土地流转指导意见范文

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关键词:两权抵押;法律;修改

2015年8月，国务院了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45号)，要求开展农村承包土地经营权和农民住房财产权(以下统称“两权”)抵押贷款试点工作，并提出试点工作要取得法律授权。本文从西安市高陵区的具体实践入手，探析制约当前“两权”抵押贷款工作的制度因素，期望能够为进一步推进农村金融改革创新提供借鉴与启示。

一、农村金融改革创新的高陵实践

高陵①地处陕西省关中平原腹地，2011、2012年先后被农业部确定为“农村土地承包经营权登记试点区”、“土地承包经营权流转规范化管理和服务试点区”;2012年被国土资源部确定为“城乡建设用地增减挂钩试点区”和“完善土地权利制度、促进土地统一登记试点区”;2014年被农业部等13部委确定为全国第二批农村改革试点区，被国家发改委等11部门确定为国家新型城镇化综合试点区;2015年被国土部确定为农村宅基地制度改革试点区，被农业部等3部门确定为农村集体资产股份权能改革试点区。高陵率先实施金融支持农村土地流转试点工作，初步形成了土地流转抵押贷款的高陵模式。2010年以来，高陵地方政府出台了《高陵县土地流转管理办法》、《高陵县土地流转抵押登记办法》、《高陵县农村土地承包经营权抵押贷款政府贴息办法》等文件，制定了土地流转及土地承包经营权抵押贷款的运作规则。随后，高陵开展了“四权”即农村土地承包经营权、农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、集体建设用地上房屋所有权确权的登记颁证。成立了由农村产权价值评估市场中心、农村产权抵押担保中心、农村产权收储中心、农村产权交易中心四个中心组成的农村土地流转中心，其主要职能是对需要贷款的农村产权进行价值评估，通过担保基金给产权抵押贷款进行增信，对抵押物先收购、再拍卖，拍卖所得优先偿还金融机构贷款，剩余部分返还给债务人，并为农村产权管理、抵押、评估、担保、收储及挂牌交易提供综合服务平台。2014年末，高陵农村土地承包经营权确权登记、农村房屋确权登记工作已基本结束，土地承包经营权登记农户44853户，登记面积19．56万亩，确权率100%;农村房屋确权登记农户47305户，确权率达到95%。至2015年9月，全区共流转土地承包经营权10．8万亩，占全区可流转土地的60%;累计发放“两权”抵押贷款8653万元，其中土地承包经营权抵押贷款累放8522万元。从具体的运行程序看，如全国其他地区一样，高陵土地流转贷款的制度安排主要特点是:土地承包经营权作为合格抵押标的，以基层政府出台政策性文件的形式予以认可，但在法律层面上面临较大障碍。

二、农村“两权”抵押贷款中存在的制度问题

现行法律制度中，规范农村土地产权流转及抵押融资的制度主要是《担保法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等，上述制度中对农村产权抵押融资做出了诸多限制。

(一)三权分置的法律界定尚不清晰

《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》指导思想中提出“所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转”。在承包土地经营权抵押贷款业务中，作为抵押物的是承包土地的经营权，而不是承包权。但我国《物权法》第十一章及《土地承包法》中的表述均为“土地承包经营权”，并没有将承包权和经营权加以明确区分，不利于承包权的保护和经营权的流转，在抵押登记及抵押物处置时也存在法律界定不明晰的问题，农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置在法律上没有明确界定。

(二)土地承包经营权抵押存在制度制约

分别体现在:一是有条件允许。《物权法》、《担保法》和《农村土地承包法》中通过招标、协商、拍卖等形式来实现农村土地的承包，经法定程序鉴定后，可以授权经营证，完成土地承包的全部手续，而抵押人则需依法承担相应的司法责任，而用于抵押的荒山、荒沟等，均属于抵押物品。二是明令禁止。《物权法》第184条、《担保法》第37条中的相关规定直接明令禁止，对农用耕地、自留地、自留山等多种集体所有权限土地不得设定抵押。三是尚有不明确。如《农村土地承包法》第32条对家庭承包所取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，其他方式流转是否包含抵押不得而知，在实际经营中进行抵押就会越权，现有的司法解释亦不认可该抵押合同的法律效力。

(三)农村宅基地抵押存在法律制度限制

《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》中提出:“农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。”在宅基地的使用权抵押方面，现行依据主要是《担保法》第37条以及《物权法》第184条，其主要规定是在权限使用上宅基地不得进行抵押。在《土地管理法》中对农民的宅基地限制上，主要在第62条中有明确规定，一户一宅，其中第四款规定中，又明确指出，相关机构不允许批准农户进行宅基地出租或转让，在已有宅基地的基础上，不得进行二次申请宅基地。该规定的意图在于限制农民对宅基地的处置权能。按照房地一体原则，对现在农民的房屋抵押形式进行控制，需要同时将所占有的宅基地抵押才符合法律规定，但按照《担保法》、《物权法》等规定，宅基地不得抵押，这就导致了在宅基地抵押实践中，无法完全履行现行法律法规，从而使得宅基地抵押融资行为的效力欠缺，得不到法律保护。

(四)农村“两权”权属识别、抵押处置难

按照《物权法》规定，不动产在抵押时应当办理抵押登记，抵押权自登记时设立。但因条件限制或历史原因，目前，在一些地区没有办理农村土地抵押登记备案的部门，或是抵押登记部门不明确，抵押合同多存在要素不全、与事实不符等情况，农村“两权”抵押贷款业务面临抵押权无效的法律风险。另外，土地流转自发性强，私下协议转让比例高，转让后普遍存在户名未更改现象，导致银行无法准确、及时界定土地的权属，信贷资金缺乏安全保证。此外，土地流转市场缺乏专业的土地评估机构，土地实际价值无法合理确定。受传统观念、习俗的影响，宅基地转让、拍卖很少有人接手，处置变现十分困难。金融机构取得上述抵押权后，当出现借款人未按要求履行借款合同时，如何处置抵押物客观上存在较大困难。

三、完善农村“两权”抵押融资工作的立法建议

如高陵模式，“两权”抵押融资的做法已在全国多地开展并取得了积极效果。事实在先、立法随后，法律的制定应顺应实践的需要。建议按照依法自愿有偿原则，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，修改相关法律制度，或者按照《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，先允许试点地区在试点期间执行部分修改的法律。

(一)修改《物权法》的有关规定

一是建议删除《物权法》第184条第二款。二是建议将《物权法》第180条修改为:“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押:1．建筑物和其他土地附着物;2．建设用地使用权;3．依法取得的农村承包土地经营权;……。抵押人可以将前款所列财产一并抵押。”

(二)修改《担保法》的有关内容

一是建议删除《担保法》第37条第二款。二是建议将《担保法》第34条修改为:“下列财产可以抵押:(一)抵押人所有的房屋和其他地上定着物;(二)抵押人所有的机器、交通运输工具和其他财产;……(五)抵押人依法取得的农村承包土地经营权;(六)依法可以抵押的其他财产。抵押人可以将前款所列财产一并抵押。”三是建议将《担保法》第42条修改为:“办理抵押物登记的部门如下:(一)以无地上定着物的土地使用权抵押的，为核发土地使用权证书的土地管理部门;(二)以城市房地产或者乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门;(三)以承包土地经营权抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门;……”

(三)修改《农村土地承包法》的有关内容

一是建议将《农村土地承包法》第16条修改为:“承包方享有下列权利:(一)依法享有承包地使用、收益和承包土地的经营权流转、抵押的权利，有权自主组织生产经营和处置产品;(二)承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿;(三)法律、行政法规规定的其他权利。”二是建议将《农村土地承包法》第二章第五节的标题修改为:“承包土地经营权的流转、抵押”。三是建议将第32条修改为:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、抵押、转让或者其他方式流转。”

