土地资源评估范文

导语：如何才能写好一篇土地资源评估，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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我国土地资源储备制度发展经过起步阶段、推广阶段和当前的全面发展阶段3个阶段。土地资源储备制度的运行模式大致可以分市场主导型、政府主导型和行政指导与市场相结合型3种模式［4］。

1.1我国土地资源储备制度发展阶段

(1)起步阶段。1996年8月，上海市土地发展中心成立，标志着我国开始正式建立城市土地资源储备制度。该制度的主要出发点是盘活城市存量土地，优化土地资源配置，加强政府对土地资源的宏观调控能力。不久后杭州市、青岛市等城市相继成立了土地储备机构，开始对城市土地资源储备制度进行理论研究和实践探索，并尝试出台相关的地方性法规。(2)推广阶段。在1999年全国集约用地市长研讨班上，杭州的土地储备制度建设成果和经验引起了非常强烈的反映。同年6月，国土资源部通过内部转发文件的形式开始向全国范围介绍杭州市和青岛市的土地储备运行经验，之后武汉等城市相继成立牛地储备机构。(3)全面发展阶段。2011年4月《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》下发，文件对各级地方政府应尝试建立土地收购储备制度做出了明确的要求。在国务院和国土资源部的推动下，各地积极开展城市土地储备工作，各级储备机构在全国范围内遍地开花。

1.2我国土地资源储备制度运行模式

1.2.1市场主导型—以上海市为例由于上海市城市规模和土地价格在全国排在前列，政府垄断土地一级市场的经济能力不足，加之上海市土地资源市场竞争意识较强，选择以市场为主导的土地资源储备模式，可以充分发挥市场配置土地资源的机制。具体模式为:上海市土地发展中心在取得土地后只负责对土地进行适当的基础设施配套建设，然后由土地管理部门将其推向市场进行出让。从土地收购储备的机制设计上看是这单一土地储备结构模式，即土地发展中心参与负责土地收购储备的整个流程，并建立市、区两级，以市一级为主导的土地储备网络体系。这种模式的资金来源一般来源于财政拨款、银行贷款、土地收购补偿费、前期开发费的返还及土地出让后的收益等。

1.2.2政府主导型—以杭州市为例杭州市城市面积和土地市场规模相对较小，加之经济发展很快，政府实力较强，为其建立以政府为主导的土地储备模式奠定了坚实的基础。杭州市土地储备运作基本模式为以政府为主导的基础上充分发挥市场在土地资源配置中的作用，以达到行政主导和市场运作相结合的目的［5］。杭州市的土地储备中心由土地收购储备委员会和土地储备机构两部分构成，属于双结构模式。土地收购储备委员会主要职能是制定土地储备和出让年度计划和相关政策、协调相关部门关系、监督资金到位和运转情况以及监管国有土地资产的运作等。杭州市政府明文规定杭州市区范围内所有存量土地都必须纳入土地储备体系当中，并由政府统一收购和储备，再经过土地储备中心前期开发成为“熟地”后统一推向市场进行出让［6］。

1.2.3行政指导与市场相结合型—以武汉市为例武汉市城市规模处于上海市和杭州市之间，政府想要完全垄断土地一级市场困难较大，但要完全交给市场也不太现实，因此其选择了行政指导和市场相结合的模式。武汉市土地储备在实践的过程中逐渐形成了以土地整理储备供应中心和土地交易中心为核心，以土地储备制度和土地交易许可制度为支撑，以市场为纽带的运作机制，形成了土地收购储备、开发和交易相结合的管理体系。武汉市土地储备模式的特点是交易许可和先买权的使用。交易许可是指土地使用者需提交交易申请，在该申请获得批准的情况下，土地使用者才可进行土地交易;先买权是指政府可以优先购买土地作为储备用地。

2我国海域资源储备管理现状

2.1我国实行海域资源储备管理的现实需求

2.1.1强化政府对海域使用权市场宏观调控的需要随着海域使用权市场的不断发育和完善，通过市场机制取得海域使用权已成为我国海域使用权出让的重要方式。由于海域使用权市场具有和土地使用权市场同样的逐利特征，一些企业财团可能会凭借强大的资金势力，囤积大规模的海域使用权，炒作海域使用权，从中牟利，从而扭曲海域使用权市场，影响海域资源正常的开发利用秩序。为此，必须建立政府主导的海域资源储备机制，依据海洋功能区划、海域使用规划和海域使用权市场需求，分功能用途、分类型、有计划、有步骤地向市场推出海域使用权，有效控制海域使用权一级市场的供给总量，调控海域使用权二级市场的发展方向，避免海域使用权市场价格的大幅度波动，促进海域使用权市场的健康发展。

2.1.2盘活海域资源存量，优化海域资源配置的需要根据我国海域使用相关的法律法规规定，不同用途的海域使用权使用期限各不相同，最多的建设工程用海为50年。海域使用权到期不办理续期申请的海域，需要收回海域使用权，重新出让。历史上的许多盐业用海，由于海盐生产工艺的改进和市场需求的波动，许多盐田被废弃或使用效益极低。一些养殖用海也因长期淤积或环境恶化而废弃，使用效益极低。另外，由海域使用权出让产生的一些边角海域也长期闲置。以上海域资源存量在一些区域规模可观，严重阻碍着海域资源开发利用进程和海洋经济发展速度与质量。为此，必须建立政府主导的海域资源储备机制，将使用权到期海域收回储备，将废弃低效盐田收购储备，将废弃、低效养殖用海置换并整治修复，将分散闲置的海域通过置换规整。在此基础上，建立基于海洋功能区划的分级分类海域储备数据库，由政府统一规划、统一整理，统一出让，盘活海域资源存量，优化海域资源配置。

2.1.3进一步完善海域使用权市场机制的需要早在2002年财政部和国家海洋局就联合发文，要求海域市场需求较大、海域开发利用程度较高的地区要有计划地开展海域使用权招标、拍卖、挂牌出让工作，探索海域使用权出让的市场运作机制。至现在一些地区海域使用权市场初步完备，但是还有很多地方海域使用权市场仍存在很多问题。其中主要原因之一就是海域资源储备能力不足，缺乏专门从事海域资源储备、交易的组织机构，不能保证海域使用权交易的公开、公平和公正等市场经济原则。为此，必须建立海域资源储备机制，以政府储备的海域资源公开、公平、公正招标、拍卖、挂牌出让等活动规范海域使用权一级市场的交易机制，引导和培育海域使用权二级市场的健康发展。

2.1.4优化海域海岸带整治修复工作机制的需要从2010年起国家利用海域使用金返还支持地方开展海域海岸带综合整治工作，至2014年，财政部和国家海洋局共批准了海域海岸带整治修复项目74个，使用中央分成海域使用金16.75亿元。这些海域海岸带整治修复项目的实施对改善我国海域海岸带资源环境状况具有重要的作用，一些海域通过综合整治修复，海域环境大为改善，海域使用价值飙升，效果十分明显。但是这些项目在执行过程中，没有专门负责项目执行的部门机构，多依托地方海洋管理部门。形成地方海洋行政主管部门既是项目执行的主体，也是项目执行的监管者，导致项目执行过程中，责任分工不清，工作机制不畅，很多项目不能按照计划进度执行，地方配套经费额度普遍偏低，甚至缺失等问题。因此，必须创建海域资源整治储备机制，由海域资源整治储备机构专门负责海域海岸带整治修复项目的执行工作，以优化海域海岸带整治修复工作机制。

