生态治理和生态修复区别范文

导语：如何才能写好一篇生态治理和生态修复区别，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：资源型城市转型；绿色发展；生态环境

中图分类号：F29 文献标识码：A

原标题：资源型城市转型与绿色发展的环境因素分析

收录日期：2016年7月12日

资源型城市一般经济转型多是强调对已经破坏的生态环境进行修复和治理，多数措施治标不治本，仅依靠增加专门性治污成本投入的方式进行环境的改善。资源型城市绿色转型则坚持标本兼治，既对已往破坏的生态环境进行修复治理，又在转型的同时从全方位构建起生态环境的绿色保护机制，使生产系统本身具备环境保护能力，形成一种经济发展与环境保护同步的新型生产发展模式。

影响资源型城市向低碳城市转型的首要因素当属环境。首先，重视保护自身生态环境，将其建设成为适宜投资和居住的地区。资源型城市一般生活设施配套水平相对落后，城市环境污染严重，在向低碳城市转型过程中要优先选择环境友好型的接续产业，在发展经济的同时做好环境保护工作；其次，鼓励低碳发展、技术创新等相关政策是实现城市转型的前提保障。资源型城市低碳转型过程中，政府需发挥主导力量，根据实际情况和预期目标，制定相关的政策，宣传和引导公民广泛参与。

环境是人类生存和发展的自然基础，良好的环境对于人类的进步和城市的发展都具有无比重要的作用。保护现有生态环境和恢复已经受到破坏的生态环境也是经济转型的重要原因之一，因此在资源型城市转型中要坚持环境保护优先的原则。正确处理好环境保护和经济发展的关系，做到可持续的发展。在坚持经济增长的同时，更要重视环境的保护和合理利用，为子孙后代的发展和延续打好基础。生态环境是全球性问题，发达国家存在生态环境问题，发展中国家也存在生态环境问题。城市是全球生态环境问题最集中、最突出的地区；资源型城市又是城市中生态环境问题最集中、最突出的地区，是发生生态环境问题种类最多、范围最广、影响最复杂、生态破坏最严重的地区，这也是提出绿色发展的意义所在。无论在国际上还是在国内，资源型城市的生态问题都是生态环境问题的焦点、重点和难点。

资源型城市由于资源的不同有很多种类型，各种类型的资源型城市所处的发展阶段、区位条件、劳动力状况、环境保护压力、产业情况等都有所差异，所以适合一个地方的转型经验也许会在另外的资源型城市中水土不服。要探寻适合本地的经济转型路径，必须坚持实事求是，因地制宜的原则。生态环境的修复、治理与建设，是资源型城市经济转型和绿色发展的一项根本性、长期性战略任务。它是资源型城市实现经济转型和绿色发展的必要条件，也是检验转型的方向是否正确，转型成功与否的一项重要标准。资源型城市生态环境治理和建设，是一项庞大复杂的经济社会系统工程，涉及经济、社会、自然各个领域，涉及物质生产、社会生活、社会投入及产出等各个方面，而且又是在城市经济转型的复杂背景下展开实施的。因此，在资源型城市生态环境治理和建设过程中，必须全面协调可持续的经济发展模式，高屋建瓴，总揽全局，统筹兼顾，正确认识和处理好生态环境建设内部及其与经济转型的各种矛盾和关系，促进生态建设的有序、健康发展。具体说，资源型城市在生态环境治理和建设中包括以下五个关系：

（一）生态环境建设与经济转型的关系。资源型城市经济转型，百业待兴，百废待举，诸如主导产业转换问题、劳动力转移问题、资金问题、技术问题、体制问题、人才问题等等，无数迫切的转型发展问题亟须解决。面对艰难复杂的转型发展任务，资源型城市绝不能再走“先发展、后治理”、“先开采、后治理”、“先生产、后生活”的传统经济增长之路，再不能忽视和淡化生态环境问题，重犯历史性的战略错误。生态环境的修复、治理与建设是经济转型中应有之义。资源型城市在经济转型中必须站在战略和全局的高度，正确认识和处理好生态环境建设与经济转型的关系，实施物质资源、经济资源、生态资源三个资源同时开发；经济效益、社会效益、生态效益三大效益并重；物质文明、精神文明、生态文明三个文明并举的可持续发展战略。只有把生态环境治理和建设摆在关系经济转型整体和全局、关系经济转型前途和命运的战略高度，才能处理好生态建设与经济建设的关系，才有可能选择和走上一条新型的、可持续发展的转型道路。

（二）生态环境修复、治理与生态环境建设的关系。生态环境修复、治理与生态环境建设同为资源型城市的生态环境任务，其中任何一项任务都不容忽视，不能偏废。既不能重修复、治理，轻建设；也不能重建设，轻修复、治理。生态环境修复、治理与建设的关系是治标和治本的关系、部分和整体的关系，也是短期和长期的关系。资源型城市的环境污染严重，生态破坏严重，对城市生产和生活危害巨大。因此，转型的起步之年、转型初期，就必须一刻也不耽搁地立即着手进行生态环境的修复和治理，并把这项工作贯穿于经济转型的全过程。但是，同时必须认识到，对遭受破坏的生态环境进行事后的修复、治理，只是治标，不是治本。它虽然有助于解决社会经济生态环境与自然生态环境，人类与自然的矛盾，但还不是这一矛盾的彻底解决的办法。彻底解决这一矛盾，不致发生旧的生态环境问题刚刚解决，新的生态环境问题又接踵产生的尴尬，就必须治本，加强生态环境建设，这是解决生态环境问题的根本措施和根本办法。

生态环境建设的基本目标和主要途径，是要建设生态经济。什么是生态经济呢？生态经济是一种新型经济，用形象化语言说，生态经济即绿色经济，它是区别于工业文明的“黑色”经济的一种新型经济。生态经济是人口―经济―社会―生态良性循环，人与自然、经济与生态、社会发展与生态环境平衡协调的经济。发展生态经济，就要大力发展绿色生产、绿色流通、绿色消费；推广和实行绿色技术、绿色投资，发展绿色产品、绿色产业；发展绿色工业、绿色服务业；发展循环经济、清洁生产，在社会再生产的各个领域、各个环节逐步实现经济与生态的统一、人与自然的统一，使经济的增长不再以破坏人类赖以生存和发展的生态环境为代价。生态经济或绿色经济是一种更先进的经济发展模式和发展道路，也是一个更加美好的人类理想，一个更加令人向往的人类与自然“大同”的世界。只有全面实施生态环境建设，才能不致发生修复、治理了旧的生态环境破坏，新的生态环境破坏又再度产生的悲剧，打破“生态破坏―治理―再破坏―再治理”的恶性循环。

（三）重点生态环境项目与一般生态环境项目的关系。经济转型的每一个投资项目都与生态环境有关，很难说哪一个投资项目与生态环境无关，只不过相关的程度有强弱，相关的性质有正负之别而已。投资项目中有一批对生态环境影响特别显著，其建设和实施对城市生态环境的修复、治理和建设意义极其重大的项目，它们成为重点生态环境项目。而另外一些项目，从生态意义上说只是一般性项目。资源型城市在生态环境治理和建设中要区分重点生态环境项目和一般生态环境项目，集中力量，突出重点，首先在重点项目上实现突破，借以带动生态环境治理、建设的全局。当然，在突出重点的前提下，也要搞好大量的一般性生态环境项目，提高生态环境治理和建设的全面性、综合性和整体效果。无论是重点项目还是一般项目，在实施建设过程中都要从生态环境项目的特点出发，坚持如下两条原则：一是生态环境治理与资源综合开发利用相结合，对于资源开发过程及生产加工过程中产生的各种固体、气体、液体排放物进行科学化、生态化处理，实行资源的综合利用，变害为利，变废为宝；二是坚持生态环境治理与城市基础设施建设相结合。资源型城市的生态环境问题是和城市设施建设滞后交织在一起的。生态环境破坏影响了城市的住宅、道路、通讯、水、电、气的生产和供应等基础设施建设；反之，城市基础设施建设滞后也加重了生态环境问题的难度和复杂性。在生态环境治理建设过程中，应坚持生态治理和城市建设同步规划、同步实施、同步发展的方针，从而有助于城市生态环境建设与城市设施建设互相推动、共同发展。

（四）生态效益与经济效益、社会效益的关系。从全局、长远、根本上说，生态效益与经济效益、社会效益是统一的。但是，在一定时期、一些具体问题上，它们之间又存在着矛盾。生态效益也会影响到经济效益与社会效益。例如，一个投资项目或一个企业，投在生态环境治理方面的钱多了，会加大建设和生产成本，相应减少投资收益和生产效益。一个城市投在生态环境方面的钱多了，就会相应减少投在经济项目和社会事业项目的资金。当生态效益与经济效益、社会效益出现矛盾的时候，必须兼顾各个方面，尽可能实现三者的统一，既不能不顾生态效益只强调经济效益、社会效益，也不能只顾经济、社会效益，忽视生态效益。而当经济效益、社会效益与生态效益发生严重冲突，经济、社会效益的取得需要生态环境付出巨大代价和牺牲时，则要把生态效益放在第一位，宁可损失甚至牺牲经济效益、社会效益，也要确保生态环境的安全。因为这是经济社会发展和人民群众的长期根本利益所在。用损害生态利益的方法谋取经济、社会效益，无异于竭泽而渔，饮鸩止渴，到头来，也会最终损害经济效益和生态效益，甚至会威胁到人类的生存和发展。

（五）生态环境建设中实施政府调控与运用市场机制的关系。生态环境是社会公共品，并且具有明显的外部性。这一情况导致某些人认为生态环境不具有价值，从经济利益上减弱了对生态环境的关心。按照一般经济规律，社会公共产品及某些外部性极强的领域，只能由国家承担起管理责任，或者国家管理比任由市场自发力量支配会取得更好的效果。生态环境对社会经济和社会福利的影响是如此之大，其外部性又是如此之强，所以由国家实行有效的管理，以法律的手段、行政强制手段保护生态环境，杜绝或减少破坏生态环境的行为，无疑比单纯市场调节更为有效。国家对生态环境的统一管理虽然重要而且有效，但是在市场经济条件下，单纯依靠国家管理显然是不够的，还要注重发挥市场机制的作用，使生态环境的外部效应内部化，即使保护生态环境的行为和企业、单位、个人获得利益，使破坏生态环境的行为、企业、个人为此付出成本，受到应有的经济惩罚。只有政府管理和市场机制相结合，并不断提高市场机制和实施政府调控的水平，才能使生态环境的治理和建设逐步走上市场化、法制化的轨道。

环境因素对资源型城市转型与绿色发展存在重要影响，同时绿色发展以环境修复和生态保护为重要目标，能促进环境因素的改善和治理。资源型城市实现绿色发展要求区别传统的先污染后治理模式，树立标本兼治、同步治理的基本理念和发展原则，既对以往破坏的生态环境进行修复治理，又在转型的同时对生态环境可支撑人口、经济规模和容纳污染物承载力进行定性、定量分析，从全方位构建起生态环境绿色保护机制，形成经济发展与环境保护同步运行和互动的新型科学发展模式。

主要参考文献：

[1]朱远.城市发展的绿色转型：关键要素识别与推进策略选择[J].东南学术，2011.5.

