公租房的管理政策范文

导语：如何才能写好一篇公租房的管理政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】公租房；研究综述；政策

一、国内公租房研究现状

2009年，公租房概念被正式提出来的，尔后成为研究热点，主要围绕：建设公租房的必要性、公租房建设模式和公租房营运管理等方面。

（一）关于建设公租房的必要性方面的研究

国内学者的论证始于剖析经济适用房制度缺陷。茅于轼（2007）认为，最迫切需要解决是要有一个合理的地方住，经适房政策要赶紧停下来，大力发展廉租房。持此观点的还有王诚庆（2003）、房秀娟（2005）等。郭士征认为“发展公租房，构建‘从三元四维’的住房保障体系具有合理性”（2010）；曾国安则认为“我国城镇住房保障制度改革和创新的方向是建立和发展公租房制度”。

（二）关于公租房建设模式方面的研究

齐骥（2011）指出“公租房建设可以多种模”；杜静（2013）运用三标度法对目前我国各种公租房建设模式的优缺点做了比较分析，得出从优到劣排序：配比建设、BT、企业自建、代建、政府自建。不管哪种建设模式都回避不了公租房建设资金来源问题。秦虹（2011）认为“完全依靠当年的财政收入很难实现保障房‘十二五’的建设目标”，学界对此基本达成共识，于是提出过多种保障性住房融资方案，田秋生，李嘉莉则对各种融资方案做了比较分析，指出“公租房建设资金首先配建、BOT 或 BT、商业贷款”（2011）。关于公租房建设的另一个聚焦是公租房空间选址问题。杨靖（2009）、郑思齐（2010）、杨晓冬（2012）等指出保障性住房集中建在城郊，引发诸多问题，如就业难、提高生活成本和治安环境恶化等，主张推行各种类型的配建方式。

（三）关于公租房营运管理方面的研究

首先，学界指出我国保障性住房管机构存在“多人管理，却又无人管理”的弊端。为此，建议学习新加坡，组建类似“建屋发展局”的机构专司保障性住房规划、建设与管理。

其次，关于保障房准入与退出方面。准入方面，学界普遍认为有失公平，究其原因：立法缺失；审核不严，操作不规范；依据身份界定保障对象；“保障房政策多轨运行”等，但提出的解决方案可操作并不强。退出方面主要有两种声音：一是姚玲珍、韩国栋、陈宝萍等为代表的激励派，主张给予一定的税费优惠或贷款优惠，激励承租人主动退出公租房。另一种重典派，主张对骗保、骗租严加处罚。

最后，随着部分公租房交付使用，关于公租房租金定价、公租房租物业管理、公租房社区管理等问题的研究逐步进入学界的视野，但总体而言处于起步阶段。

二、对现有研究评价及未来研究探讨

综上述，可知国内外对此类课题的研究的日益转向公共住房（国内称为保障性住房）管理方面的研究。然而，我们认为，国内虽然意识到公租房后续管理研究的重要性，但研究思路、研究视角、研究内容等方面尚存诸多不足：

首先，研究思路方面现有研究往往着眼于公租房如何满足“夹心层”住房需求，但国家政策已明确“构建以公租房为主体的住房保障供应体系”。据此，本文认为，公租房覆盖面、准入标准、特性等需要重新界定，还要从公租房政策与其他保障房政策并轨的思路研究公租房问题。

其次，从各地实践来考察，我国公租房有单位自建、政府新建、公租房和非营机构提供等多种建设模式。我们认为，公租房不同的建设模式其分配方案、退出机制等方面应有所差异，但如何确保公平，杜绝“打着公租房旗号大建单位福利房”现象发生，需要深入研究。然而，目前学界尚未从细分公租房的类型这一视角研究公租房问题。

最后，研究范围、内容方等方面模糊、紊乱。公租房后续管理涉及哪些内容？目前因公租房处于陆续交付期而难以界定，因而现有研究成果大多基于定性分析，缺乏实证研究。今后随着公租房陆续交付使用，这些问题会不断浮现，本文认为很有必要开展追踪式研究，以厘定公租房后续管理的范围、内容等。

参考文献

[1] 孙鼎，田晨光.宋家宁国外保障性住房供应机制：一个研究综述[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2010（04）.

[2] 李洪侠.城镇基本住房保障体系研究[D].财政部财政科学研究所，2012（6）.

[3] 郭玉坤.中国城镇住房保障制度研究[D].西南财经大学，2016（6）.

[4] 曾国安，张倩.论发展公共租赁住房的必要性、当前定位及未来方向[J].山东社会科学，2011（2）.

[5] 郭士征，张腾.”三元到四维”：住房保障体系的构建探索与争鸣[J].2010（8）.

[6] 黄安永，朱新贵.我国保障性住房管理机制的研究与分析――对加快落实保障性住房政策的思考[J].现代城市研究， 2010（10）.

[7] 秦虹.保障房应以租赁为主减少寻租空间[N].新京报，2012-05-18.

[8] 马凯，孙萍.剖析保障房福利化趋势[J].中国地产市场，2012（10）.

[9] 邓宏乾，王贤磊，陈峰.我国保障住房供给体系并轨问题研究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2012（5）.

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【关键词】美国 公租房 收入多样化

就城市及社区建设而言，美国政府历来面临较大挑战。20世纪50～70年代，为满足城市居民尤其是产业工人的居住需求，美国推行了数量庞大的公租房修建计划。所建楼宇外观单调，占地巨大，成为低收入阶层民众的聚居区。美国社会认为，公租房设计旨在构建和谐社区而非单建居住单元。为实现吸纳中产乃至资产阶层人士的目标，公租房计划须致力于提高住房标准、优化设计、确保品质、提升社区认同度，实现与周边居民区的有效融合。美国政府、献策者、开发商以及城市居民希望通过构建贫富同处、和谐共居的居住环境，促进国民种族融合，实现社区要素齐全、功能完备，环境宜人、生机勃发的目标。

公租房住户收入多样化模式的历史演进

历年来，为实现公租房住户收入多样化，美国联邦政府确定了一系列任务目标与工作重点。起初，公租房计划侧重于解决低收入工薪阶层家庭住房困难，其安置具有临时性。1974年，鉴于公租房贫困人口集聚日益增多，国会对1937年《住房法》实施了修订，以确保所有公租房项目在合理时期内安置各类收入人群，通过低收入贫困家庭的分散安置，避免产生严重的社会问题。

公租房采取的住户收入多样化发展模式要求政府公共投资对私有资本进行有效平衡与调节，以免产生过于庞大的高低收入分化住户聚居群，尤其在中产阶级集中的城市物业产权状况日益恶化的内城区域。面对部分地区拆迁低收入群体为富裕阶层腾让空间舆论抨击，全美住房管理部门认为，公租房项目兴建之初旨在为工薪阶层提供临时住所，并非为社会长期失业人群提供社会福利。重要的是，公租房不应单为社会贫困阶层而建。

纽约市政府在公租房住户多元化模式改革方面率先探索，并取得一定成效，纽约市住房管理局推行包含工薪阶层与双亲家庭的层级系统。1979年，住房和城市发展部批准纽约市实施新的公租房申请分级制。根据纽约市住房管理局计划，“公租房申请者按收入水平共分为三类，参选的申请者，40%收入水平较高，20%收入水平较低，40%收入居中；分级制的工作目标，在于使各类申请者同意接受政府安置。”显然，它偏重于接收中高收入群体住户。根据1980年数据统计，公租房申请者第一级收入水平为人均3300美元/年～10600美元/年，第二级收入水平为3301美元/年～13000美元/年，第三级收入水平为7201美元/年～13000美元/年（三项分级均在联邦政府限额范围内）。显而易见，分级制旨在“根据实际情况，通过对不同收入住户数量进行调节，有效解决公租房住户的收入差异问题。”值得注意的是，分级制并不排斥特殊情况（如为流浪者服务的福利旅馆）下住户优选的实施，以充分保障极度贫困人群的社会利益。①公租房混合居住社区在各财政资助开发项目内实施住户收入多样化探索的大胆尝试。1990年，美国国会首次批准进行公租房项目住户收入多样化探索试点，当年出台的《克兰斯顿-冈萨雷斯国家经济住房法》（Granston-Gonzalez National Affordable Housing Act）授权四个公租房管理部门各自进行改革尝试。试点方案将住房和城市发展部出具的住户遴选宽松指导意见全盘纳入，允许各相关公租房管理局最多可将特定开发项目近一半住房出租给低收入家庭，但收入过低家庭例外。

1998年，美国国会再次寻求解决公租房的贫困过度集聚，公租房住户收入多样化扩展被作为永久性法律规定得以确立。在此期间，公租房改革试点局限于部分城市，更宽领域的公租房制度改革也起步尚早，成效有待检验。然而，事实表明，基于贫困分解化的工作理念，美国公租房计划已经萌发新的政策取向。1998年美国出台的《公租房改革法》规定，公租房40%以上的入住户，其收入须低于本区中等家庭收入的30%，该收入标准同样适用于75%的租房优惠券初次领受者。此外，若住房管理部门将75%以上的租房优惠券分配给收入低于本区中等家庭收入30%的租户，则收入低于本区中等家庭收入30%的新入住公租房住户比例最低可降至30%。再者，该法要求所有公租房管理局启动新的住户安置方案，在相对贫穷的公租房小区安置高收入住户群体，同时提高富裕小区低收入住户群体比例。②

公租房住户收入多样化模式要件

推进收入水平各异的多阶层社会聚居区建设，有助于改善低收入民众居住条件，提高社区教育质量，优化社区环境，丰富商品供给与社会服务。同时，贫困家庭适龄青年面临更多工作机会，可增强其生活信心，有利于社区繁荣稳定。创建混合居住社区最大的挑战在于，能否采取有效措施，吸引中产或资产阶层集体迁入并长期居住，为社区建设发展提供有效社会群体支撑。对建于贫民传统居住区的混合居住项目而言，实现经济融合是首要目标。在新建社区宜居、安全及稳定旗帜的感召下，社会中产阶层对公租房信心日渐增强，进而选择迁入居住，在经济融合的基础上，种族融合也得以不断增强。

与非混合居住公租房相比，混合居住公租房彻底反置了居民财富分散模式。混合居住公租房不寻求在高收入住户群中插入低收入或混合收入群体，而是试图通过前期集中居住区提供的良好居住条件，吸引高收入住户群入住低收入生活社区。为此，相关条件不可或缺：一是房屋配套设施良好，足够对市场消费者构成吸引；二是项目须安全认定达标；三是管理规范完备，租户甄选严格。

要达成吸引高收入住户的工作目标，须对公租房采用的绩效筹资法或公平市场租金法做出适当调整。在绩效筹资法中，本年度租金总额作为下一年度租金预测基数须从可得最高支付补贴中对应扣除，租户所缴租金增加额不跟奖励挂钩。相对而言，若只扣除租金总额增值的85%，经过几年的积累，奖励可达可观的数额。从实际情况分析，有必要规定高扣除额度，即用于计算绩效筹资系统的租金总额不得少于实际租金总额的80%。公平市场租金法可对照执行收入增加折化处理程序。然而，同吸引责任感强的住户比较而言，吸引高收入租户的目标价值尚存较大疑问，原因是通常缺少确凿证据证明大型公租房租户行为同租户收入或其他特征之间的关联性。实施类型奖励同管理简化的工作目标也完全背道而驰。③美国国会及联邦政府部门（以住房与城市发展部为代表）均把经济融合作为公租房运作模式的改革导向。对公租房而言，高收入住户家庭成员多有固定职业，会激励并带动社区成员积极就业。实际上，公租房混合居住法基于大胆的间接推理，可认为其更直接的准入原则是，公租房居住并非普通权利，而是一种特权，权利实现依赖于政府提供的巨量住户补助，补助的争取要求相关社区成员至少先前并持续具备最低限度的社会责任意识。尽管多样化目标的实现存在变数，更为重要的是，严格的租户甄选必将使公租房的可管理性得到强化与提升。各公租房管理局不能采用明显有悖于租户多样性要求的住房政策，或基于任意性理由对任何社会群体实施整体排斥。

