司法改革主要措施范文

导语：如何才能写好一篇司法改革主要措施，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、中国的司法改革要不要依法进行

提出这个命题，好像很奇怪，其实一点也不奇怪，我说的是现实的实际问题。中国的司法改革是不是要依法进行，是从提出司法改革的口号之时就没有解决好的问题，到现在也一直没有解决好。我认为，我国的司法改革一直也没有真正做到依法进行。

其实，作为一个法治国家，凡事必须依法进行。在任何一个国家，司法制度并不一定都是完全健全的，即使原来制定的时候是健全的，但是随着的进步和，司法制度落后于现实需要，也就会出现不健全的问题，因此司法改革也是必须进行的。这一结论是完全正确的，是不可怀疑的。中国的制度需要进行司法改革，也是千真万确的，不可怀疑的。

中国是一个法治国家，司法改革必须依法进行。这样说，任何人都是同意的，都是赞成的。可是，在已经实行了的七八年的司法改革中，究竟做没做到依法进行，需要进行检讨，通过深刻检讨，才能够得出恰当的结论。

可以说出一个事实千真万确的事实，这就是，中国的立法机关至今为止，并没有通过任何一个关于司法改革的法律，但是，司法机关的司法改革却是在如火如荼地进行着。在现有的司法制度中，有一些或者很多已经不再和法律上写的制度完全一致，有了很大的变化了，新的司法制度已经在产生并且在实践中进行着。这样的事实说明，很多的司法改革措施并没有依法进行，而是司法机关各行其是，各自为战，“自主进行司法改革”。因此，就有一个很有意思的比喻，在电影《地道战》中，民兵连长向坚守在地道中的民兵喊口号：“你们要各自为战！不许放空枪！开火！”现在的司法改革形势就像这个游击战一样，最高领导下的口令就是“各自为战”，然后一声“开火”，司法改革就开始了。

就在司法改革刚刚开始不久，那时候我还在司法机关。我到日本早稻田大学访问，借机考察日本的司法改革形势和措施。日本学者介绍了日本的司法改革动因、主要思想和立法机关关于司法改革的立法情况，说明立法机关已经通过立法，设立司法改革委员会，限期两年，做出司法改革方案，并须经过立法机关的审议。通过者，进行改革，未通过者，解散司法改革委员会，一切照旧。我也介绍了我国的司法改革形势以及各司法机关的改革措施。日本学者听后感慨地说：“中国的司法工作者真是幸福啊！”我问为什么幸福，他说，不用经过立法程序，司法机关就可以自己进行改革，在日本是想也不敢想的事情。我听了这句话以后，感到真的很难受。这实际上是对中国法制的中肯批评啊！

事实上，我国的司法改革确实是在各自为战！细数各司法机关所进行的司法改革，涉及到司法制度的方方面面，各种招数层出不穷，可是没有几个司法改革措施是经过立法机关审议通过的。差不多都是最高司法机关一个文件，就通过了司法改革措施，就成了全国的司法制度。

例如，全国法院已经实行多年的“审判长负责制”就是其中一个。在《人民法院组织法》中，在三部诉讼法中，都规定了审判长制度，但是审判长就是审判一个案件组织起来的合议庭的负责人，案件审理结束，合议庭也就解散了，审判长也就不存在了。可是经过司法改革的审判长制度，审判长已经成了一个正式的审判职务，成为了一个官衔，它的职责就是负责领导合议庭的审判工作。同时，合议庭也成了法院的一个正式的审判组织，隶属于审判庭之下，成了法院的常设机构。

还例如，全国检察机关依照法律规定，是检察长负责制，各级检察员对本级检察长负责。但是经过司法改革，各级检察机关都设立了主诉检察官，有的还有了“主办检察官”、“主侦检察官”，五花八门。同时赋予主诉检察官各种职责，使其成为一个正式的检察职务。可是，这些在《人民检察院组织法》中，以及在三部诉讼法中，都是没有规定的。

仅举两例，就已经能够看出我提出这个命题的必要性了。如果司法改革仍然这样进行，国家的法制将会如何，不得而知。说这样的话并不是耸人听闻，因为不依法进行的司法改革，最终的后果就是使法治受到破坏。

二、究竟哪一级司法机关有司法改革的权力

我说的这个题目好像有一点挑衅性，似乎是说只有有权的司法机关才有权进行司法改革。其实也不是这个意思。我说的是究竟哪些或者哪一级司法机关才有权进行司法改革。

司法机关的概念大概有三种解释，第一种认为只有法院才是司法机关，第二种认为法院和检察院都是司法机关，第三种认为凡是涉及司法工作的机关都是司法机关，例如公安机关、司法行政机关等等。这些解释都是有根据的，但是从司法改革的角度而言，应当采取第三种意见，这些涉及到司法工作的机关，都应当认为是司法机关，都应当进行司法改革。

那么究竟是哪一级司法机关才有权进行司法改革呢？按照现在的司法实践和号召，各级人民法院、检察院、公安机关、司法行政机关等等，都负有司法改革的重任，都要进行司法改革。尤其是基层司法机关，更要进行司法改革，因为基层司法机关是司法工作的基础，基层的司法改革搞好了，司法改革才会真正有坚实的基础。所以，司法改革的任务层层加码，基层司法机关的领导是不是称职，司法改革是否有成果是衡量其政绩的主要标准。就是我们现在所讨论的“先例判决制度”，也是基层法院搞起来的，是基层司法改革的成果。

可是，一个值得严重注意的问题就是，如果一个基层法院搞一种司法改革，例如就是“先例判决制度”，那么全国共有三千多个基层法院，就要搞出来三千多个类似的新“制度”，这样一来，中国还有统一的审判制度吗？中国还是一个统一的法治国家吗？这样的后果可以说很可怕。

其实，这种情况已经出现了。在司法改革初期，各地法院都在制定自己的诉讼证据规则，据说全国已经有三百多个法院制定完成了诉讼证据规则。很多律师诉苦，三百多个诉讼证据规则。在每一个法院来说，都是自己操作的规则；但是，对律师和当事人而言，在不同的法院诉讼，就要掌握不同法院的诉讼证据规则，这是极为艰难的。因此，很多人提出，与其全国三千多个法院或者三百多个法院在诉讼证据规则上违法，还不如让最高人民法院自己违法，毕竟最高人民法院“违法”的做法还能够统一全国法院的规则，而不至于搞成全国法院诉讼证据制度的混乱状态！最终，最高人民法院自己搞出了民事诉讼证据规则和行政诉讼证据规则，总算结束了各地三百多个“诸侯”的证据规则的“分封”！

可见，各个基层法院或者各个基层司法机关都进行“司法改革”的话，这样的司法改革决不是法治统一条件下的司法改革。国家不需要这样的司法改革！

接下来的问题就是，最高司法机关是不是就有权力进行司法改革呢？现在的现状是，司法改革的总体进行就是在最高司法机关掌控之中，在最高司法机关的指挥下进行。

我们既然说到了诉讼证据规则的问题，那就还以其为例。诉讼证据制度是国家的基本诉讼制度的，规定和制定诉讼证据规则，应当是国家法的职责，是诉讼法应当规定的内容。这些制度的基本问题应当是由法律规定的，而不是司法机关规定的。司法机关应当在诉讼法律规定的基本诉讼证据规则的大框架下，对于具体的操作作出规定。但是，证据种类、证据效力、证据认定、证明责任等等重要问题，司法机关无权规定。

可是，我们看看最高人民法院关于民事诉讼证据规则的解释和关于行政诉讼证据规则的解释，有多少是超过了自己的司法解释的权力，作出的是立法才可以规定的内容呢？例如，关于当事人举证时限，就是当事人在诉讼当中到什么时候为止不能再提出证据的规定，三部诉讼法都没有做出限制性规定，那就是在整个诉讼阶段都可以提出证据，只要是判决没有最终发生法律效力。这样的规定不是很好，但它也是法律规定，在没有修改之前，任何人和任何单位都不能改变它。可是，关于民事诉讼证据规则的司法解释就是规定了举证时限，超过时限所举出的证据一律不采信！司法解释改变法律的规定，当事人如果较真，提出一个司法解释违法的诉讼，那么应当由谁管辖、由谁进行裁决呢？

因此，我的结论是：

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一、刑事司法改革的价值目标——为什么要进行刑事司法改革？

刑事司法，作为国家利用其刑罚权打击犯罪、维护其社会稳定的一种手段，是和平时期最大的国家暴力，其行使必然将影响到公民的生命、人身自由与财产安全。论文百事通因此，刑事诉讼的存在不能只是为国家行使刑罚权提供正当性的依据，更重要的是对国家刑罚权予以规制，避免“保护人们本身的手段被滥用”，以实现对人权的保障。然而，长期以来，我国的刑事司法领域中问题最为严重者，恰恰就是对人权的严重侵犯。人民群众对我国司法现状大量不满的情绪，也都集中表现在了刑事司法中的人权保障问题上。因此，如何解决这一问题，已成为了刑事司法改革所必须面对的问题。在一定意义上，能否在刑事司法过程中更好地保障人权，已成为了刑事司法改革是否成功的一个标准。

古希腊哲学家普鲁塔克拉说过：“人是万物的尺度。”人类在认识和征服自然的过程中形成了社会、阶级、国家、法律。可以说，从本原上看，人是社会的主人，理应也是国家法律的主人。作为“国家法律主人”的人，当然有权利要求自己的合法权利得到国家的保护，至少国家不能无端侵犯个人合法的基本权利。近代的“社会契约论”是在近代资产阶级革命过程中孕育成型的一种国家建构理论，这种理论从自然状态的假设出发，推演出了自然法与自然权利的概念，而借助着这些概念赋予了国家以新的基础、生命与责任。在此基础上，保障人权也成为了国家与政府建立的逻辑基础与目的前提。深受“社会契约论”影响的美国《独立宣言》中宣称：“人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那里被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府。”因此，对人权的保障就成了国家法律，特别是刑事司法的应有之义，成为了现念中重要的组成部分。而同时，作为代表国家行使公权力的政府在刑事司法过程中，天然地具有不断侵犯公民私权利、不断扩张的倾向。这种权力对权利的侵犯也要求必须对权力的行使加以限制、制约、正确引导，才能达到保护公民私权利的目的。因此，当一国的刑事司法已不能很好的保护公民基本权利，甚至其本身还严重地侵犯到个人人权的时候，作为“国家法律主人”的社会一般大众，当然也就有权利要求对刑事司法进行改革以求对这种情况加以改善。刑事司法改革的制度设计与改革举措也应当从普通民众的立场出发，从如何保护普通民众的基本人权出发，尊重其意愿选择，维护其诉讼利益，重新合理设计国家机关和普通民众在刑事司法过程中权利义务的划分、权力与权利的界限，实现司法为民，实现对人权的保障。

所以，除作为司法改革整体目标的司法公正外，人权保障已成为我国刑事司法改革最为重要也最为民众所迫切希望实现的目标之一。以其为刑事司法的目标是有其理论基础的。同时，在刑事司法中，人权保障与司法公正又是一对相互支持的价值目标，但与司法公正相比，人权保障有着更为基础的地位。在笔者看来，所谓的“司法公正”最终也是要通过“恢复在现实中遭到破坏的社会公平和正义”来实现对人的权利的最大尊重和保护。在此种意义上，我们甚至可以说司法公正相对于人权保障这一终极价值来说也仅仅具有为人权保障服务的工具性价值。因此，为更加明确地指出我国未来刑事司法改革的方向，与时俱进，将我国的刑事司法改革的未来目标直接设定为人权保障，未来的改革措施都应围绕人权保障这一终极目标进行设计、推行。

二、刑事司法改革的内容及方式——刑事司法改革改什么和怎样改？

解决了刑事司法改革的目标问题，树立了以人权保障为核心的改革方向，下一步我们所要解决的，就是如何围绕着我们所建立的价值目标而推进我们的改革的问题了。刑事司法改革改什么？怎样改？应该从哪些方面进行改革？是我们随之要解决的问题。有学者认为刑事司法改革的内容主要包括：刑事诉讼中公检法三机关相互关系的改革与调整、犯罪嫌疑人人身权利保障问题、犯罪嫌疑人辩护权的实现与保障、刑事立案审查、辩诉交易、刑事诉讼证明、刑事司法错误（及重复性错误）、错案追究制度及刑事司法公正的实现。这些内容大都直接或间接地涉及到如何进行人权保障的问题。笔者认为这种归纳比较全面地概括了我国刑事司法现状中存在的各种问题及刑事司法改革中涉及的大部分内容。可以说国内现阶段对刑事司法改革内容的讨论基本上与该研究方法相似：针对我国的刑事司法现状中存在的各种问题，以各个专题的形式讨论司法改革的各个方面，具体到某个制度的优劣、如何改进以及如何引入国外相关制度等等。诚然，此种方式可以很好地将问题一个一个地解决掉。然而此种研究方法将有可能导致这样一种结果：由于学者们研究不同问题时使用的方法不一致，使得解决问题的方法和方法之间无法统一，众多解决方案之间不能很好的结合以致无法发挥其理论上存在的功效。对此，笔者认为，应该在保持此种研究方法的同时，尝试另一种研究方法，即在研究我国的刑事司法改革时，将其视为一个整体，而不是一个个问题的简单累加。以如何能够更好地在刑事司法过程中保障人权为出发点，从一个更宏观的角度观察我国刑事司法改革中遇到的问题。

以全面保障人权、将刑事司法改革视为一个整体的角度观察我国的刑事司法改革，笔者认为，刑事司法改革是刑事司法的设计者（立法者）、刑事司法权力的行使者和刑事司法的承受者（一般民众）三方互动的结果。以下，笔者从这三个方面分开进行论述。