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【关键词】绿色GDP 核算实施

一、绿色GDP的概念及研究意义

绿色GDP是指一个国家或地区在考虑了自然资源与环境因素影响之后经济活动的最终成果，指用以衡量各国扣除自然资产损失后新创造的真实国民财富的总量核算指标。它是扣减资源耗减成本与环境降级成本之后的生产活动最终成果，实质上代表了国民经济增长的净正效应。传统GDP只反映了经济发展，却没有反映出经济发展对资源环境的影响，容易过高地估计经济规模和经济增长，给人一种扭曲的经济图像，给国家进行经济监测、宏观经济分析及各项政策的制定带来诸多的困难。传统的GDP核算可能导致为追求高的GDP增长而破坏环境、耗竭式使用自然资源。

研究和实施绿色GDP有着重要的意义：第一，绿色GDP有利于科学和全面地评价我国的综合发展水平；第二，绿色GDP可以为干部政绩考核提供新的评价标准；第三，绿色GDP有利于促进公众参与环境保护；第四，绿色GDP有利于促进政府转变职能。

二、绿色GDP的核算方法研究

根据对绿色GDP概念的不同理解，可以分为广义和狭义两种。本文研究的是狭义绿色GDP，即扣除经济发展过程中的资源环境成本之后新创造的国民财富的总量，其理论公式可以表达为：

绿色GDP=传统GDP-资源环境成本+环保收益

其中：资源环境成本=自然资源耗减成本+环境保护成本+环境恶化成本

环境恶化成本=环境污染损失+生态破坏损失

（一）环境保护成本的核算

按照投资主体不同，环境保护成本可分为国家政府投入、企业自筹资金投入、环保民间组织和个人投入。无论是从资金量、投资范围和效果来看，三者直接都存在明显的区别，应当分别核算。

国家政府环保成本的核算。为正确核算国内生产总值，反映经济发展的环境投入和环境代价，必须将各级政府治理环境污染的实际投资总额纳入GDP的核算范围。

企业环保成本核算。按照会计核算原则的基本要求，对企业发生的环保成本应当分别采用资本化和费用化两种核算方法。无论是资本化还是费用化的环保成本都纳入了日常会计核算，并在GDP核算中得以反映，所以就企业投入而发生的环保成本而言，无须再对GDP作进一步调整和修正。

民间组织和个人环保成本核算。随着环境形势的日益严峻，各界民间环保组织蓬勃兴起、快速发展，已成为政府与企业之外的第三方力量，并不断推动中国和全球环境保护事业的发展与进步。对于民间组织和个人环保成本的核算，可以采用问卷调查、统计估计和专家咨询等方法。环保民间组织有年度工作报告，我们可以从年度报告中获得环保支出情况。

（二）环境退化成本核算

环境退化的成本，大致可分为两个方面核算，即生态破坏损失的核算以及环境污染损失的核算。

生态破坏损失的核算可以采用恢复费用法。将受到损害的生态环境质量恢复到受损害以前状况所需要的费用就是恢复费用。但是并不是所有的生态破坏都能得以恢复，或者是符合成本效益原则。能恢复的采用恢复费用法，不能恢复的，采用影子工程法。

环境污染损失的核算可分为直接经济损失核算和虚拟经济损失核算。环境污染直接经济损失的核算可采用生产率变动法和疾病成本法和人力资本法。

环境污染虚拟治理成本，即指目前排放到环境中的污染物按照现行的治理技术和水平全部治理所需要的支出。虚拟治理成本是相对于实际治理成本而言的，实际治理成本即前面提到的由政府、企业或环保组织投入的环保成本。

（三）环保收益的核算

人们投入大量的人财物力积极参与环境污染治理和保护生态环境，必定会从中获得相应的收益。尽管这些收益可能是间接的而非直接的，可能是未来的而非现在的，可能是隐含的而非显性的。

三、江西省绿色GDP核算的实证分析

（一）指标的选择

江西省的自然资源有水资源、矿产资源、土地资源、森林资源以及能源等多方面的损耗，但是就目前来讲，统计数据很难获得，我们只能核算能源、水、森林以及耕地资源的核算。

因此，根据已有的统计数据以及江西省资源的具体情况，本文考虑使用自然资源耗减、环境污染损失、生态破坏损失（灾害损失）以及生态修复收益四个指标核算绿色GDP。其中，自然资源耗减、环境污染损失、灾害损失是扣减项，生态修复收益是增加项。

根据已有的统计数据以及作者能够搜集到的数据和以上分析的结果，本文采用的绿色GDP核算的计算公式为：

绿色GDP=GDP-自然资源的损耗-环境污染成本-灾害损失+生态修复收益

表1 江西省绿色GDP核算指标计算方法

项目 指标 计算公式

能源 能源损耗价值=能源年耗用量*该年每吨标准煤平均价格

自然资 水资源 水资源损耗价值=年用水量*每单位体积价格

源损耗 森林资源 森林面积减少的价值=森林减少的面积*每单位面积森林价值

耕地资源 耕地面积减少的价值=森林减少的面积*每单位面积森林价值

环境污 污水 实际污水治理投资额/实际污水处理率-实际污水治理投资额

废气 实际废气治理投资额/实际废气处理率-实际废气治理投资额

染损失 固体废弃物 实际固废治理投资额/实际固废处理率-实际固废治理投资额

生态修 新增耕地 耕地面积增加的价值=耕地增加的面积*每单位面积耕地价值

复收益 新增森林 森林面积增加的价值=森林增加的面积*每单位面积森林价值

通过对比可以看出，自然资源损耗中的森林以及耕地的损耗计算方法与生态修复收益的计算方法是相同的，因此在具体的核算过程中，可以将他们合并计算，即若是增加值就计入生态修复收益，若是减少值则计入自然资源耗减。

（二）实证应用

（1）自然资源耗减和生态修复收益的计算方法相同，都是用总量乘以单价。自然资源损耗=能源损耗值+水资源损耗=15392490.23万元。生态修复收益=新增耕地收益+新增森林收益=317259.06万元。

（2）污染成本的计算由于无法得到虚拟治理成本的单价，所以采用实际污染治理投资额/实际污染处理率-实际污染治理投资额来近似计算需要扣减的虚拟治理成本。污染成本=废水虚拟治理成本+废气虚拟治理成本+固废虚拟治理成本=4894.59万元

（3）灾害损失的具体成本可以直接从统计年鉴中找到，所以也无需做具体的计算，直接引用就行。灾害损失=22112258万元。2010年绿色GDP=传统GDP-资源耗减成本-污染成本-灾害损失+生态修复收益=77320216.47（万元）

表2 010年绿色GDP综合核算表

通过以上计算我们可以看出，江西省绿色GDP的值为77320216.47万元，低于江西省的GDP的值94512600（万元），并且主要是由于自然资源耗减的损失所带来的。

参考文献：

[1]许秀真，颜双波.福建省绿色GDP 核算研究及应用[J].安徽农业科学，2011.

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一、资源性产品价格形成机制的现状

(一)资源性产品价格存在的问题和影响

一是资源性产品价格偏低,即使有的资源性产品价格不低,但作为其重要组成的资源价格水平总体偏低,资源无价、低价现象一直以来普遍存在,这加剧了我国资源消耗速度和资源供求紧张状况。二是资源性产品比价关系不合理,从国内来看,资源、能源等上游产品价格与工业制成品等下游产品价格相比过低,使相关产业利益分配不公,制约了效率;从国际比较来看,存在着国内与国际资源性产品比价关系的严重不对称,导致很多企业为套取国内外市场价差而出口资源,损害国家利益。三是在我国,资源及其产品的价格改革本质上也是相关各方利益调整的过程,其间上下游企业之间、或是生产者与消费者之间的矛盾冲突、利益纷争不断。

(二)资源性产品价格形成机制的特点

改革开放以来,随着价格改革不断取得突破和进展,我国已初步建立起国家宏观调控下的主要由市场形成价格的机制。总体来看,资源性产品价格改革一直遵循市场化价格改革的方向和原则,其价格水平和定价机制的市场化程度不断提高,主要体现在:价格形成机制总体趋向市场化,价格变动更加灵活;随着价格的逐步放开,出现了价格普遍上涨和价格波动频繁的现象;与价格改革相关的市场体系建设和外部环境不断完善,相关的配套改革也不断深化。

(三)主要资源性产品价格形成中面临的问题

煤炭:价格市场化改革一直处于徘徊状态,主要问题在于重点合同电煤价格方面。多年来“煤电之争”的局面最终该如何破解;电煤“价格双轨制”何时能真正终结,实行单一的电煤市场价格机制,是各方关注的问题。

成品油:2008年底国家实施的新成品油定价机制是一项过渡性措施,成品油价格与国际接轨仅是价格水平上的简单接轨,不是价格形成机制的接轨,更多的还是一种政府行为而非市场行为。

铁矿石:当前铁矿石基本上是国际定价,它是国际市场垄断定价势力最强的矿产资源。中国是铁矿石最大进口国,但在定价谈判上却常处于弱势地位;而国际现行铁矿定价机制已难维持,新机制的确立将取决于中国与国际矿石巨头间的复杂博弈。

有色金属:基本上是国际定价。我国是世界上有色金属大国,具有明显的生产量和消费量的优势,但在有色金属的价格制定上却缺乏相应“话语权”。

水:属于准公共产品,政府在其定价机制中起着重要作用,水的自然垄断特性限制了竞争机制的引入,使水价的形成机制以及监管方式成为政府的一个难题。

天然气:价值被市场低估,未能充分反映其资源稀缺性,从而传递出错误的经济信号,使其需求出现虚假增长。

二、影响我国资源性产品价格形成的体制机制问题分析

当前资源及其产品的价格和定价机制的不合理以及由此造成的一系列问题的背后,是我国资源配置中存在的体制机制。它们使相关价格信号扭曲失真、其基本作用失效,使市场经济中“看不见的手”的作用没有能充分有效地发挥。

(一)资源产权问题

根据我国现行法律,自然资源属国家所有,而资源所有权(产权)的实质内容是支配权、使用权、开发权和收益权等。当前,我国资源产权方面的问题主要体现在:国家虽是资源所有者,但实际上并不直接占有资源,主要由国有企业和地方政府代表国家占有资源,并拥有事实上的处置权和相当程度的收益权。由于计划经济时期对资源的无偿划拨制度,目前,绝大多数资源仍被不少企业几乎无偿占有,这造成了许多资源产权界定不清,没有形成责权明晰的产权管理制度,产权使用无偿、无流动,严重束缚了资源合理配置。从法律角度看,我国资源的所有权明确,但是其收益权却是不明确的。国家作为自然资源所有者,其所有权的经济权益没有充分体现,使所有者权益受损。产权市场的市场化程度低,运营的规范化程度低。