公租房住户收入多样化的模式效应

贫困人口过度集聚会导致公租房走向失败。贫困人口分散居住可有效降低贫困集聚，化解社区社会问题。从一定意义上讲，联邦政府于1992年推出的“希望6号”计划，即基于此种考虑。住房与城市发展部多次公告宣称拟以“希望6号”计划为突破口推行公租房计划的全新改革。其宣传大致勾勒出两幅图景：“‘希望6号’实施前”是色彩单调、贫困破旧的平顶住房，“‘希望6号’实施后”则为色彩鲜艳、有篱笆护栏、具备典型美国特征的斜顶混合居住建筑。根据住房与城市发展部提供的数据，研究人员推算，美国每年拟拆除11000套公租房，这些住房先前多由收入低于本区居民中等家庭收入30%的住户居住。新建公租房数量基本按4000套控制，全部安排为混合居住项目，多数分配给收入高于现住家庭的住户居住。④

不论房屋资金来源如何，混合居住对公租房管理至关重要。事实表明，住户多样化与其他住房政策的合理配合运用，可有效优化公租房住户结构，是公租房运行机制建设的重点方向。然而，作为大力缓解城市贫困集聚的大胆尝试，混合居住社区构建须在区域房地产市场与项目建设选址条件允许的前提下进行。房地产市场发达以及建有都市复兴展示区，能有效吸引不同收入阶层人士的城市，可充分结合自身实际，考虑创建全新的混合居住社区。并非所有项目点都具备实施安排收入为区域中等家庭收入60%～80%的家庭入住的混合居住条件，吸引收入为区域中等家庭收入95%以上家庭入住则显得尤为困难。在规划方面，都市复兴展示计划致力于探索住户收入分类安置。根据规定，公租房主要用于安置收入为区域中等家庭收入80%以下的住户。然而，受联邦政策取向等多重因素影响，多数入住家庭收入低于区域中等家庭收入的50%。为增加住户代表性，一些住房管理部门考虑推行住户收入分级安置，在申请储备名单中将申请者按收入进行分类，住户安置须维持预定的收入分类标准。⑤

除运用住户遴选标准来改变管理公租房项目住户结构外，公租房管理局也通过新建住房及其他方式来实现这一目的。为降低居住密度，某些公租房管理局根据《住房法》第八条款成屋计划规定对家庭成员较多的住户特事特办，允许其租赁私有住房并给予住房补贴的方式加以解决，在多成员家庭搬出公租房后新安排成员数量较少的家庭入住。成员较多的家庭，也可通过分散居住等方式进行安置。公租房管理局对《住房法》第八条款成屋计划规定的灵活运用，较大层面上源于联邦政府的大力财政支持。各公租房管理局熟悉住房制度的最佳运作方式，可保证联邦划拔资金的高效使用。同时，结合资金来源及数量，各公租房管理局的工作任务主要集中在降低公租房居住密度上，以解决住户过度拥挤的问题。⑥

公租房混合居住的基本原理与分散居住类似。社区的正常运转，要求有充分就业的核心居民，以支撑社区商业发展、提供行为模范，以及增加社会资本量。居民收入层次实现多样化，有利于公租房更好地融入周边社区，低收入家庭也可从与高收入家庭为邻的过程中受助获益。

公租房住户收入多样化模式问题

尽管公租房有用于修建混合居住项目的投资，但面临资金链薄弱、投资主体意愿不强等问题。项目融资方、评估机构及社会投资主体习惯于选择由市场定价的公寓楼等简单型标准化项目，往往对修建多用途的混合居住住宅计划缺乏兴趣，投入资金有限，无法充分满足项目建设所需。作为中低收入公租房的重要资金来源，政府补贴数量有限，投资强度较弱。

公租房政策制定者也许将引入高收入阶层住户宣扬为增加低收入阶层住户社会资本的重要方式，但社区整体建设的真实要求是，单纯意义上的在业与失业群体共同居住只是迈向社区振兴的第一步，除混合居住外，配套措施还应包括改善公租房环境以增加其对工薪阶层的吸引力。公租房的问题不仅限于住户本身素质，还涉及住户所受待遇问题。在缺乏设计、管理及提供服务等综合调控及配套措施的情况下，单靠增加经济状况相对较好的低收入阶层住户，无论其数量多少，均无法有效提升其他居民的现实生活水平。

美国混合居住政策的实施，较大地改善了公租房居住品质，多数严重简陋地区的高密度、高层和营房式的建筑被低密度和低层的住户所替代。但同时，更好设计、更高质量住房的开发、密度的降低以及混合收入战略导致针对低收入家庭的公租房单元减少。同时，在简陋公租房拆除重建后，原先居住家庭回迁的数目较少，原公租房房客被收入较高的房客所替代，公租房的中产阶层化导致部分原居民利益受损。

深层次的公租房人口混合居住计划要求进一步扩大入住居民的社会阶层与种族代表性。正如对公租房计划的早期政策关注一样，深层推进的政策倡行者，对贫富差距背景下穷人如何从与富人同居的事实中获益缺乏政策性预见。近年来实施的以高档住房与经济住房共同修建为内容的城市开发建设，提升了社会低收入阶层的居住条件。然而，除物质居住条件外，收入高度差异化住房政策的推行，对社区其他社会问题的解决，收效并不明显。

结语

公共资金有时可有效地运用于扶助混合居住社区中的贫困家庭。然而，将现有的低收入住房改造为混合居住社区，并不意味着所有问题得到妥善的解决。为确保在经济型住房修建方面不断取得进展，需政府及社会多重努力，确保在新开发集体住宅时同步修建经济型住房，避免所有新建住房均实施市场定价。公租房的改造，需要公租房社区逐个转型发展，要求社会做出帮助底层贫困民众的更大承诺，在为居住困难者修建更多的蔽身场所及过渡型住房的同时，政府应增加住房租赁券的发放。简而言之，公租房的改造发展，旨在逐步解决公租房的贫困化问题，不应以减少廉租型住房供应为手段。

事实证明，美国公租房住户收入多样化政策取得了较好的成效，其重要的政策取向是加强统筹，以多管齐下、协调并进的方式加以推进。在加大对社会投资的引导，增加对公租房的建设投资，由社会企业承担基本建设的同时，政府致力于合理制定发展计划与目标任务，确保公正公平，适时填补市场空白，确保项目有序推进，实现预期经济社会效益。

（作者单位：重庆理工大学外国语学院）

【注释】

①Nicholas D B. Public Housing That Worked： New York in the Twentieth Century， Philadelphia： University of Pennsylvania Press， 2008， p213.

②Alex F S. Housing Policy in the United States， New York： Routledge， 2010， p129.

③Raymond J S. A New System for Public Housing： Salvaging a National Resource， Washington， D.C.： Urban Institute， 1980， p201.

④Lawrence J V. Reclaiming Public Housing： A Half Century of Struggle in Three Public Neighborhoods， Cambridge， Mass.： Harvard University Press， 2002， p1.

⑤Gayle E. "Emerging Strategies for Revitalizing Public Housing Communities" in David P V.， Wolfgang F E P. and Francis P R.， eds.， New Direction in Urban Public Housing. New Brunswick： Center for Urban Policy Research， 1998， p131.

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政策意图

如果从公租房推出的时机来看，可以说是高房价催生了公租房。最近几年来，房价不断攀升，远远超出了普通百姓的消费能力，致使中低收入人群的居住问题成了社会焦点。随着面向低收入家庭的廉租房、经适房陆续登场，中等偏下收入家庭即“夹心层”的住房问题突出显现，而高房价又将这一群体排斥在商品房市场之外。就在这一背景之下，2009年两会期间总理首次提出“积极发展公共租赁住房”，此后一些城市开始研究探索公租房制度，至2010年在政策层面有了明确的说法。

虽然高房价对“夹心层”所形成的难以承受的购房压力，是公租房产生的背景，但同时也说明了住房保障制度的不完善才是根本的问题。回顾我国住房制度改革的历程，简单而言，是从国家全管到不管再到管一部分。这“一部分”应该是不能“自住其力”的中低收入人群，其中包括公租房所面对的中等偏下收入群体。所以，从某种意义上来讲，当下推出的公租房政策有“补课”的性质。住房保障制度是一国健全的住房政策中不可或缺的。

因此，公租房虽出现于房价畸高的市场背景之下，但它绝不是高房价的衍生品，也并不能解决高房价问题。从公租房推出的政策意图分析，以下两点应予明确。

其一，不要对公租房降低房价寄望过多。公租房之所以被社会广泛关注，一个很重要的原因是，人们希望通过公租房来降低房价。实际上，公租房只是剥离和细分了居住需求，并不会对房价产生直接的、实质性的影响。另外，高房价产生的原因错综复杂，也不是单靠一个公租房政策就能解决的。

其二，公租房应担当明确的职能。公共租赁住房是指投资者(政府、企业或社会非盈利机构等)持有房源，以低于市场租金的方式租给特定人群的一种保障性住房。从这一定义可以看出，公租房应具备以下特征：政府的干预性；需求对象的限制性；非盈利性；租赁价格的优惠性；退出的灵活性。而最需强调的一点是公租房只有居住权，不能交易，只能出租给特定人群。

发展瓶颈

从一些城市公租房制度的推进过程中，我们可以看到，这项惠及“夹心层”的保障政策虽然有良好的政策意图，但也存在亟待破解的诸多瓶颈。

首先是土地问题。对于公租房建设来说，首先需要解决的是土地问题。作为地方政府，一是有没有可以建设公租房的土地，二是愿不愿意用这些土地建设公租房。重庆和杭州的经验可资借鉴，这两个城市都有大量的政府储备用地，因此，可以大手笔地规划公租房建设。与公租房用地相关的另一个问题是“土地财政”。地方政府如果过度依赖土地财政，自然不会大张旗鼓推进公租房建设。重庆市则突破了一般城市的土地财政模式，通过“第三财政”，即强大的国资增值，使政府的公共建设并不依赖于短期的土地财政。因此，重庆市用于公租房建设的土地储备才会如此充裕。

其次是资金问题，对于公租房的建设资金，《指导意见》提出各地要通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，加大对公租房建设和运营的投入，中央则以适当方式给予资金补助，目前，上海、重庆、广州等城市都在积极拓展公租房建设资金来源渠道。能不能有持续稳定的多渠道资金来源，是制约公租房建设的关键因素。因此，在政府主导的前提下，公租房建设资金应尽可能更多地考虑民间资本的进入以及多种形式的资金筹集渠道。

最后是观念问题。公租房的推出是为了满足多层次的住房需要，而住房消费观念的转变非常重要。当前，应有效引导住房消费理念由买向租转变，建立阶梯消费观念：刚毕业的大学生、工作不久的新白领、进城务工的农民等中等偏下收入群体，在职业生涯初期可先租公租房，以后收入增长了再买产权房。理性住房消费观念的形成也需要假以时日。

