基本规范实施细则范文

导语：如何才能写好一篇基本规范实施细则，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：地方国库制度；探索

中图分类号：F832.2 文献标识码：A

一、当前地方国库制度建设面临的压力分析

随着系统的不断升级、总行制度的重新整编及业务人员对地方国库制度和国库业务操作的熟悉程度越来越高，制度内容与制度执行问题逐渐显露出来，对制度建设产生了需要继续完善的压力，主要表现在以下几个方面：

（一）与上位制度协调一致的压力。2011年底，总行对现行国库内部管理制度进行了全面清理、修改、补充和完善，先后颁布了多个基本规定、管理办法及指导意见。新制度根据当前的国库业务环境进行整编，在内容上有所修订，且更偏重原则性规范。为了切实执行总行国库制度，更好地履行国库职能，当前各地方国库制度必须随着总行基本制度的重编进行相关内容的修订与完善，使之与总行新国库制度保持一致，且内容更加明晰、更具操作性。

（二）增强制度执行力的压力。目前，部分国库业务人员在部分业务处理中存在“习惯化”以及“表面形式化”的操作，制度执行力表现不高。首先，部分支库业务人员在国库业务处理过程中习惯按照相关业务的旧制度规定来处理各类国库业务，致使某些国库业务处理流程和操作程序与当前适用的相关制度内容不一致。其次，在处理一些国库收、支、退等业务时，部分业务人员只满足于在纸制凭证上的鉴章，但在业务处理过程中没有实际进行监督或执行内部国库资金风险控制程序，未能实际履行国库职能和防范国库资金风险，只是在表面上执行了相关制度内容。

（三）业务制度内容规范到位的压力。当前制度对部分业务处理的规范内容只是做了“原则性”的阐述，对内部风险控制制度也重视不足，显现出规范不到位的问题。首先，随着国库的整体环境发生了巨大变化，原制度的编写人员对新环境的情况并不了解，因此在某些业务规范内容方面大多采取“原则性”或“方向性”的制度规范用语，对业务操作程序的规范阐述不是很到位，导致国库业务人员在实际的制度执行中容易产生误判。其次，由于对国库内部风险控制制度没有得到足够的重视，导致部分国库业务的内部风险控制程序缺失，比如：“在退库业务中，发生退库的收入预算科目在收入报表中的本年累计余额不可以为负数”等风险点。

（四）部分旧业务的制度内容继续完善的压力。随着各种业务的不断发展，当前存在部分制度内容与业务不适应的情况，相关制度对业务处理行为规范作用不强。首先，在TCBS系统上线初期，为了确保国库业务人员从原有系统业务角色尽快向TCBS系统业务角色转变，在考虑防范国库资金风险的基础上，制度内容尽量避免对原有国库业务处理过程产生太大的改变，少量业务处理程序的制度规范依然保留原有做法。其次，TCBS系统的不断升级改变了某些国库业务处理流程，优化了国库业务环境，导致某些制度规范内容过时。

（五）新业务的制度内容需进一步完善的压力。随着TCBS系统运用的不断深入，各地国库部门协同相关部门已在全省范围内开展工会经费、残疾人保障金以及地方社会保险金纳入国库管理等多项国库创新业务，开创了地方非税收入纳入国库预算外收支管理的先例。但由于创新业务是在相关制度出台后开展的，相关国库预算外收支业务处理办法及管理制度只是另行出台并使用，未能在基本制度内容中得到反映。为保证制度内容的完整性，需对该部分业务制度内容进行整编。

二、强化地方国库制度建设的建议

为了满足新形势国库业务需要，解决全国各地分、支国库在制度建设中存在的共性问题，确保国库职能在可控风险范围内得到更好的履行，本文结合各地国库业务处理中制度执行的实际情况，提出各地分、支国库机构应采取执行有效的方案加强地方国库制度建设、完善海南省地方国库制度体系内容、强化地方国库制度实施效果等的建议。

（一）明确地方国库制度建设的目标。明确制度建设的目标是地方国库制度建设的前提条件。地方国库制度应建成什么样的体系？制度内容应以什么尺度作为衡量标准？制度的制定与执行应达到什么样的效果？……这些问题在确定制度建设意图过程中应加以明确。一般情况下，地方国库制度建设的目标应体现为制度的一致性、完整性、可操作性、前瞻性等方面。

（二）健全地方国库制度的制定机制。国库制度的建设过程是一个不断完善的过程。为确保制度建设的科学性与完整性，地方国库制度建设应在总库制度建设的基础上，总结过去本地国库部门制度执行过程中出现的问题，广泛征求各地及各部门对制度建设的意见与需求，针对不同的情况研究并采取不同的优化方案，不断完善国库制度内容，据此形成一个相对健全的地方制度制定机制。

1、学习与研究总行新制度。地方国库制度内容必须与总行上位制度保持一致。在国库制度建设前，地方国库应对总行基本制度内容进行系统的学习与研究，全面掌握总行基本制度内容的变化情况，了解变化内容对地方国库制度建设的影响。在此基础上，根据总行的地方国库制度及实施细则指导意见的文件精神，结合本地国库业务的实际情况，确定总行各基本制度需要进一步细化的制度条款，并将相关内容细化成地方制度实施细则与操作规范。

2、总结旧制度建设的问题。制度建设不是从开始就十全十美的，建设情况需要在实际业务中不断进行检验。一般情况下，经过一段时间的制度执行后，“制度内容不到位，无法执行”、“制度内容不符合业务规范”、“制度内容与上位制度相冲”以及其他在制度制定与执行中存在的问题会逐渐暴露出来。为了促使地方国库制度建设的不断完善，需要对过去制定的制度内容及制度执行情况进行总结，并对制度内容不断优化，对制度执行不断加强。

3、广泛征求意见。国库制度是各级国库部门业务行为的规范依据，对国库履行监督职能行为、业务回单及相关资料的整理行为以及和相关部门的对账行为都会产生规范作用，从而也会对财税等相关外部单位产生影响。然而，基于不同的现实需要，各级国库部门和各外部单位对某些国库业务可能会存在不同需求。为强化国库制度的执行力，在地方制度实施细则制定前，应事先征求各支库及各外部单位的意见，在防范国库资金风险的基础上尽量满足各支库或相关业务外部单位对国库业务的现实需求。

4、拟订方案，完善制度。首先，将总行基本制度的每个条款进行细化并汇总，编制每个总行基本制度的地方实施细则；其次，将各地方实施细则的相关条款内容按国库业务种类进行归类与划分，使规范每种业务操作的实施细则能按每种国库业务处理的过程进行整编并按顺序排列，汇编成地方国库业务操作规范等制度。

（三）完善地方国库制度的内容框架。对于每种国库业务，地方国库制度及实施细则应分别从业务要求与风险、业务凭证与监督、业务操作与账务处理及凭证整理等方面进行规范。

1、规范业务要求与风险内容。国库业务处理的业务要求与风险是地方制度实施细则应首先明确的内容，具体是指总行基本制度所规定的每种国库业务处理应达到的目标、可能出现的风险点、总行对地方国库业务的年度考核点以及相关财税政策对国库业务的要求。业务要求与风险的内容一般可以根据总行国库基本制度内容及相关财税政策进行细化。

2、规范业务凭证与监督行为。国库业务的发生都需要各相关凭证作为依据。为规范国库业务处理的标准，实施细则应对国库业务发生时的必要凭证，以及凭证要素的必要项做详细的规定；在此基础上，还需明确国库业务人员应如何根据凭证要素内容和各凭证间的勾稽关系进行对外监督。

3、规范业务操作行为与国库会计账务处理。TCBS系统上线后，国库业务基本上依靠各种国库系统进行处理。为保证国库业务的系统操作有法可依，地方国库制度及实施细则应对系统业务操作行为进行规范，明确各业务岗位在国库系统中的操作内容，并确保该规范内容与各国库系统操作手册保持有效的衔接；其次，地方国库制度及实施细则还应详细阐述国库业务经国库系统处理后所产生的业务处理信息、国库会计核算的会计分录、登记的会计账簿种类以及汇总的会计报表，以便国库业务人员据此对国库业务处理结果及国库会计核算结果进行全面的理解与掌握。在此基础上，实施细则还应对国库业务处理信息以及国库会计核算信息的查询方法及操作行为进行规范。

4、规范凭证整理行为。国库业务在国库信息系统中处理完后，相关凭证资料如何进行处理等业务行为也需要在实施细则中得到明确的规范。其内容主要应包括对国库业务处理和会计核算资料、相关部门的国库业务凭证回单、会计凭证及相关报表的清分、签章及整理等行为的规范。

（四）强化地方国库制度的执行机制。国库制度建设不仅仅是指健全制度体系与完善制度内容，还包括采取各种有效措施确保制度执行到位，强化国库制度在实际业务处理过程中的制度执行力。

1、加强制度学习与培训。深刻理解并全面掌握国库制度内容是制度得以执行的前提条件。各级国库部门应通过组织培训班、网络视频培训、录制光盘、编写制度汇编、组织大分区国库知识培训以及其他创新培训方式与手段，积极组织国库业务人员开展新国库制度和财税政策学习及研究，着力增强制度培训效果，确保各国库业务人员对制度内容及国库业务相关政策理解到位。