（一）填补立法缺陷——联合国刑事司法准则的引入

目前，以各司法机关分别各种司法解释、行政命令、政策规定的形式来解决我国刑事司法领域内所遇到的各种问题已成为了我国刑事司法改革中所通用的一种做法。然而，以此种方式来填补我国刑事司法制度上的缺陷，还是会存在上文中提到的导致制度前后不统一，制度和制度之间难以衔接的问题。同时，无论是司法解释、还是行政命令、政策性规定，都还存在着其自身的合法性值得怀疑，制度的稳定性、延续性无法得到保证的问题。因此，在笔者看来，解决我国制度缺陷问题的最为根本的办法，还是从立法上对我国的刑事司法加以完善，进一步修改我国的《刑事诉讼法》及其他相关的刑事司法法律、法规，构建一个更为科学、合理的刑事司法体系，将人权保障的观念引入立法，从根源上解决我国刑事司法中的立法缺陷问题。

联合国刑事司法准则是指由联合国通过的文书所确认的在刑事司法中应当遵循或尽可能遵循的准则。这些准则在有的文书中称为“基本原则”或者被规定为“最低限度标准规则”。其宗旨在于促使世界各国在行使刑事司法权中一方面保障有效地追究犯罪，惩罚犯罪；另一方面保障司法公正，维护人权，而后一方面则是其核心要求和侧重点。启蒙以降，特别是第二次世界大战以后，国际人权运动的发展使得被追诉人、辩护人、被害人的诉讼权利体系日益丰富完善，逐渐固化为国际刑事司法准则。同时在另外一种意义上，联合国刑事司法准则又是一个开放的体系，是由各成员国共同努力、反复探讨、妥协斗争、逐步达成共识的结果。因此，一方面，联合国刑事司法准则作为一项普遍的最低限度正义要求，反映了刑事诉讼内在规律，贯彻了人权保障的理念，代表了刑事诉讼制度发展科学化、民主化的世界性趋势；另一方面，他们也在相当的程度上兼顾了各国的不同国情，反映了不同国家的某些共同要求，因而能够跨越各国社会习俗和文化传统的巨大差异，被许多国家逐步认同和接受，带有极强的普适性。

因此，要在立法上完善我国的刑事司法制度，实现在立法上的人权保障，联合国刑事司法准则是我们不能回避的。第一，联合国刑事诉讼准则因其具有的科学性、民主性，反映了刑事诉讼的内在规律性，是我国刑事立法所应当学习的典范；第二，联合国刑事司法准则因其极强的普适性，对超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值给予了应有的关注，给了我国刑事立法向其学习的可行性；第三，“条约必须信守”是国际法一项重要原则。缔约国应重视的履行条约所确定的义务，是国际社会法律秩序得以维护的基本条件，我国已经加入了不少国际刑事司法准则所属的条约体系，是我们关注其的现实因素；最后，联合国刑事司法准则的核心要求和侧重点是保障人权，这也与我国刑事司法改革的价值目标相一致，是符合我国刑事司法改革方向的。

我国在刑事司法改革中引合国刑事司法准则以完善我国刑事立法还需要注意以下两个问题：首先，联合国刑事司法准则虽然由大量的被称为“基本原则”和“最低限度标准规则”的不同文本组成。但我们必须要认识到的是联合国刑事司法准则是作为一个完整的体系而存在的，并不能完全将其视为简单的规则的相加。我国对其的吸收借鉴要立足于一个较高的层面，全面地认识联合国刑事司法准则。在借鉴的过程中保持前后的一致，避免出现上文中所提到的改革和改革之间出现冲突、矛盾的情况；其次，任何一个国家的刑事法律制度都是和其本国的政治、经济、文化、社会等方面所紧密联系的，是根植于本土的。尽管如上文所述，联合国刑事司法准则有其普适性，其系统的保障人权的理念也是我们应当学习的，但普适性并不意味着可以全盘照抄，任何优秀的制度最终只有和一国的具体国情很好地结合方能发挥其应有的功效，中国有中国的特殊国情，在向外吸收借鉴时就必须考虑到我国的特色，决不能一味地照抄照搬，而是要对国际刑事司法准则结合中国的实际情况加以融通。

（二）解决体制缺陷——调整公、检、法三机关关系

我国《宪法》第一百三十五条及《刑事诉讼法》第七条同时规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、相互配合、相互制约，以保证准确有效地执行法律。”这被视为我国立法对公检法三机关之间“分工负责、相互配合、相互制约”关系的规定。由于这种关系直接来源于立法，特别是来源于《中华人民共和国宪法》的规定而当然地获得了合法性和正当性。然而，随着我国社会的发展和法治化进程的加快，公检法三机关的此种“法定关系”受到了越来越多的质疑，特别是在刑事司法运行过程中长期以来一直无法根除的对犯罪嫌疑人、被告人的基本人权的严重侵犯，使三机关之间此种关系的合理性和科学性引起了广泛的探讨。笔者在此试通过对三机关中两机关间的关系的论述，从加强对犯罪嫌疑人、被告人的人权保障出发，尝试为三机关关系予以重新定位。

1．警、检关系：以侦检一体化为改革方向

从理论上分析，侦查的最终目的就是为服务，侦查阶段查明案件事实、查获证据的目的都是为了在庭审阶段支持，因此，侦查职能本身并不具有独立性。在定位侦查职能和职能的关系时，职能无疑应当处于主导地位，而侦查职能仅仅是对职能起辅助作用的诉讼职能。侦查是的准备，是侦查的归宿点，侦查归根到底是服务于的。与侦查二者之间不是平等的，而是决定与被决定，服从与被服从，主要与次要的关系；从实践的角度分析，警察办案，没有公诉人在法庭上的证据意识、风险意识。侦查人员往往认为抓获嫌疑人，想方设法拿到证据就是破案，至于证据是否合法，最终能不能定罪，是否经得起辩方的防御，警察不管。在实践中就造成了在侦查过程中无视现行法律中关于人权保障的规定，刑讯逼供、超期羁押等各种违法取证现象的发生。

因此，笔者认为，我国对检警关系的调整也应朝着加强检察机关对侦查机关的监督、指导、侦检一体化的方向发展，确立检察官在侦查阶段的主导核心地位，增强检察机关对侦查程序的监控力度；在具体诉讼制度设计上要突出强调检察机关在刑事诉讼中对侦查机关的侦查取证行为的领导、指挥、监督权；建立检察机关对立案、撤案、结案统一审查制度，防止侦查机关擅自枉法分流刑事案件；防止一切法外因素非法干预刑事诉讼进程，努力构建健全的、真正能够保障检察官依法独立行使职权的诉讼保障机制；实现检察官的社会精英化，从主体上保障侦、检一体化模式高效运作。一方面保障刑事司法制度的有效运行，一方面加强对犯罪嫌疑人、被告人的人权保障。

2．侦、审关系：司法审查原则的建立

警察机关依职权进行的侦查行为，是国家权力强制犯公民权利最为常见的形式。因此，要求法院对警察侦查行为中所实施的各种强制性措施进行司法审查，是保障每个公民合法权益在国家的侦查活动中不被不必要侵犯的应有之意。但长期以来，我国并未确立强制侦查行为的司法审查原则。公安机关采用强制侦查措施，并不需要经由法院的司法审查批准。我国《刑事诉讼法》第59条规定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。”也就是说，如果侦查机关申请对犯罪嫌疑人、被告人实行逮捕措施，并不需要经过法院的审查批准，而只需要检察机关的审查批准。警察机关与人民法院之间并不存在着相互配合、相互制约的关系，而由于检察机关在刑事诉讼中所处的承上启下的中间地位，阻断法院与警察机关之间的联系，导致了法院与警察机关之间的关系断层，司法审查原则严重缺位，从而使得公民的权利得不到应有的司法保障，侦查机关随意拘留、非法搜查、扣押、刑讯逼供等问题屡禁不止。

因此，从保障人权、推进我国法治化进程的角度考虑，我国应重新调整人民法院与公安机关之间的关系，建立对侦查行为的司法审查制度，使法官以第三者的身份介入侦查程序，确保与侦查行为有关的强制性措施的正当性、合法性，防止侦查人员、检察官滥用国家刑事司法权而侵害人权；同时增强犯罪嫌疑人及其法律帮助人与侦查机关、公诉机关诉讼权利的平衡性、对抗性，并加强犯罪嫌疑人诉讼权利的保护力度。

3．检、法关系：检察机关地位的重新定位

在刑事诉讼中的控诉、辩护、审判三大职能中，也就是通常所说的三角结构关系中，行使审判职能的法院是居于控诉与辩护之间，具有超然中立的地位的权力主体。其超然中立的地位保证了其可以不受国家控诉犯罪的意愿的影响，实现其保障人权的目的。然而，在我国的刑事司法体制中，检察机关往往有超越自身控诉一方地位的限制，而通过法律监督来影响法院超然中立地位的倾向。如何给检察机关以准确定位，是我们必须面对的一个问题。检察机关所拥有的检察权在其性质上应属于行政权，虽然带有司法权的部分属性，但法律监督权却并不是其应有之意。而在现行的宪法框架之下，该如何规制检察机关的法律监督权，使其能够发挥其宪法上的功效同时又不至于侵犯法院的超然地位？笔者认为，在现行的宪法规定下，检察机关所拥有的法律监督权必须要与其追诉犯罪的诉讼职能彻底分离。把进行诉讼与进行法律监督分开，办案者专门办案，监督者专门监督，同时也监督检察机关内部。也就是说，检察机关内部可以一分为二，一部分专门办案，一部分专司监督，决不能让实施具体工作的人一边办案、一边监督。由此，可以保证法院在诉讼过程中不受检察机关的不当影响，充分发挥其公正裁判、保障人权的作用。新晨

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一、法官考评机制应当成为对现有法官队伍进行进一步优化选择的有效措施

由于我国法官遴选机制的先天不足，在法官的选任上一直采用低门槛的做法，造成了法官队伍整体素质不高、水平参差不齐。正如肖扬院长指出的那样：“在我国，法官的数量很大，达17万之多，但来源复杂，良莠不齐。应该说，当前法院出现的很多问题都是由于法官素质不高造成的。［1］为了解决这一问题，许多有识之士提出了”精英战略“，［2］最高人民法院肖扬院长则进一步指出”‘法官不是大众化的职业，应当是社会精英’，是非常有道理的。“［3］法官走精英之路已成为法院改革不可逆转的走势。正因为如此，最高决策层试图提高法官任职门槛，这一意图在修改后的《法官法》中得以体现。去年开始实行的全国统一司法考试也应当认为是实现这一意图的有力措施。但是我国现行采取的是行政定编的办法控制着法官的进出，现在全国各级绝大部分法院都已满编或超编，如何让那些通过国家统一司法考试、符合修改后的《法官法》条件的精英进入法院并把原来的潜在的不合格的低素质法官置换出来是摆在法院工作者，特别是法院领导面前的一项重要课题。如果按照自然淘汰，这个过程恐怕要十几年甚至几十年，这显然与司法改革的进程不合拍。从2000年开始，最高法院在全国推行审判长和独任审判员选任制度。［4］本来这是在现有的法律框架内对现有法官队伍进行再选择的一项措施和绝好机会。然而，在具体实施过程中却弄得五花八门，选任工作大都流于形式，背离了初衷。加上学术界、司法界不少人对此事持有异议，［5］审判长和独任审判员选任制度基本上处于半途夭折的状态。在这种情况下，充分依据《法官法》规定的法官考评机制，对现有的在职法官进行考评，实行优胜劣汰，应当是加速对现有不合格法官的置换过程、对在职法官进行进一步优化选择的一种更为合法、更为规范的措施，也是在我国特定历史条件下实现法官精英化的有效手段和途径。

二、科学合理的法官考评机制的主要内容

作为对在职法官进行进一步优化选择措施的法官考评机制，必须科学合理。笔者认为，这种考评机制应当包含以下几方面的内容：

（一）考评主体要超然。关于究竟应当由什么样的组织对法官进行考评，在理论界有争议，主要有两种观点。一种观点认为，由于法院内部考核者与被考核者关系较熟悉很难进行客观公正的考核，尤其是对法院领导的考核，更难以公正地进行，因而真正的考核当由法院以外的法律界人士，如人大专门委员会委员和有关工作人员、法学教授、律师组成的机构对法官进行专门考核。［6］另一种观点则认为，法官的考评由法官所在人民法院组织实施。其主要理由为法官所在的法院对被考核者的工作等各方面的情况比较熟悉，便于全面、客观地进行考核。［7］综观世界其他国家和地区的法官考评制度，也主要有两种考评主体。一种为法院外部设立司法委员会，由司法委员会统一负责包括法官在内的司法官进行考评，如委内瑞拉、我国的澳门特别行政区等。另一种则在法院内部设立法官委员会或法官考评委员会负责考核，有的国家如泰国等则直接由院长负责对法官的考评。［8］我国《法官法》第48条规定：“人民法院设法官考评委员会”，“法官考评委员会的职责是指导法官的培训、考核、评议工作。”同时21条规定：“对法官的考核，由所在的人民法院组织实施。”由此可见，我国《法官法》确立的法官考评主体通常被认为是被考核法官所在的人民法院的法官考评委员会。［9］笔者认为，这种理解值得商榷。因为，（1）我国《法官法》第48条只规定法官考评委员会对法官的考评工作负指导职责。既然是“指导”，就意味着自己就不是考评主体；（2）《法官法》第21条规定“对法官的考核，由所在的人民法院组织实施”。这里要特别强调的就是“由所在的人民法院组织实施”，显然“组织实施”与“负责实施”是有差别的。既然是“组织实施”，就既可以组织所在法院内部人员实施，也可以组织所在法院以外的有关人员实施。由此可见，我国《法官法》对考评主体的规定是不甚明确的。但要确保考评的客观公正，考评主体的超然地位相当重要。所谓超然地位，系指考评主体与考评对象之间没有直接的利害关系。而要确保考评主体的超然性，就必须从被考评者单位以外的单位选派人员组成考评组。特别是把法官考评作为进一步优化选择在职法官的一项措施时做到这一点尤为必要。因此，由法官所在的人民法院组织该单位以外的人员，主要是对法院业务相对熟悉的人员，如人大专门委员会成员、上级法院的法官、律师、法学教授等，共同组成考评组，对法官进行考核，在当今对法官考评赋予特殊历史任务的特定的条件下，不仅符合《法官法》的立法精神，而且唯有如此，才能完成其历史使命。

