议。

一是继续加大对农业农村的投入。要把农业财政投入作为重大方向，力求总量不减少、继续有增加。近年来国家发改委在农业领域探索建立投资计划全过程一条龙，全面加强社会监管，提高中央的投资效果。此外发改委和财政部还共同探索不同产业、整合投融资的有效方式，让有限的资金真正发挥作用。

二是政府充分发挥引导作用。政府和市场合作的模式，是投融资的重大创新，能够充分发挥政府资金四两拨千斤的效用。从政府角度看，有利于提高财政资金使用效率，盘活社会资本，减轻财政支出压力。从社会角度看，有利于大幅度提高民营资本和社会资本的发展空间。

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关键词　生态保护　利益补偿　限制开发　禁止开发

“十一五”时期我国提出实施主体功能区规划，加快推进形成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。其中，限制开发和禁止开发区域与国外的各类生态保护区域相似，系统深入地了解国际上关于各类生态保护区域利益补偿的相关理论、方法和实践，对于实施我国限制开发和禁止开发区域的利益补偿具有重要的参考价值和借鉴意义。

一、国际上关于生态保护区域利益补偿的相关理论

国际上关于生态保护区域利益补偿的理论发源，伴随着西方工业化和城镇化进程的推进，直接来自于各类生态保护区域利益补偿的实践需求，最初萌芽于上世纪初欧美等国家，上世纪中叶以来逐步兴盛，业已成为世界各国加强生态保护和环境监管的重要理论支撑。

(一)现代西方财政理论

根据现代西方财政理论的基本原理，具体到对生态区域的补偿可以根据其受益范围的大小来决定由哪一层级的政府来提供，对于关系全国的生态区域补偿应作为国家事权，对关系地区的生态区域应作为当地政府事权。但由于生态环境作为公共产品，具有很强的外部性，其产生的效益外部经济性及其所处地理位置的不可改变性从而产生了多个区域共享生态利益而本区域承担环境保护成本的不现实性问题，需要财政转移支付这样一种协调机制和均衡制度来解决地方公共产品外部性问题。据此，对生态区域的利益补偿通常采取两种方式：一是作为中央事权由中央财政直接拨款来解决；二是作为地方事权通过转移支付手段来解决。现代西方财政理论中对于财权与事权对应的论述，成为世界各国加大对生态保护区域财政转移支付的主要理论依据。

(二)外部性理论

1910年著名经济学家马歇尔(Alfred Marshall)在《经济学原理》中首次提出外部性问题，但外部性理论没有给出一个将外部成本内部化的有效方法。1920年英国经济学家庇古(Arthur Pigou)在《福利经济学原理》中发展了马歇尔的外部性理论，首次提出市场机制无法对经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的副产品即环境污染和生态破坏发挥作用。这种以危害自然为表现形式的外部性成本(也称社会成本)发生在市场体系之外，庇古称之为“负的外部性”。为了克服“负的外部性”所导致的边际私人成本和边际社会成本之间的差异，他认为政府应当采用行政、法律和经济手段实施干预，而税收作为政府的经济干预手段，对保护环境是不可或缺的。美国著名财政学家理查德，A.马斯格雷夫(Riehard A.Musgrave)在《比较财政分析》中提出“谁受益谁付费”的思想，为横向转移支付制度提供了重要理论依据。外部性理论明确提出应该对生态保护区域存在的外部性进行补偿，已经得到普遍的认可。

(三)公共产品理论

政府最主要的职能是提供公共产品，而公共产品根据其受益范围的不同是分层次的。从效率的角度说，不同层次的公共产品应当由不同层级的政府提供，即承担相应层次公共产品的支出责任。按照事权与财权相统一的原则，当政府之间的职责权限及支出责任界定清楚之后，需要给予各级政府相应的财力保证。税收是公共产品的价格，即税收是政府提供公共产品和公共服务所支付经费的补偿来源，具有公共产品的受益者为自己付费的性质。由于公共产品所具有的层次性，因而税收也相应具有层次性，需要在中央政府与地方政府之间实行分级分税的制度。但即使实行了较为彻底的分级分税制度，各级政府的支出需求与收入来源之间的不均衡仍是一种客观存在，需要政府间财政转移支付这样一种协调机制和均衡制度去解决纵向和横向财政不平衡问题(穆斯格雷夫，1987)。公共产品理论明确界定生态区域的生态功能是一种公共产品，需要各级政府提供财政支出来保障供给。

(四)生态资本论

自然资源的稀缺性理论、效用价值论、劳动价值论、级差地租理论等都从不同角度阐明生态环境作为一种生产要素是有价值的，其价值的载体称之为生态资本。生态资本主要包括以下几个方面：一是能直接进入当前社会生产与再生产过程的自然资源，即自然资源总量(可更新的和不可更新的)和环境消耗并转化废物的能力(环境的自净能力)；二是自然资源(及环境)的质量变化和再生量变化，即生态潜力；三是生态环境质量，这里是指生态系统的水环境质量和大气等各种生态因子为人类生命和社会生产消费所必需的环境资源。整个生态系统就是通过各环境要素对人类社会生存及发展的效用总和来体现其整体价值。生态资本论首次提出生态功能作为一种生产要素具有价值，其基本原理为生态保护区域的利益补偿提供了可以对比和量化的理论基石。