2、强化制度监督与检查。为确保各项国库制度在业务处理过程中得到切实的执行，各级国库部门应重视对辖内制度执行情况的监督与检查工作。根据条件不同，国库部门可以灵活采取不同的监督方式，确保监督行为及相关检查业务操作程序符合制度与相关政策的内容，对发生的各种制度不执行情况予以及时纠正；保证各种业务凭证合法、完整，业务处理结果真实、准确，业务资料整理符合制度规定等。

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为了推动合理使用抗菌药，规范医疗机构和医务人员用药，2004年8月卫生部、国家中医药管理局和总后卫生部联合颁布了《抗菌药物临床应用指导原则》(以下简称《指导原则》)，要求各级各类医疗机构和医务人员认真学习，贯彻执行，同时责成各级医疗机构结合实际情况制定“抗菌药物临床应用实施细则”。直至2007年1月，上海市卫生局公布了“上海市《抗菌药物临床应用指导原则》实施细则（试行）”(以下简称《实施细则》)，并从3月起正式实施。《指导原则》和《实施细则》都是临床应用抗菌药的规范性文件，各医疗机构和医务人员都应高度重视、切实执行。

1 《实施细则》的特点

1.1 基本内涵与《指导原则》相符

《指导原则》包括四部分。前两部分为主体，第一部分从抗菌药物治疗性应用、预防性应用和在特殊病理、生理状况患者中应用三方面规定其基本原则，临床各科医师、药师等专业人员应予掌握; 第二部分为“抗菌药物临床应用的管理”，就抗菌药物实行分级管理、加强病原微生物检测及加强合理用药管理与督查提出具体要求。后两部分“各类抗菌药物的适应证和注意事项”及“各类细菌性感染的治疗原则及病原治疗”实际上属附件，其内容大多可在经典专业参考书上查到。

上海市卫生局出台的《实施细则》从上海的实际情况出发，将卫生部《指导原则》的基本内容重新组合成“抗菌药物临床应用细则”和“抗菌药物临床应用管理”两部分。前一部分包括《指导原则》的第一部分“抗菌药物临床应用的基本原则”和第三部分“各类抗菌药物的适应证和注意事项”。后一部分将《指导原则》的第二部分“抗菌药物临床应用的管理”更加具体化。至于《指导原则》的第四部分“各类细菌性感染的治疗原则及病原治疗”被省略，没有列入。

1.2 规范更具体、细致

针对临床上滥用抗菌药物的主要问题，着重在预防用药上规定得更加具体。例如“内科、儿科领域抗菌药的预防应用”一项中，《实施细则》除了重复《指导原则》规定的3条适应证，强调指出“对普通感冒、麻疹、病毒性肝炎、灰髓炎、水痘等病毒性疾病有发热的患者，昏迷、休克、心力衰竭、免疫抑制剂应用者等，预防用药既缺乏指征，也无效果，并易导致耐药菌感染，对上述患者通常不宜常规预防用抗菌药”外，还特意列表阐明“抗感染药在预防某些细菌和病毒感染时的应用”，其中有预防用药指征的包括风湿热复发、流行性脑脊髓膜炎、结核病、新生儿淋菌性或衣原体眼炎、流感嗜血杆菌脑膜炎等十余类对象，对其用药品种、剂量以及用法和疗程均作详细说明，使临床实施有据可依。同样，《实施细则》按《指导原则》就不同种类的外科手术列表规定是否需预防用药以及具体用药品种、用药方案与疗程，从而形成统一的外科预防用药规范。

1.3 抗菌药物分级管理办法具体《指导原则》明确提出各级医疗机构抗菌药物分级管理的原则，但没有限定如何进行分级。而《实施细则》根据抗菌药物的作用特点、疗效和安全性并结合上海的社会经济状况、药品价格等因素，将百余种药物具体分为“非限制使用类”、“限制使用类”和“特殊使用类”，且不同级、不同种类的医院包含的品种有所差别，以促进全面、合理地推行分级管理。

三级和二级医疗机构列入分级管理的抗菌药物及剂型共124种。属“非限制使用类”的有35种，均为长期临床应用证实的安全、有效且价格相对较低的品种，各级临床医师可根据对患者的诊断和其病情选用。大致包括青霉素、耐酶青霉素中注射用的苯唑西林和氯唑西林，氨基青霉素中的口服阿莫西林和注射用的氨苄西林，广谱青霉素哌拉西林，第一代、第二代头孢菌素，红霉素及20世纪80年代的大环内酯类，林可霉素类，注射用磷霉素，复方磺胺、呋喃类、甲硝唑、黄连素和制霉菌素。这些品种加上“限制使用类”的5种口服制剂（庆大霉素、吡哌酸、诺氟沙星、环丙沙星、氧氟沙星）也按“非限制使用类”管理，故基本上能满足大多数门、急诊和部分住院患者治疗的需要。属“限制使用类”的74种，鉴于抗菌特点、安全性和对细菌耐药性的影响，价格相对略高，需对其临床适应证或适用人群加以限制，故临床医师在患者病情需要应用时，应受到主治医师以上专业技术职务任职资格的人员的监督检查，留下相关医疗文书记录和签名。该类大致包括广谱青霉素中的美洛西林和阿洛西林，第三代、第四代头孢菌素，β-内酰胺酶抑制剂复合剂，头霉素类中的头孢西丁和头孢美唑，氨基糖苷类、口服四环素类、氯霉素、新型大环内酯类、喹诺酮类主要品种，替硝唑和奥硝唑，抗结核药和大多数抗真菌药，更能满足包括大多数较重感染患者和部分耐药菌感染患者的需要。其中，头孢地嗪，大多数口服第三代头孢菌素，头孢哌酮/舒巴坦和哌拉西林/他唑巴坦，奈替米星和异帕米星，奥硝唑，除氟康唑以外的抗深部真菌药共14个品种在二级医院按“特殊使用类”管理。属“特殊使用类”的有15个品种，某些用于治疗高度耐药菌感染，一旦细菌对其出现耐药，后果严重;某些为新上市品种，对其疗效或安全性的临床资料尚不多，或并不优于现用品种;不少品种价格相对较高，因此患者病情需要应用时，应经感染专科医师或有关专家会诊同意，经具有高级专业职务任职资格医师签名并应有相关医疗文书记录方可选用。包括碳青霉烯类，头孢米诺、拉氧头孢、依替米星，多粘菌素，万古霉素与去甲万古霉素，替考拉宁、夫西地酸、伊曲康唑针剂，伏立康唑和卡泊芳净等。

对于一级医疗机构，92种抗菌药品也分成三类管理。“非限制使用类”34种，基本上与三级、二级医院相似，但多了青霉素V、苄星青霉素、林可霉素口服剂、磺胺嘧啶口服剂、联磺甲氧苄胺口服剂这5种，少了苯唑西林、氯唑西林、哌拉西林，头孢丙烯、磷霉素钠针剂和制霉菌素口服剂这6个品种。“限制使用类”（43种）和“特殊使用类”（15种）共58种，与三级、二级医疗机构的“限制使用类”相比， 删除了其中抗菌特性类似，主要针对耐药明显病原、毒副作用较明显、基层较少应用或价格较贵的品种，包括：广谱青霉素中的阿洛西林，第三代头孢中的头孢唑肟与头孢地嗪，大多数口服第三代头孢，第四代头孢菌素，大多数β-内酰胺酶抑制剂复合剂（阿莫西林/克拉维酸针、阿莫西林/舒巴坦、替卡西林/克拉维酸、哌拉西林/他唑巴坦、头孢哌酮/舒巴坦），氨基糖苷类中的奈替米星与异帕米星，氯霉素，替硝唑与奥硝唑，部分抗深部真菌药（两性霉素B与氟胞嘧啶）及特比奈芬共23种,但增加了小诺米星、吉他霉素这2个品种，以及三级、二级医院中属“非限制使用类”的苯唑西林、氯唑西林、哌拉西林、头孢丙烯和磷霉素钠针剂。所有的品种已能满足基层医院日常医疗的需求，且大多属安全、有效、价格较低的品种。

所有的常规抗结核药在二、三级医院的呼吸内科，按“限制使用类”管理，但对非呼吸内科则按“特殊使用类”管理，在所有二、三级医院的结核病科或一、二、三级结核病专业防治机构却按“非限制使用类”管理。

1.4 强调抗菌药的管理建章、责任追究

《实施细则》从上海实际出发，强调药事管理措施具体到位，包括医院必须设立“抗菌药物临床应用管理小组”，并规定人员组成、职责、任务; 每一通用名药品的剂型只能选定1～2家生产企业的产品，定期公布抗菌药使用情况，实行动态监测，超常预警;每年至少进行合理用药培训2次，并作检查、考评和处理,切实纳入医疗质量与综合目标管理考核体系。

2 执行《实施细则》必不可缺的措施

抗菌药物作为最常用、最普遍应用的药物，虽然长期推荐合理应用，但收效甚微。笔者分析最主要的原因不外乎两条：一是我国医学教育“重诊断轻治疗”，多年来医药院校的学生在校均未经正规的药物治疗学培训，以致造成几代人“先天缺陷”;二是对临床合理用药缺乏严格的药事管理。这次贯彻《指导原则》与《实施细则》恰恰为纠正滥用抗菌药创造了良好的条件，我们应以此为抓手规范医务人员用药。