（二）考评内容要侧重专业性。我国《法官法》第23条规定：“对法官的考核内容包括：审判工作实绩、思想品德、审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作业绩。”由此可见，我国《法官法》对法官的考核可谓全面。但作为置换不合格法官的重要手段，法官考评应当立足于《法官法》规定的法官的基本条件，从办案质量、庭审表现、裁判文书制作以及对法律、法规的掌握程度等几个方面重点考核在职法官的专业水平。

（三）考评形式要灵活，并且有操作性。我国《法官法》第22条规定：“对法官的考核，应当客观公正，实行领导和群众相结合，平时考核和年度考核相结合。”这一规定应当说是相当抽象、概括，在实施操作中难于把握。笔者认为，要使考评达到目的，使精英能及早地置换出不合格的法官，在考评时不妨采取以下办法：以三年为一考评阶段。在这三年里，进行必须的法学理论考试和庭审考评可考虑三年一次，若干次案件质量检查主要是对三年来所办案件的质量进行考评以法律文书的评查，再结合民意测评、领导评议等情况，综合确定考评结果。

（四）考评标准要循序渐进，由低到高。我国刚实行国家统一司法考试，且因受人员编制等因素的制约，把不合格的法官置换出来不是一朝一夕的事，因而要从稳定现有法官队伍的大局出发，在确定不称职的标准时起点不要过高，要求不要过严，确保平稳过渡、平稳置换。但在确定优秀标准时则应从严，这样可以避免优秀法官在下一轮考评中落入不称职的尴尬境地。

（五）考评程序要严谨。因为这种考评以置换为目的当然也是现有优秀法官晋升的重要依据，必然会涉及到许多人的个人切身利息，因而对考评标准应当细化，对每一项考评都应当有详尽的方案，考评的程序必须做到合法、合理，有理、有节。在具体操作上，要特别注意以下几点：（1）对非办案法官的考评。由于我国特定的历史原因，法院还有许多非审判业务部门的法官，有的法院里甚至司机、财务人员都具审判员或助理审判员身份，法官成为一种待遇，成为法院干部的代名词。对非审判业务部门的法官，首先应当允许其选择是否参与法官考评。如果其明确表示不参与法官考评，则可以报请人大免去其审判员或助理审判员资格，按照公务员系列对其进行考核。如果其明确表示要参与法官考评的，则应按照法官的考评标准和程序对其进行考评。（2）对经过法官考评不称职的，应当做好其抚慰和适当的安置工作，因为经过法官考评不称职的并不一定公务员考核就不称职，对这些人完全可以安排到非审判业务工作或从事法官助理等辅工作。

（六）考评结果要公开。这不仅要求要把考评结果通知被考评人本人，而且也应当在法院内部公开，这样便于内部相互监督。另外，根据《法官法》的规定，被考评者对考评结果如有异议的，还可以申请复议。

三、法官考评中必须解决的几个问题

（一）法官考评与法官定编的关系问题

为什么可以通过法官考评置换不合格的法官﹖究竟可以置换多少不合格的法官﹖这些都与法官定编密切相关。法官定编是最高人民法院《人民法院五年改革纲要》中提出来的一个概念。该《纲要》第34条规定：“对各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证审判质量和效率的前提下，有计划有步骤地确定法官编制。”最高人民法院祝铭山副院长在《关于〈人民法院五年改革纲要〉的说明》时更进一步地指出：“目前，具备法官资格，不是在审判工作岗位，而是从事党务、人事、司法行政或后勤工作的为数不少。法官成了一种待遇，失去了其应有的含意。这种情况必须改变。因此，《纲要》提出了对各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证审判质量和效率的前提下，有计划，有步骤地确定法官编制，就是要从根本上解决法官不搞审判和法官素质不高的问题。要通过对法官的定编，将具有较高、真正符合条件的审判人员确定为法官，对于不符合条件的人员，只能做其他工作，如作为法官助理，协助法官工作。”但是法官定编并不能自动地提高法官素质，必须在对现有的在职法官进行考评的基础上留优劣汰，并不断地把优秀人员纳入到法官编制内才能实现法官定编的目的。由此可见，法官定编是法官考评实现其对现有法官进行优化选择的前提，而法官考评则是完成法官定编任务的有效手段。

（二）法官考评和司法改革的关系问题

作为法制运行的人力基础，法官是司法体制中最核心的部分。由于“法律制度与社会价值之间存在着密切的关系，因而大致上，法律专家包括法官-引者注的价值尺度只能是社会通行的价值体系的一部分：他们的遴选、训练以及社会化都将产生出这种一致性。法律专家在任何地方并且几乎是其性质乃是……流行价值的体现者……。”［10］发端于上一世纪80年代后期的以中国审判方式改革为切入口的中国司法改革到了上一世纪九十年代末已经处于停顿、徘徊时期，中国司法改革处于“攻坚”阶段，“司法体制，特别是法官制度已成为中国司法改革能否深入进行的关键之一。”［11］而法官制度中，对法官的优化与遴选又成为法官制度改革的重要内容。从国外的情况来看，日本战后的诉讼法改革运动是从审判主体的优化而开始的。而韩国从1993年起实行司法改革，法官考评制度是改革的重点。［12］由此可见，法官考评制度在国外一些国家有的是司法改革的重要内容，有的甚至还成为推动司法改革运动的主导。从我国的情况来看，在司法改革处于“瓶颈”时期，而司法改革又为国人所期待，特别是在审判长及独任审判员选任制度这一本来可以打破司法改革僵局但却由于司法环境的制约及实际运行中的偏差而中途几近夭折的情况下，法官考评制度被历史地推到了司法改革的前沿，不仅自己成为改革的内容，而且还将要担当起推动司法改革向纵深发展的助推器。

（三）法官考评与司法独立的关系问题

法官考评工作是针对具体法官的监督活动，因而在法官考评工作中必须正确处理好与司法独立的关系，不能因考评而影响法官的独立办案，更不能借法官考评而干扰法官办案。为此，必须做到：（1）考评不办案；（2）考评不监督具体案件。对通过考评而发现确有错误的案件，应当严格按照法定程序交有关部门办理，而不能直接由考评组督办；（3）考评侧重于事后。对于庭审水平的考评，虽然在事中进行，但应偏重于程序而不是实体。

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坚持问题导向，积极稳妥推进，是上海法院进行司法改革试点工作一以贯之的方法和路径。

改革之初，上海高院党组坚持首抓思想发动，通过座谈交流、动员答疑等多种形式，形成共识凝聚力量。

与此同时，上海法院注重深入调研。他们广泛开展抽样访谈、抽样调查、问卷调查等实证调研，并先后召开了有法院干警、特邀监督员、特邀咨询员、人大代表、政协委员、律师界代表等参加的专题调研座谈会150余场，梳理出100多个问题，完成了《审判权运行机制行政化的相关情况》、《法院管理行政化的相关情况》、《审判权力运行机制存在问题的分析报告》等专题报告，在此基础上，历经34稿形成了《上海法院司法改革试点工作实施方案》，使其更接地气，更有针对性和操作性

在试点法院经验基础上，上海高院至今已先后制定了《上海法院人员分类定岗实施方案》、《关于改革和完善审判委员会工作机制的意见》等改革配套制度30余项，从而为即将在全市法院全面推开的司法改革奠定了基础，提供了遵循。

毋庸讳言，在改革推进过程中，还有不少困难和问题需要解决。据郭伟清介绍，接下来，市高院将主要从顶层设计、案多人少的矛盾、法官的素质能力、依法独立公正行使审判权和加强审判管理权、监督权的关系、完善法官日常审判工作业绩考核、队伍结构性调整与法院工作稳定性连续性问题、加快推进人员分类改革与确保队伍稳定等七个方面入手，加强探索创新，建立和完善相关工作机制。

“我们坚持遵循司法规律，坚持实事求是，说真话、报实情，向有关部门提供真实可靠的第一手材料。”郭伟清介绍说，司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，事关全局，政治性、政策性很强，必须通过顶层设计，自上而下有序推进。如主审法官、法官助理的设置，跨行政区划法院的设立等改革措施，都是司法改革中的重大改革，在实践中可能会碰到许多新情况、新问题。还有即将推出的以审判为中心的诉讼制度改革、变立案审查制为立案登记制等重大改革，也亟待加强顶层调研和指导，使改革措施与立法、修法同步进行。

案多人少的矛盾多年来一直存在，以2014年为例，上海法院法官年人均结案达到158.74件，是全国平均数的2.2倍，同比增长了27.66件，增幅为21.1%。如果按照法官33%的员额比例计算，2014年上海法院法官人均结案将达到185.5件，法官工作负荷已近极限。随着上海经济社会发展以及法院立案审查制变为登记制，案件数量还可能进一步攀升，法院案多人少矛盾将进一步凸显，亟需探索建立科学的人员补充机制。

审判权力运行机制改革实行后，法官的担子更重、责任更大。当前，还需要通过提高法官的准入门槛和选拔条件，强化法官的职业化、专业化能力建设，不断提升法官依法公正履职的能力和水平。

郭伟清强调，在审判权运行机制改革中，如果简单地将审判权的“独立”行使等同于“孤立”行使，将“去行政化”等同于“去管理”，就可能会因为审判权缺乏必要的监督制约带来法律适用不统一、案件审理质量下滑、廉政风险等问题。因此，必须要进一步明确院、庭长审判管理职责，规范审判管理权行使方式，形成审判权与审判管理权、审判监督权的相互监督、相互制约，确保司法的公正、高效。

建立符合职业特点的司法人员管理制度，在深化司法体制改革中居于基础性地位，是必须牵住的牛鼻子。人员分类管理改革全面推开后，如何建立完善科学合理、符合审判规律的绩效考核方式及与之配套的法官员额退出机制，确保法官责、权、利相统一，也是亟待重点研究的课题。

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二、刑事程序中的国民参与司法制度

1.检察审查会制度

日本于1948年颁布了《检察审查会法》,创设了检察审查会制度。检察审查会一般是根据控告人、检举人或犯罪被害人等利害关系人的申诉,依据法律赋予的职权,对于检察官作出的不处分决定是否妥当进行审查。另外,它还可以就检察机关的工作提出合法化建议。本检察审查会成员从拥有众议员选举权的一般国民中抽选产生,检察审查会由11名成员构成,检察审查员的任期为半年。检察审查会审查的方式是从检察官提供的资料中寻找与申诉材料相关的证据,针对申诉材料中提出的疑问,分析检察官作出不处分决定是否符合案件事实,是否符合法律的规定,然后作出评议审查结果。审查决议有三种:不正确、不不正确、应当。不过,这种决议至今仍未赋予其法律拘束力,检察官也没有按照决议书的意见履行的义务。只有当检察长仔细审查决议书后,认为应该按照决议的意见处理案件时,才正式提起公诉。③检察审查会自1948年产生以来,已审查了15万余件案件。审议的结果大都维持了检察官的不处分决定,只有12.3%的案件认为“应当”和“不不当”。④检察审查会的决议经过检察长考虑后,实质上被接受的并不多,尽管已经突破了千件,但所占的比例仅为6.6%,而93.4%的检察审查决议都没有被采纳,仍然维持着不的决定。

由于检察审查会作出的决议没有法律约束力,且实践中检察审查会制度的运用率低,没有实现立法者所期待的“检察民主化”。2004年,日本颁布了《修改刑事诉讼法等部分条文的法律》,对检察审查会制度进行了重大修改。修改内容如下:一是增加了律师协助审查的规定;二是增加了二次审查;三是明确了二次审查后决议的强制力。

毋庸置疑,检察审查会制度经过修改后,更趋科学和合理,而且打破了日本在方面的国家垄断主义的传统,使日本刑事诉讼体现了以国家追诉为主、兼采民众追诉的原则。

2.陪审制度

日本曾于1923年制定并颁布了《陪审法》,规定陪审制度只适用于刑事审判,而且对陪审案件也进行了严格的规定。陪审分为法定陪审和请求陪审两种。死刑、无期徒刑或者禁锢罪的案件为法定陪审,但被告有权拒绝接受陪审。请求陪审必须满足三个条件:一是法定刑在3年有期徒刑以上或者禁锢的刑事案件;二是属于地方法院管辖的案件;三是基于被告人的请求。对于陪审员的选定,日本《陪审法》也有明确的规定:首先,由国民所在的町、村、办事处公布有陪审员资格的国民名单。陪审员资格主要是从以下四个方面进行审查:①拥有日本国籍,年龄为30岁以上的男性;②在同一个町、村、办事处连续不间断居住满2年以上的;③连续不间断2年以上直接交纳国税3日元(旧时币制)以的;④拥有读写能力的人。其次,由地方法院的院长根据预测确定来年陪审案件数量,然后决定必要的陪审员的数量。陪审员的数量根据管辖区域内实际情况,按照一定的比例分配到各町、村、办事处,由町、村、办事处的领导按照分配数从有陪审员资格的人中间以抽选的形式予以选出。选出后,制作陪审员候补者名单,报送地方法院院长。最后地方法院院长从各町、村、办事处送来的名单中又以抽选的形式,按每一件案件配备36名陪审员的比例选定陪审员。陪审员参与案件的审理,根据《陪审法》的规定是没有工资的,但每天可以享受5日元(旧币制)的补助。日本陪审制由于社会环境以及制度本身的原因,自开始以来就没有发挥其应有的作用。审理的案件逐年减少,终于在1943年被法律宣布停止实施。

3.裁判员制度

2004年5月28日,日本公布了《关于裁判员参加刑事审判的法律》(以下简称《裁判员法》),结束了长期以来由职业法官垄断审判的历史。此后,该法律又经过5次较大修改,于2006年12月22日正式向社会公布了最终修改稿。概观此部法律,它有如下主要内容:1)裁判员的选任范围。《裁判员法》规定裁判员从具有选举国会众议院议员资格的国民中以抽签的方式产生。⑤为了使抽选的裁判员能够胜任本职工作,不辜负国民的期望,《裁判员法》对部分国民的选任资格予以排除。⑥2)免除裁判员义务的事由。除了规定裁判员的选任范围外,《裁判员法》还设计了三种免除裁判员义务的事由:一是禁止事由;二是辞任事由;三是回避事由除有上述三种事由外,裁判员必须参与案件的审理。3)裁判员的选任程序。该法对裁判员的选任程序进行了明确规定。第一个步骤:由市、街、村选举管理委员会抽选裁判员候选预定人,并制作名簿。第二个步骤:由法院抽选裁判员候选人,并制作名簿。第三个步骤:选任裁判员。