(二)市场结构问题

当前资源行业有关市场结构的问题主要有:行政性垄断问题。由于资源部门的特殊性和历史原因,石油、电、水、气等资源性产品几乎仍由国有企业垄断,这种垄断基本属于行政性垄断,即政府部门设立较高行政门槛,严格限制行业进入,是否能成为经营者和垄断者由行政权利决定。产业集中度问题。由于资源的稀缺性和资源所有权制度,以及资源行业在规模效益和技术进步等方面的要求,资源性产品在生产经营中垄断的存在,也具有其合理性。由此,对资源行业“垄断”现象不能一概而论,更不能不加区别盲目打破所有“垄断”。定价话语权问题。我国是经济大国,但不是经济强国。美欧等发达经济体,拥有对世界经济主导权、“游戏规则”制定权以及对商品的定价权等。在国际大宗商品市场中,中国与对方的谈判地位差别悬殊。垄断行业成本监管问题。当准公共产品必须由政府垄断经营,或者资源性产品具有自然垄断性质,再或者行政性垄断不会短时间内消除的情况下,对垄断企业的成本监管就成为一个重要问题。

(三)价格管控问题

我国当前仍处在从计划经济向市场经济体制转轨过程中,特别是在资源等基本生产资料领域,市场发挥基础作用的定价机制和长效机制并未完全建立。我国煤炭价格形成中的价格管制问题首先反映在电力价格对煤炭价格的制约。目前发电用煤的价格在名义上已经放开,但电价还由政府管制,由于“计划电”与“市场煤”无法衔接,造成煤、电脱节,抑制了煤炭价格的合理形成。当前,对依然具有较多行政色彩的新成品油定价机制的质疑纷至沓来,如提出政府确定的价格变动机制“跟涨不跟跌”,价格调整存在滞后性,价格调整是否到位,以及调整的时机和方式是否合理等。市场体系不健全,不会形成合理的市场价格机制,尤其对于那些主要通过国际市场来决定价格的资源性产品,例如我国一些资源性产品的期货市场建设滞后,未能有效利用这类市场的价格发现功能和强化企业未雨绸缪的能力。

(四)生态补偿问题

目前我国由于资源财税制度不合理和环境保护机制不健全等多种因素影响,资源破坏和环境污染的相关成本远未充分体现在资源价格中,这是导致资源价格远低于市场均衡水平的重要原因之一。且由于资源开采者和经营者没能对开采造成的破坏进行修复和治理,造成多数开采地区生态破坏、环境污染问题严重。目前,对于生态补偿机制的首要问题是对其缺乏明确、统一的认识。而且我国的生态补偿具有一定事后补偿特点,且常被视为一种政府行为,并将其与“赔偿”、“扶贫”等概念相混淆。生态补偿机制面临着其他问题,如缺乏国家层面上专门的生态补偿法律、法规和政策;生态环境修复治理主体不明确;缺乏具体的量化标准、技术指标和相关细则;生态环境补偿地方政府对国家投入依赖性很强等。

三、完善资源性产品价格形成机制的对策建议

(一)完善资源性产品价格形成机制的思路和原则

资源性产品价格改革的首要原则是,坚持市场取向和政府调控的原则。要在资源性产品的生产经营领域充分引入竞争机制,有效发挥各市场主体的功能作用,并通过市场交换实现资源在不同主体间的合理分配和补偿。并要加快制度建设和创新,建立健全与资源市场化改革相关的各项制度,发挥政府对资源及其产品“真实价格”的监管作用,解决资源性产品价格形成中的“市场失灵”问题。此外,资源性产品价格改革还应遵循循序渐进、稳步推进,以人为本、促进和谐,多种手段、综合调控,把握机遇、因势利导等项原则。

(二)建立和完善资源产权市场体系,充分体现资源所有者权益

要按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求,在资源领域建立一整套包括产权界定、产权配置、产权流转、产权保护的产权制度。还要不断发展产权交易市场,完善产权市场交易制度和体系。而且要确保国家获得与其责权相匹配的所有权收益,为此应建立科学合理的成本核算体系,并改革我国财税制度,推进资源税费制度重构等。

(三)深化改革资源行业市场结构,降低中间环节成本

要加快对资源垄断行业的体制改革,引进市场竞争机制,强化市场运行基础。不是不加区别地简单打破市场垄断,而要尊重资源本身特点和资源生产效率所要求的企业规模和技术,对所面对的主要是国际市场还是国内市场等应加以区别对待。例如,对于石油行业,应适时取消限制其他国有企业和民营企业进入除批发和零售业务以外各领域的条款和限制。而在煤炭领域,应修订《煤炭法》,提高煤炭行业的市场准入门槛。对于已面向国际市场的资源性产品,在整合国内产能的同时,则应加强国际合作。同时,政府要提升监管能力和改善监管效率,对垄断业务价格水平和体系进行规范与限制。

(四)合理利用价格管控手段,建立以市场为基础的价格调控机制

政府应适时转变和及时完备自身职能,尽快实现从资源性产品价格的直接制订者和管制者到市场经济中价格的制订者、调控者、监管者这一复合角色的转变。针对价格管制的改革主要包括两方面内容,即价格放开和调价。其中调价是指要理顺价格(尤其是那些政府直接参与定价的产品),使其达到合理水平,并要形成产品价格间适宜的差比价关系。对那些已与国际市场价格接轨的产品,政府对其市场价格进行有效的调控和监管必不可少,但所谓的完全市场化不适宜中国目前国情。

(五)促进社会成本内部化,完善资源环境补偿制度安排

根据建立生态补偿机制的目的和作用,要科学制定资源性产品完全成本的财务核算办法,使产品价格正确反映其内在价值。要调整和完善相关生态税费征收手段,使内部化成本(生态补偿)得以真正实现。要依据破坏者负担原则,建立资源开采环境治理和生态恢复的责任机制。要从法律层面上明确生态环境修复治理主体,明确企业对环境破坏及时治理的责任。而国家除了要建立完善相关生态补偿机制,还要对生态补偿机制的实施进行行政协调,对生态环境恢复治理的资金进行补充,并开展宣传教育等。

(六)依靠科技进步降低资源相对价格,促进缓解资源环境约束

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为了贯彻落实党的十精神，水利部提出加快推进水生态文明建设，水生态文明建设是生态文明建设的重要部分。水生态文明建设的关键在于水生态保护，加快水利建设，建设生态水利已成为水生态文明建设的重要内容。

 

水利工程在生态文明建设中起着非常重要的作用，而生态文明建设对水利工程建设也提出了更多高的要求，生态水利工程的发展愈加迅速且具有时代性。很多人过于重视水利工程建设带来的经济效益，忽视工程建设对生态环境产生的影响。在水利工程建设中，如何实现工程建设与生态系统保护和谐发展，如何建设好生态水利工程，大力推进水生态文明建设至关重要。

 

1 传统水利工程与生态水利工程的区别

 

近年来，我国的传统水利工程正经历一个前所未有的大规模建设阶段，人们通过开发、利用、改造及控制河流等手段，满足了日益增加的供水、发电、灌溉、防洪等需求。但是，水利工程的建设会不同程度的影响河流生态环境和陆生生态环境，比如会影响气候、土壤环境、地质、河流的水质水温、陆地环境及生物、人文环境、森林和植被等。我们正面临着淡水短缺、生态环境逐渐恶化的严酷局面，这些与水生态文明建设要求建立良好的生态系统，发展生态水利是十分不符的。

 

相较于传统的水利工程，生态水利工程更注重对自然生态的保护、改善或修复，以强调生态、服务生态为建设目标，以经济性和环境友好性为设计重点，更关注其生态效益。可以说是加快传统水利向现代水利、生态水利、可持续发展水利的转变。

 

2 生态水利工程在水生态文明建设中的重要性

 

2.1 典型的生态水利工程

 

生态水利工程分为直接保护改善生态型、替代型和综合型3类。从古至今，都有典型的工程案例，且其意义重大。例如中国最早的保护生态的水利工程是大禹治水疏通九河，因其疏河而保护了黄河流域生态，抵御了洪涝灾害的侵扰;典型的替代型生态水利工程是秦始皇时代修建的灵渠，沟通了湘江和漓江，解决粮草运输，对统一岭南发挥了重要作用，同时该工程还以“三七分水”的形式实现了对湘江原河道的生态保护;都江堰是综合型生态水利工程的典范，历史悠久且效益显著，它将生态环境保护和经济社会发展需要完美的结合，做到了人水和谐、道法自然，同时还发挥了巨大的经济、社会和生态效益。

 

中国古代建设并使用至今的大型水利工程。而今，生态水利工程建设越来越多，其生态效益十分显著，有塔里木河调水、黑河调水和扎龙湿地补水工程，桂林两江四湖的建设，北方黄土地区的淤地坝建设以及小水电等。

 

2.2 生态水利工程建设的重要性和必要性

 

经济社会不断发展，人们生活水平日益提高，人们对生态提出了更高的要求。既要保护生态，更要改善生态，这就要求我们兴建更多的生态水利工程。生态水利工程不仅高效开发利用水资源，还妥善保护环境资源，体现了人与自然、社会经济发展与环境保护关系的和谐统一，符合了生态系统的可持续发展需求，构建了传统水利工程和现代生态学的有机结合。

 

推进水生态文明建设，要求治水的各项工作都要坚持以人为本、人与自然和谐相处，坚持可持续发展，处理好兴水利、除水害和生态环境保护的关系。水生态文明建设要求着力加强水土资源保护和修复、水资源水环境承载能力，要求着力抓好重大节水供水工程建设。而生态水利工程建设在水生态文明建设中的国土开发格局优化、促进资源节约、维护生态系统稳定和保护环境、以及建立水生态文明的制度保障体系中都有着重要的作用，已成为水生态文明建设的重中之重。

 

2.3 生态水利工程建设的要求与措施

 

2.3.1 生态水利工程建设的整体要求

 

生态水利工程的建设，要始终遵循保护和恢复多样化河流、保持和维护自我恢复能力、以修复整个水域生态系统为目标等3个原则，坚持“人与自然和谐相处”和“生态环境保护优先”的方针，充分发挥水利工程生态环境效益。

 

2.3.2 生态水利工程建设的具体措施

 

“从水利实际看，任何一项水利水电工程，其本质都应该是生态工程”。建设生态水利工程是一项复杂的工程，这就需要科学布局治理开发工程，全面落实水利工程生态环境保护措施。

 

不仅要在工程的规划阶段融入生态水利的理念，而且要将其融入工程建设的每个环节中去，这就要求工程既要满足整体系统的生态要求，还要满足个体的生态设计要求。在水利工程的前期规划、设计、施工方式和方法、后期管理和运行等各个环节满足生态要求，努力把对生态环境的影响降到最低。在工程的规划设计中，工程设施必须符合水文学和工程力学的规律，严格按照规范进行内容设计，并与环境工程设计有机结合。在施工过程中，应优先采用生态环境友好的技术措施，做好污、废水弃渣处理，加强工程环境监测，做好工区保护等。施工完成后，落实竣工后迹地恢复，并实行规范管理、科学管理、依法管理，施行引入生态水利工程的后评价，建立工程生态环境影响的监测和反馈机制等。

 

3 展望

 