2.1 切实发挥药事管理委员会和抗菌药物临床应用管理小组的作用

实践证明，缺乏强有力的行政管理措施不可能有效推行合理用药。因此，各级医疗机构首先应将管理队伍建立起来，将分管领导、责任部门、相关专家与医药卫生技术骨干整合到一起，结合实际建章立制，统一规划、分工负责，只要持之以恒，一定能看出成效。

2.2 分类、分批对医药人员进行培训

应由分管领导、临床专家和临床药学专家亲自授课，宣讲两个文件的精神与具体规范，使每一个相关员工知晓。培训的重点放在合理用药重要性、抗菌药物应用的基本原则和相关规章制度。内容包括：⑴严格治疗性与预防性用药的适应证;⑵如何尽早确定致病原针对性选择有效、安全、适当、经济的抗菌药;⑶如何科学地给药（途径、剂量、次数、疗程、联合用药）;⑷特殊生理、病理状况下的患者的用药;⑸分级管理内容及管理、督查、奖罚、考评等规章制度。对于抗菌药物使用量大的临床科室与药剂科人员、医药院校实习学生应列为继续教育的必修课系统培训。某些细节需具体讨论，统一看法落实措施，做到管理“细而不死”。例如单纯病毒感染者不用抗菌药物时，或免疫缺陷者发热可能为细菌、真菌感染需用抗菌药物、抗真菌药物时，都应向患者解释说明，作相关化验和辅助检查，并在病史上留下具体诊断记录和暂不用药或考虑用药的依据。

2.3 完善标准的病原微生物实验室，充实力量，实行质控

完善与临床密切联系的病原微生物实验室是保证病原菌培养、鉴定、药敏试验质量的基础，也是确保临床合理应用抗菌药物，提高治疗诊断水平的必备条件。不少医疗机构的微生物实验室还没有达到标准，缺乏严格的质控，对于分枝杆菌、支原体、衣原体、真菌、厌氧菌的病原诊断存在更大的缺陷，应给予足够的重视，必要的人力、物力、财力投入应得到充分保证。

2.4 鼓励临床药学、临床微生物专业人员到临床一线

应鼓励药学、临床微生物专业人员到临床一线，使其充分发挥专业特长，协助临床医师合理用药。

2.5 对患者做好耐心细致的宣教

没有患者及其家属的理解与配合，合理应用抗菌药是句空话。针对“抗菌药是退热药”、“抗菌药能防所有感染”、“新药、贵药总比老药好”、“用多个抗菌药总比用一个药保险”、“用抗菌药就得静滴”等误区，医药工作者要借助公众媒介，宣传科普知识，促进市民科学意识的提高。应利用医院科普宣传阵地和从医过程，尽可能做好对患者的宣传解释工作。

3 持之以恒推行规范用药

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一、指导思想

认真贯彻落实《国家通用语言文字法》，努力提高全市食品药品监管系统语言文字工作管理水平和语言文字应用的规范化水平，进一步推动语言文字工作制度化、规范化建设，确保达到国家三类城市以上语言文字工作标准，并顺利通过评估验收。

二、检查评估工作内容和要求

（一）评估内容：语言文字工作综合管理、普及普通话和社会用字管理方面。具体为初步普及普通话，使普通话成为涉药行业的主要工作用语和服务用语，其中局机关工作人员要达到三级水平。实现汉字的社会应用基本规范，主要包括辖区内的药品、医疗器械的包装用字、公共场所标牌、指示牌、宣传牌和广告文字规范，字型完整，其中手书招牌凡使用繁体字的须在显著位置配置规范字牌。

（二）评估标准：依照《*市三类城市语言文字工作评估标准（试行）》和《*市三类城市语言文字工作评估标准（试行）实施细则》执行。

（二）评估范围：*市城区（乐成镇）各药品、医疗器械生产和经营企业。

（三）评估检查的方式：评估采取实地检查的方式和随机检查相结合的方式确定受检单位。

三、迎接检查评估的工作安排

（一）宣传动员，部署工作阶段（4月1日－5月10日）

学习和宣传语言文字法律、法规活动。利用局周五学习会制度组织学习《国家通用语言文字法》、浙江省《实施办法》和《浙江省语言文字工作委员会关于开展国家三类城市语言文字工作评估的若干意见》（浙语〔2007〕1号）精神，多渠道、多形式地做好宣传发动工作，让局机关工作人员及相关涉药单位从药人员了解《国家通用语言文字法》的基本精神，了解达标内容，增强迎接检查的意识，自觉配合完成达标工作。

（二）自查整改阶段（5月11日-7月10日）

1、成立迎评领导小组，制定迎评工作方案，确定迎评工作联络员，并以文件的形式报市语委办。

2、组织人员对系统内用字和推普状况进行专项调查，掌握规范用语用字现状，对不规范用字现状做好记录，并拍摄留存，要求其限期整改。

3、按照《*市国家三类城市语言文字工作评估标准》、《*市迎接国家三类城市语言文字工作评估责任部门任务分解表》的要求，开展自查自评，填写《自测表》，撰写《自评报告》，搜集整理三年来开展语言文字工作的材料，对照《评估标准》和《实施细则》形成台帐。

（三）评估督查阶段（7月11日－8月31日）

本着以评促改、以评促建、重在提高的基本原则，对我市相关涉药单位的用字规范进行检查评估，及时反馈检查评估意见。同时，各受检查单位认真制定整改方案，并针对薄弱环节进行重点整改，提高语言文字应用规范化水平。

（四）整改提高阶段（9月1日－10月11日）

1、召开迎评工作再动员大会，总结评估监督阶段工作，布置整改提高阶段任务。

2、对照《评估标准》、《实施细则》、评估实测表，针对*市语委预评估检查中发现的问题进行整改，查漏补缺，进一步修改完善《自评报告》和各类台帐。

3、组织普通话水平没有达标的相关人员参加培训和测试，力争相关人员的普通话水平全部达标。

（五）接受评估阶段（10月12日－11月上旬）

进一步完善评估工作档案，编撰多媒体专题汇报材料，接受专家组正式评估。

四、工作要求

（一）统一思想，提高认识，加强领导。开展城市语言文字工作评估是认真贯彻实施《国家通用语言文字法》的基本措施。实现语言文字规范化，对发展我市文化卫生事业，提高市民综合素质，树立城市良好形象，加强三个文明建设具有重要意义。各科室和各涉药单位要从实践“三个代表”重要思想和建设和谐社会的高度，进一步统一思想，提高认识，加强领导，将语言文字工作纳入日常工作，做到迎检活动有专人管理、有专人负责，切实将工作落到实处。

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中国保监会在2005年正式颁布了《保险外汇资金境外运用管理暂行办法实施细则》（以下简称（《实施细则》）。《实施细则》的出台，是对之前的《保险外汇资金境外运用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的重要补充和进一步细化，明确了保险外汇资金境外运用的具体要求和程序，标志着我国保险外汇资金境外运用进入正式实施阶段，对推动保险机构投资者规范发展、领先一步培养资产全球配置能力创造了难得的契机。

一、当前保险外汇资金的现状

保险外汇资金的来源主要有四个方面：1、三大保险公司海外上市的融资；2、外汇保单业务收入；3、合资公司的外汇资本金；4、中资保险公司引入境外投资者后获得的外汇资本收入，这其中以三大保险公司的海外融资为主（三家海外上市的保险公司首次公开发行集资约60亿美元）。按照中国保监会的统计，目前保险业有大约100亿美元的外汇资产，符合《暂行办法》中规定的境外投资条件的保险公司约在10家左右。按投资总体80%比例的限制，可用于境外投资的外汇资金约在80亿美元。

从单个公司来看，中国人寿通过IPO筹集到的外汇资产价值31亿美元，按照去年的年报显示，中国人寿可投资境外的保险外汇投资额度最高可达24.2亿（约188.7亿港元），占全部保险外汇投资资产的四分之一，为单个公司最大投资规模，其资金运用形式目前主要以存款形式存放在商业银行。平安保险是首家获准进行海外投资的保险公司，2005年1月10日，该公司率先获得境外投资资格，国家外汇管理局给予其17.5亿美元的投资额度。

由于人民币的小幅度升值，中国人寿因此对相关资产计提了人民币5亿元的准备，平安保险也为此计提了人民币3亿元的准备。同时投资收益率也一直是困扰保险资金投资的难题。从2001年到2004年期间，保险资金年投资收益率分别为4.3%、3.14%、2.68%和2.4%，保险投资收益近年来一直呈逐年下降趋势。

二、允许保险外汇资金境外运用的意义

结合保险资金的投资现状，笔者认为，此次开放保险外汇资金的境外运用具有重要的现实意义：

1、开放保险外汇资金境外运用，有利于开辟保险资金的投资渠道，使保险资金在更宽的范围、地域和币种上进行组合投资，为保险资金提高收益水平、分散投资风险创造条件。

2、开放保险外汇资金境外运用也是我国保险业国际化进程中的重要一步，保险资金率先进入全球化的国际金融市场，为我国保险业走向世界提供了一个重要的平台。

3、这项政策的出台是与我国目前正在进行的外汇体制改革密切相关的，有利于缓解央行人民币外汇占款的压力。

4、保险资金境外运用的相关制度确立了国际化的全托管模式在风险控制体系中的重要作用，对委托人、受托人和托管人之间的关系作了明晰的界定，在风险控制方面为保险公司开展外汇资金境外运用建立了基本的框架。