二、国际上关于生态保护区域利益补偿的相关方法

世界发达国家特别是欧美一些成熟市场经济国家，在对不同类型的生态功能区域进行利益补偿方面探索实施了多种方法，有的侧重于生态服务功能评价，有的侧重于经济社会发展分析，目前已经形成了相对完整的方法体系。

(一)生态功能服务价值法

环境资源的价值包括使用价值(直接使用价值、间接使用价值和选择价值)和非使用价值(存在价值)。生态服务功能价值的概念类似于环境资源的间接使用价值，包括从环境中提取的用来支持生产和消费活动的各种功能而间接获得的效益。评价的基础是人们对于环境改善的支付意愿，或对于忍受环境损失而接受赔偿的意愿。具体评估方法有市场价值法、疾病成本法、机会成本法、人力资本法、生产成本法、置换成本法等。生态服务功能的市场价值是确定生态补偿标准的最好依据和建立生态服务功能市场的最好基础，但由于生态系统提供的服务只有小部分能够进行定量化评估而进入市场买卖，大多数公共品或准公共品无法进入市场，因而难以运用到具体政策设计中。目前，只有森林、草原、湿地等一些生态系统进行了生态服务功能的初步评估，也只是局限于部分生态链条和因子，缺少对生态系统服务功能进行综合评价和定量评估的方法。

(二)边际机会成本法

在完全竞争的市场经济条件下，可以假定生态服务功能有价并且可以自由进行市场交换，只要考察生态服务功能这种商品或外部性的生产过程以及边际成本和收益的情况，就可以推定出生态补偿标准的依据：一是外部经济性的计算。包括生态建设和保护的额外成本以及发展机会的损失两部分。前者较难区分，后者可参照国家或地区的平均利润率、平均GDP增速、保护者的生活水平与受益者的生活水平差距等指标来确

定。实际过程中，可依据受益者的经济承受能力和实际致富意愿、保护者的需求通过双方博弈确定。二是外部不经济性的计算。包括恢复和治理那些开发者无法治理和恢复的、或者是历史上形成的大规模生态景观及其生态功能破坏的费用，以及由此对当地居民生活和发展造成的损失。在现实的生态保护区域利益补偿中，边际机会成本法往往更具有可行性，尽管一些机会成本同样难以精确定量测算，但是可以通过利益相关方的协商和博弈来确定。

(三)政府公共政策补偿方法

这是目前各国最主要的一种补偿方式。即政府运用公共财政或基金、国债、国际援助等金融手段购买生态环境服务，再提供给社会成员，以对保护和建设生态环境中的公益劳动行为给予不完全的报酬支付，对因保护生态环境而牺牲自身利益的人们给予不完全的补偿。但政府很难掌握每一种生态系统或生态服务的机会成本，往往会出现支付成本过高、经济效率低下的问题。另外，官僚体制本身的低效率、寻租腐败的可能性以及政府预算优先考虑领域的转移，都可能影响政府公共政策补偿方法的实际效果。尽管存在这些问题，多数国家制定各种公共政策对生态保护区域进行补偿，并且随着国家财力的增加和生态保护区域生态功能的改善，及时调整公共政策的重点和手段，确保适应生态保护区域在全国的功能和地位要求。

(四)市场机制配置补偿方法

这是一种以市场为导向的补偿手段，非政府组织和地方政府可以在生态补偿实践中发挥作用。具体包括以下几种方式：一是自组织的私人交易补偿他称自愿补偿。指生态环境服务的受益方与支付方之间的直接交易，适用于生态环境服务的受益方较少并很明确、生态环境服务的提供者被组织起来或数量不多的情况，一般是一对一交易。二是开放的市场贸易。当生态服务市场中买方和卖方的数量比较多或不确定，而生态系统提供的可供交易的生态服务是能够被标准化为可计量的、可分割的商品形式，可以进入市场进行交易。三是生态标记。生态标记是间接支付生态服务的价值实现方式，一般市场消费者愿意以较高的价格来购买经过认证是以生态友好方式生产出来的商品，那么消费者实际上支付了商品生产者伴随着商品生产而提供的生态服务。这些市场配置为导向的补偿方法在成熟市场经济国家的部分领域获得广泛推广，近年来在发展中国家发展迅速，日益得到普遍认可和接受。

三、国际上关于生态保护区域利益补偿的相关实践

世界不少国家包括发达和发展中国家都在生态保护区域的利益补偿方面进行了大量实践层面的探索，积累了丰富的经验和案例，同时也留下了一些值得思考的深刻教训，这为我国限制开发和禁止开发实施利益补偿提供了可资借鉴的选择和参考。