2.2我国海域资源储备管理的发展现状

近十年来的沿海开发热潮驱动了建设用海的大量需求，为协调好不同行业用海的关系，保证重大建设项目用海需求，我国一些地区正在探索开展海域资源储备管理工作，试图通过对海域资源“统一规划、统一储备、统一配置”来整合盘活海域资源，实现国有海域资源的优化配置和保值增值。从2010年开始，福建省漳州市漳浦县，江苏省南通市、浙江省舟山市、福建省莆田市等一些沿海地区目前相继成立了海域资源储备机构，通过收回、收购、置换、新开发等方式对规划开发利用的海域、无居民海岛进行储备，并建立了海域海岛储备数据库。由海域资源储备机构将储备的海域、无居民海岛使用权以招标、拍卖和挂牌出让的方式有计划地推向市场。江苏省南通市、福建省东山县、浙江省象山县等政府为此还专门出台了海域储备管理相关办法。2010年，福建省莆田市参照林权改革和土地储备管理的方法，从养殖用海海域收储入手，在涵江区、秀屿区尝试收储海域2000hm2。这是我国海域资源储备范围、方式、程序和资金来源等方面的第一次实践探索。2013年1月，浙江省第一宗公开招标拍卖挂牌的建设用围填海政府储备项目海域使用权在象山县出让成功。该项目是象山县海洋与渔业局组织实施的鹤浦镇盘基塘1号宗海，中国功效集团(宁波)海洋经济发展有限公司以2536万元的成交价竞得该宗海域使用权。2013年12月，象山县海洋与渔业局又对1宗面积19.5038hm2的海域提出海域储备申请，呈报浙江省海洋与渔业厅审批。2014年2月，南通市海域储备中心完成腰沙海域面积496.5hm2渔业用海的储备和超过2670hm2建设用海域的储备。

2.3我国海域资源储备管理工作存在的问题

海域资源储备管理制度在我国正处于萌芽发展阶段，沿海各地都在探索可行的实施方法。由于我国现行的社会制度和对海域资源价值认识的不足，海域资源储备管理工作中仍存在着许多问题:①海域资源储备机构职能定位不明确。目前，许多地方虽然明确了海域储备管理机构的职责，但海域资源储备机构职能定位上仍不明确，有些地方直接挂靠海洋行政管理部门、有些地方单独设立事业单位，还有些地方按照国有企业管理。②海域资源储备管理人才短缺。由于海域资源储备管理是一种新工作领域，加上海域资源储备管理工作内容复杂繁多，既涉及海域资源测量收储，又涉及海域资源工程整治，还涉及海域资源价值评估与市场出让，这种专业知识全面，专业技能突出的复合型人才当前极为短缺。③海域资源储备管理运行机制有待完善。一些地方虽然已经尝试海域资源储备管理工作，但由于海域资源收储、整治修复与管理需要大量的资金投入，地方政府财政投入有限，海域使用权抵押贷款只有少数金融机构认同，融资难度较大。④海域资源储备管理国家政策引导不足。虽然一些地方政府开展了海域资源储备管理的工作尝试，但创建一种新的海域资源管理制度需要人才、资金、设施等多方面的投入，现行的海域使用管理制度在某些方面仍有掣肘，需要国家从宏观上对海域资源储备管理制度予以引导和扶持。

3土地资源储备制度对海域资源储备管理的启示

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【关键词】　农业水利；土地治理；评估

1.农业综合开发土地治理项目的土地资源评估

农业综合开发土地治理项目的土地资源评估是土地治理项目立项的首要条件。主要是对农业综合开发土地治理项目土地资源的自然属性（品质）进行评估，如耕地（包括水田、旱田）、草原、湿地、林地、江河、湖泊、滩涂、荒地、沙漠、废弃地等。在农业综合开发土地治理项目评估时首先应确立其要开发土地的自然属性，因为在上面所提到的土地类型中，按照我国现行有关政策、法律和法规之规定[1]，国有草原、林地、江河、湖泊等土地属性是不能变的，其他是可变的。

目前我国实行土地国有，使用权分国有、集体所有、企业所有、个人所有等。主要评估被开发土地使用权属、可利用量及所要开发的土地数量，因为土地使用权所有者是项目建设主体，同时也是项目受益者。

2.农业综合开发土地治理项目水利措施评估

农业综合开发土地治理项目实行山水田林路综合治理，农业、林业、水利、科技措施配套投入，属于内涵型的综合开发模式，其中水利措施无论是从其在农业增产农民增收中发挥的作用看，还是从占整个农发资金的比重看，都是各种措施中最重要的[2]。农业综合开发土地治理项目水利措施评估的主要内容应包括：

（1）水资源评价及供需平衡分析。项目区水资源概况（总量、构成、特点及可用水资源量），项目区现有水利工程可供水量、现状需水量及供需平衡状况，项目区设计水平年可供水量、需水量及供需平衡分析。（2）工程设计是否合理。农业综合开发土地治理项目扶持的水利工程的建设，包括总库容在1000万立方米以下的小型水库、塘坝及拦河坝的改建、扩建、加固、新建；总装机在5000KW以下的机电排灌站的改造、续建、新建及其配套的35KV以下输变电设备；新打、修复机电井及配套的机、泵和10KV以下的输变电设备；灌排渠道开挖、疏浚、衬砌及配套建筑物；发展节水灌溉所需的建材、管材及喷滴灌设备。（3）工程造价及投资估算是否准确。投资估算编制依据国家水利部水总[2002]116号文件规定，取费标准按吉林省农业综合开发土地治理项目建设费用构成及标准执行。专家应从工程实际出发，审核投资估算编制依据、取费标准、工程单价及材料价格的合理性，核定工程总投资，对于核定后有变化的内容应注明原因，确保投资的合理性和可靠性，真正发挥资金使用的效能。（4）项目建后运行管护措施。主要考察项目区是否明确了项目运行管理机构和人员、运行管理制度、工程设施管护及经费来源。

3.农业综合开发土地治理项目农业措施评估

农业综合开发土地治理项目农业措施评估的主要内容应包括：（1）工程措施是否合理。农业措施包括平整土地、培肥地力等。主要考察农业措施设计是否科学合理，是否与其他措施相配套。（2）农业机械化措施评估应注意的内容。农业机械化措施是农业措施的重要组成部分。按照农业综合开发政策，应主要评估流转土地规模情况，股份制运行情况，机械配置是否科学合理、是否符合当地特点和实际需要，是否与农艺措施相结合[3]。（3）投资估算是否准确。

4.农业综合开发土地治理项目其他措施评估

农业综合开发土地治理项目评估，不但要注重项目的技术评估、效益评估，还要注重管理评估，主要考察是否符合国家农业综合开发土地治理项目的基本立项条件。评估的主要内容包括：