伴随着社会经济的快速发展，人们对供水量的需求不断增加，排污量也在增加。同时，面临着生态环境受到严重污染、水资源短缺的局面，加强水生态与水资源环境保护、促进人与自然的和谐相处，已成为现代水利建设的主要内容。生态水利工程是水利工程和生态建设的有效结合，既能实现对水资源的开发和利用，还能保护和尊重自然生态环境，会是未来水利工程建设发展的必然趋势，对推进水生态文明建设具有重要意义。

篇5

关键词　流域复合系统；适应性管理；复杂性；不确定性

中图分类号　TV213

文献标识码　A

文章编号　1002－2104(2010)07－0060－08

doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.010

流域是人类生活的主要生境，对人类生存与社会发展起着重要支撑作用。然而，数十年来随着我国人口的快速增长以及经济的迅猛发展，流域自然资源遭受严重破坏，生态环境持续恶化，多种环境资源危机共存且日益加重，并呈现流域性特征，使流域社会一经济一生态可持续发展面临重大挑战。突出表现在：流域性复合型水污染问题在众多流域日益突出；水资源短缺问题从干旱地区季节性缺水转变为普遍的季节性缺水与水质型缺水并存的局面；流域内生物多样性降低、湿地破坏、生物群落退化等生态问题凸显，并呈现“局部改善、整体退化”的总体格局；在全球气候变化的影响下，水灾害与突发事件的频率、强度以及风险都在进一步加剧。我国自然生态与环境先天脆弱性及经济持续高速发展，导致这些本应在不同发展阶段出现的流域危机在短期内集中显现与爆发，各种问题相互作用、彼此叠加，使流域资源、环境与生态问题越来越复杂化与多样化，人与自然、人与社会之间的矛盾日益尖锐与突出。而我国要以稀缺的水资源、有限的水环境容量和脆弱的水生态，承载不断扩张的人口规模和高增长、高强度的社会经济活动，面临着比世界上任何处于同一发展阶段的国家所面临的都要复杂、严峻的流域性问题与前所未有的压力。

1　流域复合系统及其复杂性分析

流域水问题的系统性、复合性、多样性、突发性和严峻性等特征要求基于复杂性科学的视角，站在流域社会―经济―自然复合系统的层面对其进行分析，以清晰全面认识其成因与复杂性，进而用科学方法进行管理。

1.1流域复合系统

流域社会―经济―自然复合系统是人为主体、要素众多、关系错综、目标功能多样的复杂开放巨系统，具有复杂的时空结构与层次结构，呈现整体性、动态性、非线性、适应性以及多维度等特性。水是流域系统的纽带，具有多重属性。它既是一种自然资源，又是物质生产资源，同时还是一种生活资源。而人作为系统中最活跃的要素，具有一定的经济行为和社会特征，通过资源开发与利用等社会经济行为将资源和环境紧密联系在一起，人的广泛参与及其有限理性造就了流域系统的高度复杂性。

构成流域复合系统的三个不同性质的系统――自然子系统、经济子系统与社会子系统，各自又是复杂自适应系统，有特殊的结构、功能和作用机制，而且他们自身的存在和发展又受其他系统结构、功能的制约。如图1所示。

(1)流域自然系统是一个完整的生态系统，具有自组织、自调节与自生长能力.是复合系统形成的基础。系统内部存在着复杂的非线性反馈机制，并与社会经济系统存在物质、能量与信息的交换，以生物与环境的协同共生及环境对流域内活动的支持、容纳、缓冲及净化为特征。人类对自然生态系统的影响主要体现在环境污染型与资源破坏型影响，其又通过一系列自然过程、物理过程、化学过程及生物过程等使自身状态与结构发生变化，进而决定其服务功能。自然生态系统可以通过两种方式进行调节：外部组织或者自组织。许多传统的保护工程方式就是外部组织，但是它们结构僵硬且适应变化的潜力较小。

(2)流域经济系统以资源为中心，经济活动主要由市场机制与宏观反馈控制体系进行调节。市场机制是经济内在本体机制，市场把流域内外各种经济活动与需求紧密联系在一起，对资源配置和经济运行起着重要自调节作用。而反馈控制机制体现在政府通过行政手段与经济政策对经济系统进行宏观调控与干预。流域内经济结构本身就是市场机制与宏观控制机制相互作用下形成的。其中，反馈控制机制与资源环境压力是对经济系统的约束；而市场机制的作用过程是在前两者作用下，系统内微观主体受价格、供求与竞争等影响，不断调整其经济行为，逐步自组织、自适应的过程。单纯依赖政府直接干预或市场自我调节都是过于简单的做法，因此，在实践中两者之间的力度把握与时机选择是相当复杂的问题。

(3)流域社会系统以人为中心。流域系统的基本功能是为了满足人类生活的需求。在市场化逐步健全的今天，人类生活用品绝大部分是从经济系统中获取，因而人类生物质与文化需求是推动经济发展的根本动力。人类在改变其生存环境与生活质量的过程中，直接或者间接地对自然系统产生了影响。所以，社会系统在复合系统中起主导作用，其主体的价值取向与行为方式主要受到文化传统、价值观等内化因素与法律规范、经济刺激等外部因素的影响，只有对主体价值取向等有很好的规范才能保证流域经济、自然的健康发展。

在这三种机制及其相互作用下，流域系统表现出强烈的整体性、动态性、涌现性等特点。如，人类追求经济发展与社会稳定带来的资源过度开发与污染排放，使流域生态状况恶化，并严重影响生态系统自调节与自适应能力；而自修复能力降低导致其环境容量同步下降，加速恶化趋势。同时，经济发展与人口膨胀致使水资源需求量及水污染排放量同步扩大，而污染引发的水质恶化进一步加剧水资源短缺。流域生态持续退化，不但造成区域生存与发展的自然条件退化；而且大范围生态失衡，加剧了灾害风险和生态危机，使经济难以持续增长并引发社会不稳定。然而，人类筑堤修坝、围湖造田、超采地下水等经济活动或抵御灾害行为，一方面却使生态环境的脆弱性更加显著，尤其是大量水利工程设施使流域被人为地渠道化、破碎化，污染物净化能力、水生生物生产能力等不断下降；另一方面人类自身抗灾的能力日益下降。进而，在多重因素影响下，流域灾害层出不穷和快速增长，并以诱导型自然灾害为主。

总之，流域系统中社会、经济、环境、资源相互联系、相互制约和相互作用，构成了人与自然相互依存、共生的复合体系，具有强大的交互反馈能力。流域水危机从表面上看是各种水问题相互影响、彼此叠加而愈演愈烈；但从本质上讲，人的社会生活与经济生产等对流域系统产生的干扰已不再是对流域自然过程的简单干扰，而是社会过程、经济过程与自然过程交织作用的集中体现。

1.2复合系统管理中的不确定性

流域复合系统的复杂性与强大的交互反馈能力，造就了在管理实践中普遍存在的不确定性，而且许多不确定性是难于预测的。不确定性已成为流域管理取得成功的巨大障碍与必须直面的问题。

(1)系统认知的不确定性。流域复合系统是开放的复杂巨系统，人们对其认识具有不完全性与渐进性。因而，系统认知不确定性是固有的，不仅表现在系统状态的部分可观测性、系统结构与过程以及历史发展趋势的不确定性，而且产生这些趋势的系统要素及其交互关系包括非线性、反馈回路、延迟等都具有不确定性。同时，自然过程、社会过程与经济过程共同存在且作用于流域系统，使得单一学科知识并不能对其进行有效分析与总结。

(2)管理目标的不确定性。目前广泛研究的流域综合管理是以实现流域可持续发展为总目标，但由于系统演化及其管理涉及的时间与空间尺度较大、系统渐进认知带来的认识滞后性等在构造该目标体系上存在很大分歧与抽象色彩，尚不存在一个明确并具有操作性的普遍认同体系。在实践中，人们又对问题的原因、利害关系等识别上存在分歧，不可避免地从不同的视角与利益出发提出管理的目标或需求。同时，流域内社会经济发展以及全球经济的影响会给管理带来更多新的需求与问题。

(3)管理依据的不确定性。流域系统的复杂性使其状态和干扰因素难以简单概括为一些易测定的指标；生态修复的长期性也需要长期的可重复试验和观测。而且流域系统的时空特征带来的尺度效应、累积效应、外部因素干扰以及抽样和测量误差，使得精确识别与量化系统状态以及影响源及其效果分析变得异常复杂。此外，特别是由于对系统功能及过程的认识不足，管理方案不得不建立在某种模型假设前提上，而模型参数与结构的不确定性使理论结果与管理输出之间存在差距。因此，管理的理论与实证依据具有巨大的经济成本与时间成本效应以及潜在风险，对管理实践提出了巨大考验。

(4)管理决策的不确定性。决策制定者、利益相关者与科学研究者之间不协调给管理决策带来了不确定性。他们对问题的产生原因与合理的解决方案可能有不同的看法，而这些看法会影响他们对系统的认识、具体管理目标、具体管理措施成功的可能性等的判断。具体表现在研究者主要从专业学术角度对系统或特定问题进行研究；利益相关者倾向于从切身利益出发提出要求；而决策者偏重从社会经济发展的宏观视角去解决实际问题。

(5)系统行为的不可预测性。流域系统的自适应性也决定了系统对管理行为的响应具有不确定性。社会、经济、人口、生态等因素的变化性使得通过观察难以直观推断系统状态以及影响源，并预测他们对管理行动的反应。个体行为的主观性使得流域治理的社会经济政策实施效果无从精确预测，即管理者对系统部分可控制。系统的开放性还决定了系统要受到外界物质、资金与人员等方面的随机干扰，进一步加大了系统响应的不确定性。此外，还有某些因素的不可预测性内在于系统行为中，如极端气候条件以及不断呈现出的新型污染物等。

综上所述，流域复合系统作为一个复杂开放巨系统，其复杂性主要体现在流域系统及其子系统自身结构、功能与内在规律以及流域内各要素相互作用机制的复杂性，人类并不足以对它具有充分理解并实施控制。而复合系统的复杂性特征使得系统一方面呈现出极大的随机性、模糊性、不确定性和不稳定性，另一方面由于系统内在自适应能力与作用规律则表现出秩序性、确定性、必然性和规律性，使得流域治理必定是一个长期、复杂、艰巨的工程。

2　我国现行流域管理模式分析

回顾我国重点湖泊及流域治理历程，不难发现，流域治理正在经历由单一的水利工程或者生态治理工程为主向以流域复合系统社会、经济、生态协调可持续发展的系统工程转变。

从管理目标与范围看，流域管理在不断根据出现的问题进行调整趋于合理，而且在对流域的科学认知方面也在不断的加深。例如，《太湖水污染防治“十五”规划》就明确体现了政府在水环境治理方面的四大转变：从工业点源污染控制为主向工业点源与农业面源污染控制相结合；从城市污染控制为主向城市与农村污染控制相结合；从陆上控制为主向陆上与水上污染控制相结合；从治理污染为主向防治污染与生态环境保护并重转变，力图进入污染控制、污染治理和生态修复的综合治理阶段。而且，管理者认识到流域治理是具有长期性、复杂性与艰巨性的系统工程，必须统筹规划，分步实施；预防为主，防治结合；标本兼治，综合治理；突出重点，全面推进。