(四)建议就《土地管理法》的相关内容作扩大解释

《土地管理法》规定了村民可以出卖、出租住房，但出卖、出租后再申请宅基地的不予批准。虽然没有明确列举可以以抵押方式处置，但“出卖”的处置方式比“抵押”还彻底，建议就相关规定作扩大解释，既然法律允许“出卖”，那么也应当允许“抵押”。

(五)明确抵押合同的法律效力

如前文分析，法律对农村产权抵押融资采取禁止态度，虽然在改革的名义下得到了国家的默许，但纠纷一旦诉至法院，抵押合同的法律效力就会成为困扰各方的难题。虽然各地在改革中都加入了一些技术性的保障措施，但毕竟其法律效力层级太低，无法成为法院据以采信的判决依据。在当前《担保法》、《物权法》等法律关于农村产权抵押问题短期内不可能做出修订的前提下，建议可通过出台司法解释的方法明确抵押合同的效力，保障“两权”抵押各方的法律权益，特别是要充分尊重当地农民的意愿，在实践中促进“两权”抵押融资的发展。

(六)完善“两权”抵押融资的配套制度

农村社会保障体系是否健全，是农村“两权”从社会保障功能向经济功能转化的重要保障，健全的农村社会保障体系可以减少农民对土地的生存依赖，打消农民流转土地的疑虑，强化农村“两权”的财产权定位。同时，农民、银行等各方的利益关系都需要兼顾，对于因抵押物偿债而失地失房的农民，建议统筹考虑完善“两权”抵押融资的配套制度，以救金融或其他社会保障方式给予扶持，而不是固守农民不可失地失房从而限制农地农房的抵押融资。

作者:王婷 单位:中国人民银行西安分行营业管理部

［参考文献］

［1］周学东．农村土地“两权”抵押法律问题研究［J］．中国金融，2014(11)．

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长期以来，以土地这一基本生产要素流转为基础的农村土地经营权抵押贷款一直是农村金融创新关注的热点。然而，面对相关法律的制约和诸多问题的困扰，除了金融管理部门提供政策支持外，更需各方积极推动，才能使复杂而敏感的问题得到积极稳妥的解决。

目前看来，农地承包权和宅基地抵押贷款推行的制度障碍主要来自法律，只有尽快破除土地承包经营权抵押的法律障碍，把农民土地承包权益具体化、法制化，赋予农民更加充分，完整且有保障的土地承包经营权，确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变，才能使农村金融创新的动力得以持久，让中国农村蕴藏的大量经济潜能得以释放。

农户贷款依然难

纵观我国农村金融改革历程，其金融创新的思路和方法是一个步步深化的过程。

从1 996年国务院下发的《关于深化农村金融体制改革的决定》，到2008年10月15日中国人民银行、银监会联合下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，从2009年3月18日出台《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，直至此次《意见》印发，可以看出，随着改革的深化，我国对金融改革的认识也在深化。

但从近几年的实际情况来看，农村金融体系中的短板依然存在，那就是农户“贷款难”，而农户贷款难的主要原因就是农户缺乏抵押品。

虽然按照我国《物权法》第181条和《(担保法)解释)第51条的规定，企业、个体工商户、农业经营者可以现有的以及将有的生产设备、原材料，半成品、产品甚至农作物进行抵押，但是，这些财产十分有限。

除此之外，虽然土地产权证可以作抵押，但是现在大多数农村的农民，有的只是土地承包经营权而没有所有权，而没有所有权就没有产权，这样一来，规定土地产权证可以作抵押等于对农民没有效。

单从价值而言，农村土地经营权和宅基地使用权，仍是一般农户拥有的最主要的财产权益。如果农村土地经营权和宅基地使用权能够像其他权利一样自由流通转让，成为金融债权的抵押物，就能够在一定程度上弥补农户可用于抵押的财产的有限性，满足农户对资金的需求。于是这一问题就成为目前农村金融改革应该立即解决的问题。

地方试点回避政策藩篱

其实在实践中，对于土地经营权和宅基地抵押贷款的尝试一直没有停止。2008年，以辽宁省法库县秀水河子镇长岗子村农村合作社的151户农民用922.37亩耕地承包权作抵押为首，各个地区对土地承包经营权和宅基地贷款的实践也逐步推开，并为进一步推广打下了现实基础。

在浙江的不少市县，早在2006年就已全面开办农房抵押贷款业务。2008年后，又有很多宅基地抵押贷款的新形式不断出现，比如“集体土地房产抵押+房产所在地村民保证”模式；还有土地使用权经过评估后，可以作为新企业的注册资本等变通方法。

东莞衣商行在《物权法》出台之前，已经做了16亿元左右的宅基地抵押融资贷款。后因《物权法》所限，该业务一度停滞，但在今年3月，东莞农商行又引入担保公司模式，推出创新型对公产品“宅基贷”，不须办房地产权证，无须办理抵押登记，无须提供保证金，在担保公司或者农户联保的前提下，最高能贷1 500万元。

在我国，国家政策往往在很大程度上影响着立法的进程和内容，这些政策性规定，已经从党和国家政策层面上为农村土地经营权和宅基地使用权用于抵押担保提供了政策依据，现在只需要立法机关从法律上作出明确规定，实现国家政策的法律化，就能为农村经济社会的繁荣发展提供制度支持。

规范农户宅基地权利

在具体操作上，首先要抓紧修订，完善相关法律法规和政策，明确产权边界，规范农户的宅基地权利，让农户享有农村宅基地使用权，继承权，收益权，流转权，允许土地承包经营权用做抵押进行融资。

其次在严格保护耕地的前提下，认真做好集体土地所有权的确权登记颁证工作，根据具体情况把土地所有权明确到户，为宅基地使用权的可抵押提供制度保障。这样做不仅可以逐步扭转我国农村宅基地使用权登记不全面、不规范的现状，而且也是物权法律制度的基本要求。

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2016年秋季以来，玉米价格一路走低。随之而来的，备春耕面临4个新情况和新问题：部分农民始终在观望，不知道种什么；部分农民在等待国家惠农政策出台，政策支持什么就种什么；农资入户率仅达30%，与去年同期相比下降了30个百分点，而高粱、谷子、大豆等杂粮杂豆种子销售量同比增长100%；土地流转速度加快。

面对新形势，公主岭市采取5项措施助力备春耕。

抓督导检查。成立备春耕生产领导小组和督导推进组，由公主岭市领导牵头，督导备春耕生产及农业农村重点工作。实行四级包保，即市级领导包片、农口部门包乡镇、乡镇干部包村、村干部包组，保证困难户、薄弱户种上地种好地，保证各项工作落实到位，为粮食生产打下坚实基础。

通过政策引导和项目推进，提高农民种地积极性。公主岭市即将印发《公主岭市2017年种植业调整指导性意见》，并制订《农村土地金融综合改革试点推进实施方案》《公主岭市农村产权交易管理办法》《公主岭市农村集体资产流转交易规则》《公主岭市农村流转土地经营权登记管理办法》。通过出台意见和办法，大力扶持农业新型经营主体发展适度规模经营，对整村土地流转的村集体给予政策资金支持。探索土地股权化改造，出台《关于鼓励农村开展土地股份合作的指导意见》等。在长春会展中心召开项目推介会，公主岭市政府与中化现代农业公司20万亩功能型玉米种植服务、吉林兴农大豆科技开发公司与公主岭市农业局优质大豆订单、吉林红粮种业科技开发有限公司与二十家子解放合作社高粱制种等17个项目成功签约。