（1）立项条件。中低产田改造项目应符合土地利用规划，以及本县（市）农业和农村发展总体规划；水源有保证，防洪有保障，排水有出路，灌排骨干工程基本具备；治理的地块集中连片，具有较大的增产潜力。年度单个项目相对连片开发面积，原则上平原地区不低于1万亩、丘陵山区不低于5000亩。中型灌区节水配套改造项目应符合区域水资源利用总体规划和节水灌溉发展规划；直接为农业综合开发项目区提供水利灌排条件；灌区设计灌溉面积一般不低于5万亩，不超高30万亩。（2）建设必要性。项目是否符合农业综合开发总体目标任务、发展规划；项目产品是否适销对路，有无市场需求和发展前途；通过评价项目对农业和农村经济的贡献和作用，判断项目建设是否必要；评价项目是否有利于合理配置和有效利用资源[4-5]。（3）配套措施。林业、科技推广等配套措施，应根据工程实际情况确定其是否需要及采取措施是否得当，是否符合国家农业综合开发政策和行业发展规划。（4）资金筹措及投资标准。土地治理项目投资由中央财政资金、地方财政配套资金、农民自筹资金和投劳折资构成，投入比例为1:0.5:0.4，其中省级财政承担地方配套资金的80%，县级财政承担地方配套资金的20%，农民自筹资金与投劳折资的比例各按50%确定。国家贫困县不承担资金配套任务，但项目管理费用需按规定比例提取；亩投资标准：平原地区的中低产田改造项目一般在400元-500元/亩，丘陵山区的中低产田改造项目一般在500元-600元/亩。（5）组织管理。地方领导对于项目建设的重视程度；项目的组织方式是否有利于当地农民的积极参加，是否把农民的开发积极性作为立项的重要条件之一；是否召开当地村民代表会议及立项前公示，未达到项目区内村民会议（或村民代表会议）三分之二以上人员和村民委员会负责人签字同意的，不得纳入扶持范围。

参考文献

[1]国家农业综合开发办公室编，《中国农业综合开发》，中国财政经济出版社，2003年3月第1版，P19～21。

[2]王立国王红岩宋维佳编著，《工程项目可行性研究》，人民邮电出版社，2002年8月第1版，P167～175。

[3]江振河，《农业投资项目可行性研究的效益评价》，CNKI，2004年10月，P18～41。

[4]Mustafa MA,Al-Bahar JF.Project risk assessment using the analytic hierarchy process[J].IEEE Transaction on Engineering Management.1991,38(1),P46～52.

[5]Ross A S.Uses,abuses and the alternative to the net-present-value rule[J].Financial Management.1995,24(3),P96～102.

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一、推进节能减排工作

在资源管理方面，推进节能减排，任务繁重，形势紧迫。2007年以来，有不少地方继续通过减免税收、低价提供土地等方式对高耗能行业招商引资。一季度，钢铁、有色等六个高耗能行业的增加值占全国工业的三分之一，而能耗却占工业能耗的七成。利益驱动是企业不重视节能减排工作的主导因素：盲目强调GDP的增长是地方政府支持高耗能、高排放企业发展的直接诱因；技术落后是导致企业能耗较高、废弃物排放量大的主要原因。

对此笔者建议：一是要两个轮子一齐转。既要制定限制高耗能、高污染企业发展的强制性政策，也要制定低耗能、低污染企业的鼓励性政策。二是推行项目准入制度。提高准入门槛，在土地审批、采矿权证的发放上有效控制高耗能、高污染行业过快增长。三是增加监管环节。利用年检制度，对于不符合节能标准和污染物排放要求的企业，年检不予通过。四是采用经济手段促进节能减排。建立与资源利用水平相挂钩的浮动矿产资源补偿费率制度，调整税费、价款收入的支出结构和使用方向，支持节能减排关键技术的发展。五是运用关税和计划配额手段调节资源性产品的出口。

二、矿产资源领域发展循环经济

在矿产资源领域发展循环经济是提高我国资源保障能力的重要途径。目前本领域循环经济发展缓慢，资源利用效率不高、资源浪费和破坏严重、资源开发对环境影响较大。可以说，在矿产资源领域发展循环经济，形势严峻，责任重大。主要原因是政府部门主观能动性发挥不够，认为循环经济是后续产业管理的范畴。此外，对矿产资源领域发展循环经济的内容与形式研究得也不够深入。

所以，国土资源系统应把矿产资源领域发展循环经济当作矿政管理的一项重点内容来抓。一是健全矿产资源有偿使用制度。通过有偿使用制度的改革与完善，促进矿产资源利用效率的提高，促进尾矿、废石等的二次资源的开发利用。二是制定导向性政策。协调有关部门，研究制定矿产资源领域发展循环经济的则税政策和技术政策。三是适时启动循环经济试点。选择典型矿山企业，创建矿产资源领域发展循环经济的新模式，重点促进先进适用技术的研发和推广。

三、矿产资源开发秩序整顿和规范

资源开发秩序问题，经过多方的艰苦努力，取得了阶段性成效，但是，多年来积累的深层次矛盾和新形势下出现的问题还没有得到根本解决，建立适应市场经济规则的新体制、新机制的任务仍十分艰巨。矿产资源开发秩序与矿业景气周期形成“共振”，强制手段下的“秩序好转”更多地异化为一种政治口号。

四、运用土地政策参与宏观调控

当前我国经济社会正处于转型期，消费结构逐步升级，产业结构不断调整，城镇化进程进一步加快。社会经济发展对土地、矿产资源的需求日益增大，瓶颈制约作用显现。从一定程度讲，我国经济社会能否又好又快发展，与土地政策参与宏观调控的关系密切。笔者以为，在新一轮经济扩张周期中，运用土地政策参与宏观调控，防止国民经济大起大落，保障国民经济稳定运行：优化产业结构，抑制部分行业投资过热；减少低水平重复建设，提高土地资源对我国社会经济发展的保障能力，是土地政策参与宏观调控的关键。因此，我建议一是围绕国家经济发展目标进行调控。既要确保国家“十一五”规划纲要确定的对土地的合理需求，保障国家既定经济增长目标的实现，又要对不合理的需求进行严格限制；既要从各地区经济发展的实际出发，更要促进区域经济协调发展，平衡安排各区域用地。二是把握重点问题进行调控。这些问题包括：部分地区投资过热与少数地区投资不足并存，经济增长方式转变缓慢，粗放型增长仍然突出，能耗高、用地多、效率低的项目继续上马，重复建设，以及地方政府通过房地产开发拉动地区和城市经济增长的冲动等。三是以经济手段为主，综合运用法律、经济和行政多种调控手段。在行政手段上，“区域限批”、“流域限批”方式，可资借鉴。

五、建立生态补偿机制

从目前情况看，生态补偿面临不少问题。生态补偿缺乏公共政策和法律保障，制定各区域生态保护标准比较困难，生态建设资金渠道单一，以及生态服务功能价值如何评估，生态环境保护的财政政策如何制定，重要生态功能区的保护与建设怎样进行等，都需要采取措施加以解决。

对此，首先应当加强制度建设。从政策法律层面明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿规范化运作提供法律保障。建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿投融资机制，引导社会资本投向生态建设和环境保护。完善生态补偿异地收费制度，实施矿山环境投资的税前扣除，鼓励矿山企业消化环境成本。其次，是建立评估机制。探索建立生态价值和环境资源评估体制，依靠制度、规范和程序，合理确定补偿标准及比例，减少人为干扰因素。

六、加强地质工作

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关键词：　森林资源管理；问题；建议；湖北麻城

 