尽管如此，近20年来流域治理中各类“零点行动”、“环保风暴”等执法行动与“综合规划”的实际效果却差强人意，流域性污染尤其是在大型湖泊流域性污染并没有得到有效控制，众多湖泊富营养化趋势仍未扭转，污染反弹甚至恶化时常发生，大部分流域污染物排放总量不降反升。这无疑也说明了现行管理模式还不能从根本上解决流域性问题。因此，有必要对现行管理模式进行剖析。

2.1管理范式与手段

流域治理普遍采用机械唯物的“预测一控制式”管理范式，认为系统对管理行为的响应可以预测，进而设计最优控制策略。尤其是近年来，国内外对小流域及其治理作了大量研究，从短期看确实解决了实践中存在的难题。但它们大多把流域系统看作一个具有线性、规范性与平衡性等特点的可简单预测、容易控制的理想系统，针对流域中矛盾的某部分进行研究与治理，把问题当作遵循简单线性因果关系的确定性问题来对待与处理，以试图减小问题的复杂性及其维度；认为规划制定者可以分析系统内存在的一系列明确的杠杆效应，并应用它来引导已知的反应。这无疑低估了政策干预所带来的非线性反馈效应、时滞效应以及人的自主性的重要性。这种简化方法具有误导性，它或许能够在短期内成功应对某些局部问题，而长期看来却时常具有超过短期利益的负面影响。

基于这种管理范式，流域管理还是以“自上而下、层层分解”的行政命令一控制手段为主，而市场化和社会化管理手段较弱。这种手段虽然简单易行、针对性强，但是缺乏柔性与持久性，在高不确定性的环境中效果较差。

2.2政策与规划制定

流域治理强调自上而下统一规划，但很容易产生政策时滞效应，包括认识时滞、执行时滞与效力时滞三方面。现在通过成立专门流域管理机构，政府正有效缩小执行时滞，但相关机构的理论水平与预测能力往往存在很长的认识时滞；同时，流域管理中涉及复杂的社会、经济问题，它们会让各种政策难以发挥应有效力。例如，2007年无锡供水危机事件爆发后引发学界和政府持续讨论，随后通过国家和地方的逐级反馈与审批，到2009年才有完备的地方性措施出台。而这些措施从出台到实施、再到奏效需要更长的时间。

其次，综合治理虽然以社会经济与生态环境协调发展为目标，但是规划重在考虑水资源可利用量、水环境容量等生态因素，人文与技术因素在规划中没有得到足够的重

视与纳入，难以充分考虑到各种利益相关群体对政策规定的可承受能力，使遵守法规和政策与生存和发展产生矛盾，从而导致现实中利益相关者为了生存而不顾生态极限。而且水环境容量测算本身就存在较大的争议。

第三，统一规划虽然采用综合管理的形式，但并没有出台流域性的政策和实现政策间的协调。我国水资源与水环境双重管理体制决定了流域水资源管理与水环境治理分开进行。总量控制与配额管理是规划决策制定的依据。水资源可利用量、污染物减排目标和污染治理投资等主要依据行政区划逐级分解，没有遵循流域特征和污染变化趋势以及目标的现实性。

第四，在规划制定中，低估了问题的复杂性与长期性，目标设定不合理、备选方案不足、风险管理困难等致使无法进行柔性化管理。规划内容中对生态系统进行人为控制的色彩比较浓重，多偏重且依赖生态治理工程、大型调水工程等水利设施建设以改善流域环境。部分工程重复建设、重复投资、运行效率低下问题严重。

此外，有些部门集决策权、执行权、监督权于一身，导致权力寻租、部门利益化等问题，协调管理难度加大；监测与评估不能客观公正，进而管理者也没有动力与压力来及时发现政策或工程方案存在的问题并进行调整。

2.3社会参与

社会参与在目前流域管理中观念极其淡薄。在管理决策中，由于参与渠道不畅通、制度保障缺乏、信息公开不足等诸多因素，NGO、科研机构以及社会公众参与力度、范围及深度都十分有限，即便重要利益相关者的参与力度仍不足。决策更多是一种“自上而下”被动接受的过程，这不但使公众利益难以得到保障，对公众及利益相关者支持度与目标可实现性也考虑不足，实施效果难免产生很大偏离。而且流域治理过多地依靠国家投入，缺乏社会资金的有效注入，资金不足成为制约瓶颈。

同时，社会参与不足，不但造成公众意识不到治理的困难与复杂，使他们倾向于抵触有损自身利益的政策，而对环境短期内得以改善抱有很大期望；而且，公众很容易产生路径依赖，倾向于依赖行政机构解决环境资源问题。

3　适应性管理

不可否认，当前管理模式在流域治理中取得了长足的进步，流域问题得到了一定遏制。但这种以行政控制为主的管理模式，面对新时期日趋严峻的流域复合性水危机、流域系统的高度复杂性与不确定性，难以通过传统的理性主义、还原主义决策模式对未来做出精确预测与评估，治理不到位和部分失效在所难免。近年来中外众多学者指出，中国面临的水危机实质上是治水体制变革长期滞后于治水需求变化累积形成的治理危机，解决核心是治水模式转变。例如，世界银行和联合国开发计划署等发表的中国环境问题战略研究报告都把解决环境问题的治理结构和体制改革放在优先行动中。因此，有效的管理模式与制度框架才是应对流域可持续发展挑战的关键。

在充分考虑生态系统的不确定性、复杂性、时滞性的基础上，Holling于1978年提出了适应性管理理念，随后这一思想得到了深入研究，并应用到生态系统管理众多领域。适应性管理的前提是人类对任何生态系统主要驱动力及系统行为和响应的认识能力存在固有局限性，因此管理必须具有适应性和通过积累并吸收以往经验和见解改变管理实践的能力，通过不断调整战略、目标及方案等，以适应快速变化的社会经济状况与环境变化维持可持续的社会生态系统，其目的在于维持和增强生态系统恢复力，即关键生态系统结构和过程对自然和人类社会干扰的持续性和适应性，而不是对生态系统进行控制。因此，适应性管理是一个通过从已实施策略结果中学习来持续改进管理政策与实践的系统过程，即通过管理学习来学习管理的过程。

适应性管理通过进一步融合协同管理的思想在欧美众多流域治理中得到了很好的应用与推广，并已有了不少成功案例，如美国密西西比河流域野生物种与鱼类保护计划、密苏里河流域生态恢复工程、澳大利亚大堡礁水质改善项目等。通过对这些治理经验的分析，总结到适应性管理的特征及其与传统管理模式的区别还体现在以下方面：

(1)强调对管理过程的管理。适应性管理是从广泛的研究与沟通中形成的，它以社会参与且政府、利益相关者等分享管理权利与责任为先决条件的。实现适应性管理还需要体制建设、构建信任与社会资本的发展与完善。而且，为了综合考虑管理中不同种类的不确定性，适应性管理并不是简单地表现为“反复试验”，而是认为政策制定到实施的全过程是一个由问题识别、政策形成、政策实施、系统监测以及评价与反馈等一系列行动组成的迭代循环过程，并提倡对政策进行全生命周期管理。

(2)强调从知识管理到知识创新的转变。生态系统管理与人类社会经济管理是一个信息密集型的跨学科、跨领域尝试。它需要对复合系统复杂性的综合了解，以在多重尺度上监测系统各方面状态、制定决策并对系统反馈做出反应。因为这种复杂性，任何组织或机构难以拥有管理所需要的全面知识与信息。适应性管理的明显特征之一就是将管理者、科学研究者以及利益相关者通过交流、沟通等方式使知识从个体私有向群体共用转变，实现知识共享与知识创新，并形成良好的互动。

(3)强调群体决策过程。综合视角下流域管理对象不再局限于自然系统，而是涉及到社会经济领域。对自然生态系统科学认知的不足，单纯的环境管理可以采用控制等硬系统方法；但是，人的主动性与不确定性决定了对复合系统特别是非结构化问题的管理上需要应用软系统方法。适应性管理把利益相关者引入到决策制定过程中，能够更有利于资源争端与环境冲突的解决。在政策形成阶段，综合考虑不同利益相关者的视角、利益与价值观，在多框架下，通过沟通、协商与谈判达到对问题的普遍认识与共同的阶段性目标，保证管理决策的公平性与公正性。只有这样，决策才能得到广泛的支持。因此，这个过程同样也是信任构建的过程。正如Pahl-Wost所说：管理不是为了寻求问题最优解决方案，而是持续的学习与沟通过程，其中最优先的是交流、共享观点和提出适应性群体策略。因而，把公众引入到管理之中，一方面有利于公众或利益相关者从“被动接受”向“主动商议”转变，提高政策的公正性与支持度；同时，能够更好地吸纳社会资本，而不是依赖政府投资。

(4)把社会学习作为出发点。社会学习是贯穿其中最核心的特征。社会学习理论强调社会的主动参与，强调在价值与同一性形成中人与环境的动态交互。在环境资源管理中，基于学习的方法用来处理管理中的不确定性，社会学习不单要注重构建学习型政府，而是在更为广泛的空间开展学习，包括政府、科研机构、企业与组织以及社会个体层次。基于现行或未来的新技术为依据，通过反复实践、评价及调整，在实践中学习寻求适应企业或个人的“最佳管理实践”，从传统以保护为特征的专家知识灌输向基于团体的学习转变。

结合目前我国流域状况和管理现状，我们可以看出，适应性管理具有很大的优越性，见图2。适应性管理是更

合理治理模式的一个尝试，是流域未来治理的一个方法创新，我们应该积极探讨其在我国流域治理中的应用。

4　流域适应性管理模式初探

通过以上分析，我们清醒地认识到，处在社会经济转型期的中国面临多方面的挑战，推行适应性管理并非一蹴而就，还要接受来自法律法规、社会传统、管理手段等多方面的挑战，单纯依靠以往经验的延伸并不能顺利地实现向新管理模式的转型。本文主要从管理环境、管理体系、管理手段、决策机制以及科学研究等五个方面作初步探讨。

4.1从单独立法到综合立法：管理环境转变

健全的流域管理法律与法规是实施流域适应性管理的基本环境与根本保障。据我国水法与水污染防治法及其相关法律法规，现行流域管理以流域统一管理为主、以部门管理和行政管理为辅的统一管理模式。然而，在管理实践中情况却与理论设计相反，国家管理机构与地方机构条块分割，以河流流经的各行政管理为主，涉水部门甚至行业管理部门各自为政，形成了区域和行业在水资源及其它资源管理、开发、利用等方面的决策分散化状况，而流域综合管理机构权力被瓜分无法履行协调管理职能。究其原因是目前我国尚没有真正意义上的流域法，有关流域管理的法律法规通常是部门或行政区立法，一方面，人为割裂了流域内环境资源与社会、经济的内在联系；另一方面，各部门与行政区立法重复甚至冲突，相关利益者的权利与义务、职能部门的权力与责任等方面不够明确，加重了流域管理和协调的难度。而且，现行法律法规大多是实体性立法，缺乏跨部门、跨行政区管理以及利益相关者参与的程序性规定，实体性规定没有程序性制度相配合将导致实体性规定的目标难以实现。