4)裁判员的身份保障。

按照《裁判员法》的规定,裁判员在执行职务期间,与法官有一样的权利、一样的要求、一样的责任。有关裁判员的身份保障主要有:一是裁判员在审理刑事案件时“独立行使职权”;二是裁判员有权接受一定的差旅费、日津贴及住宿费,但不能领取休业补偿金等特别津贴;三是裁判员有出席审判案件的义务。但裁判员如有正当理由可以免除该义务。对无正当理由不出席审判的裁判员,可依法处以罚金。

三、对日本国民参与司法制度的反思

检察审查会制度和裁判员制度作为日本国民参与刑事审判程序的两个重要制度,虽然被日本司法改革审议会的专家十分看好,但是,时至今日,国民仍不感兴趣。根据1999年司法改革审议会公开发表的《关于检察审查会制度的社会调查报告》,知道有这一制度的国民只占31%(1983年的调查占22%)。在选择国民担任检察审查会委员的调查中,国民对担任检察审查会委员的态度却十分暧昧。68%的被调查人持无所谓的态度,只有8%左右的被调查人想担当检察审查会委员。⑦对于存在了半个多世纪的检察审查会制度,国民的认知度尚且如此,更不必说刚刚导入还未全面实施的裁判员制度了。2007年日本内阁府对国民认同裁判员制度的情况进行了调查,结果表明:“不想参与裁判员制度”的人数占被调查人数的78%,“愿意参与”的人数仅占总人数的22%。⑧虽然司法改革审议会将上述现状的原因归结为:国民对这些制度的理解和接受需要一个过程;但是,笔者认为,检察审查会制度已经实施了半个多世纪,裁判员制度自设想提出以来至今已有6年,这些被司法审议委员看好的制度长时间得不到日本国民的认可,除了上述原因之外,应该有更深层次的原因。⑨

一是对国民参与司法的热心没有正确的认识。国民参与司法的热心并非来自制度的硬性规定,而是来自国民内在的法意识。日本著名的法社会学家川岛武宜在《日本人的法意识》一文中,曾把日本国民的厌讼倾向归因于日本人的国民性,认为日本国民中有一种“协和”精神,同时又由于其“国民性并非多嘴多舌”,使得法律所规定的内容具有不确定性,法律的规范性也具有不确定性,因而国民羞于主张权利,也就缺乏权利的觉悟。

二是强调国民参与司法的动机不纯。20世纪90年代初期以来,日本从政治和行政方面进行了改革。然而,无论是政治还是行政改革都没有从根本上赢得日本国民的赞同,国家权力依旧丧失其权威,国民依旧自信不足。正是在政治及行政改革濒于“失败”、国家权力处于“四面楚歌”之时,司法改革作为“回天之术”被提上了日程。1法改革不单单被视为“司法改革”,而且被作为恢复国家权力的权威、增强国民的自信心、恢复经济优势,使日本在21世纪成为经济、政治、文化强国的孤注一掷的“最后措施”。究其实质,日本此次的司法改革是为了其他的目的而进行的消极的司法改革,其强调的扩大“国民参与司法”的范围,只不过是靠司法对国民的迁就、靠减少法及司法的主体性和专业性来“改变”国民对社会的看法,从而赢得国家权力的权威。从这一点来看,日本强调国民参与司法的动机不纯。

三是对“现代日本法”没有正确的定位。如前所述,日本的司法改革并不是从司法本身的需要出发而进行的改革。在这种改革中,缺少了“现在”这一视点,忽视了对第二次世界大战后至今60多年的“现代日本法”的定位。现代日本法有着美国法不曾有的“精华”和可贵之处,从“法”本身的立场来看,这些“精华”和可贵之处不仅不应被“改革”,反而应被进一步扩大和弘扬。例如《日本宪法》第9条所规定的“和平主义”原则;日本刑事司法中所体现的“宽刑主义”倾向。另外,50多年来的现代日本法在“对公众(社会和民众)关系”中基本上恰当地维持了主体性和专业性。对公众而言,司法确实是有名有实,犯罪的惩罚、公众间纷争的解决确实是“依法办事”,作为“自然理性”的法得到了充分体现。当然,现代日本法也有一些消极方面。例如,现代日本司法机关所维持的体性及专业性是以文化为基础,存在于与公众意向的调及妥协中,带有脆弱性和相对性。

四是法律移植没有兼顾国情。日本司法制度改革的内容是以欧美法为模式,许多制度直接引自于欧美法,其基础是建立在对欧美法的绝对赞同和信任之上的。意见书的这种态度既反映了当今日本国民的思维方式,也体现了日本法学研究的固有方法。尤其是比较日本法与欧美法时,往往是在“因为欧美法是这样,所以,日本法也应该是这样”的思维方式下进行,从来很少过问欧美法哪里好哪里不好,各自的法与各自的社会是什么关系,除一些根本就不涉及实定法及部门法的法社会学者外,几乎不去进行任何“纵向性比较”。由于没有对欧美法进行“纵向性”研究,一些在欧美和其他国家过时的制度,却被日本司法改革委员会大加推广。同样,由于没有关于各自的法与各自社会关系的“纵向性”研究,导入的欧美法是否真能在日本扎根,发挥和在欧美国家一样的作用,仍是疑问。

五是国民参与司法制度本身也有一些制度硬伤。国民参与司法本应是国民的权利,而在当今的日本却成为了国民的义务。

在工作压力较大、竞争比较激烈的日本,法律要求国民参与司法会加重国民的负担。主要表现在:一是增加国民的工作量。检察审查委员、裁判员不是一种固定的职业,大都是兼职的。国民除了固定的工作外,还有一定的家务活动,如再添加参与司法的工作,必加重工作量,给国民造成负担;二是在决定或者审理暴力团伙和过激派犯罪的案件中会遭到威胁和报复,一定程度上会给参与司法的国民及家人的人身安全带来危害。三是审查和审判时间过长,会影响国民的工作和家庭生活。在日本,刑事案件的和审判要经过许次审查和审判,而且,为了排除外界的干扰,参与司法的国民常常被安排在宾馆住宿,这样的做法会影响参与司法的国民的正常工作和生活秩序;四是国民参与司法还要得到单位的协力。尽管企业的工作人员担任检察审查委员和裁判员是企业对国家的贡献,是国民积极参与司法的具体体现。但对于“一个萝卜一个坑”的企业来说,无形之中会加大企业的压力,影响企业正常的生产和工作秩序。四、对中国司法改革的启示反思日本国民参与司法制度存在的问题,可以为中国正在进行的司法改革提供参考。当下,学界对于如何完善人民陪审制和人民监督员制度展开了深刻的讨论,日本的经验教训恰可以为我所用。笔者认为,其启示主要体现为以下几个方面:

一是明确规定人民监督员事后监督的监督模式。我们应该借鉴日本检察审查会的做法,采取统一事后监督的方式,既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突,又保证了监督时间的充足性,有利于提高监督的质量,同时可以发挥当事人对程序的主导,强化对程序的参与。12

二是赋予人民监督员监督意见以刚性的约束力。从我国的规定看,人民监督员的监督意见对检察机关没有实质性的约束力,仅具有参考作用,是否采纳其意见完全取决于检察机关。笔者认为,人民监督员的监督意见如果对检察机关没有一定的约束力,则该制度将难以发挥更好的作用。今后,应当对如何赋予人民监督员监督意见具有法律效力进行深入研究,使人民监督员制度真正发挥保障人民参与司法、监督检察机关正确行使检察具体来说,我国应当通过制定人民监督员法对检察机关在维持逮捕决定、拟撤销案件、对案件作不处理这三种情形的监督意见赋予法律效力。日本对于检察审查员第二次的“应予”的决议采取的是由法院指定律师提起公诉的做法,并且被指定的律师直到法院的判决生效后才解除名义上的检察官之职务。我国之所以不能实行这一模式,主要原因是这一模式不符合我国检察官独立行使检察权的理念,再者,我国历史上也没有这样的司法传统。13

三是必须认真对待外来制度本土化问题。前文分析了日本对于移植的外来法律制度未能实现本土化,主要原因在于日本推行陪审员制度的法律土壤其实是不够肥沃的,在这种情况下急于推行,肯定会招来反对。在法律传统方面,我国的情况其实和日本比较类似。相对于日本来说,我国的传统法律思想、思维模式的影响更加深远,和西方法律思维、法律传统之间的差别也更加明显。由此也启示我们,我国在建构国民参与制度尤其是人民陪审制度时,也必须充分考虑我国的文化传统、民族心理、公众法律意识等实际因素,切忌盲目引进西方的法制度,否则也有可能会遭遇与日本现在面临的同样的挫折。

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1906年，罗斯·庞德对普通法诉讼程序的批判， 悄然拉开了20世纪程序改革的序幕。不论是大陆法国家，还是普通法国家，司法改革皆有一个明显的特点，即对诉讼进程的司法控制不断强化，法官职权呈扩张趋势。回首20世纪的司法改革进程，可以发现，强化法官职权作为重大改革方向清晰可鉴；展望新世纪的司法改革，合理加强法院对诉讼程序的控制，也是一个必须尝试的改革突破口。司法改革已确及深层次的诉讼模式、程序哲学及法律文化变革问题，自由主义风尚无法解决现实问题，纯粹的当事人主义模式不可能自发地保障接近正义，却与诉讼迟延、费用高昂、诉讼结果的不确定等弊病脱不了干系。接近司法的手段历史地演变为法院程序管理权的强化，这反映在近年来管理型司法的兴起。美国率先推行管理型法官制度，特别是针对复杂诉讼及消费者权益纠纷、人权案件、反托拉斯诉讼等。英国、澳大利亚等国纷纷迈向反叛传统对抗制诉讼文化的司法控制之路，措施激进，加大对审前等程序的管理，甚至开始放弃言词主义原则，法官可事先查阅书面资料。有人提出，民事诉讼改革的目标，就是要“大大变革对抗制的道德”，强调各方当事人和律师之间的“合作、公正和对事实的尊重”。 澳大利亚昆士兰上诉法院戴维斯法官也主张，为缩减诉讼成本、消除诉讼迟延，“律师和法官应接受一种全新的司法争端解决理念，当事人之间要多一些坦诚，少一些对抗，考虑诉讼成本、他人权利和公共利益等相关因素。” 直到“鼓励现有的司法干预激进地变革，向法院职权主义模式转化”。 当然，职权主义也并非最佳选择，法官审判并不是上帝的审判，法官的“父爱”情结对发现真实、接近正义也是作为障碍而存在。因此，程序法既不应坚持古老的自由放任主义模式，也不是简单地向职权主义回归，而要力图达到当事人个人主动性与法官适当程度控制之间的衡平。

有人认为，当事人主义诉讼模式容易造成诉讼拖延，诉讼成本也相对较高。程序经济是否与民事诉讼模式相关？还是仅与不同国家的程序制度安排相关呢？荷兰民事诉讼法以法国为蓝本，但在实践中的运行更能符合公众需要，尽管希腊民事诉讼制度几乎是德国的翻版，其运作结果却相差甚远。 故制度本身及不同的适用环境即本土资源之间的鸿沟与融合，才更是问题的关键。许多人认为，大陆法国家的民事诉讼模式从整体而言属法院职权主义，而普通法国家为对抗制。 国外也存在此种偏见，事实上这一观点在理论上是完全站不住脚的。 两大法系的民事诉讼基本上都奉行当事人主义。 大陆法国家的民事诉讼多采取处分主义与辩论主义原则，程序进行由当事人主导。法官虽有一定职权，但当事人仍有无数机会依法拖延诉讼，使程序复杂化。普通法国家虽然实行当事人主义，但法官拥有的程序引导权甚至在很多方面超过了大陆法系的法官。故民事诉讼模式与程序经济没有正比关联。

多数大陆法国家也强化了法院对诉讼进程的司法控制，如奥地利、法国、西班牙、葡萄牙、意大利，甚至日本和德国。奥地利1895年《民事诉讼法典》最早突出对法官职权的强化，如规定法官与当事人直接“言词”接触，律师仅协助但并不取代当事人，审判权多体现为自由裁量权，虽未经常运用，但运用时限制也并不严格。该法典施行后，程序经济目标基本实现。法国多年来尝试扩大法官控制和加速程序之权力，1958、1965和1967年分别取得一定成果，1969年成立民事诉讼法改革委员会，1976年实施新《民事诉讼法典》。该法典大力简化诉讼程序，取消不必要的复杂程序，尽可能扩大简易程序的适用，强调程序适用的弹性，以便个案的审理时间与其需要相适应。当事人自主受到一定限制，法官权力开始扩大，如控制诉讼程序的进行、责令进行调查、要求提交书证，乃至考虑当事人主张以外其他事项之权力等，并力图促进法官与当事人的合作。1997年生效的葡萄牙新《民事诉讼法典》确立了诉讼经济和诉讼合作原则，改变当事人与法院的传统关系，法官为促进客观真实的发现，有责任纠正当事人的过失行为。不过，葡萄牙法官对司法改革有抵触情绪，因为法官职权的强化大大加重了其工作负担，增加了其职责。