(一)明确国家公园保护和管理的经费来源和法律保障

国外一般根据公园受益范围的大小和重要程度，划归为不同级别政府的支出责任。如日本将公园按照其受益范围大小分为国家公园、都道府郡公园、市町村公园，不同的公园其维护和运转经费由不同级别政府承担。韩国国家公园的经费基本上是1/2国家支出，1／2靠门票和社会捐助。美国黄石国家公园跨越几个州，但是其管理部门直接隶属联邦政府，依据联邦法律进行保护，各州法律无权干预。至于公园运转所需经费来源一般包括联邦政府拨款、私人捐款、门票收入。其中，管理人员薪金全部由国家财政拨款，保护经费基本上是由国家财政拨款，企业和个人的捐款占有相当大的比重，而门票收入比重较小。同时根据相关法律规定，门票收入可给公园留用80％，但不能用于日常开支，只能用于特殊项目'如对游客的教育、考古等专门用途。

世界上已有许多国家建立了国家公园管理制度，不断完善有关法规法律，以强化其权威性。如美国制定《美国国家公园基本法》规定美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园管理局制定三个层次的指令性文件体系：一是制定管理政策，为美国国家公园体系和国家公园局各项计划的管理提供指导并规定决策的相关程序；二是颁布美国国家公园管理局局长令，进一步细化和具体化管理政策；三是形成相关技术性文件，规范和指导对国家公园的保护和管理。国家公园专门性法律及管理机构的建立和加强，进一步保障了以国家公园为主体的各类生态保护区域的生态服务功能，成为得到普遍应用的生态管理模式。

(二)建立有利于生态保护的生态税收及补贴体系

世界不少国家将生态环境建设作为地方性公共产品，通过转移支付尤其是纵向转移支付对生态建设者进行补偿。如，美国用于补偿生态区域的转移支付资金有相当一部分是从生态税收中获得的。1971年美国国会曾提出过对排放硫化物征税的议案，但在20世纪80年代以前美国税制中尚无专门的生态税收。从80年代初政府把税收手段引进环保领域至今，美国已形成一套相对完善的生态税收政策。美国的生态税收和其他税收一样，由税务部门统一征收，缴入财政部，财政部将其分别纳入普通基金预算和信托基金，后者再转入下设的超级基金。超级基金是美国以环境保护为专项内容的最大一项基金，由国家环保局负责管理，对于美国的生态保护和环境建设发挥了积极作用。

瑞典政府在1972年斯德哥尔摩环保会议之后，开始重视对环境保护的投入从国家政策和财政上支持各项自然资源的保护和治理工作。瑞典政府制定优惠政策，鼓励各行业开展有利于保护自然资源的行为。对于自愿开展荒溪治理和农田保护的，由政府和欧盟各出资50％予以支持。农业生产中规定开展生态农业粮食生产的，政府给予产量成本50％的补贴。对私有林业主的补助有两种：一是对某些具体林业活动的补贴，如：荒地造林补助50％；严重的病虫害防治则业主可得到100％的补贴。二是私有林区的道路建设，国家负担一半以上的费用。同时国家资助林场主将低价、低产林改造为高价、高产林，对诺尔兰地区(北部地区)实行特殊林业补贴鼓励企业在当地发展林业生产。

(三)突出加强农业生态保护方面的补贴和扶持

1956年美国政府推行保护性退耕计划，又称土壤银行计划，即鼓励农场主短期或长期退耕一部分土地，存入土壤银行，银行付给一定的补助，对按照计划退耕的农场主给予农产品价格补贴，引导农场主把退耕土地用于土壤保护。1961年又制定了紧急饲料谷物计划，为减少饲料谷物的库存和产量，鼓励农场主停耕20％的耕地，即可以从政府取得停耕土地正常产量50％的现金或实物补助；如果停耕土地超过20％，补偿比例可提高到60％。1965年又实施了有偿转耕计划，进一步细化了退耕休耕的生态补贴。1985年进一步实施了“保护性储备计划”。

欧盟则从以下几个方面扶持农业环保：一是价格补贴与环保措施挂钩，主要通过采取休耕、种植可再生原料、实施严格的载畜量规定等措施，引导农民自觉保护环境；二是通过改变农业生产经营方式，如减少化肥和植物保护剂的使用、把农田改作粗放型绿地、降低每块饲料田的牛羊载畜量、使用有利于环境和资源的其

他生产技术等，以此来减少环境污染；三是植树造林，美化环境，对农户在农用地上的绿化给予一定补偿；四是调整农业结构，减轻环境压力。

1992年瑞士修订了《联邦农业法》，对三种农业发展类型分别提供了财政补偿：一是支持保护特定的物种；二是支持更高生态标准的保护性农业活动；三是支持有机农业。具体的政策措施主要体现在生态补偿区域计划和生态税改革计划之中，有力地促进了农业效益的改善和农民收入的提高。