理想路径

国务院副总理强调，发展公共租赁住房可以增加住房有效供给，优化住房结构，引导居民合理住房消费，不仅有利于遏制部分城市房价过快上涨，而且有利于调节收入分配、促进人才和劳动力有序流动、推进新型城镇化进程，体现了转变发展方式、调整经济结构的要求。公租房从政府层面被赋予了如此多的职能，在发展中又面临诸多障碍，如何使这一新的住房保障方式走上理想路径，就成为必须面对的课题。

一是要有一套健全的制度设计确保公租房的可持续发展。从国外情况来看，公租房运行多年后，也会出现运营效率低、维修跟不上，甚至是公租房成为贫民窟引发社会矛盾等负面情况。这些问题都需要我国在推进的过程中加以防范，真正将这一惠及成千上万家庭的住房政策不打折扣地落到实处。因此，在公租房的运作过程中，准入退出要有严格科学的界定标准，运营管理要有科学规范的制度约束，规划建设更要有适当合理的标准。

二是要因地制宜，科学规划，稳步推进。我国区域间发展不平衡，地方财力悬殊，不能搞一刀切，要量力而行，要考虑到各地的实际情况施行差异化政策。公租房建设计划要因地制宜，不能盲目定指标，而且公租房也并非依靠单一的新建模式，可采用多种房源筹集渠道。公租房建设是一项长期工程，要逐渐从较低水平发展到较高水平，逐步从只能满足少部分人的需求到满足大部分人的需求，不可急于求成。

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关键词：公租房 实物配租 货币补贴

公租房制度演进轨迹

公租房是经适房调整为租售并举的具体实现方式。研究公租房发展历程，需要追溯到“只售不租”的经济适用房政策形成的历史原因，《国务院关于深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）明确要“建立和完善以经适房为主的多层次城镇住房供应体系”。当时坚持经适房只售不租，能尽快调出居民存款并鼓励银行贷款，调动起更多的资金投向住房市场，通过住房消费来拉动经济增长的必然要求。房地产行业成为国民经济支柱产业之际，由于过分注重经济效率，出现了发展过热的势头。《经适房管理办法》（建住房[2004]77号）提出经适房租售并举，鼓励房地产企业建设用于出租的经适房，公租房雏形已现端倪。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24）要求建立健全城市廉租制度，实现经适房与廉租房保障对象的衔接，公租房应运而生。2010年，国务院提出加快发展公租房。《关于加快发展公租房的指导意见》（[2010]87号）明确提出加快发展公租房，培育住房租赁市场。《公租房管理办法》明确界定公租房是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（[2011]45号）提出，要大力推进以公租房为重点的保障性安居工程建设。

发展公租房是现阶段必要选择

公租房倡导“先租后买”，符合住房过渡性消费特征。国外租赁保障也为公租房发展提供了标杆。调节住房供应结构，培育租赁市场，大力发展公租房，逐步形成梯度消费的住房模式，已成为解决城市住房困难的必要选择。

（一）国外租赁保障房经验

国外住房保障方式普遍以租赁型为主。德国住房自有率低，57%的人口租房居住，依托发达的租赁市场结构，推行公共福利政策和租赁补贴政策。美国为应对保障房质量差、开发地段偏僻、房屋维护成本等问题，实行“房租补助计划”，选定一部分私人住房作为政府补助对象，房主获取稳定的租金收入，代价是房屋出租给低收入群体。实行普惠福利的荷兰利用社会住宅解决住房问题，即社会出租住房，最终形成以公有租赁为主，广泛覆盖不同社会阶层的社会住宅体系。

（二）对经适房和廉租房形成有效补充

首先，公租房针对供应对象的支付能力实行年度动态调整，实行广覆盖，梯度保障待遇，即梯度租金补贴。有利于避免收入较高家庭享受经适房而最低收入家庭却享受保障福利较低的廉租房。其次，公租房的周转性避免出现限于开发成本、财政压力等造成的供不应求现象，公租房的过渡性避免出现部分购买了经适房的家庭在经济状况得到改善后，难以将他们在购房时提前享受到的保障资金进行再调节分配的不公现象，优先保障阶段性缺乏住房购买能力的家庭，既保证保障资源的灵活分配和循环使用，又促使保障资源发挥更大的辐射效应。最后，住房保障应该是保障更多的社会个体实现居住的权利，而非实现部分低收入群体“有房产”的利益。不同于廉租房纯粹的政府行为，公租房以产权单位投入成本和同地段市场价确定租金水平，倡导“先租后买”的合理住房消费观念，引导住房租赁和产权购买并行，培育租赁市场。

公租房运作方式

公租房保障既需要有实物配租，也需要有租金补贴。至于以实物配租为主，还是以租金补贴为主，则根据经济发展水平和住房供求状态确定，并逐步实现实物配租到租金补贴运作方式的过渡。

（一）实物配租方式的公租房

继公租房成为保障性安居工程重点，各大城市开展公租房建设、配租、租赁管理、动态监管等一系列工作，实践表明现阶段公租房主要以实物配租为主，并呈现与廉租房并轨发展的趋势，在实物配租的实际操作中，公租房租金需要效仿廉租房对难以负担租金的家庭进行租金补贴。增加公租房的存量供应，可以让政府直接拥有一部分稳定的公租房房源，利于掌握动态调控保障资源的主动权。

实物配租公租房的制度安排。以实物配租方式提供公租房，其规划设计需要满足四项原则。其一，区位选择方面，具备交通便利、教育、医疗、社会服务等公共利益健全的社区。其二，相关配套方面，公租房配套应满足基本住房需求，尤其是公共空间、共用设施设备的维护。其三，房屋功能方面，小居室房屋设计满足公租房长期循环利用的特点，保证房屋质量。其四，运营管理方面，成立专门的公租房管理机构，实时监管规范承租人居住行为，实施准入与退出机制，保证公租房顺利周转。

实物配租公租房出现的问题。在公租房存量达到一定程度时，政府土地成本、开发建设、后期管理等财政投入压力会随之增大，部分公租房项目因为配套设施、公共交通、租金水平等因素出现空置现象，与公租房实物配租初衷不符。具体分析如下：

第一，北京模式公租房出现的问题。北京市通过新建、收购、长期租赁等方式多渠道筹集公租房房源。从北京市保障性住房建设投资中心获得的数据，截止到2013年上半年该投资中心收购运营的公租房项目中，北京丰台区3处，通州、昌平、石景山区各1处，朝阳区2处，从区域分布来看，区位选择与配套设施方面缺乏绝对优势。另外，海淀区以长期租赁方式筹集的苏家坨项目，也存在配套设施不齐全，公共交通落后问题。由于公租房开发成本较高，其租金结合建设、运营和管理成本，按略低于同地段、同类型住房的市场租金水平确定，相对于租住同地段条件较差的民居，租金缺乏价格优势。北京市现有公租房项目很难符合实物配租公租房规划设计的四项原则，其可持续运营受到严峻考验。

第二，重庆模式公租房出现的问题。重庆成立公共租赁管理局，政府直接投资公租房项目。重庆市公租房建设1300亿资金需求，其中30%由中央和地方财政投入，70%通过社会融资解决。对于公租房实行可租可售，连续租住公租房5年的租房者，可以成本价加上银行利息购买，但不得上市交易，实行公租房内部循环。房屋产权不属于个人。这种可租可售的公租房有利于公租房资金持续运营，但是其依托城市土地储备较多，开发成本相对较低的优势，需要衡量公租房需求与供应数量，政府包揽形式的直接投资，易产生后期还款压力，必须警惕后期出售公租房来偿还社会融资成本的现象。

第三，其它城市公租房出现的问题。福建、湖北等地允许开发商介入公租房项目，完工项目由政府回购或者开发商低价出租，政府补贴市场价与出租价之间的差额，这种模式可减轻政府财政压力，但企业介入公租房租赁环节，容易出现寻租行为。

总之，推行实物配租方式的公租房弊端日渐显现。借助行政力量强制干涉住房租赁市场供需，利用土地划拨优势，低价开发公租房，政府行为渗透到市场经济，容易出现使用效率低，公租房建筑质量低等问题，不利于长远发展。公租房新建或回购的一次性成本投入、项目质量维护、物业管理、委托管理等各项支付庞大，为保证公租房项目的可持续运营，以略低于市场租金的价格出租房屋，普遍出现低收入家庭难以承担租金的现象。

（二）货币补贴方式的公租房

不同于实物配租，货币补贴方式以相对灵活的方式给予房租补贴，利用市场机制，取得公租房申请资格的家庭通过租赁市场自行寻找住房，政府给予租金补贴，通过分散自主选择的方式，借助私人租赁市场缓解公租房供给不足、配套设施不完善等问题，如图1所示。该类型既避免了实物配租与租金补贴双轨并行的繁杂流程，又调动租赁市场活跃度，规避住房资源浪费现象。

货币补贴公租房的制度安排。政府以享受免税等优惠，鼓励业主向低收入家庭出租住房，建立房源筹集平台，筹集和认定符合限定标准的房源。对于已承租住房的家庭，对其承租的房屋进行核验后，符合限定标准的房源也予以认定。采取货币租赁补贴即“认房补贴”模式，给予租金补贴，客观上也实现了对该部分家庭的住房保障。补贴标准方面，结合低收入家庭的结构、数量对补贴水平进行测算。

货币租赁公租房出现的问题。货币租赁公租房将满足多元化住房需求，最大的优势是给予承租家庭选房自，减少财政支出，实现效益最大化，这符合政府培育租赁市场的目标要求。此模式房源分散，点多面广，租金补贴易被挪用，后期监管的难度较大。需要注意：第一，通过出租房、承租方、政府三方签订协议形式来界定房屋租赁关系；第二，通过收入动态追踪来实现后期动态监管；第三，供给不稳定，不利于长期租住；第四，房租补贴易被挪用，难以专款专用。

国外针对货币补贴问题的应对经验。美国低收入者通过住房局查看出租住房一览表，选出适宜住房，与房主到住房局签订租赁合同，住房局按家庭收入25%确定其应负担的租金，超出部分由住房局直接拨给房主。英国低收入家庭承租住房协会提供的住房，支付能力与租金之间的差额由房租补贴计划承担。

公租房发展展望

发展公租房，宜采取租金补贴方式，运用租金差额补助方式搞活租赁市场，是公租房持续发展的理想途径。首先，退出机制一直是公租房实物配租的难题，货币补贴的灵活性，能保证公租房进退适度，引导低收入家庭住房合理消费，促使其暂时性住房困难阶段完成后，及时退出住房保障群体。其次，筹集社会闲散存量房资源，挖掘租赁市场潜在市场，寻求租户与承租人之间的利益架构点，借助政府力量逐步推动租赁市场供给平衡。再次，调动租赁市场，鼓励低收入家庭寻找房源，既减轻公租房项目配套设置方面的压力，又满足承租家庭工作、子女教育、医疗、交通等居住要求。货币补贴方式的公租房尚处于摸索阶段，在我国部分城市试运行，还未大范围推广，笔者只针对货币补贴进行了宏观的问题分析与解读。在以下方面尚需进一步研究：货币补贴方式公租房结合调研推动政策细化、制度化与清晰化；搭建专业、透明的房源租赁信息平台；公租房管理结构、房主及承租低收入家庭三方联动的租赁流程；政府信任缺失对该项目推广带来的阻力；货币补贴的差额租金发放方式与风险规避；保障公租房实物配租逐步过渡到货币补贴方式的政策连贯稳定性等。

参考文献：

1.吴海瑾.城市化进程中流动人口的住房保障问题研究―兼谈推行公租房制度[J].城市发展研究，2009，16（12）

2.张延群.德国公租房政策对我国的启示[J].中国经贸导刊，2011（14）

3.杨雁.美国公租房发展历程解读[J].人民论坛：中旬刊，2012（11）

4.胡金星，陈杰.荷兰社会住房的发展经验及其启示[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2011，43（2）

5.曾国安，张倩.论发展公租房的必要性、当前定位及未来方向[J].山东社会科学，2011（2）

6.吴海瑾.论中国的房地产正义与多层次住房保障体系构建[J].江海学刊，2011（3）

7.陈杰.发展公租房的难点与对策[J].中国市场，2010（20）

8.王志刚.北京公租房规划设计的实践和前瞻[J].中国房地产，2012（9）

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关键词：公租房；保障房；租金补贴

Abstract: this paper introduces the general situation of Beijing and rent construction, combined with Germany, Britain, Singapore and other countries now that the mature male rent operation mode, puts forward some advice in order to improve the quality of housing supply: the government play in male rent construction in the leading role, increase the supply of male rent; Sound and rent the legal guarantee of system, improve the living quality and rent; Combined with the income of the residents, strictly control the audit and monitoring mechanism, supervise the application, in accordance with the rent exit, queuing for supervision and rational configuration of resources, to set fair and effective policy, let "housing" into practice.