4.2从集中管理到多中心治理：管理体系创新

适应性管理体制是以政府为主导、社会协同、公众参与的多主体互动合作的多中心治理格局，这种合作治理模式实质上通过建立一种在微观领域对政府、市场的作用进行补充或替代的制度形态，有利于大量的社会力量参与治理，形成“政府、社会、市场”上下互动的管理过程与公共行动网络。它要求流域管理中多元利益相关者、社会公众及科学机构有直接参与决策的权利与义务，如果失去了这一点，流域管理很容易又走入政府专行的集中管理局面。在新的管理体制下，管理能够更科学公正地进行决策，而且能够针对管理效果的反馈以及突发性做出及时果断的反应，避免传统层级审核与命令方式在时间上的延迟。Ostrom等已经论证了多中心治理在发展中国家的可行性。尤其是当前我国一些湖泊流域非点源污染已经替代点源成为水质问题的主导要素，其分散性、隐蔽性、随机性、不易监测、难以量化等特征使得政府管制难度越来越大。引入以社区、村镇为单位的自主治理是十分有必要的。它能够充分利用成员的合作优势与监督力量，在微观层面对环境治理形成共识。

然而，建立这种体制需要从各个层面逐步开展。在国家层面上，完善公众参与的相关法律制度是基础，加强对NGo及利益相关者等参与流域管理的权益规定，并出台公众参与的具体程序性规定；在流域层面上，转变传统管理观念积极推动机构改革，建立制度化的参与机制，进而组建社会参与的综合性流域管理机构；在部门与地方层面上，信息披露要及时全面，意见征求要切实落实；在社会层面上，宜鼓励社团组织、公众社区等民间组织的创建与发育，并通过一定的赋权使他们有效地行动起来，形成环境资源治理的基础。

4.3从单一管理到综合集成管理：决策机制创新

适应性管理虽然强调自组织管理与群体参与，但是最终还是要以科学决策机制为支撑来保障其发挥效用。目前，尽管各类计算机信息系统和水质监测装置普遍运用，但参与式的群决策机制还处于概念化层面，缺乏系统性和科学性。有关参与式决策机制、群体决策支持平台研究几乎是空白，国外也没有完整、直接现成的成果可供借鉴。钱学森先生提出的综合集成研讨厅体系是在长期实践背景下融合多学科与多领域的技术与方法而形成的可操作的、行之有效的方法体系和实践方式。宜以该方法为指导，通过综合集成定性定量相结合、专家研讨、信息处理与数据融合、人工社会与虚拟现实、群体决策及定性推理技术和分布式交互网络环境等多种技术与方法，从“定性综合集成”到“定性定量综合集成”再到“从定性到定量综合集成”循环往复、逐次逼近，建立创新型的治理决策机制，用结构化的决策序列来逼近流域管理中非结构化问题。

4.4从刚性管理到柔性管理：管理手段丰富

行政手段面对日益复杂与高度不确定的环境已经显得力不从心。而当前我国流域管理中依然未培育出良好的市场经济手段。这使得政府职能主要集中在兴建、运营水利工程及污染末端治理。所以，宜充分重视利用经济手段把环境成本内部化，从经济上刺激环境资源破坏者行为与价值观的转变。具体来讲要完善流域资源的有偿使用制度，推进水价改革与排污权制度并形成合理的价格机制，促进水权、排污权等各类市场的发育，建立与现有技术相适应的排污标准以及通过特许经营开放传统政府垄断的水务市场。除经济手段与市场建立外，更要充分认识社会化管理手段的重要性。一方面，通过推行社会教育与培育社团组织、公众社区等非政府组织，提高公众资源节约与环保意识，引导与规范流域内居民的生活方式与行为：另一方面，鼓励公众参与到管理决策制定与持续监督中，并通过决策参与使人们能够更积极地支持政策实施与改变生活方式。同时，注重行政手段与经济手段、社会化管理相结合，传统政策优势与体制机制创新相结合，提高各类手段的综合效力。最终在此基础上，使行政管理机构完成向社会管理与公共服务的职能转变。

4.5从经验治理到科学治理：科学研究职能转变

篇6

关键词：水土流失；水土保持；城市生态

Abstract: The effective protection of soil and water conservation, improvement and rational use of water and soil resources, reduce soil erosion, reduce water, drought, wind and sand disasters, improve the urban ecological environment and promoting sustainable economic development. Current erosion problems exist in many cities, which, we must clearly understand the situation, overall planning, pragmatic, good soil and water conservation. This paper analyzes the erosion of urban ecological damage and the formation of urban soil erosion and soil and water conservation measures proposed city.

Keywords: soil erosion; soil and water conservation; Urban Ecology

中图分类号：S157 文献标识码：A

一、水土流失对城市生态的破坏

城市生态系统是城市人类与周围生物和非生物环境相互作用而形成的一类具有一定功能的网络结构，也是人类在改造和适应自然环境的基础上建立起来的特殊的人工生态系统。城市水土流失是指城市建设过程中，因土地开发、采石、筑路、建房、架桥、引水、排水工程等所引发的水土流失。城市水土流失对城市生态造成了严重的破坏。

（1）破坏了生态环境

在城市化进程中，要进行大规模的开发建设，必然要大兴土木，如房地产开发、公路、铁路、机场、港口、供水等，这些都会破坏地貌植被和改变水土流失，是植被覆盖率下降，从而导致生态环境破坏。

据台湾研究资料显示，在城市化过程中开发度达到30%时，洪峰到达时间比开发度为零时缩短一半；据美国的研究资料表明，当开发度达到40%时，洪峰流量增加近一倍；据山东省水利科学研究院对济南南部舜湖社区开发建设项目进行的观测计算，项目区内由于地面硬化，地表径流系数增大，地表径流量由工程建设前的年均32.53万m3/km2·a增加到64.38万m3/km2·a。

（2）影响正常生活，造成经济损失

由于城市人口和建筑设施密集，财产相对集中，加之开发建设规模大，机械化施工，一旦造成严重的水土流失，不仅会使城市的生态环境和投资环境恶化，而且也会因大量泥沙淤塞排水道和行洪河道，严重影响城市防洪，不可避免国家财产和人民生命的巨大损失。太原市郊区在开发建设中忽视水土保持，使水土流失量骤增了4倍，1996年8月一场暴雨，太原市区、街道洪水泛滥，造成直接经济损失2.86亿元。

（3）损害城市形象

严重的水土流失，使城市生态环境遭到破坏，大雨一下，满街泥沙；大风一刮，满天黄沙。不仅给群众的生活造成很大影响，而且脏、乱、差的市容市貌也严重损害城市形象，影响投资环境，制约可持续发展。

二、城市水土流失的形成

（一）城市水土流失是城市化进程中的必然结果

城市化是农村变城市，农业人口转变为城市人口的过程。美国在19世纪城市化过程中的100年间，城市人口由占全美人口总数的20%，激增至80%。据国家计委规划司提出的有关中国城市化进程的建议，从2001年至2015年，中国的城市化速度每年提高一个百分点（不包括市镇人口自然增加的4000万），将使2.5亿左右的农村人口转为城镇居民。这样，到2015年，中国的城市化水平就可由目前的36.09%（第五次人口普查数据及统计标准）提高到45—50%，达到现在世界平均城市化47%的水平。城市人口将由目前的4.6亿增加到7.5亿，农村人口将保持目前8亿左右的水平。可以想象，城市化的过程就是新城不断涌现，城区不断扩大和各类基础设施加速建设的过程。

（二）城市水土流失的人为因素

城市水土流失是人为因素与自然因素综合作用的结果，前者起主导作用。从20世纪90年代初,随着我国的城市化进程式不断推进,全国性的土地开发如火如荼，特别是在长三角和珠三角等到沿海经济发达地区。近年来,国家为推进不经发达地区城市经济的转型,使大量的企业向内地转移,大量城市成做为产业转移的接收地,这在一定程度上加速了城市的发展。大量的工业园区建设、房地产项目的开发、市政工程等基础设施的建设,需要大量的土地来支撑。由于一些城市没有完整的长远规划,很多工程在规划时没有进行水土保持环境影响评价就充忙上马,致使城市原来的地形、地貌、植被遭到了破坏,加剧了城市的水土流失。

（三）城市水土流失形成过程的时空特征

城市水土流失具有随着建设周期性而变化的特征，对城市的一片开发建设区而言，水土流失持续时间一般是开发建设土地时间和自然环境恢复所需时间的函数。随着工程建设的进展，开发建设区水土流失发生阶段性的变化。普遍观点认为，城市水土流失多发于城市边缘区的开发建设区，其地域不是固定的，随城市扩展而不断向外推进演替。它的面积可用一定时期内受城市建设扰动和破坏的土地面积来表示。从更宏观的角度看，城市水土流失作为城市化进程中现阶段经济、技术作用的综合产物，必然随城市化过程表现出动态性和阶段性。在不同的城市发展阶段，城市土地增长模式、土地流转类型和城市建设区域不尽相同，使一定时期内城市水土流失形成的主要原因和空间范围有着很大的区别。如深圳市从1995年以来所进行的分阶段城市水土保持生态建设就在一定程度上反映了这一特点。在空间上，甘枝茂等指出城市地域结构是水土保持措施布局的基础，必须根据城市功能地域差异及其功能区的组合进行城市水土保持措施的空间配置。大量研究表明在不同自然条件和不同社会经济发展程度的地区，城市水土流失成因必然有所不同。

三、城市水土保持的措施

（一）加强城市水土保持宣传

大力开展内容新颖、形式多样的宣传活动，增强市民对 城市水土保持工作的认识，提高城市水土流失预防能力，变“先 破坏后治理”为“先预防后治理。特别重视对《水土保持法》的宣传，以强化人们对水土保持的忧患意识，使水保工作得到各级领导和市民的支持、理解，最终实现控制人为水土流失的产生，实现开发建设与环境保护协调发展。

（二）科学规划、完善制度

制定城市水土保持规划是搞好 城市水土保持的基础。城市水土保持规划应以城市总体规划 为指导，以水土保持法律、法规为依据，将水土保持的有关规 定和要求，贯穿于城市的规划管理和各项开发建设之中。城 市水土保持规划既要结合城市总体规划确定的城市功能和空间布局，又要反映水土流失和水土保持的特点，根据区域特性