5、有利于保险机构在现有的政策规范下，逐步熟悉国际金融市场，向国际大型资产管理机构学习先进经验，培养相关专业人员，从而提高我国保险资产管理的整体水平。

三、《暂行办法》与《实施细则》的比较

总体上讲，《暂行办法》与《实施细则》对保险外汇资金的境外运用从三个方面进行了规范，一是保险外汇资金境外运用资格的申报管理，包括对委托、托管等相关事项的规定；二是对投资品种的界定，包括具体的投资比例，及对发行主体的信用评级规定；三是对投资过程的监督与管理。《暂行办法》对保险外汇资金的境外运用的投资主体、投资流程、投资品种等进行总体上的规范，而《实施细则》则是对《暂行办法》的重要补充和进一步细化，明确了保险外汇资金境外运用的具体要求和程序，具有比较强的操作性。

（一）《实施细则》与《暂行办法》相比的变化

1、明确投资暂行办法中的具体品种及投资比例、信用评级

《暂行办法》对保险外汇资金的投资范围进行了总体上的分类，新颁布的《实施细则》在此基础上进行补充和解释，其中比较大的变化包括允许保险外汇资金投资在海外上市的中国企业的股票，可采用一级市场申购和二级市场交易方式参与市场，债券方面允许企业投资有政府信用担保的MBS产品。

2、对具体的投资品种明确相应的投资比例和信用等级

对于每项具体的投资产品，《实施细则》也从风险控制的角度规定了相应的投资比例和信用等级，比如结构性存款余额按成本价计算不得超过国家外汇局核准投资付汇额度的5%，投资中国企业在境外发行的股票总额按成本价计算不得超过核准投资付汇额度的10%，住房抵押贷款债券（MBS）的信用评级必须在AAA级或相当于AAA级等。

3、具体交易币种进行明确

为防范汇率风险，《实施细则》还对委托人保险外汇资金境外投资币种的配置做出了相应的界定，要求限于美元（USD）、欧元（EUR）、日元（JPY）、英镑（GBP）、港币（HKD）等币种，这样的币种配置，与我国现行人民币汇率机制所参考的一揽子货币的币种基本吻合。

4、对托管、委托等规定进行了补充和细化

《暂行办法》的颁布明确了委托人、受托人、托管人三方共管的框架，即委托人是钱的所有者，受托人依据委托人的意愿，在它的指引下进行投资，托管人负责保管、清算、监督职能，没有投资操作权，这样达到互相监督、各司所职、相互制衡的机制。而《实施细则》对委托、托管相关具体操作程序，托管银行、受托人的资质条件，以及投资过程中的监督管理进一步的补充和细化，使规定整体具有更好的操作性。

（二）托管与委托

国内的机构投资者初次到海外去投资，对海外市场并不熟悉，在人员、操作流程上都没有优势，对海外的交易所、银行结算等操作也不熟悉，因此需要一些成熟的国际机构帮助其做一些制度上的安排，协助他们做好专业上和后台上的处理。鉴于这种必要性，《暂行办法》与《实施细则》对委托与托管进行了详细的规定，因此对委托、托管概念上及流程上的明确是非常重要的。《暂行办法》与《实施细则》中有关托管与委托分布在各个章节之中，且经常交错在一起，难以分辨，本文拟用图示的方法（见附图1）将大致的投资前的准备工作进行说明。

此外，委托/托管的操作模式面临的一个很重要的问题就是外汇资金的委托比例，外汇资金的委托比例是指委托给境外专业投资机构的外汇资金额占我公司外汇资金总额的比例。笔者认为该比例的确定应主要参考以下几个因素：a.保监会相关规章制度中的规定（保险公司的可投资总额，不得超过公司上年末外汇资金余额的80%）；b.保险公司整体业务对外币资金流动性的需求；c.对利率（或汇率）及拟投资品种未来走势的预期；d.受托机构的资产管理能力及历史业绩。

四、对保险公司外汇资金运用的一点思考

1.首先是加深对保险业务性质和保险资金运用性质的了解。保险是一种互助共济的经济活动，而现代保险业的功能正在由专门提供保障服务转为既提供保障服务又提供资金管理服务。而保险资金运用是保险公司经营的两大支柱之一，通过保险资金的运用，来创造最大价值，以弥补单纯依靠保险业务而可能导致的偿付能力不足，同时在当前国内保险市场竞争激烈的格局下，保险公司的利润来源正愈来愈多依赖投资业务。因此毫不夸张的说，保险资金运用正在成为现代保险企业经营的生命线。

2.其次是做好资产负债匹配，保持充分的偿付能力。资产负债匹配工作对于保险公司的偿付能力影响重大。目前保险资金运用监管的思路正在从对静态的偿付能力指标的监管向对动态的资产负债匹配的监管转变。保险外汇资金的境外运用应顺应这一监管趋势，外币资产的配置应首先建立在对外币负债的详尽分析的基础上，结合外币负债的期限、币种等因素进行安排，在保持充分的偿付能力的前提下，追求稳定的收益。

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《条例》及其《实施细则》的主要内容

自1981年第一家外资银行营业性机构在深圳设立以来，外资银行在我国取得了长足的发展。截至2006年6月底，共有来自21个国家和地区的71家境外银行在我国24个城市设立了营业性机构，其中境外银行分行183家，有独立法人资格的法人银行14家。外资银行已成为我国银行体系的重要组成部分。

伴随着这一发展过程，我国有关外资银行的监管法规不断健全和完善。1985年和1991年，《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》、《上海市外资金融机构、中外合资金融机构管理办法》两部地方性法规先后出台。1994年，国务院颁布了第一部《中华人民共和国外资金融机构管理条例》（以下简称《外资金融机构管理条例》）。2001年，为履行入世承诺，国务院对《外资金融机构管理条例》进行了修订并重新颁布。2004年7月26日，中国银监会了《外资金融机构管理条例实施细则》，进一步落实入世承诺的有关内容。

根据我国加入世贸组织承诺，我国将在2006年12月11日前向外资银行开放对中国境内公民的人民币业务，并取消开展业务的地域限制以及其他非审慎性限制，在承诺基础上对外资银行实行国民待遇。此次修订颁布的《条例》及其《实施细则》，以规范性法律文件的形式兑现承诺。

《条例》共七章七十三条，包括总则、设立与登记、业务范围、监督管理、终止与清算、法律责任及附则。《实施细则》对《条例》的有关规定进行了细化和解释，并增加了一些操作性的规定。《条例》及其《实施细则》的主要内容包括以下几个方面：

调整监管对象的范围

《条例》规范的外资银行包括四类：（1）由一家境外银行单独出资或者一家境外银行与其他境外金融机构共同出资设立的外商独资银行；（2）境外金融机构与中国的公司、企业共同出资设立的中外合资银行；（3）境外银行分行；（4）境外银行代表处。其中，前三类统称为外资银行营业性机构。在此之前，外资银行和外资财务公司由《外资金融机构管理条例》规范，而境外银行代表处则由2002年6月13日中国人民银行颁布的《外资金融机构驻华代表机构管理办法》进行调整。集中规范有利于全面综合监管外资银行，本次《条例》结合规范对象的变化调整了法规名称。

允许境外银行自主选择在华经营的商业存在形式

根据《条例》的规定，境外银行可以自主选择商业存在形式，设立外商独资银行、中外合资银行、境外银行分行或境外银行代表处，其中外商独资银行和中外合资银行为在我国境内注册的法人银行。具体规定包括：（1）外商独资银行、中外合资银行的注册资本最低限额为10亿元人民币或者等值的自由兑换货币；（2）外商独资银行、中外合资银行在我国境内设立分行，应拨给不少于1亿元人民币或者等值的自由兑换货币的营运资金，且拨给各分支机构营运资金的总和，不得超过总行资本金总额的六十％；（3）境外银行在我国境内设立营业性机构的，除已设立的代表处外，不得增设代表处，但符合国家区域经济发展战略及相关政策的地区除外；（4）境外银行可以将其在我国境内设立的分行改制为由其单独出资的外商独资银行，境外银行分行改制为由其总行单独出资的外商独资银行的，该境外银行经批准可以在规定的期限内保留一家从事外汇批发业务的分行。

对拟投资的外资银行股东和境外银行予以规范

《条例》对拟设法人银行的外方股东和拟设分行或代表处的境外银行的准入条件进行了规定，主要内容包括：（1）拟设外商独资银行的股东应当为金融机构，其中惟一或者控股股东应当为商业银行，并在我国境内设立代表处两年以上，且提出设立申请前一年年末总资产不少于100亿美元；（2）拟设中外合资银行的外方股东及中方惟一或者主要股东应当为金融机构，且外方惟一或者主要股东应当为商业银行，且在我国境内已经设立代表处，提出设立申请前一年年末总资产不少于100亿美元；（3）拟设分行的境外银行提出设立申请前一年年末总资产不少于200亿美元，初次设立分行的，在我国境内已设立代表处两年以上；（4）拟在华设立外资银行的境外银行还需符合持续盈利能力，有效的反洗钱制度，从事国际金融活动的经验及国务院银行业监督管理机构规定的其他审慎性条件。