Key words: male rent; security room; rent subsidies

中图分类号：D523.31文献标识码：A文章编号：

作者简介：马昆龄，1967年12月生，北京，女，北京师范大学本科学士，

为了完善公共租赁住房（以下简称“公租房”）制度，切实解决中低收入家庭住房困难，根据国务院办公厅《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（[2011]45号）、住房城乡建设部等部门《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）、北京市人民政府《关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》（京政发[2011]61号），北京市住房城乡建设委员会于2012年4月27日同时了《关于公共租赁住房租金补贴申请、审核、发放等有关问题的通知》、《关于公共租赁住房租金补贴对象及租金补贴标准有关问题的通知》，标志着北京市公共租赁住房制度的完善和发展进入了一个新阶段。本文先介绍了北京市公租房建设概况，然后结合德国、英国和新加坡的相对成熟经验，提出了有关公租房建设与使用的应注意的措施与建议。

北京市公租房建设概况

北京市于2008年开始启动公共租赁住房建设。全市已累计落实公租房项目98个、10.3万套。目前，中关村园区、亦庄开发区5000余套公租房竣工并开始启动配租。北京计划“十二五”期间建设收购公租房30万套以上，占公开配租配售保障性住房的60%。[1] 2011年，北京市政策性住房完成投资746.1亿元，比上年增长94.9%，其中住宅完成投资589.5亿元，比上年增长87.9%。全市政策性住房新开工面积为1726.8万平方米，比上年增长59.7%，其中住宅新开工面积为1388.7万平方米。[2]

1.北京市公共租赁住房的供应对象

根据《关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》（京政发[2011]61号）的规定，公共租赁住房的供应对象包括三类人员：一是廉租住房、经济适用住房、限价商品住房轮候家庭；二是申请人具有本市城镇户籍，家庭人均住房使用面积15平方米（含）以下；三口及以下家庭年收入10万元（含）以下、四口及以上家庭年收入13万元（含）以下；三是外省市来京连续稳定工作一定年限、能提供相应证明且在本市无住房的人员。

此外，产业园区公共租赁住房用于解决引进人才和园区就业人员住房困难，供应对象具体条件由产业园区确定。

据调查，目前北京超过限价房标准又无力购买商品房的人群较多，主要包括新就业职工、新毕业大专院校学生等，这类群体是北京目前房屋租赁消费的主体。此前，北京市对最低收入群体出台了廉租房管理办法；对低收入、有一定支付能力的群体，有经济适用房管理办法，对中等收入家庭，出台了限价商品住房管理办法。本次将新就业职工和在北京市有稳定工作的外地人员纳入到住房保障范围内，北京市住房保障方式实现了多层次、全覆盖的模式。

2.公租房的租金

根据国务院“按照略低于市场租金的原则合理确定”的要求，对于公租房的租金，北京市制定了“土地让利、税费减免、市场定价、分档补贴、租补分离”方针。首先通过土地让利、税费减免等一系列支持性政策，降低公共租赁住房建设和运营成本，再根据工程造价、融资利息、维修费用等成本确定租金标准；同时，根据租赁对象收入水平，政府分档给予租金补贴。[3]

通过公开摇号配租的承租公租房的廉租家庭以及家庭人均月收入不高于2400元且无其他住房、家庭资产符合一定条件的其他公租房承租家庭可分“六档”申请不同标准的房租补贴，先交后补，最高租金补贴可达租金的95%。

公租房租金补贴实行“租补分离”原则，承租家庭需先交纳租金，区县住房保障管理部门再依照规定按月向承租家庭发放租金补贴。公共租赁住房租金补贴实行动态管理。对于领取补贴的家庭人口、收入、住房、资产等情况发生变化时，申请人应在家庭情况变动后60日内如实向户籍所在地街道办事处（乡镇）人民政府住房保障管理部门申报，并按照相关住房政策有关规定执行。承租人拖欠租金或其他费用的，产权单位可以通报其所在单位，按照国家有关规定划扣。每年将对公共租赁住房承租家庭住房情况进行复核，不再符合条件的应退出。

国外公租房建设的经验

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【关键词】公租房；房源；管理方式

2011年4月以来，为推进“住有所居”，加快解决“住房难”问题，贵阳市拟定了《贵阳市公共租赁住房管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。贵阳市新开工建设的155.5万平方米公共租赁住房选址在6个区域，将于今年12月底全部完工。贵阳市政府的这一举动，引发了新一轮的“公租房热”。从中我们可看出一些我国公租房建设的新问题、新趋势，现针对贵阳市《暂行办法》谈一谈我国公租房建设。

1 公租房含义

公租房即公共租赁房，是指政府提供政策支持，限定户型面积，申请条件和租金标准，用于解决城镇中等偏下收入家庭住房困难的保障性住房。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格，向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体。

2 公租房获益人群

这次贵阳公租房政策保障对象覆盖本地户籍家庭和非户籍家庭。让更多的人得到实惠。根据《暂行办法》，具有贵阳市城镇居民户籍的家庭申请公租房，需符合政府公布的收入和住房困难标准等条件；非本市城镇居民户籍的家庭，申请人需取得《居住证》，并在贵阳连续缴纳社保3年以上（含）或持本市税务部门2年以上（含）完税证明，符合政府公布的收入标准和在本市无私房等条件。

3 公租房房源

根据中央精神，各省市采取多种渠道、多种手段、多种方式筹集公租房房源。

3.1 按照中央的决策抓紧建设一批“小户型、齐功能、质量可靠”的公租房。从宏观政策上来看，中国的保障性住房政策已经悄然转向，2011年起，从中央到地方，公租房建设已经成为保障性住房建设的主力。北京市就确定了在十二五期间将公租房在保障房中的占比提高到60%的目标。重庆市计划3年内建设4000万平方米公租房。公租房建设以政府为主导、社会资金为补充。

3.2 租房等保障性住房的建设筹集渠道也可以实现多元化。比如在商品房建设的时候就配建一定的公租房；在符合城市规划的情况下，鼓励工业园区、企业、事业单位利用自有土地建设公租房等。另外，在价格合适的前提下，向房地产开发商购买一定数量的房屋，作为公租房面向社会出租。

3.3 收储社会闲置房作政府公租房房源。即政府将社会空置住房收储，作为公租房租赁给保障家庭的一种方式。这种全新方式基于一方面建设公租房需要大量资金，而另一方面一些商品房的空置现象较严重的状况，如何有效利用社会资源，使其充分发挥使用功能？贵阳市政府通过“房屋银行”的模式进行管理，贵阳市政府在收储社会闲置房是以“房屋银行”形式进行，即公租房服务中心对社会闲置房进行出租价格测算，公租房服务中心在给闲置房租金定价时，坚持较市场低10％的原则，以利于平抑市场租金价格。但同时也保证房东的年租金收入不会减少。这是因为房主自主出租房屋，一般一年会有两个月的空租期，而被服务中心收储后，除扣除20天的承租人搬空时间外，其余时间全额给付房东租金，因此房主的总体收益不会降低，并且没有任何风险。房主认可租金后交由公租房服务中心收储，服务中心按月（按年）向房主支付租金。服务中心收储闲置房后，再按原价格出租给符合条件的公租房承租对象。由政府按租金8％的比例支付给服务中心中介费。这一模式“政府支持、社会参与、企业动作”，充分利用了存量资源，能迅速形成公租房的有效供应，既减少房屋空置率，充分发挥现有资源的作用，又能有效增加供给，最大限度地解决现有公租房房源紧张的问题，还可缓解政府巨额资金投入的压力，节约大量时间成本及土地资源。以贵阳市今年完成筹集2万套公租房来说，如果政府全资建设则需要26亿元，若采用房屋银行收储配租模式，政府则只需对每套公租房每年补助5000元租金即可，一年补助租金总额为1亿元，相当于26亿元资金所产生的相关利息和财务费用。

4 公租房灵活多样的管理方式

4.1 梯度保障

保障对象的租赁住房补贴标准，将根据保障家庭收入和住房情况按梯度分层次确定。根据保障对象的具体收入情况，对享受实物配租的家庭，按梯度设置了不同的补贴系数。比如贵阳市按梯度设置了0.3至0.9的补贴系数，家庭人均收入为政府公布的公共租赁住房保障收入标准65%以上至100%，按应补贴金额的30%发放租赁住房补贴，补贴系数为0.3；属最低生活保障家庭，按应补贴金额的90%发放租赁住房补贴，补贴系数为0.9。不同的收入梯度对应不同的补贴系数，解决了保障公平的问题。

4.2 两房并轨，租补分离

贵阳市从今年开始实行公租房、廉租房并轨管理的住房保障体系，廉租房将逐渐被公租房取代。廉租住房和公共租赁住房的保障对象虽然不同，但是都属于实物配租的住房保障方式，为了更加充分地利用租赁住房的资源。两种保障性住房建设指标及补助资金整合起来，统一规划、统一选址、统一建设公共租赁房，要按照不同的保障对象，分级确定合理的租金水平，逐步实现公共租赁住房和廉租住房的一体化。廉租房、公租房并轨管理，可将新就业无房职工、新毕业大学生和非本市户籍的外来务工群体纳入保障范围，扩大了住房保障面，完善了住房保障体系。

贵阳市公租房将采用“租补分离”的方式进行保障，即公共租赁住房采取发放租赁住房补贴方式实施保障。保障家庭领取补贴后，可轮候租赁政府提供的公共租赁住房，也可以到指定机构租赁政府通过市场收储的住房，或自行到市场租赁住房。如果公共租赁住房保障家庭不符合条件时，将停止向其发放租赁补贴资金，由其按市场租金标准向房屋出租人交纳租金。

4.3 租金递增的腾退机制

公租房的退出机制一直是公租房配建工作的难题。随着住房保障力度的不断加大，纳入住房保障的家庭越来越多，如何做好一些不再符合保障条件家庭的退出工作，成为住房保障工作中的一个难题。贵阳市《暂行办法》中提出，租住公共租赁住房的家庭，到被取消保障资格起6个月内没有腾退房屋的，将按市场租金标准缴纳房屋租金；6个月至1年内没有腾退房屋的按市场租金的1.2倍缴纳房屋租金；1年以上没有腾退房屋的按市场租金的1.5倍缴纳租金；对拒不退出又不按规定缴纳房屋租金的，出租单位可向人民法院申请强制执行。