加大种植业结构调整力度，大力发展观光、休闲、采摘等都市农业。新增园区6个，重点落实在大岭、范家屯、响水、环岭、苇子沟、龙山、二十家子等乡镇（涉农街道）。增加蔬菜种植面积，今年计划增加1200公顷，总量达到1.99万公顷。其中，棚膜蔬菜种植面积增加2000公顷，总量达3500公顷；露地菜种植面积增加1000公顷，总量达1.64万公顷；油豆角种植面积新增500公顷以上，落实在怀德、双龙、永发、大岭、范家屯等乡镇；马铃薯种植面积新增15公顷，总量达85公顷，重点落实在怀德、p龙、双城堡等乡镇；水稻种植面积新增45公顷，总量达2.02万公顷，重点落实在朝阳坡、大榆树、秦家屯、八屋、十屋、桑树台等沿辽河乡镇；新增甜粘玉米种植面积500公顷，总量达1200公顷，重点落实在二十家子满族镇、龙山满族乡、刘房子街道、陶家屯镇和朝阳坡镇；新增大豆种植面积7公顷，总量达2500公顷，落实在黑土地保护项目乡镇及其他乡镇；高粱、谷子、花生种植面积各新增2000公顷。

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资金短缺一直是制约农业发展的瓶颈。以农地作抵押进行融资，让静态的土地“流”起来，使沉睡的资源“活”起来，是拓宽农村金融供给渠道、破解农村资金短缺的有效途径。我国从2012年开始在多省市试点农村土地承包经营权抵押贷款的政策。两年多来，这一惠农举措，呈现出“覆盖范围广、办理速度快、融资成本低”的优势，深受农民欢迎。但一份调查显示，农地抵押贷款出现一些现实难题：一是农村土地承包经营权“再流转难”，银行风险大。以F县为例，试点两年来，仅有县农村商业银行“试水”，其他银行则担心：如果借贷农户亏损“跑路”了，银行手上的农村土地承包经营权也很难马上再流转，即使流转掉，也难抵贷款。二是农地抵押贷款还缺乏政策及法律层面支持，试点推广难以施展拳脚。虽然党的十八届三中全会提出赋予农民对“承包经营权抵押、担保权能”，但在实际操作过程中，物权法、担保法对农村土地承包经营权的抵押无明确指导意见。事关敏感的土地流转，几大国有银行的县级机构虽然有参与的想法，但没有办法和依据参与试点。

【试题】

对于农地抵押贷款中出现的难题，你认为应该如何解决？

要求：结合材料，联系实际，大胆尝试写出切实可行建议，不超过500字。

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近些年来，随着我国对农村劳动和农村产权的不断改革与深化，农户承包土地经营权、林权等各类农村产权的流转交易需求都有了明显增长，我国许多地区都建立了各种形式的农村产权流转交易市场或管理服务等平台，以便为农村产权流转交易提供更好的服务。但是，我国的地区差异化是依然严重存在的问题，各地区的农村产权流转交易市场发展不平衡，相关的设立、运行、监管体制有待规范。国务院办公厅于2015年1月22日正式了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。意见中主要强调以公益性为主、公开公正规范、因地制宜、稳步推进四项基本原则在新型城镇化的背景下，主要针对农村产权流转交易市场提出了针对性的指导意见，引导农村产权流转交易市场健康发展。

 

我国作为农业大国，其农村产权流转交易市场的制度建设占有主要地位。针对当前的农村产权流转交易现状，当前的重点改革成果主要表现在以下的几个方面：首先，建立契合长春市当地农村金融状况的农村产权流转交易制度，支持和保护农村集体经济产权股份合作等形式的土地流转方式。其次，提升农业现代化的规模，保障农村土地的有序流转，严格按照流转程序的基本要求，建立合理的土地流转交易平台。在农村地区，覆盖土地流转交易的网络服务平台，尤其可针对当地农村地区的局限性，创新出一系列新型农村网络小额信贷机制，以便于推动当地农村的产权流转交易制度的改革。最后，创新提出新型土地开发模式，为构建当地农村产权流转交易市场奠定基础。我国的农村产权改革工作循序渐进，逐步深入人心，在初步实现农村产权流转的基础上，有效地推动当地农业产业的经济快速发展。

 

我国社会主义市场经济体制的发展和完善需要一个稳定、自由的社会主义市场经济的经济空间，与此同时，我们则需要一个构建完善的关于农村产权流转的交易平台体系，在此之上形成农村产权流转交易的雏形，从而加速城乡资源的优化配置，实现社会主义新农村的初步构想。基于我国农村地区的基本情况，近几年逐步完成了对农村集体土和房屋的确权工作，基本完成了农村产权制度改革的初期阶段，我省同时还创新提出新型的耕地保证金制度，组建成了各类生产要素在城乡流转的交易平台。在农村产权流转交易制度改革的过程中，始终秉持“摸着石头过河”但是坚持原则性问题不变，例如严格执行耕地保护制度，确保农村耕地的总量和质量。

 

当前我国农村地区土地流转市场的制度方面仍有以下些问题有待解决：1.产权不明晰。由于历史、土地分配问题等原因造成承包权不明晰，同时存在农民自己开发土地时为了躲避农业税而不进行申报确权，使大量土地成为“黑地”，这些都为产权的确认造成困难;2.确权成本问题。农村土地占地范围广，面积大，农村人口众多等因素，确权登记等程序所需人力物力成本消耗较大;3.法律瓶颈。集体土地的流转过程中由于土地产权不明晰，在法律程序上无法确认土地的产权归属，一旦进入流通体系，无法确定产权归属等一系列问题，利益分配环节必然存在各种矛盾;4.维护农村稳定问题。土地流转过程中，土地的集约化是不可避免的趋势，必然有大量的农民失去土地走向城镇，面临重新选择生存方式的现实问题，此过程中，如何保障农民生活的平稳过渡的各种问题将会集中暴露，一旦处理不力，很容易引发群体性事件;5.利益分配问题。土地流转过程中，政府的职能相对弱化，逐步丧失对土地的控制权，而政府目前严重依赖土地财政。如果不解决好农民和政府的利益分配问题，政府对此项工作的财政拨款和支持力度都将弱化。

 

目前我国对农村产权流转交易制度的改革依旧处于初级的探索阶段，制度还不完善和成熟，为此，我们本次项目提出了以下几个主要观点：第一，建立适合我国农村各地区具有本地特色的农村产权交易流转制度，支持和保护农村集体经济产权股份合作等形式的土地流转方式;第二，提升农村地区的农业现代化的规模，严格按照农村土地流转的基本程序要求，保证农村土地在市场中的有序流转，建立规范的农村土地流转交易平台，同时在农村地区覆盖土地流转网络服务平台，尤其针对农村、农民自身的局限性，创新提出一系列新型网络小额信贷机制，适时地退出这种机制有助于推动农村产权流转交易的制度改革;第三，在原有的农村流转交易制度的基础上不断创新和完善，积极探索推出新模式。在统筹城乡发展一体化的前提下，积极探索新型土地开发模式，探索城市与农村的结合点，使农村的土地资源与城市的开发实力相结合，促使农村产权流转交易加快发展，促使农民快速致富，逐步建成中国特色社会主义小康社会。

 

目前我国一些省份地区正在积极探索设立使用农村耕地的保护基金制度，同时保障农民养老基金的准时发放，根据当地政府的相关政策加快城乡建设用地流转项目，旨在规划城乡建设用地的整体布局，提升农村的土地利用率，保障不滥用不滥用建设用地，同时也不能减少耕地面积，积极探索发展农村产权流转交易市场的制度改革。当前农村地区大多数农民除了土地承包权以外，并没有其它财产可以用于设立抵押权，建议一方面放宽乃至取消对农村集体建设用地的用途管制，另一方面金融机构也需要针对农民需求进行业务创新，由市场机制来兑现其本源和潜在价值，把农民理论上的财产转变为货币和资本形态的财富。目前我国部分地区村镇银行正在探索放宽对农民贷款门槛，但目前形式还相对单一，范围也比较小，仍需进一步加强。

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一、我国农村养老保险制度变迁的动因分析

(一)从制度需求方面分析我国农村养老保险制度的变迁

1　传统家庭养老保险制度的弱化增强了农村对养老保险制度需求的愿望。自上世纪70年代以来计划生育的成功推行，我国农村人口出生率下降，家庭结构发生了改变，老龄化速度加快，传统的家庭养老模式受到巨大的冲击，再也不能满足农村养老的需求。