允许外资银行开办人民币零售业务

《条例》第三章规定了外资银行的业务范围，与《外资金融机构管理条例》相比，主要的修订在于，自2006年12月11日起，取消对外资银行经营人民币业务的地域和客户对象限制；外资银行可以按照《条例》的相关规定，将人民币业务服务对象扩大至中国境内公民；外资银行在中国境内经营人民币业务没有地域限制。对于具有独立法人资格的外商独资银行、中外合资银行，《条例》规定可以经营部分或者全部外汇业务和人民币业务，其范围与《商业银行法》规定的银行业务范围基本相同。对于境外银行分行的业务范围，《条例》第三十一条进行了明确规定。境外银行可以经营的外汇业务范围及对除中国境内公民以外客户的人民币业务的范围与外商独资银行和中外合资银行的业务范围相同。与此同时，境外银行分行可以吸收中国境内公民每笔不少于100万元人民币的定期存款。

对外资银行实施审慎监管和合并监管

对外资银行的审慎监管原则主要体现在以下几个方面：（1）境外银行分行改制为由其总行单独出资的外商独资银行，以及《条例》施行前设立的外商独资银行、中外合资银行，应当于规定期限内符合《中华人民共和国商业银行法》关于存贷余额比例的规定；（2）境外银行分行境内本外币资产余额不得低于境内本外币负债余额；（3）境外银行分行营运资金加准备金等项之和中的人民币份额与其人民币风险资产的比例不得低于8％；（4）境外银行分行流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25％。此外，外商独资银行、中外合资银行应当遵守国务院银行业监督管理机构有关公司治理的规定，外资银行营业性机构应当按照规定向其所在地的银行业监督管理机构报告跨境大额资金流动和资产转移等情况。

关于合并监管，《条例》规定，在中华人民共和国境内设立两家及两家以上分行的境外银行，应当授权其中一家分行对其他分行实施统一管理；国务院银行业监督管理机构对境外银行在中华人民共和国境内设立的分行实行合并监管。

外商独资银行与境外银行分行之间的交易须遵循公允商业原则

由于允许境外银行设立的外商独资银行与其分行在一定期间同时存在，《条例》对外商独资银行与境外银行分行之间的交易进行了明确规定，即境外银行在中华人民共和国境内设立的外商独资银行与从事外汇批发业务的境外银行分行之间进行的交易必须符合商业原则，交易条件不得优于与非关联方进行交易的条件；境外银行对其在中华人民共和国境内设立的外商独资银行与从事外汇批发业务的境外银行分行之间的资金交易，应当提供全额担保。

《条例》及其《实施细则》局限性分析

《条例》及其《实施细则》采取当地注册法人银行导向，在准入程序、监管指标、业务范围等方面进一步改善了对外资银行的监管规定，不仅履行了入世承诺，也较好的体现了国民待遇和与国际接轨的监管原则。但是，从我国金融业改革开放的总体格局和发展需要的角度来考量，《条例》及其《实施细则》还存在一定的局限性，有关问题还需要进一步完善和妥善解决。

关于外资银行的投资主体问题

随着我国金融业改革开放不断深入发展，金融分业经营模式逐渐向综合化经营模式转变。但由于分业经营基本模式的存在，我国对于可投资设立商业银行的中资金融机构仍有所限制，相比之下，《条例》关于外资银行的投资主体规定较宽。根据《条例》规定，除外商独资银行的惟一或控股股东，中外合资银行的外方惟一或主要股东须为商业银行外，对其他股东没有限制条件。

事实上，《条例》给中资金融机构和外资金融机构设定了有差异的市场准入规则，这种状况可能对中资金融机构产生限制性的影响。一方面，境外金融机构可以在中国设立或参股商业银行及非银行金融机构，有效利用多元化经营和资源配置优势，在我国境内与中资金融机构进行竞争；另一方面，中资金融机构可能被允许在境外参股或设立商业银行或非银行金融机构，却不能在境内进行多元化经营，这在国际化、综合化经营的背景下，对于提升中资金融机构的竞争实力是不利的。因此，设定统一的市场准入规则，创造公平的竞争环境，还有待相关金融法律法规的完善。

关于中外合资银行的界定问题

根据《条例》及其《实施细则》的规定，中外合资银行是指境外金融机构与中国的公司、企业共同出资设立的中外合资银行，其中外方股东及中方惟一或者主要股东应当为金融机构，且外方惟一或者主要股东应为商业银行并符合已在境内设立代表处等条件。但符合上述要求的具有中外资股东的银行是否都是《条例》规范的中外合资银行，这一问题值得商榷。

合资银行的界定应当解决既有中资股东又有外资股东的商业银行应适用中资银行抑或外资银行相关法律法规及监管的问题。近年来，随着中资商业银行采取引进境外战略投资者、在海外上市等一系列改革发展举措，使得传统的中资银行股权结构多元化，成为既有中资股东又有外资股东的商业银行。在这种情况下，如何对原中资银行进行界定，界定的标准是什么，值得探讨。根据中国银监会2003年12月公布的《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》规定，对非上市的中资商业银行的全部境外投资入股比例达到或超过其全部股本的25％，该银行将被视同外资商业银行监管；对上市中资商业银行投资入股比例合计达到或超过25％的，对该上市商业银行仍按照中资金融机构实施监督管理。根据上述有关规定，有两个问题值得探讨：一是对非上市的中资商业银行的全部境外投资入股比例达到或超过其全部股本的25％的，是否也应该受到《条例》的调整？二是对于新设的中外合资银行，如果其外方股东持股比例低于25%，应按照中资银行监管还是受《条例》的规范？抑或只要是新设的中外合资银行，不论中外资投资比例如何，均按照外资银行监管？上述问题在《条例》及其《实施细则》中并没有答案，有待监管机构进一步明确和解释。

关于外资银行股权变更问题

外商独资银行和中外合资银行是在中国境内注册的独立法人，在经营过程中可能发生因股权变更导致银行组织形式变更的问题。那么外商独资银行和中外合资银行之间是否可以因为股权变更而改变其组织形式；中资银行和外资银行之间可否因为股权变更而改变其性质？具体标准如何确定？对于上述问题，《条例》没有明确的规定。目前《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》在区分上市银行和非上市银行的基础上有比较原则的规定，但是随着中资金融机构的发展，也可能存在外资银行被并购向中资银行转变的情形，而监管规章对此没有作出规定。

关于允许保留外汇批发业务分行的问题

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[关键词]政府采购 问题 对策

中图分类号：F253.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）18-0091-01

全面建立和执行政府采购制度对规范财政支出管理，提高交易透明度，减少暗箱操作；加强廉政建设做出了有判断力的尝试。随着政府采购改革的不断深入，政府采购工作中的一些问题也逐渐暴露出来，如果得不到及时解决，将严重影响采购工作的深入开展。

一、政府采购中存在的问题及原因

（一）政府采购缺乏具体的法律依据。《政府采购法》虽然已经颁布实施，但具体的实施细则并未出台，《政府采购法》只是一个框架，对具体的采购行为，未做明确的规定。政府采购的范围涉及的贷物、工程和服务，而《政府采购货物和服务招摊贩标管理办法》对工程类采购只字未提。这就将使县（区）一级政府采购执行中缺乏法律指导，具体操作中的范例作参考，工作难以把握改度。

（二）采购活动中评审专家作用不突出。要做好政府采购工作，提高政府采购工作质量，必须建立“技术”专家库来解决评委的来源，由专家评委合理地评标，现县（区）一级大部分都有自己的政府采购评审专家，在招标中也能够按照《采购法》的要求充分尊重各位专家的意见，采购监督管机构和执行机构不干涉评标活动，由评审专家小组明确中标人，但实际操作中也存在一些问题，县（区）级采购规模较小，还主要集中在货物类，招标的工程和服务一般也比较简单，因此在公开招标中，可能的技术分析比较少，尤其是型号固定且有限的几种品牌。在评标中可由评审专家商讨的余地就非常小了。例如单一来源采购或询价采购，评审专家除了对各供应商的资质和贷物的真假质疑外，基本上不再需要提出技术性指导，聘请评审专家的意义就失去了。由于县（区）级地方财力紧张，临时预算较多，采购规模较小，询价次数较多，从经济意义上和效率上讲不可能每次询价都聘请专家来提供服务。

而《政府采购法》明确规定：询价小组由采购人的代表和专家共三人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二，实际操作中不能为1万元左右的底价采购，而聘请几个专家，况且聘请专家的成太高。

（三）政府采购信息披露不尽人意。政府采购之所以被称为“阳光工程”，就在于它最基本的一点“公开”，为统一规范政府采购信息公告的行为，财政部制定了《政府采购信息公告管理办法》。但从实际执行情况看，基层信息披露不尽人意，由于时间紧急，采购规模较小，公开招标的也客观原因，县（区）级招标信息只能在有限范围内公布。综合考虑售后服务因素，规模不是很大的政府采购项目，采购人都愿意选择本地的供应商。