森林资源是发展林业的物质基础，是衡量一切林业工作的核心，加强森林资源管理、提高森林生产力，关系经济和社会的可持续发展，关系人民生活水平的提高。 

1森林资源管理中存在的问题 

改革开放以来，麻城市林业有了较大发展，森林蓄积量由20世纪70年代的190万立方米，到80年代的220万立方米，再到90年代的370万立方米，形成了跨越式发展；但与市场经济体制下林业发展的脚步还不相适应，尚存在一些问题。 

1.1森林资源分布不均 

麻城市东部和东北部为山区，西部和西北部为丘陵，中南部为平原，且与长江中游平原相衔接，整个地势东北部高，西南部低，由东北向西南倾斜敞开，形成中山—低山—丘陵—平原的地形。山地面积6.1万公顷，占全市总面积的16.8%，森林蓄积量占全市总量的61.4%；丘陵面积17.2万公顷，占全市总面积的47.6%，森林蓄积量占全市总量的34.4%；平原面积12.8万公顷，占全市总面积的35.6%，森林蓄积量仅占全市总量的4.2%。森林资源主要分布在东北部的山区。 

1.2森林火灾频繁 

“九五”期间，麻城市发生森林火灾187起、特大森林火灾6起，年均森林火灾过火面积600hm2，森林受害面积400hm2，年森林火灾受害率为2.85%；“十五”期间，麻城市发生特大森林火灾6起，过火面积400hm2，森林受害面积400hm2。 

1.3森林资源破坏严重 

由于森林资源过度采伐、山地过度开垦，森林植被严重破坏，水土流失严重，造成麻城市大面积土地沙化，全市现有沙化土地面积6 000hm2，占全市总面积的1.7%，其中流动沙地200hm2，半固定沙地600hm2。水土流失面积达32.6万公顷，占全市总面积的90%，其中中度侵蚀以上面积10.1万公顷，占总面积的28%，每年泥沙流失量达1 300t。 

1.4木材利用率低 

立木出材率为50%，原木出材率为60%左右，山区低于60%，即1m3 

立木蓄积量仅利用其1/3左右。 

1.5森林资源监测技术和设备落后 

麻城市监测技术手段和设备落后，一直沿用传统的管理模式，几十年来未有大的变化。目前尚未建立森林资源管理信息系统，技术支撑体系和推广机制不够完善，森林资源监测效率低、信息反馈不及时，没有形成完备的森林资源预防监测服务网络，与林业现代化建设不相适应。 

1.6森林资源管理制度不够完善 

麻城市林业局根据市内土地资源、林业资源和水资源状况以及森林资源发展现状，积极推进集体林权制度改革，制定了《麻城市森工企业改制实施方案》、《执法过错追究制度》、《民警目标责任量化考核制度》、《项目责任考核制度》。由于森林资源涉及面广、生产周期长、动态变化快，还需进一步规范和完善森林资源档案管理、林地林权管理、森林资源利用管理等基本制度。 

2对策 

2.1依法治林，加强林地林权管理 

林权管理是林地管理的基础，加强林地权属管理，是消除林地权属紊乱、依法保护林地所有者和经营者合法权益以及合理有效利用林地的强有力的措施。 

一要增强宣传力度，提高广大干部群众造林护林的积极性；二要坚持因地制宜，大力营造森林，增加森林资源数量，提高森林资源质量；三要深化集体林权制度改革，认真做好林权证核发工作；四要切实加强对征用、占用林地的审批管理制度，认真执行对征用、占用林地的补偿制度；五要坚持以人为本、执法为民的基本方针，建立健全执法体系。 

2.2严格执行采伐限额管理 

一要遵循森林资源合理经营、永续利用原则，根据森林资源数据、质量、结构和制度，合理编制年森林采伐限额；二要按照《森林法》的有关规定，加强对林木采伐许可证和发证人员的管理，严格核发林木采伐许可证，凭证采伐，制止乱砍滥伐；三要制定年森林采伐限额执行情况的监督检查制度。

2.3建立健全森林资源监测体系 

一要形成具有高素质、高水准的监测队伍；二要建立地理信息系统（GIS），提高森林资源监测效率、质量和水平，科学预防森林火灾、防治病虫害等，推进林业现代化建设进程；三要建立森林资源数据库管理系统，对数据采集、处理、分析实行标准规范化管理，提升森林资源管理能力；四要实行市级森林资源连续清查制度，增强清查时效性，根据森林资源数据，有针对性地制定林业发展规划等；五要建立科学合理的森林资源评估体系。 

2.4加强森林防火工作 

一要广泛宣传防火扑火知识，并组织群众进行实地操作演练；二要在森林火灾频发地区种植防火林，进行人工阻隔，并根据扑火经验，积极采取应对措施，遏制火灾；三要增强森林防火设施，提高安全科学扑火技能。 

2.5加强木材经营加工管理 

一要坚决取缔存在严重违法行为和大量破坏森林资源的企业；二要严厉打击木材经营加工单位违法收购、私自贩卖木材的行为；三要加强对木材经营加工企业的监督管理，严格审核和办理木材经营加工许可证，认真做好对木材经营加工许可证的年检工作；四要严格规范原材料加工销售台帐，实行由林业部门统一管理和收购的政策，鼓励木材精深加工；五要加强木材运输证的管理，坚持木材凭证运输制度，杜绝非法木材进入市场流转。 

2.6加强森林资源管理队伍和基础设施建设 

一要保证基层林业站的建设投资和事业经费开支，努力改善工作环境和条件；二要普及计算机应用知识，实现站、乡、市之前的森林资源共享；三要提高业务水平，定期邀请技术专家进行培训指导学习，开展业务技能有奖竞赛活动，提高学习积极性；四要培养自学能力，提高综合素质，积极发挥管理人员在森林资源管理中的作用，以适应林业现代化发展的需要。 

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【关键词】风力发电 授信

一、浙江省风资源分布情况

我国风能资源主要集中于两个带状区域，地处东南沿海，位于亚热带季风气候区的浙江省就位于其中之一的“沿海及岛屿丰富带”。浙江的风能资源具有明显的季节差异，一般夏半年的风速较小，冬半年风速较大，同时呈现由陆地、沿海至近海依次递增的规律。

浙江陆地部分以低山和丘陵为主，风能资源相对匮乏，有效风速小时数一般在2000小时以下，除了高山顶和峡谷等局部特殊地形导致的风能资源较为丰富外，其余地区的风能开发潜力较低。

杭州湾西部、杭州湾沿岸、大陆海岸带以及近岸大岛属于沿海风能带。该区域有效风速小时数介于5000～6000小时之间，属风能资源较丰富区。但是该地区由于土地资源的限制，能够用作风力发电的场地较少。

浙江近海和离大陆较远的海岛是近海风能区，是浙江风能资源最好的地区。全年有效风速小时数在6000～7000左右，其中舟山群岛海域的风资源最为丰富此外，浙江近海区域的水深不足15米，海底地貌较为平坦坚实，能够满足风电项目建设的地理条件。

二、浙江省风电行业发展现状

浙江省《“十二五”及中长期可再生能源发展规划》中提出“加快风资源较好、建设条件成熟的陆上风电建设，有序开发海上风电。到2015年全省累计风电装机容量100万千瓦以上，2020年累计风电装机容量350万千瓦，到2030年累计风电装机容量700万千瓦以上”。

建设方面，2015年底全省风电累计核准容量245万千瓦，累计在建容量141万千瓦，全省建成投产风力发电装机容量104.2万千瓦，比上年增长42.7%，发电量16.4亿千瓦时，比上年增长26.2%。2016年19个风电项目被列入浙江省重点建设项目，风电建设在浙江地区发展如火如荼。