就普通法国家而言，可以英国司法改革为例作个案剖析。英国传统民事诉讼的主要缺陷，是过渡膨胀的诉讼行为，当事人和律师可自主控制诉讼程序，包括诉讼程序的启动、诉答文书的起草、当事人的追加、案件主要事实的确定、诉因和系争点的确定、救济方式的选择、临时性救济的申请、和解或撤诉、证据开示、法律意见的提出、判决的申请执行、是否申请上诉等等，特别是审前程序的周期、强度受律师和当事人控制。 新《民事诉讼规则》强调法院对诉讼行为和程序进程的管理和控制，主要包括：一是以五章的篇幅专门规定案件管理。如第3章法院的案件管理权，第26章案件管理-初步阶段，第27-29章分别规定小额索赔诉讼、快捷审理制、多轨审理制的案件管理，其他条文也有许多有关案件管理的规定。法院将民事案件分为小额索赔制、快捷审理制和多轨审理制三种，积极加强案件管理。对简单案件，严格按日程安排进行；对复杂案件，法院可确定或许可当事人遵守的程序步骤和案件审理日程。二是强调法院对诉前阶段、开庭审理干预以及对证据的主导，弱化当事人的程序支配地位，尽可能避免当事人及律师以诉讼技巧对程序的操纵。如第32.1条规定了法院主导证据之权力；第34.8条规定笔录证言，弱化了言词原则；第35.4条规定法院限制专家证据之权力；符合一定条件的证人证言得作为直接证据；限制交叉询问时间，限定开庭审理时间等。三是倡导程序对话和程序合作，充分关注纠纷的解决效果，重视可选择争议解决方式和诉前纠纷衡平机制，尤其是引进了人身伤害、医疗过失纠纷等诉前议定书，规定诉前行为和当事人的初期交流，并规定不遵守诉前议定书的法律后果。

4.引进诉讼案件分流机制

我们处在一个诉讼爆炸的时代，诉讼爆炸引发案件积压、诉讼迟延并伴生诉讼成本的攀升。但实证数据表明，诉讼爆炸并不必然导致诉讼迟延，如近年来德法诉讼案件增长速度远高于意大利，而意大利法院的诉讼拖延速度却快于德法。1992-1996年法国大审法院民事案件平均审理期间自9.5个月减至8.9个月，而同期新起诉案件从523 026增长至676 282宗，年均增长约7%.而1973-1994年意大利大审法院案件自257 454宗增长到388 539宗，年均增长不到5%，但平均审理期间却从708天增加到1 341天。 故意大利的状况与其说是诉讼爆炸，不如定位为积案爆炸，其他国家也存在类似情形。值得关注的是，也许正是由于程序不经济，抑制了人们对司法的需求。20世纪80年代末一组数据表明，意大利每万人平均民事案件为1 640宗，而奥地利为5 020宗，比利时为4 008宗，西德为3 561宗，法国为1 950宗。

紧缩司法需求大致包括三种方式：一是提高司法服务定价；二是促进案件分流；三是倡导程序对话和程序合作。提高司法服务定价，指以市场化手段确定当事人应支付的费用，进而可设置提起上诉乃至诉讼的最低限额。埃及官方学者提出的促进程序经济的第一项措施，就是通过限制法院的小额案件裁判权、提高诉讼成本、改变诉讼费用转换规则、强化对滥诉、滥用动议权的制裁而抑制诉讼。但抑制诉讼应考虑当事人对司法的接近，尽可能保障当事人充分行使程序权。 1995年希腊以裁决结案的一审民事案件，85%以上为原告胜诉，故诉讼目的主要反映了权利保护之真实需要，“解决问题的办法应在其他方面寻找”。 笔者认为，增加接近司法的成本或限制上诉权可能产生严重问题，当事人请求司法救济之权利神圣不可侵犯，抑制当事人诉权的行使没有法理依据。诉讼爆炸并非导致程序不经济的惟一因素，其他因素也非常重要，如程序的复杂性、法院组织结构、法官和律师行为模式和利益平衡等。部分国家如美国、德国的诉讼爆炸，经采取必要措施已趋于控制，民事案件开始分流，爆炸趋势基本缓和。

缓解诉讼爆炸的最佳选择是分流案件，分流案件的最好方式是鼓励可选择争议解决方式的运用。现代社会复杂纷繁，传统司法制度难以完全适应，有必要探索更快捷、低廉、简单、更接近需要、更适应不同当事人需求的纠纷解决机制。可选择争议解决方式在普通法国家比大陆法国家发展得更快，特别是美国。在欧洲发展较慢 .的主要因素包括：一是欧洲纠纷解决程序长期有着程式化传统；二是司法机构威信卓越，试图削减法官权力难以奏效。 欧洲可选择争议解决方式运用最广泛的领域，是对消费者和劳动者的保护，如意大利电信公司、银行监管委员会、商务部下设的调解与仲裁商会进行调解和仲裁，劳资关系办公室对劳资纠纷进行调解。 纯粹的对抗制已开始走向自主、合意、对话、合作、和平共处型司法，诉讼内外的和解日益成为纠纷解决的重要模型。印度民事诉讼改革的主要方向，除加强法院管理和案件管理之外，便是努力发展ADR和CDR，即可选择争议解决方式和合意型争议解决方式（consensual dispute resolution）。

四、结语

走向程序经济之路，不同国家应各有侧重。如在普通法国家，诉讼程序特别是审前程序（尤其是证据开示程序）由当事人及律师主导，民事诉讼改革趋势则应强化法官对诉讼程序尤其是审前程序的引导，避免过分的诉讼成本和诉讼迟延。而在大陆法国家，法官相对能较全面地管理诉讼程序，律师费用由法律明确规定，费用可预测且相对确定，面临的问题主要集中在司法机制和诉讼程序的复杂性方面。

我国的司法程序虽是“中国特色的”，但在诉讼迟延与诉讼成本高企方面却与世界绝大多数国家相同，甚至面临的形势还十分严峻。我国的民事诉讼成本存在一些突出特点，主要包括：一是法院收取的诉讼费用不高，少数案件可依法减、缓、免，如2000年依法减、缓、免交诉讼费的案件共19万余件。 二是律师费占全部诉讼成本的比重也不高。我国民事诉讼中非律师的其他公民可担任诉讼人，律师诉讼的比例较低，如1996年中国84%以上的民事案件没有律师作为诉讼人。 现行律师收费标准极低，1990年《律师业务收费标准》早已名存实亡，1997年《律师服务收费管理暂行办法》许可非讼法律事务协商收费，但总体而言收费还是不高。 三是除法院费用、律师费用外，还存在一项难以统计的非法秘密开支，尤其是目前司法严重不公的背景下，贿赂、沟通成本等秘密开支占诉讼成本的比重相当大，律师甚至较普遍地充当当事人和法官之间秘密沟通的中间人。总体而言，我国民事诉讼成本较高系不争的事实。

从诉讼期间来看，2000年1-7月全国法院结案率为69.43.%，比上年同期增加3.15%，未结案件比上年同期减少2.3%.全国法院未结案总量居高不下，截至7月底仍有1 856 802件，其中有些超审限甚至积压一二年，执行未结案850 801件，执行率仅为55.75%. .2000年最高法院审结各类案件4 832件，地方各级法院审结538万余件，其中审结各类民事案件473万余件，执结申请执行案件264万余件。最高人民法院清理超审限案件385件，全国法院共清理超审限案件13.8万余件，清理执行积案47.5万余件。 对官方的有关数据，如法院每年一审案件在法定审限内结案的占98%以上，2000年为99.5%，甚至最高人民法院院长肖扬都承认，“这个数字带有很大水分。”

我国尚未建立完备的、现代化的司法制度，“司法队伍的人事，资源管理体制不顺、审判方式透明度和效率不高、审判流程管理和监督机制不完善、法官职业对高素质法律人才缺乏吸引力、司法外因素干扰较多等，都与严格公正执法和司法现代化的高效率要求不完全适应。” 肖扬院长在新世纪献辞中指出：人民法院在21世纪的主题就是公正与效率。 程序经济问题与程序公正一样，是摆在国家和司法界面前的首要任务。走向程序经济是中国司法的改革方向，也是司法界、法学界特别是诉讼法学者努力奋斗的方向。

参考文献：

[1]［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社，1994年，第283－296页。

[2]参见［美］理查德·A·波斯纳：《法律的经济分析》第2章，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年。

[3]如见1999年第11届世界诉讼法大会研讨主题之二：《走向程序经济：民事诉讼期间的缩短和成本的降低》，参见：《千年之交的诉讼法》（Procedure Law on Threshold of a New Millennium），第41-75页，Austria Linde Press， 1999年；以及1988年第八届世界诉讼法大会论文集：《公正与效率：大会报告及研讨》（Justice and Efficiency：General Reports and Discussion），Hague， Netherlands， Kluwer Law International， 1989.

[4]参见［英］沃夫咨询小组：《接近司法》报告。

[5]见英国1993年《最高法院诉讼实务》（The Supreme Court Practice）序言。

[6]［英］鲍尔·米歇尔利克（Paul Michalik）：第11届世界诉讼法大会（World Congress on Procedural Law）研讨主题之二，英格兰和威尔士国别报告，载［英］阿德兰·扎克曼（Adrian Zuckeman）主编：《危机中的民事司法：民事司法的比较法视角》（Civil Justice in Crisis-Comparative Perspective of Civil Procedure），牛津大学出版社，1999年。

[7]参见本文最后部分关于法院职权强化的论述。

[8]同前注⑥。

[9]［英］A·B·沃克森（A.B.Wilkonson），第11届世界诉讼法大会研讨主题之二，苏格兰国别报告。

[10]参见《北爱尔兰民事司法制度评审》正式报告。

[11]参见：28 U.S.C. See. 1914， 1913；U.S.S. Ct. R. 38.

[12]方流芳：“民事诉讼收费考”，《中国社会科学》，1999年第3期，第130-144页。

[13]［美］理查德·马库斯（Richard Marcus），第11届世界诉讼法大会研讨主题之二，美国国别报告。

[14]［美］伽兰敦（Galanden）、卡希尔（Cahill）：“大多数案件的和解；司法的促进及和解规则”（Most Cases Settle：Judicial Promotion and Regulation of Settlements），载《斯坦福法律评论》，1994年，第1339、1387页。

[15]［德］彼特·盖特伍德（Peter Gottwald）：《德国的民事司法》（the German administration of civil justice），参见阿德兰·扎克曼主编：注⑥引书。

[16]参见［意］莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，徐昕译，北京，法律出版社，2000年，第118-119页。

[17]同期美国每10万人约有11.6名法官，法国这一比例为8.4，英国为6.07，日本仅为2.3.

[18]莫诺·卡佩莱蒂等：前引书，第118-119页。

[19]［法］洛克·卡迪特（Loc Cadiet）：《民事司法改革-从法国视角看接近司法、诉讼成本与诉讼迟延》（Civil Justice Reform-Access， Cost   Delay， the French Perspective），第11届世界诉讼法大会研讨主题之二，法国国别报告。

[20]［法］洛克·卡迪特：同前注19.

[21]莫诺·卡佩莱蒂等：前引书，第120页。

[22]注意，本文有关各国数据不具备完全、绝对可比性，主要原因包括：一是各国数据多来源于国家统计部门，数据收集人员多为司法人员，因受上级部门等因素影响可能会产生一定偏好；二是数据处理多为非司法统计人员，易忽视不同诉讼程序的差异；三是数据采集的标准、技术、方法各有不同，特别是有关结案形式存在不同的话语形式。如第11届世界诉讼法大会资料表明，意大利一审民事案件平均审理期间为3.3年，西班牙为1年稍少，但这并不表明西班牙一审民事案件审理期间为前者的1/3.因为两者包含的信息不完全一致，如在西班牙，借贷案件皆适用普通程序，因债务人通常并不提出异议，故大大拉低了审理期间。而在意大利，借贷案件适用特别程序，债务人如不提出异议，一般数日即可结案，未计算在普通民事案件的审理期间内。西班牙的数据包括缺席判决，意大利只考虑以判决结案的情形，而法国、荷兰和德国等国有关审理期间的数据包括以任何形式结案的一切民事案件。显然，缺席判决、撤诉或和解的案件审理期间一般较短，故在不考虑结案形式的基础上计算的审理期间，结果当然比仅计算以判决形式结案的情形低。本文中荷兰的有关数据考虑了这一点。

[23]［荷］阿哈德·布兰肯伯格（Erhard Blankenburg）：《民事司法：接近司法、诉讼成本与支出的比较法研究》（Civil Justice：Access， Cost  Expedition-a Multinational Perspective），第11届世界诉讼法大会研讨主题之二，荷兰国别报告。

[24]同注23.

[25]［瑞士］伊沙克·梅尔（Isaak Meier）：《瑞士诉讼法》（Swiss Procedure Law），第11届世界诉讼法大会研讨主题之二，瑞士国别报告。

[26]巴西不同地区、不同法院民事案件审理期间相差甚远，有些地区一审平均期间为2-3年，有些地区长得多。多数法院案件堆积如山，至少有25%的案件在受理初期根本未安排日程，在东北及北部诸州法院，案件可能尘封在法院数年。上诉需经许可，但申请上诉许可的案件极多，尽管绝大多数上诉许可得不到支持，但却令法院耗费大量资源。巴西律师收费极高，100万美元的债务案件首期可收3万美元，追偿债务后再收10%的风险费。简易债务纠纷中，败诉方可能补偿争议金额50%左右的诉讼费用，而其他案件这一比例约为5%-20%间。参见［巴西］舍吉尔·伯姆德斯（Sergio Bermudes）：《巴西的民事司法》（Administration of Civil Justice in Brasil），第11届世界诉讼法大会研讨主题之二，巴西国别报告。

[27]阿根廷诉讼成本可能是世界最高的国家之一，经上诉审的民事案件，诉讼成本可能为诉讼金额的40％-60%，故有关法律已限制律师最高收费不得超过诉讼标的金额25%.见［阿根廷］阿古斯特·莫勒诺（Agusto Morello）：《走向程序经济：民事诉讼期间的缩短和成本的降低》，第11届世界诉讼法大会研讨主题之二，阿根廷国别报告。、

[28]1986年西班牙废除了法院费用，原因在于向法院支付费用似乎提供了向法官行贿机会，故诉讼成本稍有降低。尽管统计数据表明，西班牙一审民事案件的平均审理期间近1年，但这一数据并不全面，从私人机构取得的信息表明，诉讼迟延极其严重，且众所周知。参见［西班牙］伊格拉克·达兹-皮卡佐·吉莫勒兹（Ignacio DiezPicazo Giménez）：《西班牙民事司法的现状与未来：接近司法、诉讼成本与诉讼期间》（Civil Justice in Spain： Present and Future-Access， Cost  Duration），第11届世界诉讼法大会研讨主题之二，西班牙国别报告。、