5 公租房建设的意义

5.1 公租房建设将满足完善住房供应体系

大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，当前，廉租房、经济适用房等保障面不到总人口的5%，加上危旧房、棚户区、城中村改造安置房等也只是杯水车薪，无法解决底层人民住房问题。特别是“夹心层”，既买不起商品房，也享受不到保障性住房，处在住房体系“空白区”。对于普通百姓来说，生活稳定才有做人的尊严，才谈得上幸福生活。由政府提供政策支持，限定套型面积和提供优惠租赁价格，由政府或政府委托的机构持有产权，面向就业的无住房人员或中等偏下收入家庭的公租房建设将有效缓解这一问题。

5.2 公租房建设将引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构

去年联合国人居署、国家住建部和上海市共同了《中国城市状况报告2010-2011》，其中提到：2008年我国城镇居民自有住房拥有率达87.8%（该数据的含义是私有产权住房占全社会住房存量的比例），远远高于发达国家60%的水平，过高的住房自有率隐现出我国房地产市场的供需矛盾，成为房价被逐利方不断推高的因素之一，而公共住房成为建设短板。大力发展公共租赁房可以弥补这一缺失，引导城镇居民合理住房消费，改变居民置业观念，分流相当一部分购房需求，减轻商品房供求压力，从而稳定房价。 '

5.3 公租房建设将同时改善投资环境，促进当地经济发展 转贴于

公租房解决了广大中低收入者，新生代大学生和外来务工人群的居住问题，使他们生活安顿，安心工作，就能使企业尤其是那些劳动密集型企业人员稳定，工作积极，使企业获益，还能促进社会秩序稳定，进一步改善投资环境，推动本地经济快速发展。

6 结语

从“十二五”规划建议到中央经济工作会议，从有关部门年度工作会议到各省市的工作通报，都传递出一个强烈信号：2011年将开启保障房建设的井喷时代，其中公租房将担当起主力军的重任。但由于公租房建设所需资金缺口庞大，各地政府实施起来困难重重，公租房建设必将任重道远，在以后的建设中要根据各地实际情况，探索出一条适合本地公租房建设的新途径来。

参考文献

[1]杨曦：《重庆与香港公租房制度的对比研究及启示》，《规划创新：2010中国城市规划年会论文集》 2010年。

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第一条为进一步完善多层次的住房供应和保障体系，根据住房和城乡建设部等国家七部委《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》建保〔〕87号）和省人民政府关于加快发展公共租赁住房的实施意见（试行）冀政[]104号）精神，结合我市实际，制定本规则。

第二条公共租赁住房（以下简称公租房）指政府提供政策支持，限定户型面积、供应对象和租金标准，面向本市中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工和来务工人员等对象供应的政策性租赁住房。

第三条本市城市区范围内公租房的规划、建设、分配、使用及管理，遵循本规则。

第四条公租房建设与管理坚持政府组织、社会参与、市场运作、多元投资、统筹发展、依法管理的原则。

第五条市住房保障和房产管理局负责组织本市公租房的建设和监督管理。

市发展改革、国土资源、城乡规划、财政、城乡建设、物价、民政、人力资源和社会保障、公安、税务、金融、监察等有关部门各司其职，共同做好公租房管理工作。

各县、区人民政府、市经济技术开发区、北戴河新区管委会负责本辖区内公租房的建设管理工作。

各街道办事处、乡镇人民政府及区住房保障和房产管理、民政等部门依照本规则规定，分别负责本辖区内公租房申请的受理、审核、配租和日常管理等工作。

第二章房源筹集

第六条市人民政府组织市住房保障和房产管理、发展改革、国土资源、城乡规划、财政、城乡建设、人力资源和社会保障、民政等部门，依据本市国民经济和社会发展规划、住房建设规划和住房保障规划，编制本市公租房发展规划。

市住房保障和房产管理部门会同市发展改革、城乡规划、国土资源、财政等部门，根据公租房发展规划和社会需求，编制本市公租房建设年度计划，报市政府批准后实施，并作为年度建设目标任务分解的主要依据。

第七条新建公租房应当统筹规划、合理布局、配套建设，充分考虑住房困难家庭对交通等基础设施条件的要求，采取集中建设和在商品住房、经济适用住房中配套建设的方式进行。

自年月日起招标、拍卖、挂牌出让的商品住房用地必须按项目总建筑面积的5%以上比例配建公租房，并在土地规划和出让条件中予以明确。配建的公租房产权归政府所有。

第八条公租房的房源主要包括：

（一）政府投资建设或委托建设；

（二）商品住房、经济适用住房项目中配套建设；

（三）企业和其他社会机构建设；

（四）廉租住房和公有住房按照有关规定转换；

（五）社会捐赠及其他渠道筹集的

第九条公租房的单套建筑面积要严格控制在60平方米以下。以集体宿舍形式建设的公租房，应严格执行《宿舍建筑设计规范》有关规定，建筑面积控制在40平方米以下。

第十条公租房建设用地纳入本市年度土地供应计划并予以重点保障。

政府投资建设或委托建设的公租房，建设用地按照划拨方式供应。其他方式投资的公租房，建设用地可以采用出让、租赁或作价入股等方式有偿使用，并将所建公租房的租金水平、套型结构、建设标准和设施条件等作为土地供应的前置条件。

第十一条商品住房、经济适用住房项目中配建公租房的应将配建面积、套型结构、装修标准等内容作为土地出让的前置条件由市国土资源部门在《国有土地使用权出让合同》中约定或在《土地划拨决定书》中予以明确。

第十二条大中型企业、产业园区以及高校等各类企业和社会机构在符合城市总体规划、控制性详细规划以及专项规划的前提下，可利用自有土地建设单位租赁住房。

第十三条公租房和单位租赁住房的建设单位，应当在办理建设工程规划许可前，持下列材料向市住房保障和房产管理部门核实项目建筑总面积、单套建筑面积、户型比例及商业网点用房建筑面积：

（一）法人资格证明；

（二）工商营业执照；

（三）项目建设计划文件；

（四）建设用地规划许可证；

（五）项目规划总平面图及标准层、非标准层平面图；

（六）商业网点用房、物业管理用房比例。

市住房保障和房产管理部门应当自收到申请之日起7日内出具核实意见。

第十四条市、区人民政府投资建设或回购公租房所需资金，由市、区财政部门根据国家和省有关公租房的资金筹集渠道筹集资金。公租房建设要按照规定进行招标，财政部门委托中介机构对其投资进行评审。

第十五条公租房建设，应积极推广应用先进、成熟、适用、安全的新技术、新工艺、新材料、新设备，推动节能、省地、节水、节材及环境保护工作，提高住宅建设整体水平

第十六条公租房项目的竣工验收和保修，必须按照商品住房的有关规定执行。装修标准按有关规定执行。

第三章申请准入

第十七条同时具备下列条件的本市家庭可以申请租赁公租房：

（一）家庭成员中至少有1人取得本市常住户口3年以上；

（二）无自有住房或未租住公有住房；

（三）家庭人均年收入低于上年度市区人均可支配收入的1.5倍以下；

单身人员，除应当符合前款条件外，申请租赁公租房时，年龄应满30周岁，离婚人员离婚时间须满一年以上。

第十八条同时具备下列条件的新就业职工可以申请租赁公租房：

（一）具有本市常住户口；

（二）已与用人单位签订劳动（聘用）合同；

（三）家庭人均年收入低于上年度市区人均可支配收入的1.5倍以下

（四）本人在本市市区范围内无自有住房且未租住公有住房，父母自有住房或租住公有住房人均建筑面积在15平方米以下。

第十九条同时具备下列条件的来秦务工人员可以申请公租房：

（一）连续缴纳社会保险1年以上或累计缴纳社会保险3年以上；

（二）已与用人单位签订2年以上的劳动合同；

（三）家庭人均年收入低于上年度市区人均可支配收入的1.5倍以下

（四）本市市区范围内无自有住房；

（五）非本市的户籍证明。

第二十条申请租赁政府产权公租房的以家庭为单位，申请人与共同申请的家庭成员间应具有法定的赡养、扶养、抚养关系。

第二十一条本市家庭申请租赁公租房的应向户籍所在地街道办事处或乡镇政府提出申请，按照《市经济适用住房管理规则》规定的程序进行资格认定，并提交下列材料：

（一）《市市区公共租赁住房申请表》

（二）家庭成员身份证件、户口簿；

（三）月收入证明；

（四）婚姻状况证明；

（五）住房情况证明；

（六）其他需要提供的相关材料。

对审核无异议的家庭，由市住房保障部门发放《市公共租赁住房租赁资格证》以下简称《资格证》顺序号由信息系统自动生成。

第二十二条新就业职工和来秦务工人员申请租赁政府产权公租房的由用人单位统一向单位所在地的街道办事处或乡镇政府提出书面申请，按照《市经济适用住房管理规则》规定的程序进行资格认定，并提交下列材料：

（一）《市市区公共租赁住房申请表》

（二）申请人员身份证、户口簿（户籍证明）学历证明、劳动（聘用）合同、社会保险缴纳证明等；

（三）申请单位出具的担保书和申请人员的收入证明；

（四）申请单位营业执照等；

（五）组合租赁方案。

（六）其他需要提供的相关材料。

对审核无异议的人员，由申请单位根据被批准的人员名单，重新编制组合租赁方案后，报住房保障部门实施轮候配租。

第二十三条其他产权的公租房由产权单位参照上述规定自行组织实施。

第四章配租管理

第二十四条公租房租金标准由市物价部门会同市住房保障和房产管理部门依据本市经济社会发展水平、供应对象支付能力以及市场租金水平等因素综合确定，原则上控制在市场价租金水平的70%以内。

公租房租金标准实行动态调整，并定期向社会公布。

第二十五条公租房租金按照产权性质，实施差别化收取。

具有政府产权的公租房，实行政府定价，租金标准由市、县价格主管部门会同同级住房保障和房产管理部门制定，报同级政府批准后公布执行。其他产权的公租房由产权单位运营，租金标准可以根据政府公布的租金标准适当浮动，但幅度不得超过10%

政府投资建设的公租房的租金收入，按照政府非税收入管理规定纳入同级国库，实行“收支两条线”管理。租金收入用于偿还公租房建设贷款，以及公租房维护、管理和投资补助。

第二十六条市住房保障和房产管理部门组织建设的公租房由市廉租住房和经济适用住房管理中心负责管理，区组织建设的公租房由区住房保障和房产管理部门负责统一管理。

第二十七条本市普通申请家庭的配租，由市廉租住房和经济适用住房管理中心区住房保障和房产管理部门依据本级筹集的公租房房源情况，按照《资格证》顺序号组织申请人进行选房，并与申请人签订《市公共租赁住房租赁合同》办理入住手续。

新就业职工和来秦务工人员的配租，由市廉租住房和经济适用住房管理中心区住房保障和房产管理部门对批准的申请单位按申请顺序安排房源。配租对象确定后，各自与申请单位、新就业职工签订《市公共租赁住房租赁合同》办理入住手续。申请单位应建立租金支付或租金汇缴制度，承租人拖欠租金和其他费用的可从其工资收入中直接划扣。