运营发面，近几年浙江省风电利用小时数稳中有升，2013年1950小时，2014年达到2202小时，2015年利用小时数下降为1887小时，但是与全国风电平均利用小时数1728小时相比，仍有较大优势。到目前为止浙江省内没有出现一例弃风限电项目，整体风电行业运行良好。

三、浙江省风电行业发展的潜在风险

大力发展风电是国家和浙江省能源结构调整的重要需求，浙江省作为东部沿海经济发达地区之一，电网结构坚强，电力市场巨大，已投风电全部并网消纳，国家也对东部沿海发达地区的风电发展拟予以更多支持。但是随着国家风电产业政策的调整，省内后续大量风电项目的陆续并网发电，浙江省风电行业发展也不可避免面临着一些风险因素。

（一）国家对风电行业扶持政策转变的风险

风电属于新能源，自身盈利能力较弱，国家扶持政策对行业发展起着举足轻重的作用。前期国家对风电行业有电量全额收购、电价分摊、财政扶持、所得税“三免三减半”、增值税50%即征即退等众多扶持政策。但是整个风电行业正在由高增长向低速增长转移，特别是在连续两年下调上网标杆电价、社会整体用电量下降、电力体制改革的背景下，国家对风电行业的政策已经悄然有所变化，从开发建设向高效利用转移，控制规模，调低补贴成为必然趋势。

（二）行业整体盈利能力呈下降趋势的风险

与光伏设备有较清晰的成本下降预期不同，风电机组短时间内暂无突破性技术发展，尤其是核心部件，因此占整个风电项目成本大头的风机购置成本下降空间较小。继2014年陆上风电标杆电价降低0.02元/kWh后，2015年底发改委继续下调2016年陆上风电标杆电价0.01～0.02元/kWh，并同时明确2018年标杆电价继续下调0.02～0.03元/kWh，随着行业标杆电价的不断下调，行业整体盈利能力呈可预期下降趋势，有相当一部分风电项目可能不再具有开发价值。

（三）省内风电行业投资成本普遍高于全国平均水平的风险

与三北地区相比，浙江陆上风电主要建设在丘陵山顶和峡谷等局部特殊地区，山地风电场道路绝大部分需要新建，道路投资占整个工程投资的比重较大。还有风机运输方面成本也较高，为保证建设过程中的风机安全运输，风电场一般会将风机塔筒分为四段，一台机组的大件数多为10～11件，如此多的大件设备，加上几万方混凝土以及集电线路、升压站所需要的设备和材料，运输工作组织十分复杂且建设难度较大，因此浙江省内风电行业投资成本普遍高于全国平均水平。对于海上风电，浙江地区还易受台风侵袭，后续维护成本也比其他地区高出一大截。

（四）省内风电行业受资源和政策约束较为突出的风险

浙江省原本土地资源就稀缺，随经济社会发展，土地资源逐年趋紧，一些地区由于规划调整和新建项目启动，延缓甚至取消了少数风电场的建设。而海上风电建设因为涉及军事、海洋渔业、航道、围垦、港口等多个部门、多方面问题，在推进过程中面临的困难和矛盾较陆上风电更多，推进进度更是大大低于预期。如国电舟山普陀6#海上风电场2区工程的前期工作开展近2年时间。未来风电项目环评、用地审批将更加规范，手续办理进度也将成为影响行业发展的重要因素。

（五）或将面临传统能源行业激烈竞争的风险

随着可再生能源开发利用规模不断增加，可再生能源在项目布局、电力市场空间、输电通道利用等方面与传统化石能源的矛盾冲突不断增加，L电行业突出表现为“弃风限电”现象。导致“弃风限电”情况发生的原因很多，最关键的原因在于随着我国经济发展进入新常态，电力需求从两位数增速进入中高速增长时代，传统发展模式下的电力产能已经过剩，这也意味着发电市场竞争日趋加剧，未来传统能源和新能源之间的市场矛盾会更加突出，毕竟可再生能源的价格成本还是要远远高于煤电。

四、风力发电项目银行主要风险审查点和授信策略

（一）风力发电项目主要风险审查点

1.应重点关注项目建设前期的合规性风险。风电项目建设较为复杂，涉及部门众多，银行在授信工作中应重点关注项目前期批复的合法合规性。如在土地上，要关注占用土地是否涉及基本农田，是否需取得当地土管部门的审批意见。如在选址上，风场应该避开自然保护区的核心区和缓冲区，应取得省环保局编制的环境影响评价（表）项目申请报告；如在电力系统接入，和/或接入系统设计及审查文件，应取得项目所在地电网公司同意拟建风电场并网的承诺等；此外项目还需要取得省发改委主管部门的核准等等。这些固定资产投资要件（项目核准证、土地批复（预审批）、环评批复、可研报告）的取得，可以避免风电项目在后续转让、运营、抵（质）押中的合规操作风险。

2.应重点关注项目经济可行性风险。判断风电项目能否盈利指标中最重要的指标是风电场单位千瓦造价、风电场年等效上网小时数。

对于风电场单位千瓦造价，银行应通过纵向与前期项目对比，横向与区域内同时建设的其他项目对比，评价其是否具备成本优势。其中还应重点关注项目设备选择、设备投资、单机容量、设备运行的可靠性和设备维护费用。调查分析项目所选用设备的生产厂家是否为行业领先的实力企业，相应设备在已投产同类项目运行情况，评估实际维护费用对项目盈利能力的影响。

对于风电场年等效上网小时数，银行应重点考察可研报告中的项目测风数据，数据取得的时间长度，与区域内类似相比，审核项目测风数据在经济上是否可行，核实测风数据的真实性。根据电监会相关调查，目前我国风电场经营出现困难的主要原因就是在于风能资源评估存在偏差，风电发电小时数普遍低于预测设计值。

3.应重点关注风电接入和市场消纳风险。国际上一般认为，电网中风电比例不超过5%，最高不超过10%。调峰容量不足，会造成电网的不稳定。全国范围内，尤其三北地区，风电项目实际运行中一直存在并网难情况，这里面涉及电价机制、电网规划、布局、接入等多方面问题。主要原因是风电开发与电网发展规划不协调，风电场建设快于电网配套工程建设，造成部分风电场不能及时并网或并网后输出能力受限，这个将直接影响到项目的收益。浙江省内尚未出现此类情况，但是这是风力发电行业发展到后期必须关注的内容，因此银行授信时应重点关注是否须取得电网公司出具同意接入电网意见的函，电网公司是否根据开发建设方案中项目核准时间和投产时间，落实电网接入和消纳市场。确保风电项目建设与配套电网同步投产和运行。

4.应重点关注项目电价结算、补贴是否滞后的风险。风电电费结算分两部分：一是按照火电上网标杆电价结算部分，一般是本月结算上月风电上网电费，结算较为及时。二是新能源与可再生能源发展基金再按照新能源上网电价与火电的差价予以补贴，该基金来源为国家财政专项拨款和依法向电力用户征收的可再生能源电价附加收入等。浙江省内目前的补贴收入取得的时间^为及时，一般与标杆电价结算部分相差不超过半个月，主要因为浙江省新能源在整个能源供给占比较低，从电力用户征收的可再生能源电价附加收入远低于与实际新能源补贴资金需求。这也是诸多电力巨头加大在浙江风电行业投资的原因，但是随着风电上网容量在电网中比重的增加，后续补贴是否能够足额、及时也是必须考虑的因素了。毕竟如果今后出现补贴迟发欠发现象，将直接导致一些风电企业现金流难以覆盖银行贷款本息。