（四）招标采购效率低下。政府采购以资金的落实到采购管理部门的审批手续繁琐，工作效率不高，采购单位申请购置物品时，需办理各种名目的手续，既延长了采购时间，也牵扯了采购单位过多的精力。

二、解决上述问题的对策

（一）尽快出台政府采购实施细则。建设国家或省级立法机关尽快出台实施细则。对政府采购工作作出详细、全面且便于县（区）级操作的实施细则，使政府采购工作不再“摸着石头过河”。

（二）在整个招标过程中充分利用评审专家的专业知识，对于评审专家我们不仅要让他们在评标中发挥共知识技术的优势，而且在制作标书的过程中就应该邀请他们给于评审的指导，明确技术指标，这样为以后在评标中对各供应商的投标书进行科学的、系统的、合理的提供良好的基础。对聘请政府采购评审专家作出长期，对于价格变化不大，采购次数频繁的可以协议供货制度。

（三）严格按照《政府采购法》的要求进行政府采购信息的公布。首先我们必须要求采购人严格按采购预算执行，有预算也必须提前一个月上报采购申请，以满足公开招标在时间上的要求，这样才能保证每一次招标，无论是公开招标还是竞争性谈判，还是询价采购都可以在相关的载体刊登相应的采购信息，为节省政府采购开支，优先在免费《中国财政报》杂志上公告，充分利用市、县政府网络进行宣传，提高招标的透明度，热忱邀请各地合格供应商参与投标，公布中标结果，广泛接受社会各界监督，让每次招标活动都在透明、公开、公平的环境下进行。

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【关键词】渔业法律体系；中国；日本；比较；启示

中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）08-006-02

一、前言

对于近现代渔业法律体系的建设而言，我国的起步要晚于日本。日本在1949年即颁布了《渔业法》，而我国在1955年开始进行渔业法律体系建设的时候，国务院的《中华人民共和国国务院关于渤海、黄海、及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》，也只是针对当时国营机轮拖网渔业和群众帆船渔业的纠纷，设置了机轮拖网渔业的禁渔区，此时还并没有一套正式的法律来规范渔业的经营和发展。直到1986年，我国才正式颁布了《中华人民共和国渔业法》，该法的确立标志着我国渔业法律体系的建设进入了一个新的阶段。当然基于一些历史的原因，我国渔业法律体系建设起步晚是情有可原的。由于和日本国情不同，加之历史、社会以及各方面的原因，造成了我国现行渔业法律法规的不完善。文章试图通过比较我国与日本法律法规方面的异同，来得到一些有益于我国渔业法律体系建设和渔业经济发展的启示。

二、宏观上的比较

据我国2003年统计，我国现行的渔业法律体系中，专门法律只有一部即《渔业法》，其它涉及渔业的相关法律14部，其余为渔业行政法规、规章、地方法规、规章。总体上，我国的法律数量少，单行法律少，缺乏与法律相关的具体实施细则，涉及的领域窄。许多法律面临着在具体实施的时候没有相应的实施细则作为补充，这让法律效力和执行力大打折扣；由于将重点放在养殖、捕捞以及渔业资源的增殖与保护上，通过我国法律体系可以明显看出对于渔业发展过程中的环境保护问题的相关法律起步晚，数量少，因此造成了在保护渔业环境和维护渔业生产经营者利益上的矛盾较为严重；对于渔业金融、保险以及水产业振兴等领域，我国并没有专门的法律法规来做约束和调整。

日本的农业法律体系建设有100多年的历史，约有130多部法律，其中涉及渔业的基本法律有14部，相关法律9部0，单行法律多而完备。对于每一部法律都有相应的具体实施细则作为补充，保证了法律的执行效力；涉及的领域广泛，诸如水产资源的开发保护、沿岸渔场的开发与振兴、渔业生产组合、渔业灾害赔偿、渔船损害赔偿、渔业金融、渔业保险等，各个领域都有单行法律作为基本法来约束不同方面的行为，使得每一种特定的渔业活动都有法可依，保证了渔业行业稳定有序公平的发展，保护了渔业生产经营者的利益。

三、关于立法

日本渔业立法程序清晰，权责明确。作为三权分立制的资本主义国家，原则上虽然是由国会来制定关于国民权利义务的法律，但现在委任立法越来越多，即法律规定一般性的原则，而实质性的内容则交由行政立法。政府在提出法律议案前，要先召开审议会进行反复的研讨，审议会研讨后提出法律草案交由主管部门审批，最终通过才可以提交国会审议。由于日本渔业法律体系的历史比我国久远，该体系内容完备而丰富，可调整范围十分广泛。

我国由于立法技术上的不足，上位法与下位法、同位法之间有时会产生冲突，这让法律在执行的时候陷入了尴尬的局面；部分法规与规章居然和现行渔业法律相抵触，亟待重新修订或废除；法律用语不够严谨科学，法条不够细致缜密，缺乏相应的实施细则；调整范围过窄，主要集中在养殖与捕捞，过于关注经济上的发展导致对于其他方面的忽视诸如渔业金融、保险、环境保护等；在渔药、渔医、渔具等渔业相关产业方面的法律法规更是少之又少；我国于2000年和2004年对于渔业法实施了修订，但并未修订相关的《渔业法实施细则》。导致该法在具体实施的时候与基本法脱节，执法效力受到严重影响。

四、关于立法精神

关于日本国土面积狭小，内陆的河流、湖泊很少，内海较多，因此主要的渔业发展都是在周边海岸上实施。所以日本的《渔业法》基本适用于国内的渔业生产活动；而我国地大物博，内陆河流、湖泊众多，海岸线绵长，海洋渔业和内陆渔业的情况极不相同，在捕捞作业、加工、管理、运输、面向市场和发展战略方面都有很大的区别。如果仅靠一部《渔业法》来规范，势必有不妥当、不完善的地方。在海洋渔业、远洋渔业上的法律建设的薄弱甚至空白，说明立法主体对海洋渔业发展战略思维的欠缺或不够重视，这也是当前亟待解决的一个问题。

五、关于渔业权

我国实行自然资源国家所有制，渔业自然资源、渔业水域为国家和集体所有。《渔业法》中的养殖证制度和捕捞许可制度正是基于此项国情而建立的。2007年之前，我国并未明确确定一种基于物上的权利，即“渔业权”。直到2007年颁布了《物权法》，才明确确定了“渔业权”，这让我国渔业法律体系开始进入一个新的时代。虽然如此，在关于渔业权方面，还是存在不少的问题。第一，在《物权法》中，关于“渔业权”只有一句“依法取得的使用水域、滩涂从事养殖和捕捞的权利受法律保护”的原则性表述，法条不够明晰具体，渔业生产经营者的利益还是不能得到行之有效的保护；第二，我国的养殖证制度和捕捞许可证制度存在一定的缺陷，如未明确规定对全民所有的养殖水域、滩涂实行有偿使用制度、使用权人享有的权利和应当履行的义务，以及养殖证的有效期限等；未对发放捕捞许可证应当具备的条件做出全面的统一规定；第三，渔业资源的权属关系不够清楚，在《渔业法》中，没有明确“全民所有的水域、滩涂”的具体范围，导致关于渔业水域归属的纠纷和触犯法律的行为等。

日本在1949年实施《渔业法》时，就明确规定了渔业权的概念，将其视为物权，且对于渔业权的主体、有效年限、出租、转让、抵押、补偿等各个方面都做出了详细明确的法条规范。如渔业权的主体限于渔业经营者并有法定的优先顺序；渔业权的存续期限根据渔业权的不同分为5年和10年等。关于渔业权清晰、明确的法条规定，使得该法权责明确，有效地保障了渔业经营者的合法权益。

六、关于渔业权的具体法条规定

日本渔业法规定，渔业权和入渔权的取得是要经过都道府县的批准的，而都道府县在接到申请时，必须参考海区渔业调整委员会的意见。而海区渔业调整委员会则要根据渔业权或者入渔权是否妨碍渔业调整以及其他公益事业、申请者是否遵守相关的劳动法令等方面的情况给出参考意见。也就是说，在日本授予渔业权及入渔权，政府是必须参考专业人士的意见的。这对于渔业的科学发展、保护渔业资源和生态环境都是有利的。

而我国渔业法规定，水面、滩涂的使用权可以由县级以上人民政府通过行政划拨的方式取得，可以通过竞标的方式够得使用权。渔业捕捞权则一般向渔业行政主管部门申请，主管部门根据渔船马力指标决定是否发放捕捞许可证。也就是说，我国法律中对于“渔业权”的授予并未提到关于参考专业人士意见的条款，只是简单的通过行政划拔、竞标等方式授予，也并不考察申请者或者竞标者的关于妨碍渔业调整、遵循相关劳动法令的情况。这种简单的方式有可能受到很多因素的影响，容易滋生腐败，并不能做到完全的公开公正公平，也并未考虑对于环境是否友好，发展是否科学，容易走上非可持续发展的道路，对于渔业长期良性的发展是存在一定的隐患的。