第二十八条公租房租赁合同期限为2--5年。合同中应当明确下列内容：

（一）房屋的位置、朝向、面积、结构、附属设施和设备状况；

（二）租金标准及支付方式；

（三）物业管理费、水电费、电梯费等费用的支付方式；

（四）房屋用途和使用要求；

（五）租赁期限；

（六）房屋维修责任；

（七）停止公共租赁住房保障的情形；

（八）违约责任及争议解决规则；

（九）其他约定。

第二十九条公租房只能用于承租人自住，不得出借、转租或闲置，也不得用于从事其他经营活动。

第三十条取得《资格证》申请人发生以下情况之一的视同放弃租赁资格，3年内不得再次申请：

（一）未在规定的时间、地点参加选房的

（二）参加选房但拒绝选定住房的

（三）已选房但拒绝在规定时间内签订租赁合同的

（四）签订租赁合同后放弃租房的

（五）其他放弃入围资格的情况。

第三十一条承租公租房的家庭，家庭收入、人口、住房等情况发生变化的应当自发生变化之日起30日内如实向户籍所在地的街道办事处或乡镇人民政府提交书面材料。街道办事处或乡镇人民政府应当根据实际情况重新审核，对不符合申请条件的家庭及时报区住房保障和房产管理部门进行复核登记并安排退出。

承租公租房的新就业职工和来秦务工人员发生变动时，申请单位应当及时向街道办事处或乡镇人民政府以及区住房保障和房产管理部门进行变更登记。

第三十二条公租房实行年度复核制度。复核工作由区住房保障和房产管理部门具体实施，主要对其申报的家庭收入、人口及住房变动情况进行复核。对新就业和来秦务工的承租人，由用人单位向住房保障和房产管理部门提供材料，配合做好复查工作。

第三十三条复核后仍符合公租房租赁条件的可以继续承租至合同期满；合同期满时仍符合租赁条件并愿意继续承租的应在合同期满前3个月提出续租申请，并重新与住房保障和房产管理部门签订租赁合同。

复核后不符合公租房租赁条件的应当退出租住的公租房。退出确有困难的经住房保障和房产管理部门同意，可以申请最长不超过6个月的延长租住期。延长期内，按同区域同类住房市场价格收取租金。

第五章优惠政策

第三十四条政府投资建设的公租房，需要使用住房公积金贷款的按照国家有关规定执行。

第三十五条企业和其他社会机构建设的单位租赁住房，供应对象按照本规则规定纳入统一管理的可以享受公租房建设和运营的相关优惠政策。

第三十六条按照国发文件规定，对公共租赁住房建设和运营进行收费减免和税收优惠

第三十七条符合廉租住房保障条件的家庭承租公租房的可以申请廉租住房租赁补贴。

第三十八条公租房项目的水、电、气、热等公用事业的收费标准参照居住类房屋标准执行，并按照居民生活用水、用电、用气、用暖标准计价。

第三十九条公租房实行“谁投资、谁所有”投资者权益可依法转让。利用出让土地建设并享受政府减免和优惠政策的项目，租赁期限满5年的可以在补缴相关减免费用后向符合公租房保障条件的家庭出售。

第六章监督管理

第四十条公租房承租人不得擅自对住房进行二次装修、改变原有使用功能和内部结构。

承租人可根据生活需要添加生活设施，自行添加的生活设施在退租时不予补偿。

第四十一条公租房承租人有下列情形之一的解除租赁合同，收回其承租的公租房：

（一）采用虚报隐瞒户籍、家庭人口、收入以及住房等欺骗方式取得租赁公租房资格的

（二）经复查不再符合公租房申请条件的

（三）根据租赁合同的约定或者法律规定应当收回公租房的

有前款第（一）项行为的由负责管理的住房保障和房产管理部门责令其按同区域同类住房的市场租金补交房租，并记入住房保障诚信系统，3年内不得享受本市住房保障政策。

第四十二条承租人在延长期届满后拒不退出公租房的负责管理的住房保障和房产管理部门可依法申请人民法院强制搬迁，记入住房保障诚信系统，5年内不得享受本市住房保障政策。

第四十三条公租房经营单位违反本规则规定，擅自提高公共租赁住房租金标准的由物价部门依法查处。

第四十四条公租房建设单位有下列行为之一的5年内不得参与保障性住房建设活动，并由市住房保障和房产管理、国土资源、规划、城乡建设等部门依法进行处罚：

（一）擅自改变公租房土地用途的

（二）擅自转租、转让公租房的

（三）擅自改变公租房单套建筑面积和套型结构比例的

第四十五条住房保障或其他有关行政管理部门工作人员违反本规则规定，、、、索贿受贿或侵害公租房申请人、承租人合法权益的由其所在单位或者上级主管部门给予处分；构成犯罪的依法追究其责任。

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关键词：新就业大学生；公租房；制度；建议

中图分类号：F0 文献标识码：A

收录日期：2016年7月4日

一、引言

公共租赁住房简称公租房，所有权归政府或公共机构所有，是一种为了解决“夹心层”群体住房困难的过渡性方案，旨在为不属于低收入人群但住房困难的人员，提供一种住房保障。租金略低于市场水平，使承租者可以负担得起。面向中低收入群体，其中的对象包括新就业的大学生。2016年5月召开的国务院常务会议上决定推进公租房货币化，政府对保障对象通过市场租房给予补贴，在城镇稳定就业的新就业大学生也纳入了保障范围，这一举措打破了许多城市公租房政策只对户籍居民的思绪。

随着市场经济的不断完善，我国政府也越来越重视住房保障体系的建设与发展，而现阶段在完成供给侧结构性改革下房地产去库存任务的背景下，新就业大学生的住房保障问题尤为值得社会关注，推进一些针对大学生的公租房的货币化安置，可以留住人才，提高城市的竞争力，通过建立购租并举的住房制度，实现以人为核心的新型城镇化，可以帮助房地产市场有效的去库存。研究关于公共租赁住房制度的方方面面，对解决大学生住房保障问题有一定的理论和现实意义。

二、新就业大学生公共租赁住房现状

2016年中国高校毕业生规模将到达765万人，比2015年增长16万人。高校毕业生规模进一步增长，住房短期需求也在不断增长，而新就业大学生的工资水平普遍处于较低水平，这群人大多有着满腔的抱负和对未来的憧憬，有着丰富的专业领域知识和较强的学习能力，但是却对高房价无能为力。新就业大学生的住房供给以市场租赁和公租房两种方式为主，而面向新就业大学生有一定政策优惠的公共租赁住房制度并不完善，并不能满足绝大多数大学生的需要，供给小于需求。

每个地区针对大学生申请公租房的硬性条件规定并不一致。比如，兰州市今年开始受理公租房申请，但是必须具有兰州市城镇户籍；福建则在今年全面放开对高校毕业生的落户限制，准入门槛进一步降低，使得福建省新就业大学生公租房有保障。总的来说一般都要具有的条件为合法稳定职业、参加社保年限（一般为两年）、连续居住年限（一般为五年）、无自有住房等。

新就业大学生的公租房的供给方式仍旧以政府主导，资金来源方式单一，而保障房的建设需要大量资金和土地，投资回报周期长，后续管理工作繁杂，所获利润少，所以很少有企业积极参加。按照布坎南的政府公共选择理论和“政府失灵”，政府干预行为存在局限性，政策效果有时会削弱社会福利。有些地方的政府为了完成公租房的指标任务，谋求自身的利益，不考虑地区规划，将公租房的建设选在偏远地区，而这样就与新就业大学生的交际需求和交通便利的需求相悖。比如，南京市四大保障房片区的公租房，询问的新就业大学生多，实际申请的并不多，就是因为建设公租房的地点相对偏远，且门槛较高。

三、相关理论

自发演进和人为设计是制度的形成的两种方法。当前针对新就业大学生公租房的制度并不完善，不仅需要制度的自发演进，还需要人为的对制度进行设计和完善。人为的制度设计对制度的形成有着重大意义，具体表现在以下几个方面：

（一）单纯靠制度演进难以满足社会对有效制度的需求，人为设计可以填补不足。针对新就业大学生公租房设计的制度仅靠自身演进，只能形成非正式制度。而非正式制度并没有具体确切的表现形式，为了加强新就业大学生公租房的管理，规范经营使用，解决冲突和协调问题，保障公平性，就离不开正式制度，所以要进一步加强新就业大学生公共租赁住房制度的构建和完善。

（二）能够加快制度形成的演进过程。政府应该根据各个地区不同的发展水平，新就业大学生公租房需求和供给的实际情况，不断完善现有的制度，不断设计构思，形成一套完备的制度设计方案，来切实有效地解决新就业大学生的保障住房问题。公租房大多由政府提供，但地方政府也会有怠惰和获取利益的心理，所以要采取激励机制，并从立法上制定完备的有关新就业大学生公租房的法律法规，来明确政府应担当的责任和义务，推动制度的不断前进和发展。

（三）帮助纠正制度自发演进中的路径依赖（过去的绩效对制度演进过程的现在或未来强大的影响力）现象。需要以政府为主导来切实解决路径依赖问题，不能让以往的相关保障房的制度对现阶段时期新就业大学生公租房制度演进产生陈腐偏差的影响。传统福利性住房制度是保障性住房制度的初始路径。该路径初设成本较高、学习效应较差。现阶段从福利分房到公租房的发展路径非效率状态一直没有得到根本的改变，公共租赁住房制度仍然存在非效率问题。所以关于新就业大学生公租房制度的政策要不断地强化，需要依靠政府或其他强大的外力推动，调整路径方向，不断优化，避免其陷入恶性循环、制度锁定的情形。

四、完善新就业大学生公租房制度的建议

（一）开辟申请和分配的专用通道。新就业大学生需要过渡性的公租房，大多需要依靠单位申请，按照实物配租的原则按顺序摇号配房，利用专用摇号程序在信息库中随机摇号。新就业大学生公租房需求数量大的地区可以尝试建立一个平台进行集中的个人申请，设计可靠的准入制度。对申请的大学生的各项条件和资产做多方位全面调查，然后集中分配。这样关于审核程序就比之前更加繁杂了，政府可以建立专门针对大学生资格条件审核的部门，相关的法律法规也应该进一步完善，并且加强对住房租赁市场的监管力度和后续管理。如果新就业大学生的收入状况变化，租金也可以适度的进行调整，采取各种措施来保障新就业大学生的正当合法权益，加大对新就业大学生的支持，促进社会分配的公平性。

（二）制定有效的退出机制。许多省份对于新就业大学生申请公共租赁住房的进入机制很重视，但不重视退出机制。大学生工作一定年限后（一般为五年），或者收入提高可以改善自己的生活居住条件时，就需要退出公共租赁住房，但其中也会有一些大学生因为政府监管不严，自身仍旧不肯放弃这个保障利益，迟迟不肯搬走。所以就需要政府的大力监管和完善退出机制，采用行政和经济手段鼓励大学生期满或经济条件更好时退出住房保障。对那些存在造假申请信息、转租给合同外的第三人居住的、承租期限届满、住房用于经营行为的人员按照规定腾退其公租房，从而为真正需求者提供住房。

对于不再符合公共租赁住房保障条件，必须退出但存在困难的新就业大学生，公租房的保障部门可以规定一个过渡期，超过了过渡期必须强制搬走，如若仍旧不搬走，计入个人诚信档案并且罚款。对于满足条件积极退出保障的大学生，给予一定关于他们以后住房或租房方面的政策优惠，来促进公租房制度的良性发展。

（三）推进新就业大学生公共租赁住房的货币化保障。公租房货币化保障即用货币补贴的方式，帮助符合条件的保障对象租房以解决其实际的住房保障问题。杭州市已经开始全面实施公租房货币化补贴的方式，率先将公共租赁住房的货币化安置范围延伸至新就业大学生。南京市也开始执行公租房货币化保障，新就业大学生每月最多可补贴1，000元，但公租房实物配租和租赁补贴只能享受其中一种。这样的举措可以给新就业大学生多一个选择，可以让新就业大学生根据自身的实际工作情况、经济实力、住房需求来解决租住问题，也可以提升资源的配置效率。采取货币化的补贴方式纠错成本较低，如果出现新就业大学生资格申请认证的错误或新就业大学生的经济条件发生大的变化，政府可以快速的调整，以便将住房保障财政资金花在明处、用到实处，切实地促进社会公平。