2　土地养老保障功能弱化增强了农村对养老保险制度需求的愿望。我国农村土地被占用的现象越来越严重，造成人多地少的矛盾日益突出。再加上农村土地分散化经营，土地生产效率越来越低下，土地养老保障已无法适应目前的需求。

3　城市化进程的加快增强了农民对农村养老保险制度需求的愿望。城市化建设过程中，一方面直接造成农村土地的减少，使农村土地保障功能弱化。另一方面，解放了农村劳动力，使得大量农民工涌向城镇，而由于现行养老保险制度的限制，农民工要么无法参加养老保险制度，要么不能放心地参加养老保险制度。

(二)从制度供给方面分析我国农村养老保险制度的变迁

1　我国农村养老保险政策不完善。我国的农村养老保险制度从上世纪80年代开始探索，到90年代的初步发展，再到90年代后期的衰退，以及到21世纪初的重新发展，无不说明我国农村养老保险制度发展道路的曲折，政策的不完善。作为制度供给方的国家，应积极介入农村养老保险制度的发展。

2　我国农村养老保险法律体制不健全。一直以来我国农村社会养老保险制度的建立、撤销，费用的筹集、运用以及保险金的发放，不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行。这些地方性养老保险办法基本上都是在民政部的基本方案的基础上稍作修改而形成的，普遍缺乏法律效力，不是农民与政府的一种规范性、持久性契约，因此具有很大的不稳定性。

3　我国农村养老保险缺乏财政支持。我国农村生产力水平低下，农民收入非常有限，而我国农村养老保险在筹资上过分强调个人和集体的责任，使得政府的责任严重缺失。因此，我国农村养老保险的发展面临筹资的困难。

总之，我国农村对养老保险制度强烈的需求源自我国农村经济的发展以及计划生育的成功实行，农村家庭结构的变化，老龄化问题的日益突出，传统的家庭养老保障和土地保障的不断弱化。而我国目前的养老保险制度明显地偏向于城市，导致农村的养老保险制度供给严重不足，因此，我国农村养老保险制度存在严重的供需不平衡。可以说，新型农村养老保险制度的出台是我国农村养老制度供给与需求共同作用的结果。

二、新型农村养老保险制度(以下简称新农保)的实际意义

(一)构建新农保制度对于有效应对金融危机，扩大国内消费需求具有重要的现实意义

通过建立完善新农保制度，使更多的农村居民能够纳入到制度化的保障轨道，对于稳定社会公众的预期，减少对未来保障不确定性的压力，对于应对储蓄向投资的转化，对于拉动国内消费需求，促进经济的平稳发展都具有积极的政策效益。所以，构建新农保制度，不仅有利于和谐社会的构建，而且有利于提振国际金融危机背景下的农村消费者的信心。

(二)构建新农保制度，是统筹城乡社会保障制度的重大战略部署

长期以来，我们中国的社会保障制度更多的是关注城镇领域，而对于农村的养老保险制度的关注不够。随着我国经济形式多样化格局的发展，尤其是农民工群体灵活就业的形成，传统意义上只重视城镇社会保障制度构建的思路就受到质疑，政府及时推进新农保制度不但意义重大，而且恰逢其时，新农保制度的全面启动，标志着我国统筹城乡社会保障制度构建迈出了新的重大战略步骤。

(三)是解决农村人口老龄化问题的重要措施

由于实施多年的计划生育，中国的人口老龄化趋势不断加速，农村人口的老龄化趋势又因劳动力外流等因素更为迅猛。有项研究认为，2020年时中国农村、城镇65岁及以上老年人口的比例将分别达到14.6％和10.4％，2050年时更将分别达到26.4％和22.2％。因此，实施农村养老保险不仅是解决人口老龄化问题的必然要求，而且对于确保国安民康、社会稳定也有重大的意义。

(四)有利于加速农村土地流转

农村土地流转进程缓慢，部分农民不愿把自己的土地流转出去，就在于对土地的依赖，土地保障是他们的最后一道防线。开展新型农村社会养老保险，解决了农民的后顾之忧，加速了土地流转的进程，便于土地集约化经营，提高土地的利用价值，促进农业现代化的发展。

三、新型农村养老保险制度的进步之处

(一)明确了中央财政和地方财政对农村社会养老保险制度的投入

这种投入分为两个层次：一是基础养老金，中央财政保证最低限度的基础养老金；二是地方财政，是对农民的缴费进行适当的补贴，这样的制度在中国历史上是从未有过的一个大的历史跨越。中央财政对农村养老保险进行投入，体现出中央政府关注民生，构建和谐社会，在这方面做出的一个非常重大的惠民举措，也标志着政府在承担农村社会养老保险的责任方面迈出了非常大的步伐。

(二)在机制设计上，采用基础养老金和个人账户相结合的模式

基础养老金部分采取普惠制，使得60岁以上的农民可以在政府的财政补贴基础上得到实惠。通过个人帐户的缴费机制，明确农民在农村养老保险制度建设过程当中自己承担的一份责任。这和我国城镇的养老保险模式有一定的结合度，从长远看，有利于我国城乡养老保险制度的统筹发展。

(三)覆盖面广且有不同选择档次，收入水平不同的农民可以根据自身的情况选择适宜自己的社保档次

参加新农保的农村居民按规定缴纳养老保险费，缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方还可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择缴费档次，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。灵活的缴费方式，解决了贫困地区农民想参保但交不起社保费的难题，使得农村社会保障更具公平性。

四、新型农村社会养老保险在试点推广过程中需注意的问题

(一)如何化解中西部一些地方政府财政压力的问题

由于中西部相对落后的经济发展水平，中西部地方政府的财政补贴将面临困难，按要求每人每年的补贴不低于30元，把所有的农村居民算总，这个数目对一些地方政府将造成较大的财政压力，到时农民的社保资金能否按时发放、或仅依

靠中央政府和本人上缴的养老保险费，能否满足日常开支都是亟待解决的问题。

(二)如何加强农村养老保险金管理、监督以及保值增值的问题

新农保养老保险金的管理权还是由县一级来统筹管理，从过去的老的农保制度看，县的统筹管理也存在很多问题，例如资金的安全性，资金被挤占、挪用的问题。其次，资金如何能够保值增值也是值得注意的问题，由于通货膨胀，老百姓存在银行里的钱会面临贬值的问题。另外，如何妥善地利用这笔养老金的问题，全社会农民的养老金由小积大，数目不小。如果不能更好地利用，那这一部分资金将成为闲置资金，但如果利用不当，将损害农民的切身利益。

(三)如何培养农民自愿、长期缴纳社会保障金意识的问题

起源于上世纪90年代的农村社会养老保险政策，由于资金安全和管理上的混乱等问题使得农村社会养老保险面临停滞；农民养老保险金被挪用等问题的出现增加了农民对缴纳养老保险金的疑虑。因此，只有加强管理、根据实际情况及时调整养老保险政策，使农民享受到实实在在的政策优惠，解决农民养老保险的后顾之忧，才能在全社会形成普遍的养老保险意识，让农民能自愿选择并长期缴纳社会养老保险费，使养老保险政策也可持续地开展下去。

(四)新农保制度如何与其他制度有效衔接的问题

近年来，我国农村社会保障制度的改革探索中，出现了农民工的养老保险，失地农民的养老保险，还有农村低保制度。有些地方农村还探索了城乡一体化的养老保险制度。所以，如何实现新农保，包括老农保制度在内的这些制度的有效衔接，这是在工作当中需要认真探讨的一个问题，也有相当的难度。

篇7

新型城镇化呼唤新

城乡土地二元制难以为继，土地资源束缚和城乡收入差距扩大制约现有发展模式。在中国现有土地制度下，按所有权分类，实行城市土地国有、农村土地集体所有的二元制度。其中，集体土地禁止直接入市，主要通过政府征用，转为国有建设用地后，再通过“招拍挂”的机制进行出让。在此制度安排下，政府垄断了建设用地的供给，一方面导致城市建设用地紧张，部分城市面临无地可用的局面，同时土地价格持续上涨，政府对土地财政形成依赖。另一方面，通过实行土地二元制，土地价格机制扭曲，农民无法享受土地增值的收益，城乡收入差距进一步加大。随着城镇化的推进，城市土地资源瓶颈凸显，城乡利益矛盾进一步加剧，现有发展模式难以为继。