[29]葡萄牙法院费用依争议标的金额确定，并与争议进行的诉讼阶段相关。律师收费有最低标准，但律师亦可收取更高费用，甚至超过诉讼标的金额，按小时收费不多见，风险收费不允许。胜诉方诉讼费用可从败诉方补偿，但实践中律师费用只能补偿一小部分。请求司法救济已成为一项奢侈活动。1986至1996年葡国民事案件翻了一倍，1986年底未结案件增长速度已超过新案。1986年以来，民事案件审结率还是有所上升，一审民事案件1年内审结的为65%，2年内审结的22%，3年内审结的7.7%，审理期间3年以上的6.3%.但只有17%的案件经开庭审理，其中诉讼期间2年以上的民事案件，11.7%为经开庭审理的案件。上诉案件审理期间一般为1年左右。纯对抗制民事诉讼案件从起诉至终审判决，一般为3年左右。见［葡］M·M·麦克斯（Maria Manuel Leitao Marques）、康舍科·高莫斯（Conceico Gomes）、乔·柏乔索（Joo Pedroso）：《走向程序经济：民事诉讼期间的缩短和成本的降低》，第11届世界诉讼法大会研讨主题之二，葡萄牙国别报告。、

篇7

中国农村承包制的改革，是中国经济体制改革全面拉开的序幕，而农村承包制的改革并非由政府首创，而是由农民自发首创并得到了政府的肯定和推广，可见来自基层的改革创新是改革持续展开的根本源泉。经济领域如此，其他领域也如此，改革权力的下沉是改革创新的重要前提，给基层于改革的权力是改革得以推进的重要条件。

近年来，在国家加快法治化进程和法官职业化发展的背景下，一些地方的基层人民法院在维护司法公正，提高司法效率，确保司法廉洁，维护当事人合法权益，促进社会和谐等方面进行了一系列改革创新，丰富了中国法治建设的内涵，为法治中国的发展做出了贡献。

黄陵县人民法院2003年就开始推行以“法官制”为核心内容的审判方式和审判机制改革。黄陵的改革探索，尤其是其去行政化、树立司法权威与尊严的努力，对于当前我国法院审判体制，乃至整个司法制度改革，都具有非常重要的启示意义和实践价值。

黄陵县位于陕西中部，是中华民族始祖――黄帝陵庙所在地，该县总面积2275平方公里，总人口12万人。这个只是在祭祖大典时才进入公众视野的地名，今天却因为黄陵法院悄悄掀起的改革而备受法学界瞩目。考察黄陵法院的“法官制”改革的动机、动力、举措和成效，对于如今处在彷徨阶段的“司法改革往何处去？”这个命题，无疑是富有价值的。

黄陵改革的核心内容

“改革以后，虽然工作量变大，但是压力小多了。以前的压力来自方方面面都要管。立案后，从文书送达、调查取证、开庭审议判决，最后起草法律文书包括送达法律文书，一系列的工作都是要法官亲自做。改革后，送达、调查取证、与当事人接触等程序性工作都交给了庭前准备室。法官室这一块只管开庭审理。”2007年7月27日晚，黄陵县轩辕宾馆大堂，记者采访陕西省黄陵县人民法院民庭庭长关保俊，谈到改革前后的变化，关保俊脱口而出。

民庭庭长是关保俊对外的身份，在法院内，他只是一名主审法官。对外保持原有建制不变，在法院内部取消刑事、民事、行政审判庭建制，这是黄陵法院改革的主要内容。

“在基层法院，常见的现象是民事案件多，刑事案件少，行政案件则一年到头难得有一个。基于这个考虑我们决心打破庭室界限。” 改革的始作俑者雷钧，来到黄陵法院之前是洛川县人民法院院长。2002年底，雷钧到黄陵县法院任院长，他在黄陵法院启动了一场“脱骨换胎的改革” 。

“我与每个法官和后勤人员逐一谈心。结果发现，刑事、民事、行政审判庭平均不到2人，派出法庭平均1人，各个业务庭都无法组成一个完整的合议庭。每逢适用普通程序审理的案件，都要临时借人；在审判管理方面，仍然是主管院长、庭长对案件层层把关，经审判委员会研究决定的案件数量较大，法官的责权没有落实。同时，就基层法院来说，我们认为有可能发生腐败的只有审判和执行两个环节。审判中，法官有可能接受一方不正当的请客、贿赂、说情等，从而徇私枉法，裁判不公。执行中则存在贪污执行款，吃、拿、卡、要等情况。我们在改革伊始就着重研究怎样防止腐败。”

目前，在黄陵法院，一方面实行主审法官制和助理法官制度，从立案审查、调查取证、案件分配、循环办案、提前3天向主审法官送达案卷材料等环节，建立一个权责分明、相互监督的工作流程，防止了审判中的腐败；另一方面，对执行局进行工作任务的合理分工和庭室重设，新建综合室、执行一庭和执行二庭，综合室负责分配繁简案件，一庭负责执行，二庭负责裁决。同时，通过制定错案追究办法、与法官签订责任书等形式，建立了严格的法官责任制度。从制度上建立一个相互监督、相互配合的执行体系。

这项以“法官制”为核心内容的审判方式和审判机制的改革的具体措施有：

1，撤销原有业务庭室设置，建立法官室，推行“法官制”，构建以主审法官为核心的运作机制。其基本框架是：对外继续保留原有庭、室，依法任命的审判职务全部保留；对内打破原来的庭、室界限，不再设立民事、刑事和行政审判庭，原来属于这3个业务庭的案件全部由主审法官审理；保留立案庭、审监庭、执行局，但对其业务职能进行了重新划分和必要整合。

2，推行法官助理制，实行人员配置的1+1+1模式。人员配置的1+1+1模式是指1名主审法官，配备1名法官助理和1名书记员。2004年黄陵县法院被陕西省高级法院确定为法官助理制度试点单位，他们将本院的6名助理审判员和2名优秀的书记员选任为法官助理。其主要职责是保障主审法官从繁杂的事务中解脱出来，将主要精力用于案件审理。

除了以上两项主要改革措施外，黄陵法院的改革措施还包括：推行法官遴选制，将能力强、素质高的法官放在审判第一线；推行案件的流程管理模式，提高办案效率，防止案件久拖不决；根据需要设立临时法庭，深入群众解决纠纷；坚持每日集中学习和交流制度，不断提高法官的理论水平与职业技能；制定严格的监督措施和责任制度，保障案件质量等举措。为了保障法官制和法官助理模式的有效运转，黄陵法院还制定了从审判、执行到队伍管理、党风廉政等5个方面90项近30万字的制度。

改革成效

“对我个人来说，改革后，我感觉自己的业务能力得到了很大提高。以前我主要办理民事案件，改革后也就必须办别的案子。开头需要以前主要从事刑事或行政案件的法官作为审判长，以旧带新。不过我们的适应都是比较快的。我到第三个案件时基本上就独立办刑事案件了。基层案件还是比较简单，行政案子少，非诉执行办了好几个。到后来，立案庭排号组成合议庭时，也就不再考虑谁以前是办什么案子的，按序号，并且看谁时间能错开就行。都是立案庭统一排。”

一位法官在接受西北政法大学师生问卷调查时回答。

在问到“改革后就法官而言，对哪些人的冲击最大？”这个问题时。他回答：

“主要还是对以前刑事庭的冲击比较大，抱怨也比较多。刑事案子比较好办。只要和检察院熟，证据都不麻烦。现在就需要认真走程序，而且也需要加强业务。这有个适应过程。不过改革的好处也多，以前行政庭案子少，民事案子多，效率低，舒服的舒服死，忙的忙死。现在均衡了，平均一个法官每年都有七八十个案子。”

改革后，法官在法院的地位有什么改变？与法官助理如何相处呢？

“与以前相比，法官的权力相对大了，因为案件基本不上审委会了。平时不开庭，我们在法官室里也经常交流案件。每个法官配备一个助理，助理之间的竞争和学习风气是很浓的，因为也想进入法官系列。所以法官助理、法官都抓紧时间钻研业务。可以说，现在法院的各项服务都围绕着法官室转”。

据西北政法大学汪世荣教授、刘治斌副教授、谌洪果副教授等历时5年的关注并共同完成的调研报告分析可见，黄陵法院的改革成效显著，除了记者采访法官时得到的“保障了司法公正，防止了司法腐败；提高了法官理论水平，增强了法官的执法能力”的评价之外，至少还体现在以下几点。

优化了审判资源配置，提高了工作效率。改革前，黄陵县法院有审判资格法官共25人，除去院领导和必要的行政管理人员，真正直接从事审判工作的只有8人。为了保持庭室建制，每个庭至少要保持2～3名法官，但由于案源有限，法官的工作极不平衡，有的年结案近百件，有的则只有几件。特别是行政审判庭由于行政诉讼案件案源少，2002年2名法官受理行政诉讼案件4件，审结3件，造成了审判资源的极大浪费。实行主审法官制后，大家按期排档、循环办案，2003年、2004年主审法官年平均办案均在90件左右，这样不但保证了法官人人有案办，而且也使原来的办案任务重的法官有时间、有精力抓案件质量、搞审判调研。同时，当法院实行人员配置上的1＋1＋1模式以后，整个法院的人员都被有力地调动起来。这样，在日常的工作中，大家各司其职，法院的运作完全是动态的，各项工作的效率大大提高。

审判行政得到分离，扩大了法官自。改革后，原来的各庭庭长与审判员完全是平级的，都是主审法官，案件的审判结果最终也决定于主审法官，只有极少数的重大案件、影响较大或者新型案件才由审判委员会决定。据统计，黄陵法院2002年共召开24次审委会，研究案件113件；改革后，2003年共召开审委会7次，研究案件12件； 2006年共召开审委会6次，研究案件4件。以2003年为改革的分界点，之前4年和之后4年由审委会研究决定的案件数量形成了鲜明对比。让案件少上审委会是对法官办案的信任，也能够最大程度解决行政对审判的干预。

保障了程序公正，提高了办案质量。改革前，案件主要是由庭长或其他行政管理人员分配给主办法官的，什么案件由什么人审理具有一定的人为影响因素。而在主审法官制下，案件由立案室立案后，即转入庭前准备室，由庭前准备室根据排序进行分配，并决定是适用简易程序还是普通程序。如果适用简易程序，则将案件材料在开庭前3天送到主审法官手中，由主审法官进入诉讼程序；如果是适用普通程序，则由庭前准备室按期排序，由轮到的法官担任主审法官，再从排序靠后的法官中依顺序安排两名法官共同组成合议庭进行审理。只要不涉及重大或复杂案件，案件审理结束后，主审法官就可以直接签发裁判文书，而不像改革前那样要由业务审判庭庭长或者主管院长签发。这不仅使案件的审理时限大大缩短，而且流程管理还最大限度地规范了主办法官与当事人及其人之间的关系，案件审判质量也因此大幅提升。

争论：“潜水”式改革VS“多元中的一元”

和众多从基层发起的改革一样，黄陵法院的改革持续到第5个年头，不可避免地遭遇到如何进行圆满的理论阐释，如何制度化并进行推广的挑战。2007年7月27、28日，包括贺卫方、范愉、张志铭、张卫平、关保英、汪世荣、贾宇等教授在内的近20名法学学者和专家聚集黄陵，就黄陵法院改革的诸多问题，展开了激烈的争论。

在讨论中，中国人民大学法学院教授、博士生导师张志铭提出黄陵改革真正的敏感点是它的合法性问题。

针对张志铭教授的问题，华中科技大学法学院教授陈绪刚认为：在“坚持改革开放”为四项基本原则之一的前提下，任何改革都有先天的合法性，都应该支持。关键在于改革方向是什么？目的是什么？价值观何在？

陈绪刚认为，审而不判或判而不审是我国司法过程中最大的毛病。黄陵法院在改革中有意弱化了审判委员会的职能，这是非常值得肯定的。 黄陵法院的整个改革，是在提高法官的专业能力和法官的权威、地位，它对司法权威的构建有非常大的帮助。

黄陵法院的法官制改革是否具有合法性？西北政法大学副教授刘治斌认为，黄陵法院的改革基本上是在不触动现行司法体制的情况下，进行的一场类似于在游泳池展开的“潜水”式改革。 他认为，首先，基层法院设立各种类型的审判庭并不是法定的。 现行《人民法院组织法》关于基层人民法院的内部审判机构的设立，只规定基层人民法院“可以”设立各种类型的审判庭，并没有规定基层法院“应当”或者“必须”设立诸如民事、刑事、行政一类审判庭。这意味着，《人民法院组织法》关于基层人民法院对内是否要分设刑事、民事等审判庭的规定，并不是一个不可选择的刚性规范，而是一个具有一定选择权的任意性规则。因而，黄陵法院撤销内设审判庭建制这种做法，并不违背相关法律规定。

陕西省高级人民法院政治部法官法警管理处处长李国庆肯定了黄陵法院的改革成果。他认为，面对普遍存在的基层法院临时拼凑合议庭的难题，黄陵法院走出了一条符合本院审判工作和法官队伍实际的新路子。

中国人民大学法学院教授、博士生导师范愉教授发言认为：我国地域广阔，经济文化发展程度不同，地区之间存在着巨大的差异，因此，基层司法改革采用完全统一化的模式或路径显然是不切实际的。 “黄陵模式”作为基层法院的创新和改革措施，最重要的意义之一在于法院内部管理体制的“去行政化”。我国法院组织、法官制度和司法程序方面的问题，既有政治体制、社会环境方面的原因，也有法院组织内部的痼疾。改革法院内部的行政化体制在很大程度上取决于法院内部的力量，阻力也主要来源于法院内部的利益和理念之争，改革的难度大。“黄陵模式”较成功地从内部解决了从以行政管理为中心到以法官和审判工作为中心的体制和理念转换，并以此作为整合审判资源的基础，尽管这一改革并没有在形式上突破现存体制，但其积极的思路及结果仍具有重要的意义。