（二）银行授信策略

1.严格准入标准，做好客户、项目的选择。客户选择方面应优先选择五大电力集团全资或投资控股的企业；省级国有重点大型能源投资集团公司及其全资控股的成员企业；对于风电机组制造商从事电站建设的，可以优先选择总装机容量1000万千瓦时以上的上市企业支持。

项目选择方面优先选择区域上风能资源丰富且靠近电力负荷中心区域的风电项目，选择列入省和国家重点发展规划的风电项目、额外享受项目所在地地方风电电价补贴政策的项目。陆上风电建议选择装机规模不低于30MW，年平均发电小时不低于1900小时（含）的项目；海上风电建议选择装机规模不低于150MW，年平均发电小时不低于3000小时（含）的项目。

2.设定合理可控的授信方案。风电项目授信中最好要求提供股东保证、抵（质）押担保等风险控制措施，对于国有企业投资项目，可根据项目具体情况适当降低担保条件，如取得股东提供的安慰函等。

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[关键词]GIS技术 地下水 环境 问题分析

[中图分类号]TU991.11+2[文献码] B [文章编号] 1000-405X（2014）-1-274-1

1引言

近些年来工程建设活动的开展，地下水资源及地下水环境受到了严重破坏，因此现阶段做好地下水资源及相关环境问题的保护已迫在眉睫。我国地域广阔，地形地貌复杂，地下水分布规律也复杂多变，具有动态性、区域性以及时空交错性等特点，这样就给地下水资源、环境的研究、开发、保护等活动的开展带来了难度，因此必须借助计算机等高科技手段进行解决，而GIS技术就是近些年迅速发展起来的一门空间信息分析技术，由于技术先进、准确性、高效性等优点，在资源与环境领域中应用越来越广泛，而做好GIS技术在地下水及其环境问题分析中的应用也显得至关重要。

2GIS技术简介

GIS（Geographic Information Systems）技术即地理信息系统，它是以地理空间为基础，采用地理模型分析方法，通过数据库、电子表格文件或程序中的表格型数据，转换为地理图形显示，从而为研究或管理人员提供多种空间的和动态的地理信息，以利于他们进行结果浏览、操作和分析，并为后期的地理研究和地理决策提供服务的计算机技术系统。

GIS技术不仅可以有效地管理具有空间属性的各种资源环境信息，对资源环境管理和实践模式进行快速和重复的分析测试，便于制定决策、进行科学和政策的标准评价，而且可以有效地对多时期的资源环境状况及生产活动变化进行动态监测和分析比较，也可将数据收集、空间分析和决策过程综合为一个共同的信息流，明显地提高工作效率和经济效益，为解决资源环境问题及保障可持续发展提供技术支持。

3GIS技术在地下水及其环境问题分析中的应用

由于地下水分布规律也复杂多变，因此GIS技术在地下水及其环境问题分析中的应用时应该包括对水文地质数据信息的管理，综合信息的统计、分析，地下水水量的计算与潜力分析以及地质生态环境、水质的评价等方面内容，以利于研究或管理人员更为高效准确的掌握、分析和评价地下水资源和环境。孔金玲、王文科等人开发建立了基于GIS技术的水文地质空间信息系统，并对河西走廊地下水资源及环境问题进行了分析评价。该系统主要包括空间数据管理子系统、应用模型管理子系统、空间数据查询与检索子系统、空间分析子系统、数据转换子系统以及系统管理子系统等部分组成。

3.1水文地质数据信息的管理

地下水文地质信息数据的搜集、录入、存储、管理、处理、提取、传递以及输出主要通过空间数据管理子系统来完成，这一子系统的建立为水文地质空间信息系统提供了高效、可靠的采集、处理平台，以为后续数据的统计、分析以及地下水资源、环境分析评价提供支持。

3.2综合信息的统计、分析

地下水文地质信息数据的统计和分析等功能主要通过应用模型管理子系统、空间数据查询与检索子系统、空间分析子系统以及数据转换子系统等来完成，通过对各种数据之间以及图片与图片之间的叠加计算，可以实现对地下水水位变化情况、赋存情况，以及地质条件、土壤条件等的综合分析，以为后期资源、环境评价提供数据支持。

3.3地下水水量的计算与潜力分析

在对地下水分析、评价时关键性工作就是计算地下水水量以及水量潜力。通过利用GIS技术，将地下水的区域、动态以及时空参数输入到应用模型管理子系统以及数据转换、空间分析子系统中，通过对各种数据、图片之间的空间运算，可以直接得到地下水水量的补充量、排放量等，继而分析出地下水的动态水量以及水量潜力。

3.4地质生态环境、水质的评价

一般来说影响地下水环境的因素很多，主要包括水质条件、地层条件以及植被存活、覆盖情况，通过利用GIS技术可以形成对地下水环境状况的多层次描述和评价，通过将采集到的数据信息进行运输和处理，形成表格或图片，继而为管理和研究人员对地质生态环境、水质的评价提供一个更为直观的了解。

4GIS技术的发展展望

目前GIS技术在农业、林业、土地资源、生态环境、环境资源、灾害预警等方面得到了广泛应用，未来随着计算机技术的发展，GIS技术的应用软件数据端口会更为专业化，以为保证GIS数据来源和数据质量的准确性，以及同类型同方向的GIS数据交流共享方向提供方便。

目前信息化建设已成为我国各级政府及企业的重要任务，GIS在以资源、能源、生产、资金等空间综合配置、优化组合为目的的信息化建设中，定会发挥不可替代的关键性作用，其功能也会逐渐由通用管理功能转向资源评估、监督、跟踪分析等专业功能方向发展，逐步支持多源、多尺度、多类型集成应用的软件平台工具的开发应用，从而能够更为科学的接收、处理及分析多种来源、多尺度的地理信息。

5结束语

目前我国很多部门、机构对于GIS技术在地下水及其环境问题分析中的应用，还只停留于相关数据、图片的电子化管理，基本没有对各类数据进行过对比分析和运算，因此在对地下水资源、环境分析评价时不能形成准确和统一的意见。而通过将GIS技术在地下水及其环境问题分析中的应用，科学的实现了地下水的信息化，从而更为方便相关管理、研究人员对地下水资源、环境的有效管理、评价和合理预测。未来随着计算机技术的发展，GIS技术在在地下水及其环境问题分析中的应用中会更为专业化，数据来源和数据质量的准确性会更高，数据交流共享会更为方便，地下水资源的管理会更为统一和科学。

参考文献

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一、农民财产性收入构成和发展现状评析

（一）构成分析

所谓居民家庭财产性收入，一般是指居民通过家庭拥有的动产（如银行存款、有价证券等）、不动产（如房屋、土地、车辆、收藏品等）的增值所获得的收入。我国现行农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。目前，农民财产性收入主要来源于农村集体经济资源性资产的用益物权和收益分配。农民从集体经济获得的收入实际是两大块，一是分散经营收入，主要是土地承包经营权和宅基地用益物权部分转为财产性收入，即土地承包经营权流转收益或土地被征用的一次性补偿，以及农民住宅出租收益，包括“农家乐”等旅游农业的部分收入等；二是统一经营收入，即集体经济组织的收益分配，包括现金分配和福利安排。此外，农民财产性收入还包括农民家庭的银行存款、有价证券等带来的利息、分红。