七、关于对违法者的处罚力度

对于违法者的处罚力度，日本要比我国严重很多。处罚力度轻且执法不力也是导致我国知法犯法、触犯渔业相关法律事件屡禁不止的一大原因。

日本渔业法中规定，对出租渔业权或者拒绝、妨碍、逃避渔业执法人员的检查、不回答质问、或作虚伪陈述等行为之一的，可以处以6个月以内徒刑或30万日元（现约合人民币2万元）以内的罚款；对于使用违禁鱼法（爆炸、投毒）进行捕鱼作业的，以及对违反渔业权规定、违反渔业许可或者指定渔业许可的限制或条件经营渔业的，判处3年以下有期徒刑或200万日元（先约合人民币13万元）以下的罚款。

而我国渔业法规定，对于买卖、出租或者其他形式非法转让捕捞许可证的，没收非法所得，吊销捕捞许可证，可以处以罚款；对拒绝、阻碍渔政检查人员依法执行公务的，可以由公安机关给予治安处罚，构成犯罪的，追究刑事责任；对于使用违禁鱼法（爆炸、投毒、电力捕鱼、敲鼓作业）作业的，处以没收非法所得，罚款并可以没收渔具，吊销捕捞许可证，情节严重的追究刑事责任；对违反捕捞许可证规定的，没收渔获物和非法所得，可以并处罚款，情节严重的，可以没收渔具，吊销捕捞许可证。

通过以上法律条文的对比，可以看出：日本渔业法中，对于各种违反渔业法的行为，法度较严，基本都要直接追究刑事责任；渔业生产经营者忌惮这样较为严苛的法律，则不敢轻易触犯，因此渔业生产活动秩序较我国更好，违法事件较少。我国渔业法中，只对于妨碍公务和使用违禁鱼法捕鱼的情节较为严重者才追究刑事责任，且并无详细说明何为情节较为严重者，界限模糊；并没有对于虚假陈述方面的法条陈述；并无关于罚款的具体数字陈述。这些不够完善的地方，给部分渔业生产经营者带来侥幸心理；加之执法不力，我国触犯渔业相关法律法规事件屡禁不止。

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市级各部门认真组织实施，磁性载体档案管理与保护规范》DA/T15-95市照片档案收集整理实施细则》渝档发〔〕36号）等声像档案业务标准、规范实施以来。取得了一定成绩，但也存在一些问题。如有的单位档案意识还不够强，对声像档案的收集归档重视不够，声像档案收集不够齐全；有的单位声像档案整理不够规范，声像档案所反映的人物、时间、地点、事由等要素揭示不清楚，不便于声像档案的利用；有的单位声像档案安全保管条件很差，影响到声像档案信息的读取。为进一步加强声像档案管理，现提出如下要求。

一、进一步提高对声像档案重要性的认识

人类在社会实践活动中直接形成的历史记录，声像档案作为一种专门档案。反映一个单位主要职能活动和基本历史面貌的重要史料，国家档案的组成部分。与其他门类档案相比，声像档案具有载体特殊、内容直观、形象生动等特点。市级各部门要进一步提高对声像档案重要性的认识，建立健全声像档案收集、整理、保管等工作制度，明确声像档案的归档责任部门和责任人员，切实加强声像档案的管理。

二、加强声像档案的收集

任何单位或个人不得拒绝归档或据为己有。同时应明确声像档案的归档范围，市级各部门应明确由拍摄录制承办机构或拍摄录制人员负责收集、整理并向档案机构移交声像档案。公务活动中形成的声像档案。凡是反映本机关主要职能活动、基本历史面貌和重要工作成果的声像档案，均应收集归档。当前特别要加强对“唱、读、讲、传”活动和“五个”建设工作中形成的声像档案的收集归档工作。收集照片时，对反映同一内容的若干照片，应选择具备主题鲜明、影像清晰、画面完整、未加修饰剪裁等特点的照片归档，照片、底片、说明应齐全。数码照相机拍摄形成的数码照片应保证未经编辑，像素不低于300万，数码照片同时要冲洗出纸质照片归档。收集录音录像档案时，应简要说明录音录像内容、主题、录制时间等信息。

三、加强声像档案的规范整理

逐张编号、拟写照片题名并编制目录，声像档案的整理应严格执行国家和市的有关业务规范标准。照片档案按照《市照片档案收集整理实施细则》要求。使用的装具（照片册、底片册和芯页）必须符合规范标准，禁止使用普通影集、相册整理照片档案。录音带录像带按照《磁性载体档案管理与保护规范》要求，录音带应简要说明讲话内容、讲话人姓名、职务、录制时期、录放长度、密级等；录像带应简要说明该录像的主要内容、制式、规格和录制日期、放映时间等；录音带、录像带应分别逐盘（盒）编制目录。数码录音笔、数码摄像机等数码设备摄录形成的录音录像档案按照《电子文件归档与管理规范》GB/T188942002市电子文件归档与管理细则》要求整理，录音文件应统一转换为WAVMP3格式，一个录音文件刻制一张光盘，并贴上标签，标注讲话内容、讲话人姓名、职务、录制时间、密级等；录像文件应转换为MPEGAVI格式，一个录像文件刻制一张光盘，并贴上标签，标注该录像的主要内容、制式、规格和放映时间等；刻制的光盘应逐盘编制目录。

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【关键词】建筑工程；工程监理；现场管理；设备采购；合同管理；预防为主；制度建设

0 引言

建设工程监理是从事建设活动的四大主体之一，对建设工程强制推行建设工程监理制的基本依据是《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》及《建设工程监理规范》。在这些法律、法规及规范里，国家明确了建设工程监理的基本工作内容、管理对象、可行使的权力，同时也规范了建设工程监理的建设活动方式、行为准则，还规定了对其违法、违规乃至违约行为的处罚措施和赔偿责任。在《中华人民共和国合同法》中，还在“建设工程合同”中细分出了监理合同的订立形式及相应的权力、义务和法律责任。所以，在我国将建设行业作为支柱产业、政府机构职能面临重大转变的形势下，建设工程监理的工作内容不仅包含着为建设单位进行现场控制和管理的职责，还承担了过去政府机构的部分现场监督、管理的任务，因而必须以更科学、更规范的形式，进行建设项目的监理。

1 项目监理部的确认必须经过招投标

这项制度似乎不属于监理的现场管理内容，但是其直接影响了监理的现场管理的规范性，也体现了建设单位对项目监理部管理能力的选择权力。有了这项制度，建设单位可根据工程项目的规模、等级、工期、投资数额以及技术特色等方面的要求，正确选择监理单位、总监理工程师，如有必要还可以细化到整个监理部的基本组成和配套设施的使用。这样做有利于实现监理目标的控制、施工合同以及供货合同的管理、参建各方决策机构的建立和信息的沟通，更有利于建立公平竞争的市场环境，加速公平交易有形市场的建设和建设工程监理市场行为的规范化。

2 监理规划及实施细则应该结合工程实际制订具体内容

在最新公布的《建设工程监理规范》及其配套的规范表格正式施行不到4年的时间里，已经流行几种不同版本的监理规划及实施细则的书写形式，这样做有如下的积极含义：

（1）能节省项目总监编写“规范”及“细则”的精力和时间；

（2）易于在同行中或与建设、施工单位间进行信息交流；

（3）标准规范的书写格式符合哲学上“形式上的相对，内容上的丰富多变”的范畴定义，也符合规范管理的要求。

然而，规范格式也会带来一个很大的负面效应，即有些总监不考虑具体情况而一味应付性地相互抄袭。“规划”和“细则”的抄袭问题亦出现得极为普遍，如无地下室的多层结构工程突然冒出了深基坑的验收等，经归纳之后发现多属一家公司的某个“规划”和“细则”版本，只经简单的更换（如房屋的层数，总面积等基本参数），就产生了几个乃至上十个工程的监理规划和实施细则。所谓对编写工作加以规范，是指前部较为通用的部分可以采取“填空”的方式编制，但一定要填对，注意去除不该填的地方，后部的具体措施和工作方法，应该由项目总监自己花费精力编写，对具体工程进展情况和工程变更、计划变更等补充情况绝不可以相互抄袭。

3 实施施工阶段的监理

施工阶段的监理工作是建设工程监理的主要内容，本文仅就施工准备阶段的监理工作、工地例会、施工过程的控制工作、竣工验收四个关键环节的内容加以分析和论述。

3.1 施工准备阶段的监理工作

该阶段的工作表现为建设工程监理对施工单位和对自身的事前规范管理特征，不仅能够体现监理部的技术管理能力，还考验了其对施工单位市场行为的控制能力。①要求总监及全体监理，通过参与“技术交底”会议等活动，按各自的分工，熟悉项目的技术要求，掌握总承包单位质量管理体系、技术管理体系及质量保证体系；②按照“合同管理”的相应要求，检查分包单位及施工队的资质状况；③核实施工许可条件，如规划许可证、施工许可证等，准备签发“开工令”。可见，准备工作的充分与否是监理签认开工令的必要条件。

3.2 工地例会

这一工作内容在监理工程管理工作中已形成相应的制度。作为监理，应正确地认识到它是信息交流和关系协调的重要场合，所以要做好会前准备，列出在执行合同发生分歧的问题的动议；签发召集会议的书面通知；注意引导甲、乙双方围绕动议进行讨论，并提出协调意见；做好会议记录，并作为重要资料备档。通过例会方式解决问题是强调透明化、规范化操作的基本方式。