范愉教授还认为，“黄陵模式”的另一个意义在于，通过调整内部审判资源应对司法压力。近年来西部法院的法官“断档”和案件相对增多，给法院带来了一定的压力，甚至造成了所谓诉讼爆炸和司法资源绝对匮乏或短缺的假象。实际上，这在很大程度上是由于司法体制与程序设计的不合理所致，包括纠纷解决机制的单一化和过分强调专业化分庭及合议制等。黄陵法院通过整合内部资源、取消审判庭，根据实际需要合理配置现有审判资源，保证了审判的公正与效率，这说明，法院内部的审判资源仍有极大的潜力可以调动。

范教授还认为，“黄陵模式”同时为司法改革路径带来一个重要启示，就是我国基层司法改革的路径必然是多元化的。多元化的思路一方面主张在基层法院的设置、法官资质、审判方式、诉讼程序以及法院与法院外各种纠纷解决机制的关系等方面，应采取分类分层的标准；另一方面，也要求对法院内部机构设置，例如专业审判庭和法官的专业化等方面采取因地制宜的原则。例如，西部基层法院由于案件数量较少、民事案件多，取消分庭设置更有利于审判的公正与效率；而在经济发达的中心城市，基层法院面对大量的案件，分庭和法官的专业化可能更符合公正与效率的需要。同样，基层司法还可以在扩大独任制、司法社会化等方面寻求出路，而不必囿于单一的路径或模式。 西北政法大学校长、博士生导师贾宇教授认为黄陵改革恰好是司法改革“多元化路径中的一元”。他认为：黄陵改革可能在京、沪、粤以及沿海经济发达地区没什么意义，但在中西部广大的基层法院都有借鉴意义。

篇8

论文关键词：职务犯罪侦查权；权力归属；法律监督

2008年2月，《中国的法治建设》白皮书提到了加快司法改革步伐，已经被纳入司法改革视野中的职务犯罪侦查权也不例外，我们应按照党的十七大四中、五中精神要求，不断改革和完善职务犯罪侦查工作体制和机制中的弊端，使检察机关的职务犯罪侦查权得到进一步强化。笔者认为，职务犯罪侦查权改革不仅仅是一个单纯的权力分配过程，它更应该是一个在现有侦查体制的基础上不断改进完善的过程。

一、改进完善人民监督员制度，加强对职务犯罪侦查权的外部监督

职务犯罪侦查权是一项重要的司法权，检察机关作为国家法定的法律监督机关，应该牢固树立监督者更要接受监督的观念，深刻认识全面推行人民监督员制度的必要性和重要性。

依照人民监督员制度的规定，人民监督员监督范围主要有如下七个方面:检察机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案;超期羁押或者犯罪嫌疑人不服检察机关延长羁押期限的决定;违法搜查、扣押、冻结或违法处理扣押、冻结款物;拟不起诉案件;拟撤销案件;应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿;检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况。其中，除了不起诉案件与职务犯罪侦查权关系不大外，其余的六个方面均涉及到职务犯罪侦查权的监督，可见健全完善人民监督员制度对职务犯罪侦查权的外部监督至关重要。

当然，人民监督员制度由于实施时间还不长，许多方面还需要进一步完善。具体举措主要有如下三个方面：首先，人民监督员的选任方式需要改进。即由上级人民检察院（省、市两级检察院）综合考虑本辖区内的办案数量、人口、民族等因素，以确定人民监督员的名额，选任后统一汇总建立数据库，需要时采取随机抽选的办法，确定具体的人选。其次，人民监督员的监督程序需要规范。需要规范的主要有两方面：一方面是案件监督组织方式，人民检察院需要提交人民监督员监督的案件，原则上应由上级检察院统一组织监督，这里的检察院最好是省级以下。另一方面是人民监督员评议表决程序，这方面主要是做好监督程序与诉讼程序、办案程序的衔接，防止因其监督导致的法定办案期限延长，以及超期羁押。最后，充分发挥人民监督员的作用。即要积极拓展监督的渠道、健全人民监督员意见建议办理机制和联络服务机制。

二、改善讯问全程同步录音录像制度，使监督机制透明化

人民监督员制度是从外部对职务犯罪侦查权进行监督，但内因是事物发展变化的根本原因，检察机关只有首先在内部强化制度，健全监督机制，才能更好的行使职务犯罪侦查权，例如在职务犯罪侦查讯问中全面采取全程同步录音录像制度。

为加强对职务犯罪侦查讯问活动的透明化监督，提高依法规范讯问的水平，有效防止犯罪嫌疑人翻供，保护侦查人员不受诬陷伤害，2005年最高人民检察院制定《人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全部同程同步录音录像的规定（试行）》，决定于2006年3月开始在检察机关办理职务犯罪案件过程中实行讯问犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度。实行讯问全程同步录音录像制度，对外进行公开，从这个意义上讲显然具有外部监督的特征和实际效用，因而是职务犯罪侦查外部监督制度的一项重大改革。从实践看，实行讯问全程同步录音录像制度，首先有利于及时、全面固定询问内容，防止犯罪嫌疑人翻供，提高口供的真实性。其次，有利于强化对询问活动的监督制约，有效防止刑讯逼供等违法询问行为的发生，并能保护民警。再次，有利于促使侦查人员进一步转变执法观念，努力提高依法办案的水平。根据刑事诉讼原理和职务犯罪侦察规律要求，实行讯问全程同步录音录像制度。但同时在司法实践中暴露出以下问题：

1．办案行为的表现尚未适应同步录音录像工作需要。基层检察院侦查人员在询(讯)问过程中有出现过程中的一些不规范办案行为或非办案行为，对整个案件的录制过程产生了一定的影响。如：侦查人员在询（讯）问中的随意走动、用语不规范；办案人员频繁进行的许多非办案行为，如拿印泥、吸墨水、找记录纸、接电话、倒开水等。这些行为不仅对同步录音录像的效果造成了一定程度的影响，而且也影响了讯（询）问的的严肃性，容易引起辩护人对讯问过程合法性的质疑。

2．犯罪嫌疑人的对抗心理与录音录像制度实行目的尚不适应。司法实践中，不仅许多的污点证人，而且绝大多数犯罪嫌疑人害怕录音录像，对这种同步录音录像制度还心存顾虑，原因在于录音录像形成资料后可能会被他人知晓而受到报复，这是其一。其二，大多数犯罪嫌疑人在录音录像过程中，其思想很容易发生变化，主要表现为反复，反映其心理上存在一定的抵触和抗拒，这种心理给案件的深入调查造成了不小的影响，与实行录音录像制度的初衷背道而驰。

3．实际操作尚未适应理论需要。在司法实践中，个别办案人员实际操作极不规范，如只对有罪证据进行录音录像加以固定，而对无罪供述则不加记录；以部分代替整体，即针对单次讯问而言，将部分讯问的录音录像代替该次全部讯问的全过程。反映出办案人员思想上仅将全程同步录音录像视为一种工具。

针对以上暴露的问题，我们需要在以下方面完善，以保证全程同步录音录像制度对职务犯罪侦查权的监督效果。首先，应规范录制的时间阶段，真正实现这个阶段的时间、空间上能在检察机关内全程“无缝式”客观记录。这样，第一，可以使这种监督更加严谨客观地记录职务犯罪侦查行为，讯(询)问过程更加公开，能有效防止犯罪嫌疑人翻供和诬告检察干警刑讯逼供。第二，可以从程序上避免犯罪嫌疑人人权受侵犯的可能。犯罪嫌疑人(即被询问人)在检察机关内部所有和检察人员的接触被全程记录，这就实现了对办案人员的全程监督，从根本上避免了刑讯逼供的可能性。其次，应建立规范的《全程同步录音录像制度实施细则》，对进行录制时讯问的用语，着装等各方面进行统一规范，对侦查干警从讯问方式语言乃至对证据的审查提出更高的标准，使其真正可以既成为职务犯罪侦查的监督利器，又成为职务犯罪案件中的铁证。

三、改进完善职务犯罪案件审查逮捕权上提一级制度，以加强内部监督

学界中有人提出职务犯罪的侦、诉权同为检察机关所有，基于利益上的一致性，可能会影响监督的效果，其实这种担心是片面的，也是多余的，但是为了进一步强化对职务犯罪侦查的法律监督，使职务犯罪侦查活动更加合法有序顺利进行，最高人民检察院正式下发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》，将省级以下（不含省级）检察院立案侦查的案件，决定逮捕权上提一级。这是自新一轮司法改革启动以来，步伐较大的一项改革措施，这对强化检察机关办理自侦案件的内部监督制约、提高办案质量、增强检察机关执法公正性和公信力有着重大意义。但是针对逮捕权上提带来的下级院自侦案件相对困难增加，司法效率问题，应该从以下方面进一步完善：

1．下级院自侦部门应提高初查质量，提早取证过去，有一部分案件，因初查、立案后对证据掌握不够扎实，为案件侦办需要，报捕时证据不是很充分，但通过与本院侦监部门沟通，或者召开检委会讨论的途径，采取“以捕保侦”、“风险逮捕”等措施，就能够继续对犯罪嫌疑人实行羁押，以此推动案件侦查工作的继续进行。如今，自侦案件逮捕决定权上提一级，上级检察院对报捕的案件质量上可能会有更高的要求，有些案件可能证据不是很充分，但是原来由于在一个单位，便于沟通协调，侦查监督科可能就会批准逮捕，但是现在可能就不予批准，从而给案件侦办带来影响。因此，面对改革后可能出现的这种状况，下级院自侦部门首先要强化初查和证据意识，在报捕前尽量固定好充足的证据，形成证据链条。对于无法全面收集证据的案件，可以首先针对符合逮捕条件的部分犯罪事实，完善好证据，以零带整，先保证案件顺利通过“逮捕关”，再进一步考虑扩大战果。

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「关键词世贸，经济犯罪，应对策略

新千年伊始，伴随着成功获得2008年奥运会主办权之后，我国加入“经济联合国”——世界贸易组织（World Trade Organization，简称WTO）也已近在咫尺，这是我国对外开放的重大步骤，意味着在最广泛、最直接、最密切的意义上融入经济全球化的洪流，我国经济建设必将取得更大成就。但同时，国外的犯罪分子也必然通过各种形式到我国寻找“犯罪商机”，再加上我国从计划经济体制转轨到市场经济体制上来时日不多而今又要融入经济一体化的全球市场中去，我国经济管理体制上的漏洞等多种因素必将使我国日益猖獗的经济犯罪“更上一个新的台阶”，各种各样的经济犯罪必将成为我国的主流犯罪，作为我国经济特区的深圳所面临的形势也概不例外。因此，如何应对加入世贸组织后所面临的经济犯罪，未雨绸缪，研究可能出现的经济犯罪态势，全面、深入地寻求法律对策，为我市社会主义经济建设的稳健发展保驾护航，已成为我市有关政府部门的首要举措。

一、 入世后，我市经济犯罪所具有的新特点

我市经济犯罪总量不但会有大幅增加之势，而且犯罪结构、类型也将发生一定程度的变化。主要特点有：

（一）经济犯罪总量不可避免地猛增，并将成为我市各种犯罪类型中的主流。

随着我国加入世贸组织，我市各类经济活动将更加活跃，而我市经济管理在与全球化经济秩序并轨初期必然存在大量的缝隙和漏洞，经济秩序必然在一定时期混乱，国内、国际犯罪分子会“抓住机遇”将其犯罪魔掌触升到经济活动的各部门、各领域，涉及到保险业、证券业、期货业、广告业、税收业、金融业等各行各业，各经济领域内的犯罪必将大幅度增加。而经济市场化、全球化和竞争的加剧，必将影响社会的价值观，对经济利益的重视和追求将成为全社会的基本价值观， “唯利是图”、“一切向钱看”等价值观在一定范围内将长期存在，犯罪类型也必然发生变化，经济犯罪将成为主要类型，这种犯罪类型的变化已经被加入世贸组织的工业化国家的发展所证实，就象德国的法学家汉斯。约阿西姆。施奈德在评价西方国家犯罪类型时所说：“尽管西欧和北美工业国家里的经济长期持续繁荣，然而犯罪，尤其是财产、经济犯罪和交通肇事案件则上升……谋杀、伤害人身罪虽也上升，但其规模不如财产和经济犯罪”。

（二）经济犯罪相对集中于侵犯知识产权、金融、证券、洗钱等犯罪，具体的经济犯罪类型会逐渐呈现此消彼涨的变化。

根据世贸组织的有关法律规则，我国加入世贸组织后在金融等相当多的领域对外国人实行国民待遇原则，我国经济管理方面的漏洞和执法部门的无力打击、打击不力必将为国内外的犯罪分子提供了机会，侵犯知识产权、金融、证券、洗钱等犯罪会大量上升；而走私、逃汇、骗购外汇等犯罪则随着我国关税的下调、外汇管制的放松等因素而减少，有的甚至会逐渐消失。

（三）实施犯罪主体多样化，涉及区域趋于国际化，案件侦破难度大，惩罚犯罪成本高。

我市目前的经济犯罪主体主要是国内的公司、企业和个人，外国的公司、企业和个人或者国内外主体联合实施犯罪的较少。加入世贸组织后，伴随着我市逐渐成为国际化大都市，我市经济犯罪主体、涉及的区域也必然国际化，外国公司、企业、个人、跨国犯罪组织等将成为犯罪主体。而全球经济一体化给跨国经济犯罪提供了前所未有的空间，交通、通讯工具的现代化和便捷给国内、国际犯罪分子跨地区、跨若干国家作案提供了有利条件，犯罪涉及的区域从若干地区变成了若干国家，往往是甲国作案，乙国销脏，丙国躲藏，丁国受害，这类案件的侦查涉及多个国家的法律，要打击此类犯罪难度大，“抓捕难、追赃难、收集证据难”，因而破案需要的司法投入也必然随之增加，导致打击犯罪的成本增加。

（四）犯罪手段花样翻新、日趋狡诈，高科技、高智能犯罪日益突出。

加入世贸组织后，我市经济将持续繁荣发展，而我市经济管理工作中存在的漏洞和我市的逐步开放，诱发了国内外的犯罪分子到我市冒险的心理。国外的犯罪分子可以投资、经商等合法途径进入我市，以帮助我市发展经济、招商引资、扩大出口、促进贸易等为名，采取在我市设立公司、兴办企业等手段进行犯罪活动，这隐蔽性强、欺骗性大，因而打不胜打，防不胜防，往往能成功实施犯罪。而随着全球化和电子网络的开拓发展，以高科技为基础的电子商务在全球范围内崛起，也会使利用网络实施犯罪等高科技、高智能犯罪手段日益突出。