(四)设立专项基金促进矿区复垦与整治

1977年8月3日美国国会通过并颁布了第一部全国性矿区生态系统修复法规《露天采矿管理与(环境)修复法》。颁布后出现的矿区生态破坏，一律实行“谁破坏、谁恢复”，由矿山主100％进行修复；法律颁布前已破坏的废弃矿区，则由国家通过建立治理基金的方式组织恢复治理。美国国库账册中设有“废弃矿恢复治理(复垦)基金”，每个州也都设有该州的废矿恢复治理基金。另外在资源开发过程中，美国将开采许可证制度与生态补偿和修复挂钩，并实行恢复治理保证金制度。在开采许可证申请得到批准但尚未正式颁发以前，申请人先交纳恢复治理保证金，该保证金在采矿者不履行恢复治理计划时用来支付恢复治理作业的费用，完成恢复治理且验收合格后予以返还。

德国对新老矿区采取不同措施，确保矿区复垦得以顺利推进。对于历史遗留下来的老矿区，专门成立矿山复垦公司负责此项工作，复垦所需资金由政府全额拨款，并按联邦政府占75％、州政府占25％的比例分担。对于新开发矿区，根据《联邦矿山法》的有关规定要求，矿区业主必须对矿区复垦具体措施并作为审批的先决条件；必须预留复垦专项资金，其数量由复垦的任务量确定，一般占企业年利润的3％；必须对因开矿占用的森林、草地实行等面积异地恢复。在开发和复垦的过程中，政府制定严格的环保法规和标准，并经常进行专项检查，确保复垦工作落到实处。

(五)利用政府、企业等为主导的自组织私人交易加强水资源保护

美国纽约市90％的水来源于上游卡茨基尔河和特拉华河流域，20世纪80年代后微生物污染日益严重。由于新过滤净化设施的建设和运行成本远远高于对上游改善流域内土地利用和生产方式的投入，纽约市决定投资购买上游的生态服务，资金的来源为政府对水用户征收的附加税、纽约市公债以及信托基金。纽约市为该流域内采取最好管理措施的奶牛场和林场经营者提供4000万美元，促进其采用环境友好的生产方式来改善水质。

法国的Perrier公司为了能获得持续的清洁水源，投资约900万美元购买水源区1500公顷的农业用地，在比较敏感、脆弱的渗透区培育森林，资助农民建立现代化设施，鼓励农民采用有机农业技术来保护水源。

1959年哥伦比亚政府设立了考卡河流域(简称CVC)公司，主要负责考卡河流域内不同用户间的水资源分配，同时负责上游流域的坡地管理。由于CVC公司没有足够的财力解决水短缺问题，水稻与甘蔗种植者就自发组织成立了12个水用户协会，自愿在原水费基础上增加1.5到2美元，列入一项独立基金，由CVC用于支付那些改善河流流量的必要活动。

(六)探索特定生态因子和指标的开放的市场贸易

澳大利亚东部Mullay-Darling流域的土地清伐，尤其是麦夸里河流域的土地清伐加剧了水的盐渍化程度。1999年10月，麦夸里河流域食物与纤维(MRFF)协会(一个由600个灌溉农场主组成的协会)，与新南威尔士州林务局达成协议，将植树造林作为一种成本上有效的策略给予资助。该协会根据麦夸里河流域上游新建的100公顷森林的蒸腾水量，向州林务局购买盐分信贷，即下游使用水灌溉土地的农场主向林务局支付“蒸腾作用服务费”。按照每100万升水交纳17澳元的价格来支付，或按每公顷土地85澳元的价格来补偿，支付10年。州林务局再用这些资金在上游种植脱盐植物、栽植树木或多年生根系植物等来改善水质。

哥斯达黎加政府通过“温室气体抵消单位”(CTO)贸易从国际市场上寻求政府在生态环境保护方面的财政支持。1996年，哥斯达黎加做成第一笔CTO碳交易，以200万美元的价格卖给挪威20万个CTO单位(相当于抵消20万吨碳排放)(Gamez，2002)。同年，哥斯达黎加还启动了“森林环境服务支付”(FESP)项目，规定要对植树造林支付一定费用作为补偿，所植树木要以国际标准严格认证。支付标准每年都要调整，2002年的支付水平为5年每公顷支付530美元，支付费用主要来源于政府成立的“碳基金”(Carbon Fund)和从化石燃料中征收的销售税。

(七)积极针对绿色产品推广生态标识

欧盟于1992年出台了生态标签体系，以推动欧盟各类消费品的生产厂家进一步提高生态保护，确保产品从设计、生产、销售到使用，直至最后处理的整个生命周期内都不会对生态环境带来危害。生态标签同时提示消费者，该产品符合欧盟规定的环保标准，是欧盟认可并鼓励消费者购买的“绿色产品”。如果生产商希望获得欧盟生态标签，必须向欧盟各成员国指定管理机构提出申请，完成规定的测试程序并提交规定的测试数据，证明产品达到了生态标签的授予标准。

欧盟森林工作委员会(FsC)制定了一套进行森林管理的国际标准，并且授权第三方组织根据这一标准对森林的管理者和林产品的生产者进行认证。FSC的标志对于那些进行良好森林管理的组织提供一种国际认可，并使消费者认识到那些产品是值得信赖的。国际社会指定公认权威机构对于产品进行生态认证，一方面鼓励生产企业进一步加强生态保护投入，同时引导消费者对生态标识产品进行付费，作为生产者生态保护投入的回报。