新是大势所趋，且历次均推动中国经济进入新的发展阶段。改革开放以来，中国经历了两次具有标志性意义的，每次都推动经济进入新的发展阶段。第一次以1980年代初期的为代表，解放了农村生产力，推动了农村经济的发展。第二次以1987年深圳开启的土地拍卖制度为代表，通过土地市场化形成原始积累，推动了城镇化进程。

新型城镇化呼唤新。受中国户籍制度和土地制度的约束，过去十几年来，中国所推动的城镇化更大程度上属于土地城镇化，农村人口并未真正享受到城镇化所带来的福利，更多程度上成为城市里的“农民工”。为实现新型城镇化，就必须进行。一方面通过，实现集体土地的流转，将产生土地增值收益和相关流转税费收入，为新型城镇化建设提供资金来源。另一方面，只有通过宅基地的流转，让农村人口获取土地增值收益，才能真正提高农村人口的购买力，使农村人口能够进城，从农民变成市民。

地方试水，“新”意有限

整合置换+盘活资源，各地积极试水。土地资源总量控制，资源约束日益凸显。严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护，对建设用地采取总量控制的措施，耕地保有量不得低于上一级确定的控制指标。通过严格的土地供给控制，一方面使中国耕地面积得到有效保护；另一方面也因此导致土地供应无法根据市场需求做出及时调整，导致部分城市，特别是一线城市土地供应明显紧张，地价、房价高涨，制约了城市的发展。

整合置换+盘活资源，各地积极试水。在土地总量控制的背景下，为解决建设用地需求，多地采取了一系列措施进行尝试。总体来看，目前各地的试验主要分为以下两类：1.整合置换。该模式主要通过“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”的模式，盘活宅基地资源，将宅基地进行复耕，以换取建设用地指标。一方面解决了宅基地闲置，城市建设用地紧张的矛盾；另一方面也使农民真正受益财产增值，实现了由农民向市民的转变。此类试验以重庆“地票”模式和嘉兴“两分两换”模式为代表。2.盘活资源。该模式主要着眼于提高现有土地使用效率，通过搬迁、收回等手段将现有工业用地和闲置土地进行优化配置，以增加建设用地。将工业用地转为商、住用地，一方面可以获取土地增值收益，同时获取各种税收；另一方面搬迁企业在新建厂房时一般会进行技术改造，也促进了产业升级。此类试验以广东“三旧改造”和深圳“集体工业用地流转”模式为主。

受限现有框架，“新”意有限。受限现有框架，试水未有实质性突破。无法实现“同地、同权、同价”。目前各地的试点政策均在现有框架下，主要还是通过各种手段增加建设用地指标，并未实行集体土地的自由流转。深圳模式相对有所突破，允许集体用地中的工业用地流转，但上市流转的仅为集体建设用地中“部分土地权益有争议，政府拿不回，集体用不了”的工业用地。另外，部分地区在试点集体建设用地使用权的流转，但一般都限制宅基地使用权的流转，且一般禁止用于商品房等形式开发。

温州力图破冰，改革红利值得期待

温州：宅基地流转迈出重要一步。宅基地流转迈出重要一步，产权交易实现农民财产价值重估。近日，温州出台《温州市农村产权交易管理暂行办法》。管理办法的出台为温州的农地使用权流转提供法规依据，有望规范农村产权交易行为，推动城乡生产要素流动，盘活农村闲置资源，优化农村资源配置，维护农民权益、增进农民利益。此次温州市出台的暂行办法规定有11类农村产权，外加这些产权衍生出的收益权和处置权，能够在温州市的农村产权服务中心和分支机构进行交易，这其中包括农村土地承包经营权、农村集体经济组织股权、依法可以交易的农村房屋所有权等类别。

其中，最大的亮点在于农村房屋所有权的交易。尽管根据市政府的解读，农房交易仍仅限于本村居民之间进行，但农房可以在县域内抵押贷款，涉及处置不良抵押的农房，可在县域范围内置换交易。尽管此次政策并未突破法规红线，农房交易范围仍限于本村，但在县域的抵押贷款和置换交易功能依然实现了农房价值的重估，为农房交易打开了突破口。我们认为，作为国家级农村改革试验区和金融综合改革试验区身份的温州，此次释放的信号意义非凡，或成为农村的新样本。

顶层设计加速，改革红利值得期待。自2008年中央1号文件允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权以来，中国农村土地流转政策进一步深化。2013年以来，进度有望加速。政策方面，原国土资源部部长徐绍史在2013年初表示，将研究出台集体经营性建设用地流转指导意见，部署开展宅基地制度改革试点，总结推广农村土地股份制改革经验和做法。其中，指导意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。同时，2013年中央1号文件提出，要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作，为农地改革推进铺路。

立法方面，2012年底人大审议的《土地管理法修正案草案》删除了现行法第47条中按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值30倍的内容，为集体土地补偿解除了桎梏。另外，《农村集体土地征收补偿条例》已上报人大常委会审议，预计年内有望出台。

布局：关注土地资源价值重估

上海自贸区的设立，让我们看到政府改革的信心和决心。我们相信，作为新型城镇化建设的重要突破口，有望在十八届三中全会迎来破局，制度红利值得期待。

篇8

关键词：家庭农场；规模经营；推广因素

2014年5月上海市农委在松江区泖港镇召开家庭农场现场推进会，将松江发展家庭农场的经验与做法推广到金山、奉贤、嘉定乃至崇明等区县。各地也正加紧加快规范土地流转，积极试点发展家庭农场以及其他多种形式的新型经营主体。而就松江粮食生产家庭农场目前所取得的成效来看，发展前景十分看好，基本发展模式趋于成熟，其发展经验值得其他省市分析借鉴。推广考虑的利弊因素主要有以下几点。

一、推广有利因素

1.劳动力大量转移是必要前提

劳动力与土地是农业的基本生产要素，两者缺一不可。而土地的流转与规模经营要求农业劳动力提前转移出土地，将人地关系由“人多地少”转变为“人少地多”，缓解人口对农地的长期压力，分离土地承包权与使用权、经营权，扩大农业从业者的耕地适度经营规模。这就要求地区的第二、第三产业能够有充分的就业吸纳能力。松江区之所以能够探索家庭农场，不仅跟当地政府的扶农优惠政策有关，跟其地处上海这个超大型城市的市郊，具有巨大的非农就业机会也有很大关系。因而我们在考虑家庭农场推广可能性的时候必须先分析农业劳动力转移的潜在规模与速度等因素。

笔者认为，家庭农场的推广首先必须具备的条件是非农就业比例高，劳动力转移充分。上海市农村富余劳动力实现非农就业每年保持在10万人以上。一般工业化城镇化速度较快的乡镇更容易引导农村剩余劳动力的转移。在产业调整的大背景下，劳动力持续从第一产业流入其他，特别是第三产业，因而总体趋势是有利于家庭农场的普及推广的。

2.土地规范有序流转是基础

目前上海市农村土地承包合同签订率为9977%，权证发放率为9966%，流转的土地凡具条件的已纳入乡镇土地承包经营权流转管理服务中心实行统一流转，确保了流转的规范有序，保障了农民土地承包经营权不受损害。2013年全市农村承包土地流转率已达到658%。全国各地土地流转也正渐入轨道，政策法规不断出台，未来会更加规范合理。农民承包权与经营权的分离要求政府层面的顶层设计要有前瞻性、特别是注重公平公正，做好利益的平衡。目前松江土地流转期限较长，大都在10年以上。流转费以500公斤稻谷收购价计算总价，可随市场价格浮动。这就很好地保障了流出地农民的收益预期。减少了流出地农民毁约从而索要承包地的风险。