（二）发展评析

“十一五”期间，农村居民人均纯收入保持较快增长态势，由2005年的3255元提高到2010年的5919元，名义增长81.8%，年均增长12.7%；扣除价格因素后，实际年均增长8.9%，比“十五”期间高3.6个百分点。其中，财产性收入稳定增长、比重逐步升高，但城乡居民差距仍不断拉大。

1.农民财产性收入平稳较快增长，城乡居民财产性收入差距进一步拉大。“十一五”期间，农村居民的财产性收入由2005年的88.5元增加到2010年的202.0元，增长1.3倍，占农村居民人均纯收入的比重由2.7%提高到3.4%；年均增长18.0%，年均增速比“十五”期间高3.5个百分点，比城市居民财产性收入年均增速低4.0个百分点。城乡居民财产性收入差距由2005年的104.4元增加到2010年的318.0元，财产性收入比由2.2︰1提高到2.6︰1。

2.农民财产性收入东部地区显著高于中西部地区，地区间差距逐步拉大。“十一五”期间，东部地区农村居民的财产性收入由2005年的128.4元增加到2010年的291.2元，年均增长17.8%；中部地区由57.0元增加到140.1元，年均增长19.7%；西部地区由47.1元增加到123.6元，年均增长21.3%。西部地区与东、中部地区的绝对差距由81.3元、9.9元拉大为167.6元、16.5元。

3.农民利息、股息、红利收入快速增长，租金收入比重相对有所下降。据全国农村固定观察点统计调查，“十一五”期间，农民人均租金收入由2005年的25.7元增加到2010年的42.7元，年均增长10.7%，占当年农民财产性收入的比重由33.7%降低到26.1%；农民人均利息、股息、红利收入由16.8元增加到75.7元，年均增长35.1%，占比由22.0%升高到46.3%；农民得到的征地补偿收入2010年为45.1元，占比为27.6%。

二、影响农民财产性收入增长的因素分析

（一）集体经济发展滞后，农户收益分配不到位

集体收益分配是农民财产性收入的来源之一。据农业部全国农村经营管理统计资料显示（以下简称全国农经统计），村集体经济组织用于农户分配的总量已从2005年的177.35亿元逐步上升到2010年的320.87亿元，2010年人均34.1元，5年年均增长12.6%。农村集体“三资”是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础，对实现农民享有的集体收益分配权、增加农民财产性收入具有重要的影响。据全国农经统计，2010年底，全国村级集体经济组织资产（统一经营的账面资产，下同）总额1.85万亿元，村均311万元；净资产1.06万亿元，村均187万元。全国农村集体所有的农用地总面积超过58.97亿亩（部分地区未统计在内，下同），其中，耕地13.51亿亩，家庭承包经营面积12.74亿亩，占耕地总面积的94.31%。农村集体经济组织经营管理着农村集体资产，但农民从集体经济组织获得的可分配收益，在农民人均纯收入中则几乎可以忽略。究其原因主要在于：

1.农村集体经济发展明显滞后。

集体经济薄弱表现在两个方面：一是经营收益状况差。2010年在全国59.3万个村中，53%的村无经营收益，28.4%的村经营收益在5万元以下。二是地区分布极不均衡。全国76.2%的村级集体统一经营资产集中在东部地区，总额达到1.4万亿元，每个村平均570.5万元，其中广东、山东、浙江、江苏、北京5省（市）资产总额高达1.1万亿元，占全国资产总额的60.2%。17.5%的资产在中部地区，资产总额为3228.4亿元，村均155.3万元；西部地区仅拥有全国6.3%的集体资产，资产总额1159.9亿元，村均84.0万元。集体经济薄弱、发展乏力的原因：一是城乡经济发展要素交换关系不平等。农村集体资产产权不完整、管理制度不完善的问题尚未得到有效解决，集体资产资源的物权价值得不到有效保障，特别是集体建设用地等集体土地增值效果没有得到充分发挥，同地不同价，农民每年在土地增值收益上的损失在1万亿元左右。二是集体经济经营管理体制机制不顺。农村集体经济组织有法律地位而无法人地位，不能取得营业执照，无法获得组织机构代码，限制了其民事权利能力和民事行为能力，从而无法以规范、合法的形式参与到市场经济活动之中。目前，有相当数量的村组都没有组建集体经济组织，而由村民委员会代行“三资”所有者职能，给集体财务规范化建设、集体经济收益分配和“三资”经营等带来内在的矛盾和困难。三是集体经济组织缺乏优惠扶持政策。目前，从中央部门到地方政府，都尚未将集体经济组织纳入扶持的重点，与专业合作社、农业产业化等扶持政策相比较而言，集体经济组织在财政资金支持、用地政策、工商登记、保险政策、金融支持、税收优惠等方面，都没有可比性。仅从中央财政的支持力度看，每年安排产业化、合作社的专项资金超过30亿元，但没有支持集体经济的专项。

2.集体收益分配权落实不到位。

农户分配占集体可分配收益的比重已从2005年的22.6%上升到28.4%。但占比不高、落实不到位的问题仍然存在。2010年，东中西部地区村集体本年平均收益分别为27万元、6万元、5.2村经济合作社的股东高高兴兴地拿到了分红万元，东部地区分别是中、西部地区的4.5倍、5.2倍。集体收益分配权落实不到位的原因：一是成员资格不清晰。在日常管理中，农村集体经济组织没有成员名册，普通村民没有集体成员证书；新增人口，特别是农嫁女、新生子女、政策性移民等，他们获得的成员资格得不到权威的确认；而那些生产生活都已脱离集体的成员，没有合法规范的退出机制，无法变现其享有的集体经济权益。2010年全国近2万个已经完成产权制度改革的村，社员个人股东享有的人均分红达到584元，是村集体经济组织农户分配平均水平的17倍。2011年，北京市朝阳区农民人均劳动所得22184元，其中42%来源于集体收益分配。二是财务管理不健全。在资金的管理上，存在规避财务监管、违规设立账外账、违反库存现金限额管理规定、村级财务白条入账等问题；在资源的管理上，主要是资源评估难，对于权属有争议的，存在权属确认难问题；在资产的管理上，主要是经营不善、效益不佳。三是财务公开不到位。财务公布的内容、形式、时间等不符合要求，公开的内容不够及时，事后公开多，事前、事中公开少。一些地方财务公开存在重形式、轻实效的现象，有的对重大支出项目没有专项公布，或对实质性内容公开不细。四是审计监督不得力。政府相关管理部门审计监督职权有限，权威性不强，审计结果难以全面落实，惩戒作用弱化。同时审计力量有限，不能实现审计监督的全覆盖，多数是采用抽查审计或轮流审计的方法。五是民主监督不规范。由于人员设置和素质方面的原因，民主理财走过场的现象时有发生，民主决策、民主管理权利没保障。