（四）注重新就业大学生公租房供给的质和量，用多种方式融资。在区位选择上宜靠近主城区，不要选择过于偏远的地方，如果城市规划布局无法让新就业大学生靠近就业中心，就要思量公租房划拨用地的筹划要与城市交通规划相结合，同时注重周边配套设施和服务。政府可以采取地价优惠激励的措施，吸引社会单位参与进来，增大公租房供给的数量，也可以收购二手空置商品房进行改造，将无效供给转化为有效供给。政府在部分开发地块出让时，明确规定一定的土地比例用于建设公共租赁住房，将此作为出让的前置条件也会增加公租房的供给。

公租房吸引社会资金的能力比经济适用房差，是国家建设保障性住房的难点。政府可以通过各项举措来降低融资成本，激励更多的房地产企业、园区、高校参与公租房的建设，比如税收优惠、政策的倾斜、简化审核程序、加强风险管理等方式。确保各地区保障资金的落实，加强监督管理，防止官员的腐败行为和资金的滥用，充分发挥保障住房资金的杠杆作用，带动社会投资的增长。发展面向新就业大学生公租房的信托基金和融资租赁的专项基金，有需求的企业还可以与开发商探讨运作模式，共同建设，将配建的一部分作为其员工宿舍。国家鼓励推行PPP模式（政府和社会资本合作）推进公租房投资建设和运作管理，各地区也应切实开展关于建立大学生公共租赁住房项目PPP模式的工作。目前，安徽省已试点进行该方法进行建房，此种方法也可以用于针对新就业大学生公租房建设中来，如果试点工作的效果不错可以在其他地区广泛的推行，以此来提升各地区的公租房资源配置效率，改善公租房管理服务质量。

五、总结

针对新就业大学生公租房的供应还不是很多，不能满足广大住房的短期需求。许多地区并没有专门的制度规定，新就业大学生想入住公租房的准入门槛相对较高，制度设计的一些方面需要完善和细化，不能光靠制度自身的演进，人为的设计完善也是比较重要的，可以帮助解决公共租赁住房制度演进的路径依赖问题。

新就业大学生公租房对于个人虽然是过渡性的方案，但是从社会来看，在众多大学生一年又一年的走出校园，走向工作岗位，不断地有公租房的需求，国家公租房也会不断地建设发展，面向新就业大学生公租房的使用是绵延不绝的。有关公租房的制度和政策是长久性的社会关注的重点，也是需要根据社会发展的实际情况不断完善的。完善的方法建议包括开辟申请和分配的专用通道、制定有效的退出机制、推进新就业大学生公租房货币化保障、注重新就业大学生公共租赁住房供给的质和量，用多种方式融资。推进面向新就业大学生公租房的制度的设计完善，解决他们的住房保障问题，可以保障劳动力的充足，激发一个城市的活力，活跃一个城市的经济，保障人才合理流动，优化人力资源合理、科学配置，促进社会快速的进步和发展。加强面向新就业大学生公共租赁住房的建设对完成当前供给侧结构性改革下房地产去库存的任务也有一定的帮助，对推进新型城镇化建设也有一定的助推作用。

主要参考文献：

[1]张璇.中国公共租赁住房制度研究[D].山西财经大学，2010.3.

[2]易宪容.大学毕业生公租房消费意愿研究――以乌鲁木齐市为例[D].新疆农业大学，2013.6.

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一、我国公租房建设融资模式划分

融资活动是指投资主体筹措资金、运用资金、分配收益的过程以及各参与主体之间的合作方式和机制。公租房融资模式是指公租房建设融资过程中的资金集合、使用、回收的制度安排和机制，其中涉及投资主体、建设主体和运营主体。按照投融资运作过程，公租房建设融资模式包括三个阶段，即投融资阶段、建设阶段和运营阶段。投资主体的不同是划分我国现行公租房建设融资模式的主要依据，根据投资主体不同，把我国公租房融资模式分为“政府模式”和“政企模式”，如表1所示。

1. 政府模式

政府模式由政府作为直接投资人，并提供资金直接投资建设公租房，具体运作过程是由政府确定好公租房建设标准，并设立政府性质的部门或机构来作为建设主体负责建设公租房。例如，北京市政府设立的北京市保障性住房建设投资中心就是实现北京市公租房建设投融资工作的机构。

政府模式资金的主要来源是政府资金，包括中央、地方财政预算或专项资金，住房公积金贷款，土地出让金净收益的10%和地方投融资平台的私募债。政府资金之外也有一些银行贷款。政府的建设方式主要有两种：集中新建方式和收购方式。集中新建是指政府划拨土地，集中建设新住宅作为公租房。根据《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号）中“谁投资、谁所有”的公租房建设原则，政府出资建设的公租房建成后的产权归政府所有。收购方式是指政府购买已建成的商品房或其他空置保障房转变为公租房，收购的房屋要符合公租房供应标准。收购方式存在两个缺点：第一，存量商品房多处于城区位置较好地段，房价高，购买成本大。第二，存量商品房位置分散，回购难以批量达成协议。由于这些缺点，收购房源方式只是公租房建设的补充方式。

政府机构作为公租房的产权主体，政府同时就作为运营主体负责公租房的运营，所采用的运营方式基本是政府负责组织全部运营工作，政府一般通过设立的相关机构或者国有资产管理公司来管理。运营阶段由政府统一招聘物业服务公司，统一配租，各地方住房保障办公室是公租房配租和运营管理的主要部门。

2. 政企模式

政企模式引入开发企业参与公租房投资建设。企业参与公租房建设投资主要有两种方式：第一种是开发商或承包商垫资的方式，当政府资金出现短期不足时，公租房项目建设企业运用自有资金先垫付项目建设所需要的资金，以后再由政府偿还。第二种是政府回购方式，指政府前期进行项目勘察、设计等工作，开发商参与招标，中标企业负责项目的融资和建设工作，待项目建设完成后，政府根据协议出资回购。第一种方式基本是政府牵头，参与企业是在被动的情况下将自有资金投入到公租房建设中的。第二种方式也可以理解为项目融资模式中的“建设-移交”模式，也叫回购模式。该模式突出“建设”和“移交”两个环节，政府先招标，中标开发商投资集中建设，而后政府回购完成项目移交。开发商竞标成功后要自行解决资金问题，是开发商主动投资的行为。

政企模式的资金渠道更加宽泛，除了政府资金支持外，还有住房公积金贷款、保险资金贷款、私募股权投资基金投资、发行企业债及企业自筹资金等资金来源。政企模式中，公租房的建设主体为开发商，政府部门机构不参与建设工作，建设方式主要是集中建设和配建方式。根据“建保〔2010〕87号”文件，政企模式的公租房产权都由政府回购，最终归政府所有，具体操作存在差异，政府招标集中建设的公租房、商品房配建的公租房最后由政府以回购的方式购买其产权；开发商垫资的项目，政府须还款，产权也归政府；园区配建的公租房主要供给给园区职工，产权应归属园区委或国有资产管理公司。集中新建的公租房由政府统一外聘物业服务公司配租管理，园区配建的公租房由园区委或园区公租房管理中心负责管理运营，商品房项目中配建的公租房，由政府运营配租，由小区确定的物业服务公司统一提供服务。

二、公租房融资渠道和资金来源分析

无论是政府模式还是政企模式，在公租房现有的两种融资模式中，融资渠道虽然出现多元化趋势，但是，资金来源过度集中于政府资金和房屋回款收入，社会资金投入有限。从2012年全国保障房资金来源看，政府财政资金和土地出让金占34.41%，保障房自身收入占42.12%，其他社会资金占22.69%。对于公租房来说，由于没有产权销售收入和棚户区销售收入，政府资金就成为其最主要的资金来源。

1.政府资金

政府资金是目前公租房建设的主要资金来源，包括中央政府和地方政府直接的财政投入以及土地出让收益。目前，得益于国家政策的支持，中央和地方财政资金投入相对稳定，并有逐年增加势头，但是，投入保障房建设的土地出让金净收益多年来一直较少。2007年财政部颁布《关于贯彻落实国务院关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见的通知》（财综〔2007〕53号）中提到，要将土地出让净收益的最低10%的比例投入到廉租房建设中，2010年，财政部《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》（财综〔2010〕95号）中规定，廉租房建设保障金中的土地出让金净收益部分可统筹用于支持公租房发展。但从2009年到2012年的数据来看，用于保障房建设的土地出让金收益均未达到上述文件（财综〔2007〕53号）规定的10%，并且，这部分资金受土地市场价格波动影响较大，土地出现流拍或价格走低趋势时，公租房的资金来源就会受到影响。

2.银行贷款

由于公租房投资收益较低，期限又长，一定程度上影响商业银行贷款的积极性。目前，国家政策性银行和一些大型国有银行响应政策导向，探讨公租房信贷支持较为积极，如国开行、中国银行等，其他商业银行的公租房贷款并不活跃。2012年7月，中国银行北京分行突破种种限制，开展金融创新，为北京市保障性住房投资中心提供1.1亿元贷款授信额度，贷款期限长达15年，具有一定的示范和带动效果。银监会2011年下发《关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知》 （银发〔2011〕193号），鼓励银行贷款投资公租房建设，做好相关金融服务，并规定保障房贷款利率下线为央行基准利率的90%。目前，银行在贷款利率上有更大的自，有利于商业银行开展多种方式的贷款创新支持公租房建设。

3.住房公积金贷款

根据“财综〔2007〕53号”文件，市财政部门在确保计提贷款风险准备金和管理费的前提下，可将住房公积金增值收益余额全部用于支持廉租房建设。2010年住建部公布了28个住房公积金贷款参与投资保障房建设试点的城市，北京于当年完成住房公积金贷款45亿元支持公租房项目。但是，用住房公积金贷款投资公租房，目前还存在法律依据缺失问题，因为住房公积金的来源是普通百姓，将其贷款给公租房项目在权属及收益风险分担问题上尚没有明确的法律依据，由此而引申的监管缺失可能会影响住房公积金的安全性。此外，住房公积金个人贷款使用率较高的地区，也无力支持保障房。

4.保险资金贷款

2010年保监会《保险资金投资不动产暂行办法》，允许保险资金投资非基础设施类不动产，为险资投资保障房打开通道。2011年3月，保监会通过了太平洋资产管理公司发起设立的“太平洋―上海公共租赁房项目债权投资计划”的备案，成为首个险资投资不动产的债券投资计划。保险资金投资要求的第一要素是安全性，公租房在土地提供方面受到政府支持，收益虽然低，但是租金回收有基本保证，一定程度上契合了险资的安全性，符合保险资金的投资要求。因此，保险资金有更大的拓展空间成为公租房的重要资金来源。

5. 发行企业债方式

企业债是企业按照有关法定程序发行的债券，一般只有央企、国企或国有控股企业能够发行。2011年国家发改委下发《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1388号），允许地方保障房投资平台申请发行企业债，支持保障性住房发展。当年，重庆城投集团就申请发行了28亿元的企业债，重庆地产集团发行了50亿元企业债，为公租房建设融资。2012年数据显示，房企发行5年以上企业债或公司债的平均利率稍高于银行同期利率，这有利于吸引投资者购买公租房开发企业发行的企业债，为公租房利用企业债融资创造条件。