3.3 施工过程的控制工作

建设工程是一个周期长、影响因素较多的实施过程，建设单位在施工阶段引入监理机制，就是要让这一过程处于受控状态。建设工程监理的职责是在工程目标实现的同时，保证工程质量能够达到设计要求，并使投资和进度不会明显地偏离事先设计的计划范围。由于控制工作的三个对象（投资、进度、质量）的创造和完成主体是施工单位，而不是工程监理，所以控制工作只是管理工作中的一个重要手段，其工作的特点是对施工单位的工作成果加以分析、认定和考核。按照《建设工程监理规范》的要求，项目监理部在此时的权力、职责，集中于对分项、分部施工和计划的完成情况、工程质量验收、各种报表以及各种上报资料的“签认”上。因此，控制工作是监理规范管理的主题，也是建设工程监理是否能够协助建设单位实现建设目标的基础考核依据。

3.4 竣工验收

该阶段工作的重点是工程质量的验收，其依据是法律、法规、强制性标准、设计文件及施工合同，对质量不合格的分项和分部要责令施工单位进行整改：其次作为工程监理，应汇总、整理工程备案涉及的各类资料、档案；最后由总监和监理单位技术负责人对单位工程质量评估等竣工验收报告审核签字。

4 施工合同管理的费用索赔处理

该项工作是体现监理能力和公正性的最重要的场合之一，对甲乙双方未能良好地执行合同的行为，监理的规范管理将表现为：

（1）以监理的身份和能力，弄清责任所在；

（2）依据施工合同，对索赔额度进行合理评价；

（3）以书面的形式出具对索赔申请的鉴定意见。

5 监理资料的管理

在工程竣工验收时，监理资料的完整与否也是建设项目能否顺利备案、验收的关键。规范的现场资料管理不仅体现在其日积月累上，更体现在管理的条理性，其管理工作基本内容包括：

（1）监理资料的合理分类存放；

（2）监理资料的保存和整理；

（3）监理资料的完整交付。

6 结束语总之，随着我国国力的不断增强，其建设工程正朝着规模不断加大、质量要求不断提高的方向发展，特别是由于政府建管机构职能的转变，建设工程各项目标的实现则更多地依赖于建设工程监理的现场规范管理和控制。在我国建设工程监理制虽是政府制定并强制执行的，但在短短不足20年的时间里，能够如此广泛地得以推行和发展，说明监理制度是顺应历史潮流的。

【参考文献】

[1]李惠强.建设工程监理[M].中国建筑工业出版社，2003.

[2]李世蓉，邓铁军.工程建设项目管理[M].武汉理工大学出版社，2002.

[3][日]伊泽阳一，滕征本等译.建筑工程监理要点集[M].中国建筑工业出版社， 1999.

[4]徐崇禄，燕平.工程建设监理合同示范文本的应用[M].中国计划出版社，1996.

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关键词： 毕业论文管理 管理体制 管理制度 管理细则 质量监控

毕业论文是学生运用在校学习的基础知识和基本理论，解决实际问题的实践锻炼过程，也是学生在校学习期间学习成果的综合性总结，是教学活动中不可缺少的重要环节。毕业论文的重要性体现在培养学生初步的科学研究能力，提高其综合运用所学知识分析问题、解决问题能力等方面。毕业论文实践环节架起了学生与社会之间的桥梁，提高了学生就业以后的动手能力。作为负责河北科技师范学院生命科技学院本科毕业论文管理工作的实践教学办公室，加强对全院学生毕业论文的管理，对提高毕业论文质量、确保高素质人才的培养具有重要意义。

一、毕业论文工作存在的问题

在本二级学院建院之前，农学、生命科学两系已经设立专门办公室负责毕业论文管理工作。建院以来，对我院原有工作进行了重新整合。在此过程中，我们发现，某些遗留问题没有最终解决，一些新的问题日益凸显：管理运行机制不够健全，各级管理层次权责不够清晰，管理制度不够细化，管理模式低效繁杂，质量监控未充分发挥实效，等等。导致部分学生轻视毕业论文，以一种应付的心态对待毕业论文；部分指导教师管理不到位，没有全身心地投入到指导工作中去，导致毕业论文质量整体下滑。

二、探索与实践

2009级学生是我院建院以来的第一届学生。为了提高毕业论文质量，更好地组织完成学生在校期间最后的教学任务，解决遗留问题和新问题，我们针对2013届毕业论文，进行了初步的探索与实践工作。

（一）健全管理体制

学院党政领导班子成员高度重视毕业论文工作，按照学校要求，在第七学期开学初成立以院长为组长的毕业论文工作领导小组，由组长亲自抓、负总责。小组成员由院务工作委员会和实践教学办公室人员组成，最终形成“毕业论文工作领导小组——主管院长——实践教学办公室——教学部——指导教师——学生”的六级管理体制。同时，明确职责分工。由毕业论文工作领导小组确定学院答辩委员会成员名单，委员会下设专业答辩组开展答辩工作。本着“提前安排、及时准确、细心周到、原则性与灵活性相统一”的原则开展各项工作。

（二）完善制度建设

针对毕业论文工作中出现的各种问题，我们依据学校文件相关精神，理顺思路、精心策划，起草《生命科技学院本科毕业论文工作实施细则（试行）》。经过多次面向全院教师征求意见与讨论修改，《细则》正式出台并执行。《细则》共分十一章，四十四条，十九附件。《细则》正文部分涵盖组织领导、选题与任务下达、开题与中期检查、撰写、评阅与答辩、毕业论文档案提交与归档等重要内容；附件部分涵盖写作模板、表格模板、装订要求等具体规范。《细则》将毕业论文二次答辩制度加以重新明确和规范；力争彻底解决长期以来的遗留问题；对各类要求加以细化。另外，在工作中还逐渐形成了集中讨论制度、公示制度等尚未成文的工作程序。

（三）加强质量监控

质量监控是确保毕业论文质量的基本前提，是制度运行的保障，是对全体教师和学生开展毕业论文工作的有效监督。通过充分发挥六级管理体制的作用，做到从学生选题到论文档案材料归档各个环节层层把关、全程跟踪，发现问题及时整改。学院还充分发挥二级教学督导组的作用，对毕业论文工作进行同步督导。《生命科技学院本科毕业论文工作实施细则（试行）》中对二次答辩进行了规范，规定了申请二次答辩的各种情形，尤其强调禁止抄袭、编造，以及非本人亲自完成论文的各种行为。《细则》同时规定学生不能进行一、二次答辩或认定一、二次答辩不合格的各种情形。另外，通过成立毕业论文审核小组，建立论文后评估机制。学院根据专业情况，将毕业论文审核小组划分成若干组。每组成员在组长的安排下，将学生提交的纸质版、电子版材料进行逐一审核。同时，每组指定人员就论文题目、摘要、关键词的英文部分进行审核，重点检查中、英文是否对应；用词是否正确；是否存在语法问题，等等。只要审核中发现问题，就立即反馈学生进行修改。规定审核次数不多于三次。最终仍不合格者，提交毕业论工作领导小组进行终审。

（四）重视意见反馈

在毕业论文工作执行过程中，学院重视广大教师、学生提出的意见和建议，以便今后改进各项工作。学院通过公共邮箱对相关工作开展公示，在规定时间内接收教师的意见反馈。在答辩期间，学院为各答辩组印发《毕业论文工作实施细则（试行）执行情况反馈表》，要求广大师生对发现的问题、今后需要坚持的和今后需要完善之处，提出意见和建议，以便修订时采纳。

通过收取2013届《毕业论文工作实施细则（试行）执行情况反馈表》显示，广大师生对毕业论文工作给予了充分的肯定，说明管理工作已收到了一定成效。

三、关于今后工作的思考

（一）适度扩大二次答辩的群体

目前，我院所采取的二次答辩措施主要倾向于那些无故不参加毕业论文各环节和各种评定中成绩不合格的学生。在今后的工作中，我们考虑采取随机的方式抽查部分学生进行二次答辩，适当选取优秀论文的学生进行二次答辩，体现其监督检查、榜样示范的作用。

（二）适度改变一人一题的方式

今后工作中，考虑根据指导教师、学生本人和教学资源的实际情况，将一人一题适度改为多人一题的方式，进一步培养学生团队协作的能力。

（三）适度调整毕业论文工作时间

根据不同科研课题的特点，学院考虑与各专业协调培养方案，将毕业论文工作适度提前。这样既保证了低年级学生尽早进入科研状态，又保证了毕业生论文工作不与考研复习、就业等工作相抵触。

总之，毕业论文工作既是对学生毕业前的一次综合检验，又是对管理工作者能力和水平的考验。我院将继续本着求真务实的工作态度，建立毕业论文管理工作的长效机制，确保毕业论文质量逐年稳步提高。

参考文献：

[1]蒋亦华.我国本科毕业论文制度的阐释与建构[J].现代大学教育，2009（2）：101-106.

[2]柯颖.高校本科毕业论文教学改革的对策思考[J].学术论坛，2008（10）：203-205.

[3]周文刚，卢欣欣，崔仲远.毕业论文（设计）过程管理和质量监控的改革与实践[J].周口师范学院学报，2013（2）：111-113.