3.农业生产服务业的兴起

发展家庭农场的基本条件除了劳动力转移充分，还有农业机械化达到一定水平。从松江的经验看，100%的水稻小麦良种覆盖率、化肥农药等农资配送、播种机、收割机等农业机械的操作、烘干服务的提供形成了支持家庭农场运营的必不可少的社会化服务体系。这些体系在稳定农场运作过程中起到了支撑作用。而目前上海市范围内主要农作物综合机械化水平已达到78%，其中机耕率达99%，水稻机械化种植率为407%，水稻和二麦机收率近100%，秸秆综合利用率达89%，测土配方技术覆盖率近100%，完全已具备推广粮食家庭农场的客观条件。[1]

二、推广瓶颈因素

1.地方财政支撑

松江家庭农场从一开始的发起到现在的成熟运作，从农作物的产前、产中、产后，全程由中央财政、市级财政与松江区财政投入大量资金，实行全方位补贴，而此财力在其他乡镇并不一定具备，这就要求地方政府在推进过程中循序渐进，不可“大贴大补”，否则财政吃不消，也不利于后期的长期稳定发展。同时需要监督资金的使用与发放，理智判断是否存在“换汤不换药”套取政府补贴资金的情况。故而，家庭农场推广时，地方财政的“反哺”能力也是一大瓶颈因素。

2.农业人才的培育

目前松江家庭农场经营者的年龄主要分布在44-55岁之间。即使基于松江现在家庭农场申请堪称火爆的情形下，出现第二代农民加入农业生产，经营蔬菜或其他农作物等，平均也只年轻5岁左右。80，90后的，青年一代，除个别特例，仍然很少考虑回乡发展，即使收入并不一定有家庭农场高，但出于职业发展或者其他社会心理因素考虑，仍然尽力留在城里上班。农业相关专业的大学本科生或研究生不是跨专业就业就是留在研究所或高校等事业单位做理论研究，很少会去农业生产一线的。这就意味着，当前农业生产“后继乏人”的问题只在一定程度上缓解了，并没有根本解决。我们还是要逐渐改变农业地位在第二、第三产业之下的一种国民意识，应该意识到不管是脑力劳动还是体力劳动都是光荣的，值得作为自身事业奉献一生的。这方面的意识转变远比给农业人才就业优惠政策等更需要长期努力，影响也会更深远。培养有文化、懂技术、会经营的职业农民，吸引年轻人才投身农业，是建设都市现代农业的一项紧迫任务，也是一项长期任务。

3.家庭农场自身可持续发展能力有限

松江当前的发展模式，有几大问题亟需解答：第一，土地流转享受国家补贴，若补贴取消，在租用承包田的成本方面，农民是否有能力自行负担？第二，由于水稻良种全区统一，没有鼓励其他高经济价值的优良品种，在销售方面也是粮管所统一收购，按统购价销售。家庭农场并未开展品牌化经营，卖方议价能力低。如果其他经营不同农作物的家庭农场，在政府无法确保统一收购的情况下，如何确保市场销路？第三，由于农民“看天吃饭”的本性，在其他地区受气候地理等不同环境条件影响，家庭农场经营风险如何保障？第四，家庭农场的经营面积始终受土地流转户意愿影响，如何确保稳定长期的流转以及合同执行保障？这些都是摆在当地政府与经营主体面前的长远问题。

三、结论与建议

我国地大物博，各地气候地理等资源条件不一，探索适宜当地的新型农业经营制度，因地制宜推进农业现代化，是保证未来我国粮食安全的首选路径。由于上海松江主打粮食生产家庭农场，辅以种养结合与机农结合，在农作物范围上经验借鉴有限。各地在推广家庭农场过程中，一定要结合当地实际，摸清需求，因地制宜，不可强制性的行政推进，而是多方面借鉴经验，探索多种模式的新型农业经营主体，推进农业现代化。（作者单位：上海外国语大学）

参考文献

[1]孙雷.在全市发展家庭农场现场推进会上的讲话提纲.2014.5.14.

[2]袁以星.推进农村城镇化需要关注的几个问题[J].科学发展，2012，05：18-23.

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关键词:农村土地使用权;土地流转;金融支持

Abstract:Via investigation and research on the practice of reform on assignment of the land-use rights and financial support in Shandong and Henan province, this paper, by comparing the differences and sameness among the typical cases of assignment of the land-use rights, indicates that the case in Zaozhuang is the most practical one and should be popularized. On analyzing the main problems in the present transference of land-use rights, this paper gives suggestions on how to promote reform on the transference of land-use rights.

Key Words:land-use rights,assignment of the land-use rights,financial support

中图分类号:F830.6文献标识码:A文章编号:1674-2265(2009)07-0003-04

农村金融是现代农村经济的核心,建立现代农村金融制度,需要毫不动摇地推进农村改革发展,加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,加大金融支持三农的力度,发展适度规模经营。笔者在对山东、河南两省推进土地使用权流转的改革实践进行深入调研的基础上,总结归纳了土地使用权流转的典型案例和经验,分析了存在的主要问题,提出了进一步推进土地流转和加大金融支持的政策建议。

一、案例基本情况

近年来,山东、河南两省各级地方政府按照“依法、自愿、有偿”原则,鼓励农民因地制宜,以股份合作、转包、出租、转让等多种形式流转土地承包经营权,推进适度规模的农村,取得了较大成效。从各地实践看,土地承包经营权流转的典型案例主要包括枣庄案例、泰安宁阳案例、潍坊案例、青岛胶州案例和信阳案例。

(一)枣庄案例

1. 以农村土地合作社为发展平台,形成规模优势。在认真总结农民自发进行土地流转经验的基础上,枣庄市以土地合作社作为土地流转的基本平台加以推广,2008 年5 月以来已成立山亭徐庄、滕州龙珠等多家农村土地合作社。土地合作社的运作模式是:农户以土地承包经营权入股加入土地合作社,合作社发给入社农民《合作社成员证》予以确认,农民凭证按股份获得土地收益。

2. 发放土地使用产权证,明晰权利边界。为明晰流转土地产权边界,枣庄市创设了全国首批农村土地使用产权证。截至2008年底,枣庄已核发土地使用产权证686个,涉及土地4560亩。持证人在3年的产权期限内,可以作价入股、合作经营或向银行业机构办理抵押贷款。

3. 建设农村土地使用权交易立体市场,搭建流转平台。枣庄建立了市、区(市)、乡镇三级农村土地使用权市场网络,农民、合作社或银行可凭土地使用产权证到土地使用权交易所进行土地使用产权交易,土地交易所对涉及土地进行评估。

4. 主动创新信贷产品,金融跟进配套服务。为满足融资需求,人民银行枣庄市中心支行出台了《关于金融支持农村土地合作社发展的指导意见》,引导枣庄市金融机构主动创新信贷产品,按照“多行进入、分类抵押、一证多贷”的方式积极加大信贷力度。目前,该市金融机构累计向土地合作社社员或理事发放联户联保贷款354 万元。

(二)泰安宁阳案例

1. 健全土地流转配套机制。宁阳县出台《关于完善农村土地承包经营管理促进规模经营的意见》等,鼓励开展土地经营权流转、工商企业投资农业、龙头企业建设农产品基地的政策,先后建立土地流转管理体制、县、乡村三级土地流转服务机制、土地流转财政扶持机制和土地开发整理机制,规范土地流转。

2. 土地流转形式多样化。一是按照“公司+基地+农户”的模式,依托农业龙头企业带动土地流转,全县年销售收入过100万元的农业龙头企业达到68家。二是按照“股份+合作”模式,借助农民专业合作社平台助推土地流转,全县农民专业合作组织总数达到364个,入社(协会)农户9万户,流转土地1.8万亩。三是加大劳务输出,促进5万亩农田以“托管”方式进行流转。