四、国际上相关理论、方法和实践对于我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的启示

全面总结和客观评述国际上各类生态保护区域利益补偿的相关理论、方法和实践，结合我国基本国情和目前所处发展阶段，针对国家“十一五”期间提出的主体功能区规划的战略思路和基本要求，从机制、手段、主体、层次等多方面得出今后我国限制开发和禁止开发区域进行利益补偿的几点重要启示。

(一)建立适合我国国情的生态补偿机制至关重要

我国虽然关于生态补偿理论、方法和实践的研究已经开始起步，但现有的研究远滞后于实际需要。严重的生态破坏问题仍是制约中国实现全面、协调、可持续发展的重要因素。中国的生态保护还没有形成一套行之有效的环境经济政策体系，特别是亟需建立有效的生态补偿机制。我国当前的生态补偿政策在现有的相关环境资源法和环境保护法中缺乏明确规定，东、中、西部没有形成横向生态补偿机制，生态税费制度还不完善，扶贫工作没有与生态补偿有机结合，这迫切需要借鉴国际经验和结合国内实践进行补充和完善，尽快建立和完善适应我国基本国情的生态补偿机制，这对于我国限制开发和禁止开发区域的保护和发展更是当务之急。

(二)财政转移支付应承担更加重要和主导的地位

综观世界各国对生态区域的利益补偿实践，财政转移支付承担着主导性作用。这主要是由于多数国家都将生态环境保护和建设作为地方性公共产品，由地方政府承担主要的支出责任，而转移支付可以有效地解决公共产品的外部性问题。因此，设计我国限制开发和禁止开发区域的利益补偿机制，应明确将财政转移支付作为对限制和禁止开发区域利益补偿的主要工具，进一步强化和规范财政转移支付的规模、来源和使用。在强调中央对地方纵向财政转移支付为主导的基础上，探索建立依托大江大河流域上下游之间、重要自然保护区、工矿区的横向财政转移支付，充分发挥财政转移支付在加强和引导生态保护上的支撑作用。

(三)扩大因素公式分配法在财政转移支付中的应用范围

世界各国的财政转移支付制度制定和调整过程中，采用公式分配法是各国均衡性转移支付的普遍趋势。公式分配法是根据某种数学公式和相关数据，确定有资格的补助对象和金额，一般通过许多具体项目下拨，涉及众多领域，类型各异。每一个项目都有与之对应的补助公式，公式的基本组成涉及因素选取、数据确定、管理该项转移支付方案的相关成本和限制条件等。目前我国考虑各种因素的公式分配法覆盖面较小，只在一般性转移支付中有所涉及，仅占全部转移支付规模的10％左右，绝大部分转移支付都缺乏对各地公共服务供给成本差别化的考虑，从而在客观上加大了各地间的财政差距。因此，应针对影响限制开发和禁止开发区域的财力因素，逐步扩大按因素法分配转移支付资金的范围，促进各地财政的均衡发展，加快这两类区域基本公共服务均等化的进程。

(四)采用现金补偿和实物补偿相结合的利益补偿方式

限制开发和禁止开发区域主要位于我国的西部地区，对这两类区域的利益补偿实际上就是对西部欠发达地区的补偿。应尽快界定补偿资金的来源，包括规定生态补偿基金的财政拨款方式、支付周期、核算方式、区域生态补偿基金的保值、增值方式和捐赠资金的管理机制。另外，建立生态利益补偿捐助机构等社会化补偿手段，可以接受来自社会的各种捐赠以及发行生态补偿彩票等，多方位尝试进行资金筹措。除资金形式外，利益补偿还可以配套采取一些其他形式，比如发展空间补偿或发展权补偿，广东、浙江等地率先实行的“异地开发”式利益补偿是一种非常有效的补偿方式。

(五)进一步完善生态利益补偿标准和定价机制

国际上的生态补偿标准通常有两种思路：一是根据生态环境系统所提供的生态环境服务价值确定；二是根据生态环境保护产生的机会成本确定。从目前看，我国生态补偿标准应综合考虑以上两种方式，适时、适地探索适应区域发展实际的补偿标准，近期可考虑按照公共服务均等化原则，以人均GDP、人均财政收入和支出等指标为依据，确定合理可行的补偿标准，并保持动态的调整。同时，加快探索如何建立有效的生态补偿定价机制。一是对于产权比较容易界定、受益主体较为明确的生态和环境产品，有关部门应鼓励受益方和生产方通过双边协议加以解决。二是在确定补偿标准时，可以引入招标、拍卖、挂牌等方式，学习借鉴美国的经验，在部分领域开展引入市场竞争机制来制订补偿标准的试点，并在不断总结经验的基础上逐步加以推广。