（二）村级债务日趋增加，公益事业负担沉重

偿还债务和提取公积公益金在村集体年终收益分配中，先于成员分红。目前，村级债务负担沉重，集体承担大量公益事业，严重制约了农民从集体分配中获得的财产性收入。

1.村级债务不堪重负。截至2010年底，村级集体经济组织账面负债总额高达7373.2亿元，比2005年增长71.5%；村均负债124.3万元，比2005年增长77.8%；村均资产负债率39.9%，较2005年提高3.7个分点。在负债总额中，经营性负债占负债总额的14.8%；兴办公益事业负债占负债总额的13.5%，其中义务教育负债占兴办公益事业负债的11.1%，道路建设负债占比为44.6%，兴修水电设施负债占比为13.7%，卫生文化设施负债占比为8.4%。

2.公益事业负担沉重。农村社区集体经济组织不仅担负着发展壮大农村集体经济、建设现代农业、促进农民增收的责任，还承担了为农村基层提供公共服务、负担部分公共事务管理经费的责任。到2010年底，在全国农经统计调查的61.6万个行政村中，建立村级集体经济组织的有24.9万个，占40.5%。另外的36.7万个行政村，基本上都是由村民委员会代行集体经济组织的职能，集体经济组织“在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自”的宪法权利得不到有效保障，并在不同程度上承担起了为所有村级组织提供经济支撑的义务，2010年全国共承担村级组织管理费用127亿元，村均2.1万元，占村级管理费用总支出的22.5%。此外，农村社区集体经济组织需要为公共服务承担费用，如征兵、优抚、老干部老党员生活补助、慰问照顾五保户、村内清洁卫生、村内巡逻等，2010年全国村级组织支付的公共服务费用达102亿元。农村社区集体经济组织还承担着大量农村基础设施建设的任务，既包括农田水利设施建设、引水沟渠建设等生产性投入，也包括新农村建设、安全饮水工程建设、农村电网建设、农村道路建设，等等。2010年全国村内公益性基础设施建设投入共535.6亿元，其中，农村社区集体经济组织筹集资金293.2亿元，是各级财政投入资金的1.2倍，是农村社区集体经济组织扩大再生产支出的2.4倍。

（三）土地流转管理滞后，承包权益缺乏保障

近年来农民承包土地流转增速较快，2010年农村土地承包经营权流转面积1.87亿亩，占全国农村土地承包总面积的16.2％，比2002年增长246％、比2009年增长23％；但土地流转租金不高，且增长较慢，2011年全国租赁或转包土地的平均价格为每亩520元，比2010年底提高了8.3%。此外，用于种植经济作物的平均价格为每亩656元，是用于种植粮食作物的平均价格的1.5倍。制约农民承包土地流转财产性收入增加的因素可以归纳为三个方面。

1.资源禀赋受约束。人多地少是我国土地资源的基本国情。目前我国人均耕地面积不足1.4亩，仅为世界平均水平的40%。由于平均思想主导，我国多数村组在发包土地时，采取了好坏、远近、资源平衡搭配的方式，使得农户承包地不但规模小，而且极为细碎，全国农户平均经营耕地约7.5亩，平均每户有5.7个地块，导致承包土地流转困难。

2.权益保障不完善。到2010年底，全国2.29亿农户承包了耕地，90%以上农户的土地承包经营权得到法律确认，农村土地承包关系总体保持稳定。但是，由于承包地丈量技术比较落后和后期没有及时变更，承包地块的面积与实际普遍有较大差距，四至标注普遍模糊，空间位置普遍没有标清，土地承包经营权登记簿普遍没有建立，导致农民不愿意、甚至不敢将承包土地流转。

3.市场服务水平低。农民承包地流转率与当地土地流转服务水平密切相关，如重庆市已有30个区县、827个乡镇建立了乡镇土地流转服务中心，6021个村建立了村级土地流转服务站，2010年底土地流转面积占农村承包耕地总面积的36.2%。但在流转服务较弱的地方，特别是在偏远、经济相对落后的地区，出现土地难以流转甚至弃耕撂荒。如贵州、云南等地受自然条件和农业经济发展水平制约，土地流转价值不高，流转比率明显偏低。

4.征地补偿仍偏低。增加农民征地补偿财产性收入面临法律制度约束。随着工业化和城镇化进程的加快，农村集体土地成为用地的主要来源，由于没有充分考虑到农民对土地的财产权利，国家规定补偿总和不得超过土地被征用前三年平均产值的30倍，以致因公共利益需要而进行的征地的补偿标准相对较低。政府从农民或村集体手里拿到土地，然后再拍卖给开发商，前者的价格一般只有后者的1/3。如南京市政府曾经向农民征地的最低价为8万元/亩，最高价为20万元/亩(包含土地补偿费、安置补助费以及土地上的附着物与青苗补偿费)，而转手出让最高价达980万元/亩，最低价120万元/亩。此外，还有15个省（区、市）没有明确规定集体如何分配征地补偿费。

三、促进农民财产性收入增长的政策建议

土地承包经营权、宅基地用益物权和集体收益分配权是法律赋予农民最重要的财产权利。稳步增加农民财产性收入，必然要求完善相关法律法规，加大政策扶持力度，建立健全管理制度，发展壮大集体经济，引导亿万农民走共同富裕的道路。

（一）发展壮大农村集体经济

1.加大集体经济组织立法工作力度，消除集体经济发展的主体限制。及早明确集体经济组织法律、法人地位，理清集体经济组织及其成员的权利和义务。先制定规范性文件，逐步总结实践经验，再通过立法程序加以解决。

2.推进农村集体经济组织产权制度改革，落实集体经济收益分配权。以条件具备、集体净资产规模较大的村为重点，推进农村集体经济组织产权制度改革，出台有关产权制度改革的配套政策，减免因进行产权制度改革而发生的税费。

3.探索建立集体产权交易平台，加快建立城乡平等的要素交换关系。以农村土地承包经营流转服务中心或者农村集体“三资”监管中心等为依托，将农村集体资产的承包、租赁、出让和集体资源的开发利用，纳入农村产权交易平台建设内容。探索农村集体资源性资产抵押贷款的实现形式。

4.规范农村集体资产财务管理，创新民主监督和民主管理运行机制。加强管理和指导，促进委托工作的规范化建设。有条件的地方，在县（市）或乡（镇）一级建立会计服务中心的基础上，建立健全“三资”管理机构，应用信息技术探索建立“三资”网络监管中心，构建“监督实时、内容全面、数据共享”网络监控平台。

5.加大政府政策引导和资金扶持力度，促进农民走共同富裕的道路。出台优惠政策，设立发展壮大集体经济的专项扶持资金，加大财政对村级组织运转经费和公益性支出的保障力度，加大税费减免和农业补贴力度。

（二）规范土地承包经营权管理

1.健全土地承包经营权登记制度。全面开展土地承包经营权登记工作，实现土地承包从合同管理转向物权管理，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明和登记簿不健全等问题，切实保障农民的土地承包权利。

2.探索解决承包地块细碎化问题。引导农民开展“土地互换整合”、“小块并大块”，加大资金扶持力度，帮助做好机耕道和水利的规划建设，使整合后的地块“田成方、渠相连、路通畅”，促进多种形式的土地适度规模经营。

3.完善土地承包经营权流转市场。按照依法、自愿、有偿原则，建立健全“归属清晰、权责明确、形式多样、流转顺畅、管理严格”的土地承包经营权流转机制，引导农民规范有序流转土地承包经营权。依托基层农村土地承包管理机构建设土地流转服务中心，建立村有站点、乡镇有中心、县市有市场的土地流转服务体系，提高信息化和网络化水平。