3. 土地流转规模较大。截至2008年10月底,宁阳县开展土地流转的村庄共302个,占全县的53.36%,参与农户3.7万户,流转面积7.6万亩。

(三)潍坊案例

在农地适度规模经营基础上,潍坊市形成了多种较具特色的土地使用权流转形式。三种有代表性的模式如下:一是“农业龙头企业+自属种养基地+农户”模式。农业龙头企业以租赁承包形式向农户或村集体取得一定时期的土地使用权,与基地农户按比例共同投资生产。二是“农民专业合作社+种养基地+农户”模式。农村专业合作社以租赁承包形式向农户或村集体取得土地使用权,由社员农户分别投资生产。三是“农民土地股份合作社+自属专业公司+职工农户”模式。合作社以入股形式取得农户和村集体土地使用经营权,成立专业公司经营入股土地。目前,农地使用权流转改革成效显著,全市农地流转面积已占总面积的5%。

(四)青岛胶州案例

胶州市着力推动和规范土地流转、促进规模经营。据调查,该市土地流转面积达11万亩,占总耕地面积的13.7%;参与流转的村庄563个,占村庄总数的69.4%;参与农户3.6万户,占农户总数的18%。

1. 以专业合作社为土地流转的主要载体。2008年2月以来,胶州市通过农业龙头企业出资设立和农民自发成立等方式成立土地股份合作社36家,土地流转面积4.9万亩,占全市流转面积的44.5%,涉及农民9000户,占全部流转农户数的25%。

2. 地方政府建立三级土地流转市场,加强规范引导。胶州市搭建政府主导、市场运转、规范长效的市、镇、村三级土地流转平台,实行土地流转一站式服务,保证土地流转健康、有序地进行。

(五)信阳案例

信阳市作为河南省“农村改革发展综合试验区”,积极探索农村土地承包经营权流转工作,取得了一定成效。

1. 积极搭建农村土地经营流转平台,规范、服务土地流转行为。如罗山县建立了县、乡、村三级土地流转交易市场和服务网络,健全了土地流转登记备案制度、流转合同管理制度、流转档案管理制度,进一步规范了土地流转工作。

2. 农村土地经营权流转取得初步成效。信阳市吸引“城市工商资本下乡” 参与土地流转,已扶持、培育各类农业产业化经营组织3500多家,其中市级以上重点龙头企业117家,共带动了全市50%左右的农户参与土地流转。

3. 金融机构丰富支农信贷产品,加大金融支持。金融机构积极加强信贷产品创新,为农村土地经营权流转提供信贷资金和金融服务支持。如,截至2008年底,仅罗山县楠杆镇就利用368公顷土地的承包经营权作抵押共向农村信用社办理贷款876万元。

二、对几个土地流转典型案例的比较分析

土地流转是指土地使用权的流转,拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。因此,推行土地使用权流转,其前提是清晰农民的土地产权,否则流转就无法保障;其活力在于建设土地流转交易市场,否则流转就无法实现;其动力在于政府的积极推动和监管,否则就不能保证土地流转的健康、有序、规范进行;其核心在于金融机构的大力支持,否则规模化、资本化的目的就很难实现。对几个典型案例进行分析比较(详见表1),有助于研究确定土地流转改革的发展路径。

(一)几个典型案例的共同特点

一是对农村土地承包经营权利进行了确权。几个地方政府部门都向农民发放了《农村土地承包经营权证》,有助于明确农民权利界限,一定程度上解决土地流转行为和土地合作社融资面临的产权界定难题。

二是政府建立了土地流转交易市场。枣庄、泰安宁阳、青岛胶州、信阳均建立了不同层次、不同形式的土地流转交易市场,农民、合作社可以到交易市场进行土地经营权交易,贷款银行也可以通过市场将设定抵押的土地经营权进行变现。

三是政府对土地流转积极推动,正确引导。地方政府通过建立土地流转制度,加强监管,积极推动土地流转健康、有序、规范地进行。在流转形式上,因地制宜,鼓励流转形式多样化。

四是金融支持“三农”力度逐步加大。农村土地流转一定程度上解决了金融支农担保难的问题,解决了“三农”贷款难的问题。特别是枣庄市创设了农村土地使用产权证,得到了法院的认可,调动了银行参与的积极性。金融机构主动创新信贷产品,探索创新土地产权证抵押贷款、合作社创业带头人贷款等七类信贷支持模式,信贷支持力度不断加大。

(二)几个典型案例的差异比较

一是土地产权证明有所区别。与其他地方相比,枣庄市创设了全国首批农村土地使用产权证,向加入土地合作社的农民颁发了《农村土地使用产权证》,进一步明晰了流转土地的产权,有效解决了土地使用权量化入股和融资困难等问题。

二是交易市场的模式和完善程度不一。枣庄市建立了市、区(市)、乡镇三级农村土地使用权交易市场,胶州市建立了市、镇、村三级土地流转服务中心,有的只有二级或一级。其中,乡镇一级成为主要交易市场。相比较而言,枣庄市的土地流转交易市场比较完善、规范。

三是土地流转发展的侧重点不同。农村土地承包经营权流转形式主要包括入股、租赁、转让、互换等几种,但近年来以土地入股成立专业合作社逐渐成为主要的模式。其中,枣庄、胶州和潍坊的专业合作社发展势头更为强劲。

通过比较,枣庄案例的明显优点在于清晰界定了权利边界,完善了交易市场,有利于土地的流转和金融机构抵押权的实现,其以合作社为平台的“四位一体”做法也是目前各地典型案例探索的主要方向。因此,笔者认为枣庄案例有较强的借鉴和推广价值,如果吸收胶州的政府扶持、潍坊的市场化经验,其发展前景可以更加宽广。

三、存在的问题

目前,各地推进土地流转和规模经营的改革举措取得了一定的成果,农村“融资难”的问题得到了缓解。但是总体上看,该项改革仍处于试点阶段,在实践中还存在着各种困难和问题。

(一)土地承包经营权抵押融资面临法律障碍

《物权法》第184条和《担保法》第37条均规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条进一步明确,“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的,应当认定无效”。虽然《物权法》规定“法律规定可以抵押的除外”,为土地流转改革预留了出口,但是目前尚无明确的相应法律规定。即使枣庄市政府向参与土地流转的农户发放了《农村土地使用产权证》,其抵押的合法性还值得商榷。对土地承包经营权抵押的禁止性规定,一方面造成“抵押难”问题,影响了金融支持“三农”工作的顺利开展;另一方面影响了农民的权益,因为耕地承包经营权是农民手中最具有价值的财产,不允许其进行抵押融资,就是限制了农民土地使用产权的担保权能。

(二)一些地方土地流转存在不规范的现象,管理机制不完善

由于缺少具体操作制度,土地流转过程中不规范的问题日益突出。一是农户之间的土地承包经营权流转多采取口头协议的形式,留下纠纷隐患。二是有的乡村集体经济组织未经农户同意,便将土地流转给第三方经营。三是部分乡村干部越权直接充当土地流转主体。四是个别乡村组织随意改变土地承包关系,违反规定借承包经营权流转之机改变土地的农业用途。

(三)农村土地承包经营权流转的流动性不强

一些地方尚未建立统一的土地交易市场,缺乏完善的市场规则,影响了土地流转的顺利开展。部分地方政府部门未能按规定对所有农民的土地承包经营权进行确权、登记、颁证,导致土地流转无法有效流动。而土地承包经营权流转必须遵循的“不得改变土地集体所有性质,不得改变农业土地用途”的原则,一定程度上限制了农村土地承包经营权的可流通性、可交易性。

(四)土地承包经营权抵押评估制度有待完善

一是评估机构缺乏法定资质。当前,土地承包产权的评估认定主要由乡镇的司法所、经管站及土管所进行,而这些机构缺乏法定资质。二是土地使用权贷款抵押评估的科学性、准确性有待提高。三是评估登记缺乏有效监督,其公正性、准确性缺乏公信力。