(六)积极培育包括政府、企业、民间机构等多元化的生态利益补偿主体

制定和实施生态补偿相关政策要遵循“损害者付费，受益者补偿，保护者受益”的原则，有利于保护地区与受益地区共同发展。所以只有实行补偿主体多样化，才能构建起完善的生态补偿网络。为此，一要坚持以政府部门，如民政局、财政局、环保局等作为区域生态补偿的主导力量。二是要动员区域金融事业单位介入区域补偿网络，打破区域金融“肥水不流外人田”的落后观念。三是要推动民间组织、环保社团、民间基金会等社会力量参与生态利益补偿网络，切实反映和加强利益相关方的利益诉求和协商要求。最后，政府部门、事业单位及民间组织还要加强合作，形成生态利益补偿的联合体。

(七)逐步形成政府主导和市场机制相结合的利益补偿体系

深入考察国外的生态利益补偿机制和政策体系，大多采用政府手段和市场手段相结合的方式，并且在不同阶段具有不同的分工重点。因此，我国应探索多渠道的利益补偿方式，政府应该在利益补偿政策中发挥主导性作用。切实强化生态、资源和环境管理部门的责任，进一步加强政府部门之间的合作，并采用综合生态管理(IEM)的方法指导生态保护与建设活动。除生态融资、财政补偿等政府行政手段外，应根据不同区域经济社会发展水平和市场机制的完善程度，积极探讨培育和引进市场机制，率先在部分地区和领域进行大胆试点，借鉴国际上相对比较成熟的方法和指标，促进利益补偿体系的差异化和多元化实现。

(八)建立中央与地方政府在利益补偿中的合理分工

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加强农村环境保护是落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求，是促进农村经济社会可持续发展、建设社会主义新农村的重大任务。我县是典型的山区农业县，山区生态环境脆弱，农村环境情况严峻，环境基础设施严重滞后，农村饮用水安全受到威胁，农村的环境监管能力十分薄弱。全县各级要切实增强对农村环境保护工作的认识，把农村环境保护工作摆上更加重要和突出的位置，纳入重要工作日程，周密部署安排，统筹城乡环境保护，统筹工业和农业污染防治，统筹点源和面源污染治理，发动全社会力量，共同做好农村环境保护工作。

二、明确我县农村环境保护的总体目标

农村环境保护工作要以综合整治为手段，以建设社会主义新农村为目标，提升农村环境监管，提高农民环保意识，发展绿色农业，有效控制农村环境污染，农村环境质量特别是重点区域环境质量明显好转，基本解决农村“脏、乱、差”及农村饮水安全问题。

到年，农村饮用水水源地环境质量有所改善，农村地区工业污染和生活污染防治取得初步成效，农业面源污染防治取得一定进展，生态示范创建活动深入开展，农村环境污染状况基本清楚，农村环境监管能力得到加强，公众环保意识普遍提高，农民生活与生产环境有所改善。村镇生活污水处理率达到15%；村镇生活垃圾无害化处理率达到20%；规模化畜禽养殖场废弃物综合利用率提高10%以上；农作物秸秆综合利用率提高10%以上；测土配方施肥技术覆盖率与高效、低毒、低残留农药使用率提高10%以上。

到2020年，全县农民饮水困难和饮水不安全的状况彻底改变，农村人居环境和生态状况明显改善，农业和农村面源污染得到有效控制，农村环境监管能力和公众环保意识明显提高，农村环境与经济、社会协调发展。村镇生活污水处理率达到50%；村镇生活垃圾无害化处理率达到50%；规模化畜禽养殖场废弃物综合利用率达到80%；农作物秸秆综合利用率达到85%。

三、全面建立农村地区环境保护工作机制

农村地区环境保护工作是一项涉及面很广的系统工程，涉及农村地区人民群众生产生活的各个方面。各乡镇、各部门要积极创新农村地区环境管理措施，尽快建立“政府主导、农民主体、环保牵头、部门协同、联合推进”的工作机制，建立主要领导全面负责的目标责任制，将责任逐级落实到各村组，落实到各系统各单位，不断强化农村地区环境保护工作的措施。各有关部门要统一思想，密切配合，加强协作，按照责权一致的原则，充分发挥各自的职能作用，进一步增强服务意识，提高管理效率，形成支持参与农村环境保护工作的合力，扎扎实实推进农村地区环境保护工作。

环保部门负责指导、协调和监督农村环境保护工作，督促落实农村污水和垃圾处理设施、饮用水源污染治理、规模化畜禽养殖污染防治、土壤污染综合治理与修复等示范工程的建设。负责乡镇工业污染防治和乡村企业污染源的监督管理，做好有机食品生产基地认证和农村环境保护能力建设等工作。

发展计划部门负责制订农村经济发展的相关规划及有关鼓励政策，会同环保部门制订农村环境保护建设规划等。指导农村工业发展、产业结构调整和优化升级，企业技术改造；指导资源节约和综合利用，推动农村工业企业走环境友好型企业的路子。