把握治理重点，加强监督检查，完善预防和保护措施。

（三）建立监测预报体系，开展城市水土流失监测

近年随着地球信息技术和计算机技术的发展，监测工具和监测手段 的改善和进步具备了诸多有利条件，但监测的基础性研究，包括土壤侵蚀与水土保持领域的相关理论研究之缺乏限制了监测方法的发展。尤其是监测定量化方面的困难，很大程度源于土壤侵蚀和水土流失应用研究的局限。发展我国自己的侵蚀监测预报模型(包括区域监测模型、城市水土流失监测模型)，是监测领域最为急迫的需要之一。实施中的全国水土保持监测网络和信息系统的建设，将成为近年我国水土保持监测发展的框架。监测信息管理技术、观测技术的研究和应用推广，将与该项建设密切结合，进一步推动我国水土保持监测业务的开展，更好地支持国家和地方的水土保持规划、治理与监督工作，服务于各种公益性需求。在庄河市水土流失监测中，主要是针对庄河港、黑岛电厂、花园口工业区、各小城镇建设工业园区、海产品养殖、修建防潮大堤、丹庄高速路，以及四大水库上游的监测。监测的对象包括土壤、地形、植被、气象、水文、土地利用现状、人为等影响水土流失的类型、流失强度的各因素、以及水土保持治理措施的进度、质量、效益等内容。我们是利用GPS定时测距的空间交汇导航、准确的时间信息，具有记录地物属性的功能实地进行测量、将所测量的数据导入GIS工程，校正遥感影像。进行跟踪调查、综合分析、研究，发挥其最大经济效益、社会效益。

（四）规范工程建设

在城市水土保持工程规划和建设中,要坚持工程措施和生态修复相结合的原则,要宜林则林,宜草则草。在易崩塌、滑坡的地区,要以工程措施为主,我们可以采用一些新的工程技术进行治理。传统的一些办法是砌筑砼或浆砌石的挡土墙和护坡,现在有很多新技术,例如,我们可以采用三维土工网垫喷播植草技术行对边坡进行加固处理,南方多个城市都已采用这个技术,相对传统施工方法,不但投资省,而且绿化效果显著。在水土保持工程中树木的选择上,要强调生态的适应性,选择适宜本地生长的树种,要求生长速度快、耐干旱,易管理。水土保持是以恢复植被保护水土维持生态平衡为主,有很多的地方不能植树,如河床地段、土层薄的地方因为不能植树,可以进行种草治理,种草也是恢复植被保持水土的一种重要有效措施。对于一些具有休闲,观光功能的水保工程,规划设计时要通过充分的论证,在确保其基本功能的前提下,适当提高工程的观赏性。贵阳市通过城市水土保持“面、线、点”绿化工程(面为广 场、公园绿化，线为道路、河道绿化，点为住宅区、厂区、单位绿化)、边坡治理及生态修复等工程的实施，有效遏制了由于城市开发建设中大量的基础设施建筑(如住房、市政管网、桥涵和电力等)的工程占地、大量取弃土以及人为活动对原有的地表植被和土体结构的破坏、地形地貌的改变和重塑。“十五”期间恢复治理因开发建设造成的水土流失面积达100 km 以上，经过 综合治理的小流域，都发挥出巨大的抗灾减灾作用，大大改善了生态环境。目前，全市城市绿地率为39．26％，绿化覆盖率为 40. 47％，城区人均公共绿地面积9.25 m ，大大提升了贵阳的 城市品位。

（五）建立示范小区和示范工程

先开展示范工作,以点带面,引进一批具有推广作用的水土保持生态环境建设示范小区和示范工程项目,然后推广成功经验,促使城市水土保持生态环境建设的规范发展。如搞些文化园示范小区、网球公园示范小区、音乐喷泉示范工程等,这些工程不仅可以改善市容市貌,还能为市民提供了多处休闲娱乐场所。

结束语

城市水土保持生态建设是一个新课题,需要研究的问题还很多,在今后的实践过程中,应重视实践与理论相结合,要在城市水土保持的制度、宣传、规划、监测等方面进行积极的探讨,力争全面提升城市水土保持生态环境建设的水平。

结束语

[1]王礼先，朱金兆.水土保持学[M].北京：中国林业出版社，2005.

[2]关君蔚，解明曙,张洪江,王玉杰.水土保持原理[M].北京：中国林业出版社，2008.

[3]谢汉生，王冬梅，苏新琴．城市水土流失对城市环境的影响及其对策[J].水土保持学报，2012,16(5)．

[4]唐克丽．城市水土流失和城市水土保持[J].水土保持通报，2007，17(2).

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关键词：跨区域水污染 水资源保护 河流污染

一、跨区域水污染治理概述

（一） 跨行政区域水污染治理的含义

水污染是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特征改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者生态环境造成水质恶化的现象。水的流动性使水污染常常跨越多个区域，造成多区域水环境遭受威胁。本文所指的跨区域水污染是指因河流的跨区域性，在上下游水的流动性，引起两个或者两个以上的行政区域的水污染。

跨行政区域水污染治理的特点：

1.后果危害面广

因河流的流动性，污染的速度不仅加快，而且使受危害的面积逐步扩大，如果不及时进行治理，那么会给污染源和河流下游遭受巨大损失。

2.恢复原状困难

这是水污染的最本质的特点。河流有自身的自净能力，一旦超过了自净的界限，那么仅仅靠国家对其进行修复和改善，不仅需要的时间长，资金大，而且效果还不是特别明显。

3.流域的客体性

蔡守秋教授认为；“水资源的一个重要的属性就是地表水以河流、湖泊的形式呈地理结构状汇集，并由此形成巨大的网络系统。一定的自然江水区形成流域，一个流域是一个完整的生态系统，不同的地理单元与水资源的特殊结合使流域呈现出多样性，一个流域一部法律是古老的国际河流法留下的箴言。水资源的流域特征既是水资源管理的基本前提，也是水资源管理的巨大难题。流域是自然形成的，而当今的行政管理区域都是因为行政的或者社会管理的需要而划分的。流域通常被人分割为若干行政区划，而在这些被分割的区域内部又有若干个水资源事务的部门，他们似乎分工明确，责任分明，但实际上这些被分割的行政区划内部以及各部门间的所进行的与水资源开发利用有关的决策与行动，往往缺乏流域生态系统的综合考虑，各自为政，以邻为壑，权利竞争激烈，从而导致一场又一场“共有的悲剧”发生。”

二、我国跨区域水污染治理现状

（一） 我国解决跨区域水污染治理的法律规定

《中华人民共和国水法》中第五十六条：不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方面必须遵照执行。在水事纠纷解决前，未经各方达成协议或者共同的上一级人民政府批准，在行政区域交界线两侧一定范围内，任何一方不得修建排水、阻水、取水和截（蓄）水工程，不得单方面改变水的现状。第五十七条：单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以像人民法院提起民事诉讼。我国《水污染防治法》第二十八条：跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。在《水法》和《污染防治法》中关于对跨区域水污染纠纷的治理的规定是有一定的区别，并未统一。《水法》认为先是协商处理，协商不成的情况下才可用政府裁决，向法院。而在《污染防治法》中的规定只限于协商解决。

（二） 流域管理机构在跨区域水污染的治理中的尴尬处境

《中华人民共和国水法》第十二条指出：国务院水行政管理部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。在这一条中，既赋予了流域管理机构的管理和监督职责，又赋予县级以上人民政府的管理和监督职责，可是并没有明确如果两者的政策发生冲突时，应当怎么办。而且，流域管理部门放眼全流域的利益，而政府只着眼于自身的发展，两者发生冲突的可能性相当之大。第五十六条：不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方面必须遵照执行。在水事纠纷解决前，未经各方达成协议或者共同的上一级人民政府批准，在行政区域交界线两侧一定范围内，任何一方不得修建排水、阻水、取水和截（蓄）水工程，不得单方面改变水的现状。第五十七条：单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以像人民法院提起民事诉讼。在这两条水纠纷解决处理中，也并未显现流域管理部门的职责。这不得不说对于流域管理机构在跨区域流域管理中适时充当着“打酱油”的角色。

以太湖流域为例，在1984年太湖流域管理局挂了水利部和环保局两块牌子，实行双重领导，具有综合执法功能，该局每年可以根据太湖的水量和国家有关法规要求，计算出太湖可以容纳的排污总量指标，但是太湖流域管理局只能上报水利部，并通过部里反馈给环保总局，没有权利对这个总量指标进行分解执行，更谈不上督查。

（三） 政府在面对跨区域水污染纠纷中所扮演的角色

政府作为一个行政区域的“家长”，时时盼望着自己的“孩子”更强大，更富有，所以在面对各种能给本地区带来利益的机会时，紧紧的抓住这些企业的“手”。为了本地区的GDP增长，为了能提高自己的政绩，对于“三高”企业，尽情的放开各种优惠，一路绿灯让他们畅行无阻。然而在这背后所造成的一系列环境危机，他们却可以拿环保局问事，由于省市县各级环保局是当地政府的职能部门，环保总局不掌握人、财、物，根本难以控制各级政府因为追求GDP绩效和财力因素而对环保的漠视。对于环境问题，由于各个地方追求自身利益的最大化，从而出现“公用地的悲剧。”如处于河流上游的地区禁令，不允许当地厂商将未经处理的废水直接向河内排放，并投资购买污水净化设备，以保证河流不受污染，但他无法阻止下游地区成为该项行动的受益者，因而下游地区可以在上游地区以高成本维持河流无污染的情况下无偿享受清洁河流带来的利益。在此情形下，上游地区对治理河流污染必然不会充分投入，同时还容易产生地区间的矛盾及冲突。如2002年7月初，淮河安徽段蚌埠阐向下游江苏境内的洪泽湖泄洪，囤积在安徽、河南境内的大量工业污水，也一同被排入淮河，下泻洪泽湖。供水所过之处，鱼、蟹、虾、河埠大面积死亡，昔日清澈的湖水变成黑褐色，不到一个月，洪泽湖、金湖等地的环湖特种水产养殖专业户的直接经济损失就达一亿元，致使不少养殖户倾家荡产。

三、我国跨区域水污染现状的完善建议

（一）贯彻落实科学发展观，健全法律法规

我们应该客观的面对法律法规中存在的问题，加强法律法规的完善，进一步树立和落实以绿色GDP为核心的科学发展观。

（二）打破区域限制，加强流域管理机构的职能。

一条河流要经过多个行政区域，每个行政区域都对河流有管理监督的权利，必然会造成为己私利的混乱后果，所以在流域的管理上应当加强流域管理机构的职能，在法律法规中有所体现，使流域管理机构有强硬的管理和监督权。

（三）完善国内跨流域河流水污染防治立法

应尽快制定我国统一的河流污染防治基本法，并以此为基础结合各个流域形成一个系统完善的河流水污染防治法律体系，以达到各流域水污染防治工作有法可依，依法治理的目的，从而避免地方保护主义以及跨行政区域的水污染纠纷处理过程中法律适用所带来的冲突。

（四）加强区域环评制度

在我国的《环境影响评价法》中的评价范围仅仅局限于规划和建设工程，区域环境影响评价是环境影响评价的一种，不仅仅是着眼于行政区域的评价，也应当包括流域中环境评价，对于一个将要建设的项目，应当对流域所流经的区域都进行环境评价，尽能力着眼于全局，以减少为了本地区的利益而实施破坏环境的行为。

结语：

随着经济的不断发展，人们的法律意识越来越强，跨区域水污染问题所凸显的问题日益严重，区域性的环境问题没有得到好的解决就会演化成全国性的生态安全问题，而且环境治理的成效对河流沿岸的居民及用水居民的生活质量有重大影响，所以健全国家法律法规势在必行，加强流域管理机构的职能以及加强区域环境评价制度是加强我国环境治理的重要手段。在多重主体的努力下，希望我国跨区域水资源的管理日益完善，跨区域河流的水资源情况日益见好。

参考文献：

[1]蔡守秋.环境与资源法教程.高等教育出版社.北京.2004.