(五)金融机构难以有效行使抵押权

一是违约处置难。如果贷款出现违约风险,鉴于农村土地承包经营权的特殊性,由哪个部门来处置、如何执行、如何再流转等问题存在操作难度。二是土地流转期限过短。枣庄等地方的土地使用产权证期限暂定为3 年。但3 年有效期较短,如果抵押人在合同期内不履行或不能履行债务,抵押权人面临抵押权到期灭失的风险,无法予以变现。

四、对策建议

(一)健全完善土地流转配套法律制度

应当充分总结各地的土地流转经验,修改《物权法》、《担保法》等相关法律,取消对土地承包经营权抵押的限制,允许其依法进行流转和设定担保。为提高法律的可操作性,尽快制定规范农村土地承包经营权流转的行政法规和规章,明确土地流转具体操作程序,探索建立农村土地承包合同纠纷仲裁、调解制度。

(二)以专业合作社为突破口推进土地流转改革

土地经营权流转改革的实践表明,必须在坚持“三不变”原则的基础上因地制宜进行积极探索。鼓励各地方政府从本地实际出发,创新农村土地流转形式和规模经营方式,为进一步推进农村土地流转改革提供充分的实践支撑。可以借鉴枣庄、胶州、潍坊等案例经验,在有条件的地方推广建立土地合作社。各级政府应加快培育良好的外部环境,给予适当的财政补贴,促进各类土地合作社的发展壮大。

(三)优化土地流转交易市场环境

鼓励地方政府建立土地流转服务组织,搭建土地流转和交易市场,为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转登记、价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务,逐步建立完善流转服务平台和网络,培育良好的流转市场环境。

(四)优化土地流转金融生态环境

一是适当引入竞争机制。要在发挥农村政策性金融作用的基础上,形成多种金融机构并存、分工合理、功能互补、可持续发展的多层次农村金融组织体系,维护适当竞争。二是发挥政策优势,加强窗口指导,研究制定金融支持农村土地流转和规模经营的指导意见,加大对土地流转经营和规模经营的信贷支持力度。三是科学设计农村土地抵押贷款制度。制定土地流转贷款操作指引,鼓励、引导农户以土地承包经营权合股方式连片集中经营。

(五)完善土地承包经营权抵押评估制度

一是建立完善土地承包经营权抵押评估准入制度,明确抵押评估中介机构的资质条件,增强土地使用产权评估抵押的合法有效性。二是科学确定评估依据和标准。通过建立土地评估信息数据库,跟踪分析、加工交易信息,不断调整、完善评估依据和标准,切实维护银行和农民的合法权益。三是加强农村征信系统的建设。扩充和完善征信信息来源,提高数据的准确性、实用性和及时性,为各金融机构投放信贷提供服务。

(六)健全土地使用权抵押贷款配套机制

一是合理确定土地使用产权期限。既要考虑农业生产周期和贷款偿还,又要防范农民失地风险,在设定土地流转及抵押时,土地使用产权期限以5-10年为宜。二是建立贷款风险防范补偿机制。由农村土地合作社建立风险基金,政府部门建立还贷周转金、风险补偿基金,按一定比例分担土地合作社的贷款损失。三是引入商业性保险保障机制,通过政策性和商业性保险的介入,有效降低合作社土地使用产权的抵押贷款风险。

参考文献:

[1]杨子强.山东枣庄农村规模经营和金融创新调查[J].中国金融,2009,(4).

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自去年以来，我县认真贯彻落实中央和省市关于推进农村集体产权制度改革的各项部署要求，建立健全工作体系，精心安排部署，紧扣关键环节，细化目标任务，明确时间表、路线图，狠抓工作落实，农村集体产权制度改革工作扎实有序开展。

一、工作开展情况及成效

一是加强组织领导，靠实工作责任。县上成立了由县委、县政府主要领导任组长、乡（镇）成立了由乡（镇）主要领导任组长的农村集体产权制度改革工作领导小组，各村成立了由村支部书记任组长的工作小组，层层压实了工作责任，形成了县委县政府主抓推动、行业部门牵头指导、乡（镇）组织实施、村组具体操作的农村集体产权制度改革工作体系。

二是强化宣传培训，营造良好氛围。至目前，共计发放《致农民朋友的一封信》宣传资料1万余份，通过静宁农经公众号、海报、产改宣传横幅等举措，积极广泛宣传农村集体产权制度改革的重要内容和意义，有效提高了干群政策的知晓率。举办了五期以乡（镇）会计和村级报账员为主要培训对象的产权制度改革工作业务培训班，培训人员1721人（次），提升了业务人员的工作素质和能力；组织业务骨干深入乡村一线，面对面，点对点讲解农村集体产权制度改革政策，培训达30场1.2万人次，有效提高了群众参与改革的积极性。

三是摸清核实家底，明晰产权归属。始终把清产核资作为推动产权制度改革的前提和基础。重点清查未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等内容，查实存量价值和使用情况，采取财务清理、盘点清理实物资产、归集清理资源型资产、民主审议、张榜公示、审核备案等措施，截止2017年12月31日前，共清理核实24乡（镇）333个村集体2310组集体资金869.02万元，资产71617.0257万元，资源323.8078万亩。进一步明确了清产核资结果现状、产权，为推进产权制度改革奠定了良好的基础。

四是深入摸底调查，界定成员身份。组织村产权制度改革工作小组深入农户，摸底填写农户入户调查摸底表，详细登记人口、土地承包关系及户籍变动情况等信息，按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，依据有关法律法规，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系和对村集体积累贡献率等因素，指导各村制定了《农村集体经济组织成员身份界定办法》，经4榜公示后，确定农村集体经济组织成员。截止目前，农村集体经济组织成员身份摸底调查333个村10.1422万户41.2309万人口，全县333个村都完成了村集体经济组织成员身份界定工作，界定集体成员10.0428万户40.2695万人。

五是探索产改路径，加快改革步伐。全力抓好防疫与中心工作两不误，利用疫情期间不能入户的有效时间，县农村集体产权制度改革工作领导小组办公室制定了《静宁县农村集体股份经济合作社股份股权管理办法（试行）》《静宁县农村集体经济组织登记管理办法（试行）》《静宁县农村集体股份合作社股权设置与量化指导意见》《静宁县农村股份经济合作社组建工作指导意见》《静宁县农村集体产权交易管理办法（试行）》《静宁县农村集体经济产权制度改革资产清查移交办法（试行）》《静宁县农村集体资产价值评估办法（试行）》《静宁县村级集体经济收益分配管理办法（试行）》等8个文件。分有经营性资产和无经营性资产的村，分别制定了《农村集体产权制度改革股权设置折股（量化）方案》，以上文件已经县产权制度改革工作领导小组审议通过，下发各乡（镇）指导开展折股量化及村股份经济合作社组建工作。

六是优化思路举措，推进项目建设。按照省市农村产权流转交易市场建设的要求，优化工作思路，全面谋划，主动出击，积极争取项目资金，拟申请中央投资1320万元，地方自筹120万元，建设建筑面积为3000平方米并配套附属工程为一体的农村产权流转交易中心，目前正在项目申报阶段。

二、存在的困难和问题

总体来看，我县贯彻落实农村集体产权制度改革工作开局良好、进展顺利、成效明显，但与上级部门的要求和农民群众的期盼相比还存在一定的差距。一是村集体经济基础差底子簿。由于自然资源匮乏，绝大多数行政村都没有较好的集体经济项目，有些村即使引进了集体经济项目也无法产生效益，影响了村集体经济发展，从而限制了农村集体产权制度改革步伐。二是机制体系不够健全。我县在集体资产评估、经营主体运行管理、投融资机制和产权交易平台搭建、风险防范等机制体系创建方面还不够健全完善。三是集体“三资”管理力量薄弱。农村集体产权制度改革、产权交易市场建设等工作，必须要有一支素质过硬的农经队伍作保障。但目前我县乡镇一级农经机构缺失，农经人员均为兼职，人员队伍不稳定，整体素质偏低，影响了改革进程和质量。