国土资源部门负责实施农村土地用途管理，加强基本农田保护；指导农村集体非农土地使用权的流转管理；负责监督管理矿产资源的开发利用以及矿山的生态治理和修复。

建设部门负责制订镇村建设规划，指导并组织农村生活污水、垃圾的处理及村容村貌的整治。

农业部门负责指导农业产业发展，组织实施农村沼气工程、乡村清洁工程、规模化畜禽养殖污染防治、农业面源污染防治和生态农业的推广示范；做好有机食品、绿色食品、无公害农产品及其他农产品基地的环境监测、评价及监督管理工作；配合做好推广秸秆综合利用和禁烧工作。

林业部门负责推进农村生态建设工作，抓好天然林保护、退耕还林、生态防护林和“三化一片林”等工程。

水利部门负责组织实施农村水利工程、农田基本建设和农村供水、人畜饮水工程和水保生态工程。

卫生部门负责农村无害化卫生户厕的建设工作，指导乡镇医疗机构依法处置医疗垃圾。

交通部门负责农村公路建设。

财政部门负责积极支持农村地区的环境综合整治各项工作，安排相关补助经费。

四、切实加强农村饮用水水源地环境保护

要把饮用水安全作为农村环境保护工作的首要任务。一是环保部门要会同水利部门建立集中饮用水水源地水源保护区，完善水源地环境保护工程建筑物，加强监测和监管，完善各类标示牌、界桩及警示标示，坚决依法取缔保护区内的排污口，禁止有毒有害物质进入保护区。二是加强分散供水水源周边环境保护和监测，及时掌握农村饮用水水源环境状况，防止水源污染事故的发生。三是各饮用水源保护区管理单位制定饮用水水源保护区应急预案，强化水污染事故的预防和应急处理。四是加强农村地下水资源保护工作，开展地下水污染调查和监测，开展地下水水功能区划制定保护规划，合理开发利用地下水资源。五是环保、卫生防疫、水利等部门要根据各自职责，加强农村饮用水水质卫生监测、评估，掌握水质状况，采取有效措施，保障农村生活饮用水达到卫生标准，并定期向社会公布水质状况。

五、严格控制农村工业及生活环境污染

（一）严格控制乡村工业污染。制订和完善村镇环境保护规划，按照环境功能区划和工业企业相对集中的原则合理规划村镇工业企业布局。依法加强对工业企业的污染控制，防止城市工业污染向农村转移。一是村镇二、三产业发展必须符合村镇环境保护规划的要求。二是新上项目应严格落实环境影响评价、“三同时”制度和入河排污口设置同意制度，确保稳定达标排污。三是引导、鼓励村镇工业企业实行清洁生产、发展循环经济，对合理开发和利用本地自然资源、工艺技术先进、市场前景较好的企业在环保专项资金使用上优先予以扶持。四是坚持有计划开发和规范开采，坚决依法制止私采乱挖矿产资源行为。建立生态恢复责任制，对已造成生态破坏的矿区逐步采取生态修复措施，切实维护矿区农民的环境权益。五是实施各类工业园区、农业园区的生态保护与建设，进一步强化各类园区的环境保护措施。开展循环经济示范，推行清洁生产，完善基础设施，实现污染“零排放”。工业园区建设要推进同类企业、行业的集中，形成区域布局合理的产业发展集群；农业园区建设要以集约化、规模化、循环化为原则，从区域农业产业特色出发，基本控制农业面源污染。

（二）加大农村生活污染治理力度。以改善农村人居环境为目的，以治理农村“脏、乱、差”问题为抓手，按照先规划、后建设和因地制宜、分类指导的原则，有步骤地开展环境综合整治。

加强农村生活垃圾处理。全县各乡镇应建立垃圾站，对生活垃圾实行定点存放、统一收集、定时清运，提倡资源化利用或集中处理。在经济欠发达、交通不便利、人口不集中的乡村可采取堆肥或就近简易填埋；在经济基础相对较好、人口聚集密度较大的村庄要实行卫生填埋等无害化处理，或就近纳入乡镇集中处置系统；县城周边及城郊结合部、宝平公路沿线地区，要充分依托现有的城镇垃圾处理设施及便利的交通，逐步推广村收集、镇中转、县处理的垃圾处理模式。

加强农村生活污水处理。在人口相对集中的乡镇，要根据排放生活污水的水质与总量状况，采用沉淀池处理或通过沼气池净化处理，县城附近的乡镇可将乡镇生活污水并入附近的县城污水处理系统；在人口密度较低、环境容量较高的广大农村地区，可采用净化沼气池、小型人工湿地等方法进行分散处理；实行农村净化沼气池建设与改厕、改厨、改圈相结合，逐步提高农村生活污水处理率。

推广农村清洁能源。结合我县畜牧业较为发达的实际，大力推广生态养殖，发展农村沼气，推广“四位（沼气池、畜禽舍、厕所、日光温室）一体”等能源生态模式。结合“一池三改”（建沼气，改厨、改厕、改栏圈）农村沼气能源建设工程，资源化利用人畜粪便，大力推广太阳能技术，最终实现家居温暖清洁化，庭院经济高效化，农业生产无害化。在秸秆资源较丰富的农村聚居区，推行秸秆机械化还田、秸秆气化集中供热或发电工程，积极扶持秸秆收购企业和综合利用产业发展。