（五）社会影响大，危害日益加剧。

涉外无小事，跨国经济犯罪案件往往涉及到多个国家的个人、组织等，处理不当不但影响公安、国家的形象，而且还容易造成外交纠纷。而此类案件一般具有案值大、风险大等特点，一旦犯罪得逞，其社会危害则相当惨重，有的会直接削弱我市的经济实力，破坏我市经济秩序，损害经济安全，甚至破坏我市社会稳定。

加入世贸组织后，经济犯罪还会出现其他一些变化，如犯罪侵犯的客体的内涵不断扩大，一些危害我市社会经济秩序的行为由于没有我国法律的规定而无从打击等等。

二、 应对策略

加入世贸组织后，一方面，我市经济犯罪会有大幅度上升，犯罪形势严峻；另一方面，根据国际惯例，调整社会关系的形式会更加多样化，如经济的、行政的、司法的、国内的、国际的等等，以打击经济犯罪来干预社会生活的方式将越来越受到限制。作为打击经济犯罪的公安部门，如何分清这些界限，的确也是一个挑战。我们认为，要稳、准、狠地打击入世后可能出现的形式多样的经济犯罪，除加强目前采取的建立相关协作机制、完善经侦基础业务建设等侦查策略外，还应该针对WTO和国际惯例，针对入世后我市经济犯罪的新态势，做好以下几个方面的工作：

（一）充分认识入世后我市经济犯罪出现的新趋势及其危害，切实采取有力措施，提高打击经济犯罪的能力。

我市目前经济犯罪形势不容乐观，加入世贸组织后，国家立法与WTO规则、国际惯例不一致，司法实践中对新出现的经济犯罪趋势及其危害认识不足，这些在一定程度上影响了对经济犯罪的打击力度。我们必须以维护国家经济安全、以讲政治的高度充分认识经济犯罪的社会危害性和打击经济犯罪工作的重大意义，切实采取以下有力措施，加强经济犯罪侦查工作：1、面对即将入世，我市不但要建立强大的专门化的经侦队伍，而且还应在其内部设立一个专门机构，负责对重大涉外性的经济犯罪案件的侦查和防范工作；2、招募、培训高素质人才，普及WTO知识，使办案民警除了具备侦查人员所有的基本技能外，还应具有一定的外语水平，通晓各国法律，掌握贸易、金融、保险、信贷、商业等经济方面的知识，能够运用电脑电信等现代科技手段；3、加大对经侦队伍的经费投入，改善其技术装备，提高经侦队伍发现和打击跨国经济犯罪的能力。

（二）深入研究入世后司法实践中出现的法律冲突和公安法律及相关经济管理体系中的漏洞，积极推进国家的法制改革。

WTO规则虽然是国际贸易规则，但它不同于一般贸易规则，而是高度法律化的贸易规则，具有法律性能，我国加入世贸组织以后，有关的国内立法和执法都必须与WTO规则保持一致，不一致的就必须予以修正。毋庸讳言，就此而论，我国目前的许多法律都面临着修改，不管是在投资、贸易、价格、金融、电信、知识产权、税收等经济层面，还是在刑法、刑事诉讼法等指导司法实践的法律都要修改。作为在全国最早建立社会主义市场经济体制、市场经济最发达的深圳，加入世贸组织以后，与WTO规则的法律冲突必然会相对与其他地区更容易暴露出来。我们必须深入研究WTO规则，把目前有关法律、法规与公安实际工作结合起来，针对与WTO规则不一致的部分，找到经济管理工作中的漏洞，找出解决司法实践中可能出现的“无法可依”、“有法不能依”等新问题的办法，积极推进国家的法制改革。

（三）加快刑事司法改革的步伐，建立与国际刑事司法体制相协调的机制，为国家的刑事司法改革再做“实验田”。

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论文摘要 我国宪法和法律赋予了检察机关法律监督的职权，检察机关对刑事诉讼活动进行法律监督，对诉讼环节可能出现的错误进行及时的纠正，以确保国家的法律能够公正有效地实施。刑事诉讼监督权是检察机关诉讼监督权的核心，其中主要包括侦查监督权、刑事审判监督权和刑罚执行监督权。本文主要论述刑事诉讼监督工作中的难点和对策。将刑事诉讼监督工作的难题解决，可以加快刑事诉讼监督目标的实现，完善我国的法律制度，提高法律水平。

论文关键词 刑事诉讼 监督权 监督机制

随着司法改革和法律完善脚步的加快，刑事诉讼监督工作被提到日程上来，也是我国刑事诉讼水平提升的象征。我国的司法改革的重点是加强人民检察院对诉讼活动的法律监督，而且检察机关也在一直为完善刑事诉讼监督职能做出努力。比如，与公安机关和人民法院等执法单位就司法改革的问题签署了许多的司法改革文件，对刑事诉讼监督的范围、方式、程序和手段等做出了进一步的完善。刑事诉讼监督工作的进展过程中还存在着不少的问题，因此找到工作的难点，有针对性的提出解决措施是十分必要的。下文将重点论述刑事诉讼监督工作中的难点和相应对策。

一、刑事诉讼监督的概念和性质

根据《宪法》规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督，将刑事诉讼监督权明确作为检察机关一项法律监督权。人民检察机关应该合法履行刑事诉讼监督权，对刑事诉讼监督权的全过程进行监督，从而维护刑事的司法公正在我国的诉讼监督权中包括立案监督权、侦查监督权、刑事审判监督权、民事审判和刑罚执行监督权等，而其中的刑事诉讼监督权是检察机关行使诉讼监督权的核心，也是影响刑事诉讼监督工作开展的必要环节。

诉讼监督权包含多个方面的内容，是一项综合性极强的法定权力。主要表现在一下几个方面：诉讼监督权属于一种程序权，而非实体处分权；诉讼监督权是一种具有制约功能的监督权；诉讼监督权不属于上级对下级的一种监督，而是不同主体之间一种相互制约的方式和手段，通过这种相互制约，从而督促有关机关和人员自行改正违法行为。在司法实践中，我国的诉讼监督权实际上是一种建议权或者请求权，在内容上更加侧重于对诉讼程序的监督，诉讼过程中的每一个环节都需要有监督权的使用，这样可以有效保证法律的正确适用和诉讼环节的成效，进而实现诉讼监督的目标。

二、刑事诉讼监督的现状

（一）立法方面

虽然《宪法》明确了人民检察机关的刑事法律监督权，而且在新的刑事诉讼法中也对检察机关的刑事诉讼监督权进行了强化，但是目前国内还没有成文的监督法，对行使监督权的主体、对象、范围以及措施等各方面没有做出明确的规定。相关的规定只能散见于若干法律条文中，表述过于原则化，对监督权的规定没有突破性的进展。在立法上的功夫还没有下足，立法目前还不完善也不具备系统性，对于刑事诉讼监督权的规定还未进行专门的立法确定。

（二）监督方面

监督的事后性有着严重的弊端：一方面，检察机关实行监督权缺乏主动性，往往在侦查机关对案件罪犯申请实行逮捕之后才展开监督，关于在申请批准逮捕之前的公安机关的侦查活动没有实行监督，在公安机关的侦查活动中可能存在着许多的违法行为，但是由于检察机关的这种事后监督的方式，监督的效果大打折扣。另一方面，检察机关的监督具有滞后性。我国的刑事诉讼法中规定的监督手段大多是事后监督，而对侦查活动的监督和审判活动的监督都是发生在违法行为之后，由于这种消极的事后监督，由于当时违法行为已经造成了损害结果，再加上没有相关的补救措施进行弥补，致使监督的效果作用不大，监督力度还有待加强。

三、刑事诉讼监督面临的难题

（一）刑事诉讼监督要求的文化支持不足，不愿接受监督与监督意识不强的情况并存

刑事诉讼监督制度虽然在逐渐走向成熟和完善，但是制度的巨大作用不仅仅在于设计的巧妙和操作性强，还需要注意的是要得到广大民众的认同和支持，创造适当的文化环境和气氛。就目前的刑事诉讼监督工作的开展来看限制情况不在于监督工作的法律规定不规制，而是在于刑事诉讼监督没有发挥效益的文化环境。当前社会存在着主流文化缺乏监督理念，社会公众的监督意识得不到提高和部分民众不愿意接受监督的思维定势，从而导致被监督者对刑事诉讼监督的态度不积极，不愿意接受检察机关的监督。刑事诉讼监督工作的进展难度很大。

另一方面，由于广大民众以及被监督人员对刑事诉讼监督的不理解甚至对刑事诉讼监督工作不合作，刑事诉讼监督工作的开展的不到广泛的认同。这些行为都对检察机关的工作造成了很大的影响，出现了不少不愿监督或不敢监督的现象。监察机构对监督工作的积极性不高。当前的监督权还没有制定成文法，监督权缺乏相应的保障制度，导致一些基层检察机关对行使诉讼监督权的态度消极。这些情况都对检察人员监督意识的形成提出了挑战，最终会造成刑事诉讼监督工作出现大量违规问题。这两种不愿接受监督和监督意识不强的现象的存在，给刑事诉讼活动的法律监督造成了困扰。透过这两种情况，我们可以看出，刑事诉讼监督缺乏文化支持会产生不少问题，刑事诉讼监督工作很可能步履维艰，法律制度难以落实。要落实好刑事诉讼监督工作需要在监督文化氛围、监督观念和监督制度等方面做出努力。

（二）诉讼监督的制度规范不完善，刑事诉讼监督缺乏有效的机制支持

刑事诉讼监督工作的顺利开展需要依靠立法的支持，由于当前的宪法和刑事诉讼法等法律条款，只是从原则上赋予了检察机关法律监督权，但是在立法活动中并没有确定监督权的具体机制，导致检察机关在实施监督权时缺乏一定的“底气”，刑事诉讼监督工作难以取得良好的进展。在刑事诉讼监督机制方面存在的问题主要有：缺乏获得和掌握被监督人的信息的途径，不能及时对被监督者的实际情况进行把握，调查取证阻碍重重，监督效果很不明显；刑事诉讼监督工作在实践中由于二次配置不合理而受到阻碍，刑事诉讼监督权的二次配置的分散弱化了监督的效果；刑事诉讼监督方法过于单一，效果达不到预期水平。要实现刑事诉讼监督的目标就要有一套行之有效的执行方案，但是在现实中，刑事诉讼监督的方法还是比较单一。

（三）刑事诉讼监督队伍的素养跟不上诉讼监督的要求

我国对刑事诉讼监督人员的要求十分的严格，监督人员不仅要熟悉刑事诉讼活动的制度规范，还应该能够准确的发现刑事诉讼过程中出现的问题。监督人员不仅要熟悉刑事法律中规定的罪名以及立法用语的含义还要对刑事诉讼监督的各个环节进行把握。只要这样监督人员才可以掌握好刑事诉讼监督的主动权。但是当前的情况是刑事诉讼监督队伍的素养没有达到诉讼监督的要求，监督人员要熟悉刑法和刑事诉讼法，如果刑事诉讼监督人员在素质上存在缺陷，那么会直接对刑事诉讼监督工作造成影响，发现不了被监督者存在的问题，对于提出的纠正意见也不会被理解和接受，因此导致了刑事诉讼监督效率的低下，刑事诉讼监督工作的质量也不高。

四、解决刑事诉讼监督工作的对策

（一）进一步强化刑事诉讼监督的宣传

在刑事诉讼监督工作的进展中，存在着监督人员和被监督人员的认识水平较低，监督理念不强的问题。因此要改变现实监督工作中监督困难、不愿意和不敢监督的情况，就要加强宣传力度。要通过多种渠道和多层次全方位的对刑事诉讼法律监督进行宣传，提高公众的普遍认同感，从而使整个社会成员对诉讼监督的认识和观念能够有所改变。将刑事诉讼监督的内涵和价值、目的清楚展现在公众面前，让社会公众了解到刑事诉讼监督的重要性和必要性，从而从心底里认同和了解刑事诉讼监督工作，增强自觉性和主动性。这样下来，全社会就可以形成一个全方位的监督环境，为刑事诉讼监督工作的开展奠定文化和氛围基础。

（二）切实完善刑事诉讼监督机制

刑事诉讼监督机制是多种要素的结合，所以处理好多种要素的关系是十分重要的。切实完善刑事诉讼监督的机制，就必须了解刑事诉讼监督机制的运行原理，完善刑事诉讼监督机制的相关内容。首先，要逐步完善检察机关获取被监督主体执法信息的渠道，继续建立健全执法和形式的连接，建立一个和谐的整体。也要加强当事人对强制措施的申诉和控告，以便及时进行监督和审查。还要明确检察机关对公安机关的介入，实现部分的联合，从而全程掌握被监督主体的违法行为；强化检察机关对侦查机关的侦查措施的监督权以及申请逮捕之前的讯问犯罪嫌疑人环节，使刑事诉讼监督机制的内容逐步得到完善，检察机关要在监督环节做好把关，保证监督工作的质量和效率。

（三）进一步强化刑事诉讼监督的保障机制建设

刑事诉讼监督工作的运行需要有高素质的监督人才、必要的物质条件和完善的监督机制，所以进一步确保刑事诉讼监督的保障机制建设是十分必要的。强化刑事诉讼监督的保障机制要做好几个方面的工作：首先应该确保检察机关的检察权的独立行使，任何的行政机关、社会团体以及个人都不能干涉检察权的独立行使。将省以下的检察机关的经费都有上一级的检察机关都应进行统一拨付，避免出现因经费问题使检察权地方化的现象；要规范好上下级监督检查工作的方法，完善上级对下级的指导和规范，在工作程序、监督人员培养、政策实施等方面要加强注意，将任务明确。下级要严格按照上级的指示开展工作，在工作过程中要严格要求，把握好工作质量。还要进一步提高监督人员的素质，确保刑事诉讼监督工作可以顺利进行。