6.私募股权投资基金

私募股权投资基金是投资于房地产有关证券的基金，可以应用有限合伙制的组织形式，利用有限合伙制的制度优势，为优良项目提供资金支持，为有限合伙人带来超额收益。这种形式属于直接投资，是民间资本投资房地产很好的方式。2013年上海成立投资公租房建设的私募股权基金，上海虹口公租房公司是政府背景的公租房运营企业，成为该基金的投资人之一，实现政府以一定量的资金投入、引入其他社会资金的目的，从而带动资本市场对公租房投资。该基金另一主要投资者是太平资产管理公司，瑞银环球资产管理（中国）有限公司作为管理人。该类基金的成功设立，有利于拓展政府支持下的公租房融资渠道。

三、公租房融资模式的问题及建议

公租房现行融资模式存在以下问题。

一是政府负担重。第一，现行模式下，政府资金成为公租房建设的主要资金来源，无疑增加政府财政负担。第二，根据国土资源部的供地计划统计，公租房建设用地大约80%由政府划拨，出让土地是地方政府最重要的收入来源，划拨土地无疑减少了地方政府的土地出让收入，政府建设公租房不仅会增加财政直接支出，还伴随收入的缩减。第三，在现行公租房两种融资模式中，政府都发挥着主导作用，政府不仅主导筹集资金环节，还主导建设和运营的各个环节，这就导致公租房建设的各方面风险责任都集中于政府，政府负责的职能过多，长此以往，政府难堪重负。

二是社会化融资渠道不足。目前公租房建设资金渠道很窄，缺少直接融资渠道，不利于吸收社会资金投资公租房建设。以基金形式投资公租房仅有个例，房地产私募基金更是少之又少，企业债券渠道虽然开通，但主要适宜国有的开发企业，不能普遍适用所有开发企业。此外，公租房后续运营周期长，甚至几十年的时间，对于融资来说，流动性至关重要，而我国房地产金融体系建设一直集中在一级市场，缺少有效的二级市场，投入公租房建设的资金没有退出途径，给公租房建设社会化融资带来障碍。

三是缺乏市场化运营机制。现行公租房建设融资模式在运营过程中还主要是政府主导，大部分运营职能由政府相关部门负责，形式简单，缺乏市场化运营机制，对公租房相关资源的长期筹划和金融化运作不足，对公租房及其相应物业资产的金融属性利用不够，如停车场及其他商业物业等配套设施，能够产生稳定现金流，使用证券化创新工具能够实现再融资，既盘活资产，又获得资金，实现公租房资产良性循环。而现实中，大量公租房及其配套设施金融化运作水平有限，存在进一步创新利用空间。

基于上述分析，我国公租房融资模式需要进一步创新。

首先，转变政府职能，强化政府的监督和资金退出最后保障职能。减少政府在公租房投融资中的直接参与职能，更多专注于监督职能，包括从项目的审核监督到选择合格资质的开发商，再对建设进度及质量的检查等工作。为保证政府监督职能的实施，应调整现行公租房的机构设置，按不同阶段设立不同监督主体，划清各监督主体的权限和责任，相互联通又相互监督。

当开发商不能及时融资，或社会投资无法实现资金退出时，政府应作为最后的保障，提供相应支持。政府通过提供土地收取土地转让金，配合以财政拨款，作为资金退出的保障性准备金，用于回购公租房投资的股权或债权。

其次，强化公租房市场化运作，让参与企业发挥更大的作用。从投资阶段到建设、运营阶段，在弱化政府参与的同时，激发企业自主性，强化企业市场化运作动力，让企业替代政府成为公租房投资建设运营的主导，尤其是增加企业在运营阶段的参与程度，利用市场化手段支配公租房及相应资源，变公租房的劣势为优势，实现良性循环的可持续发展。发挥企业自主作用，不但有利于解决政府投资公租房资金紧张问题，而且能减轻政府职能过多带来的负担。

篇10

关键词：公租房；资金来源；PPP模式

中图分类号：F293.3

一、公租房建设的现状

目前我国城镇中“夹心层”群体的住房问题是最严重的，因为他们达不到申请廉租房标准，不能买经济适用房或限价房，也买不起商品房，尽管目前的房地产市场和住房保障体系不断发展完善，有这样一部分人群依然处在这个体系之外，因此各地政府积极探索新型的住房保障模式，正是在这种背景下，公租房作为完善中国城镇住房保障制度的一种创新实践应运而生。公租房定位于以社会救助为主，面向全社会、符合一定条件的、存在阶段性住房困难的、有稳定职业的城市常住人员提供，公租房的建设将使更多的住房困难群体成为最大的受益者。我国也出台了一系列发展公租房的相关政策来推动公租房在全国范围内加快发展。

2009年，住房和城乡建设部正式提出，把发展公共租赁住房作为保障型住房的方式之一，要加快公共租赁住房建设，首次对“夹心层”的住房问题给出了清晰的解决路径。2010年，由住房和城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》正式对外。2011年，国家有关部门《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，要求大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设。2012年，住房和城乡建设部组织全国26家设计单位及大专院校，由中国建筑标准设计研究院牵头编制了《公共租赁住房优秀设计方案汇编》，这是我国首个全国性的公租房设计指导方案。

我国“十二五”期间将建设3600万套保障性住房。其中，2011年开工建设1000万套和2012年开工建设700万套保障房。因为公租房在建设过程中资金投入大、回收周期长、利润少，随着大批公租房的开工建设，资金问题日益严峻。当前，财政补贴是公租房建设的主要资金来源，但是这样地方政府负担很重。因此，对于地方政府来说，如何多渠道的筹集资金，就成了一个重要的研究课题。

二、国外公租房建设中的经验分析

本部分主要介绍韩国、美国、日本和新加坡的公租房建设模式，具体分析如下。

（一）韩国模式

韩国模式是“政府引导，融资支持，企业运作，定向供应”，其中“政府引导”是指韩国政府营造了一个充分的政策环境，给予了相应的土地、金融政策、财税方面的支持以降低租金水平。“融资支持”是指以国民住宅基金为主体的公共住房金融体系提供长期稳定的融资渠道。“企业运作”是指在韩国的公共住房建设中，大韩住宅公社（KHFC）和民间企业，同时提供公共住宅的管理和维护，承担主力作用。“定向供应”是指韩国基于强制住房合同预购账户制度和严格的住房档案制度的“一户一宅”制，确保公租房切实受用于中低收入家庭。韩国公租房的发展政策对于我国当前的公租房体系的发展政策制定有着借鉴意义，尤其在融资支持方面具有不少独到的经验，在国际上也令人瞩目。

（二）美国模式

美国模式是“政府信用支持，金融机构为核心”，以政府（包括联邦住房管理局、退伍军人管理局等担保机构）提供信用支持为基础，金融机构（包括商业银行、储贷机构、抵押贷款银行、联邦国民抵押协会和联邦住房抵押公司、投资银行、保险公司、信用评级机构以及抵押服务机构）为核心，通过金融保障体系吸引社会资本。另外又具有完备的住房保障体系，一是有完善的法律法规，先后颁布了《合众国住房法》、《国民住宅法》以及《开放住房法案》等多部法律；二是有财政补贴，财政拨款向低收入家庭提供住房补贴和资助建设；三是提供金融支持，在利用政府信贷杠杆，提供低息贷款和税收信贷的同时，通过住房抵押贷款一、二级市场为住房需求者提供信用支持，并建立保险机制，保证了市场运作的信心和稳定性。

（三）日本模式

日本模式是“政府市场共同主导”，政府机构（政府机构以建设省住宅局统管下的住宅都市整备公团和地方住宅供给公社为主体）负责保障性住房的供应，金融体系（以中央银行为领导，民间金融机构为主体，政策性金融机构为补充）提供融资支持。住宅都市整备公团和地方住宅供给公社通过直接建设或购买、租用民间团体建设的住宅获得房源，由其向中低收入群体出售或出租，民间金融机构则为住房建设和购买住房发放贷款，住宅金融公库同样为此提供长期低息资金，并向建造出租用住宅的土地所有者提供贷款，同时为民间住房信贷机构提供贷款保险。

另外也具备完备的住房保证政策，一是有健全的法律体系，政府先后颁布了《住房金融公库法》、《公营住宅法》以及《日本住宅公团法》等40多部法律法规；二是提供财政补贴，有政府财政拨款和投资性贷款两种；三是有金融支持，大藏省通过邮政储蓄、保健年金和国民年金为公团、公库筹集资金，并给予1%～2%的贴息，同时，公团、公库也可在政府担保下发行住房债券。

（四）新加坡模式

新加坡模式是“政府主导”，政府机构（中央公积金局和建屋发展局）兼具投资建设职能，通过公积金储蓄为核心的住房金融体系筹资。中央公积金局通过购买中央政府债券将公积金归集款转给政府的中央投资局，这些资金再以贷款和津贴的形式进入建屋发展局的账户，由其统一进行租屋的建设和销售。另外也具备完备的住房保障政策体系，一是《中央公积金法》；二是完善的进入标准和退出机制。

三、国内公租房建设中存在的资金问题

目前国内的公租房建设中，面临的最大问题就是资金问题，现有如下五种资金来源：

一是财政资金方面。受中央拨款和当地政府财政经济状况等因素制约，财政投入仍是公租房建设资金的主要来源，具体包括中央财政的补贴、地方财政支出（含土地净收益的10%），具体使用方式是直接投资、资金注入、投资补助、贷款利息等。但是考虑到财政预算资金和土地收益计提难落实，其没有办法无法完全满足公租房建设所需资金。并且公租房作为租赁式保障性住房的一种，一次性投资大，回收期很长，而政府财力有限，完全依靠当年的财政收入很难实现“十二五”的建设目标。

二是银行贷款方面。地方建立融资平台通过贷款方式为保障性住房建设提供资金支持。但银行贷款受市场环境影响较大，当下银根收紧，贷款量有所减少，基于低收益率和风险的考虑，地方和企业获取银行授信难度大，且承担的利息负担比较重。

三是利用住房公积金增值收益和贷款支持公租房建设方面。由于公积金需优先满足职工提取和贷款要求，投资公租房风险大，操控能力差，在不影响职工计提和贷款需要的前提下，可适当利用公积金贷款支持公租房建设。

四是利用保险基金方面。其缺点是风险大，回报率低，且周期长是保险基金参与公租房建设的难点。

五是房地产信托、债券、基金以及一些承建公租房的企业发债等方面。企业就公租房建设发债的规模，目前看都不大，并且此前地方债销售状况并不好，公租房债券作为地方政府债券的一种，其前景难以乐观，效果还有待观察。

四、经验借鉴

总结各国的保障性住房融资模式，可以看出都是依赖于政府和市场的共同力量，只是各个国家根据市场的发达程度，各有所侧重，市场发达的国家与地区，依靠市场的力量多一些，金融机构和社会投资主体发挥了主要作用；市场欠发达的国家与地区，依靠政府的力量多一些，政府支出和住房公积金发挥了主要作用。中国的市场化程度越来越高（依据樊纲和王小鲁的市场化指数），所以在公租房的资金来源方面，市场发挥的力量应该越来越大。本文认为可以将PPP模式引入到公租房项目的开发中，所谓的PPP模式，即公共政府部门与民营企业合作模式，是在公共基础设施项目中发展起来的，以参与各方“多赢”为合作理念的项目融资与实施模式，有助于使我国住房市场供应格局呈现多层次、多目标的综合配套形态，有助于缓解现阶段房地产市场的供需矛盾，能够促进整个社会和谐稳定与房地产市场健康繁荣。

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