六、突出防治农村农业生产环境污染

（一）控制农业面源污染。农业部门要做好农业污染源普查工作，全面掌握种植业、畜禽养殖业、水产养殖业和农村生活产生的主要污染物种类、产生量、排放量及其去向。掌握农业污染物排放规律和主要影响因子，掌握农业污染的动态变化趋势，合理规划农业生产布局，指导农业产业结构调整，从源头上控制农业污染。指导农民科学施用化肥、农药，减少农药、化肥施用量。鼓励农民使用农家肥、新型有机肥料及生物农药或高效、低毒、低残留农药，推广作物病虫害综合防治和生物防治；鼓励农膜回收再利用；积极推广秸秆综合利用，禁止露天焚烧秸秆。

（二）加强畜禽养殖污染防治。主要要做好规模化养殖污染防治工作，对不能达标排放的规模化畜禽养殖企业进行集中治理，对分散式畜禽养殖采取建设养殖小区的措施，进行综合治理。一是按照《畜禽养殖污染防治管理办法》，结合我县实际，科学划定禁养区、限养区和养殖区，依法限期关闭、搬迁禁养区内的畜禽养殖场。二是对于新建、改建、扩建的规模化畜禽养殖企业必须严格执行环境影响评价和“三同时”制度，对现有超标排放污染物的，进行限期治理。三是鼓励建设生态养殖场和养殖小区，通过发展沼气、生产有机肥等措施，实现养殖废弃物的减量化、资源化和无害化。

（三）积极防治农村土壤污染。立足实际，全面调查分析全县土壤污染状况，准确掌握土壤污染类型、分布、范围、程度和污染物种类、来源等，分析污染成因，并在此基础上建立土壤污染状况数据库，制订土壤污染防治对策，改善土壤环境质量，确保农产品质量安全。做好土壤污染修复试点工作，搬迁企业必须做好废弃厂区土壤修复工作，对持久性有机污染物和重金属污染超标耕地实行综合治理。污染严重且难以修复的耕地应依法调整用途。严格控制主要粮食产地和蔬菜基地的污水灌溉。积极推广生态农业，加大对有机食品、绿色食品和无公害食品生产基地的建设和环境监管力度。加强生产基地灌溉水源、农药和化肥使用的监督管理。积极发展有机食品，建设有机食品生产基地，建立生产基地土壤、水、大气环境质量监测制度。

七、加强农村地区自然生态保护

以我县细鳞鲑自然保护区为中心，借创建生态示范县的契机，做好全县农村生态保护工作。以保护和恢复生态系统功能为重点，营造人与自然和谐的农村生态环境。在适宜地区开展工程造林、义务植树、流域治理等小治理；在造林绿化困难地区和重要生态功能区、生态脆弱区，结合林业重点工程，大面积、跨区域实施封山育林、育草和禁牧，促进生态功能的恢复。加强对矿产、水利、旅游等资源开发活动的监管，努力遏制新的人为生态破坏。加快水土保持生态建设，严格控制土地退化和沙化。重视自然恢复，保护天然植被。要结合新农村建设，加快推进乡村绿化、农田林网建设、四旁植树和低效残次林改造。采取有效措施，加强外来有害物种、转基因生物和病原微生物的环境安全管理，严格控制外来物种在农村的引进与推广，保护农村地区生物多样性。

八、大力开展创建和示范工程活动

以积极开展创建环境优美乡镇、生态村、绿色文明示范村活动为抓手，把创建工作与农村经济社会发展有机结合起来，引导和推动一批生态环境良好、经济实力较强的镇、村率先达到社会主义新农村建设的要求，带动全县农村环境保护工作全面开展。不断深化巩固生态示范县建设成果，到2020年，建设5个规模化畜禽养殖污染防治示范工程，建设1个有机食品生产基地，创建成5个环境优美乡镇，28个生态示范村，省级绿色学校及绿色单位15个，市级绿色学校及绿色单位30个。

九、加强农村环境监管和监测能力建设

农村环境保护是公益性事业，全县统筹逐年增加农村环境保护的财政预算，加大资金投入力度，并在各有关部门争取一定的专项资金用于农村环境保护。在实行统一规划的基础上，各部门要根据各自职责切实落实建设、水利、交通、供水、绿化、治污等各项工作任务，认真组织实施。重点支持饮用水源地保护、环保基础设施建设、畜禽水产养殖污染防治、土壤污染治理和有机食品基地建设及生态示范创建活动的开展。逐步完善农村环境保护投入机制，引导和鼓励社会资金参与农村环境保护。县级环保部门的工作重心要逐步实现由城区向农村转移，建立较为完善的农村环境预警监控体系。重点加强环境监察、环境监测硬件设施、技术手段和人员队伍建设。各乡镇人民政府应明确分管环境保护的领导并逐步建立环保监察员制度，制订村规民约，组织村民参与农村环境保护，把环保工作职责落到实处。