[2]唐亚林.从行政分割到区域善治：长江三角洲区域政府合作模式的创新.政治与法律.2008，（12）.

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【关键词】：城市河流 治理 发展 问题 生态

中图分类号： P343.1 文献标识码： A 文章编号：

一、河流在城市中的作用

1、排水渠道

城市内部的河流一般较为窄小，起不到大批量运输的作用，但却是城市一个重要的排水渠道，地下排污渠道的空间有限，对于大批量的雨水、雪水，甚至是洪水，城市河流是最好的疏通渠道。以2012年北京的大暴雨为例，正是由于北京的地上河道数量极少，且容量极小，对于大量雨水起不到疏通导流的作用，才使得大量积水涌入地下空间，并对市民的生命财产造成了重大损失。因此城市中合理的河流构造，对于排水疏流，抗洪抢险是大有裨益的。

2、灌溉水源

草地是一个城市的肺，起着净化城市空气，改善湿度的作用，因此草地的灌溉是城建每日必行的工作。城市河流可以作为灌溉的水源，相较于地下水源，河水更便于利用，同时可以加快河流的流动，促进生态循环。

3、城市的生态走廊

城市河流作为一个蓄水载体，本身就可以构成一个完整的生态系统，许多生物栖息在这个生态系统中，自给自足，为改善城市气候，增添城市活力，作了重大贡献。

4、文化代表

良好的城市河流构造，不仅可以使得河流作为城市的一部分，甚至可以成为整个城市主导者。我国的上海、苏州等城市，因河流而建设、衍生、发展，如今河流已经成为他们区别于其他城市的重要文化标志，成为旅游观光的主要景点，国外的威尼斯等城市也是如此。河流与城市同生同长，河流见证着城市的发展与变迁，日积月累，城市河流已经成为城市历史与文化的积淀地。

二、城市河流治理过程中的一些问题

1、盲目填河

随着经济的飞速发展，城市的房地产业也是呈指数形式的蓬勃发展，在有限的城市土地上，将河流填平，是最有效的方式。如此，虽然可以得到短期的经济效益，但长期发展，城市水面积越来越少，环境与气候不断变差，给市民生活带来的极大不便利，是后期用金钱无法弥补的。

除了环境问题，盲目填河，导致地面通水渠道减少，大量的输水工程转至地下，而地下空间有限，排水管道的排水能力也有限，极易因为管线设计不当，或水流量过大等问题导致地下管线损坏，其维修的难度远远大于城市河流。当暴雨、洪水，突然袭击时，地下管线远远满足不了现实的需求，于是会发生地下道堵塞，地面大量积水，整个城市的交通秩序紊乱等，最重要的是市民的生命财产受到损害。

对于一些受到严重污染的河道，臭气熏天，处理较为复杂，很多城市也选择了直接填河的方式，而这种治标不治本的处理方法无异于饮鸩止渴，受到污染的河道中存在很多有毒物质，填河后会污染到地下水，对于大多饮用地下水的城市，这无疑是对市民健康的威胁。

2、河流被硬化、渠化

许多城市为了河道美观，便于清理，用厚厚的混凝土覆盖于河床至上，仅仅为了管理方便，切断了河道原本该有的生物链，在混凝土上的水流，极容易发绿发臭，鱼虾等水生物也很难存活，反而导致了后期一系列的水质和环境问题。

泥土对于水流有天然的净化功能，水生物也只有在“接地气”的状态下才能存活，泥土与水流可以有氧气交换，水生物在这个系统中可以自然生长，同时，水生物的排泄物，泥土也有“吸收消化”功能，而在混凝土覆盖的河道中，这些排泄物只会腐烂发臭，影响水质。

因此，回归自然本身的面貌，回复最原始的生物循环系统是对城市河道最好的治理和保护。

3、河水严重污染

河水是城市河流的承载物，水流可以增加空气湿度，改善生物环境，使得整个城市充满生机和活力，尤其是清澈的水流。

但近些年，工业发展迅速，工业废弃物非常之多，尤其是工业废水的不达标排放，会直接导致城市河流水质受污。受污染的河流水不仅无法作为引用水的原料，也无法用于简单的灌溉。河内的水生物中毒死亡，河水受污染的危害远大于河道被硬化。如今，城市河流污染已经相当普遍，对于河道污染的治理，也是迫在眉睫。

4、河道景观匮乏

很多城市为了安全起见，在河道周围修建了防护栏，这样城市河流两侧的景观少之又少。而更多的情况下，河道景观缺乏，是由于河流水质差或者政府不重视，从而减少了市民从事相关活动的可能（例如：钓鱼、游泳等）。当然河道景观的建设，牵涉的问题很多，美观、实用、堤防、水电网络、安全性等都是在规划时要考虑的问题。

三、改善城市河流治理的方法

1、恢复原始生态

改善城市河流的状态，首先要改变河道硬化、渠化的现状，拆除河床底部的混凝土，使河流恢复原始的生态环境，这样在很大程度上解决了河水污染的问题，通过泥土的自我净化功能，改善水质。

在破除硬化、渠化的基础上，在河流中人工培植一些具有净化水质功能的水植物，使河流范围内形成泥土——水草——鱼虾类这样一个完善的生物链，这样的城市河流，不仅起到了改善城市环境，提供灌溉水源的作用，更是市民们闲来游览观光，晚来垂钓的好去处，增添了城市人生活的情趣，舒缓了在工作中形成的巨大精神压力。

2、建立河道周围景观

建立河道周围景观，不仅仅是改善河道两岸的风光这么简单，而是通过建造河道两岸的基础设施建设，减少市民在河边活动的危险性，并增加市民在河边活动的趣味性，一举三得。

在河道两岸种植垂杨柳、银杏等植被，一来，可以保证河堤的稳固，二来，可以形成河流与河岸整个更加完善的生物系统，三来，在不同的季节，均为市民提供了别具风味的河岸景观。

除植被之外，观光亭、钓鱼处的设立也是必须的。市民可以在观光亭中进行游戏、下棋、聚餐等休闲活动；钓鱼处可以限定钓鱼者的活动范围和方式，既减少了危险性，也为执法机关解决非法钓鱼的问题提供了便利。

3、严格立法，从源头解决污染

河水污染最主要的来源是城市内工业废水的非法排放，若不能从源头杜绝污染，那城市河流污染的治理，将会一波三折，只有建立完善且严明的法律系统，对于工业废水的排放，设立一个系统的排放标准以及检验机制，对于逾越标准线的行为严惩不贷。过去，正因为没有一个完善的法律体制，才导致一些黑心企业钻法律的漏洞，为了利益，不顾市民的健康，污染这个城市河道。而治理被污染的河道也是一项非常复杂的工程，绝非一朝一夕可以改善，所以要真正做到城市河流的改善工作，必须从源头抓起，“先污染，再治理”的方法显然已经起不了任何作用。

4、合理规划河道走向

城市河道另一个重要作用便是储水、引流，在暴雨、洪水来临时具备抗洪排水的功能。随着城市化进程的加速，城市的河流越来越窄，其储水能力越来越低。再者，由于不合理的填埋河流，导致河流数量减少，整个流动的循环系统受到破坏，有些河道成了“死河”，因此，当洪水来临时，河道无法导流，水便会蔓延至地面，对市民工作生活造成极大困扰。

在现有的条件下，加大河道的深度，是增加河道储水量的唯一方式，这一工程最主要的就是保证河堤的坚固，以防河堤坍塌，这样得不偿失。

对整个城市的河道线路，进行一个系统的规划，是河流的走向适应整个城市建筑的发展，必要时，需要开凿一些人工河道，起到导流作用，在洪水来临时，整个河道具备将洪水引出城市的功能。

【参考文献】：

【1】《城市河流治理若干问题的探讨》刘晓涛

【2】《关于解决城市河流治理问题的探讨》潘洪健(黑龙江省庆达水利水电工程有限公司，哈尔滨150080)

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一、文明和谐创建的高度一致性

文明与和谐都是人类追求的社会目标，二者既有区别，也有联系。二者的区别是它们的内涵、着眼点和侧重点不同，文明是人类社会在改造自然、改造社会和改造自身进程中所取得的一系列成果的总和。和谐是人类社会演进过程中呈现出的相互协调的状态。和谐与文明的相同点在于，和谐社会与文明社会在本质、价值指向和最终归宿上是一致的，它们是历史的、具体的统一。人类对文明社会的追求，构成和谐社会的坚实基础，并通过社会和谐加以体现；人类构建和谐社会的努力，必然体现为文明的不断进步。

文明与和谐创建具有下列一致性。

创建对象一致。和谐社会建设，涉及家庭、社区、社群、行业、非政府组织等组成的社会细胞。和谐创建致力于人与人、人与社会、人与自然的和谐，这也是文明创建所努力的方向。文明创建从开展“五讲四美三热爱”和“文明礼貌月”活动，到现在提出创建文明城市文明单位，创建对象同样涉及家庭、社区、社群、行业、非政府组织等社会细胞。目前文明创建不断向基层延伸，不断扩大文明家庭、文明楼院、文明街区、文明行业的创建面，加快各类非政府组织创文明的步伐，必然会促进社会的和谐。

发展要求一致。文明和谐创建首要任务是促进和保证发展，发展是基础、是保障，发展也是党执政兴国的第一要务。开展文明和谐创建活动就是解决好发展问题，通过文明和谐创建活动的不断深入，就会破除阻碍发展的种种障碍与弊端，在社会发展中追求和谐，以社会和谐推动社会发展。

目标理念一致。文明创建的理念是“向真、向善、向美”，目标与方向是使物质文明、政治文明、精神文明、生态文明和谐发展、可持续发展，使社会成为“更具温情的社会”，这与以人为本、平等友爱、和谐相处等和谐理念是一致的。文明和谐创建工作必须做好结合“文章”，在文明创建中，注重和谐理念的培育，社会责任感的培养，把和谐理念灌输到群众性文明创建活动当中。

文化取向一致。文明创建很重要的任务就是弘扬先进文化，以先进文化为引领，构建和谐文化体系，使广大职工群众牢固树立和谐理念，增强社会责任感。文明创建要始终高扬理想信念的旗帜，把握文化建设方向，通过多种文艺形式教育群众，丰富人们的文化生活，不断提升人的整体素质和文明程度。

二、文明和谐创建的基本路径和要求

“和谐”的基本内涵是“人、自然(天、地)、社会”三者的统一，三者关系的“和谐”为我们指明了创建的基本路径。

路径之一：促进人与人之间的“和谐”。企业和谐，首先是职工的和谐。企业职工不仅有工资待遇、工作环境、学习培训等物质生活方面的需求，也有人际关系和谐、工作自豪感、休闲娱乐等精神文化方面的追求。这就要求我们要在创建工作中做到发展依靠职工、发展为了职工、发展成果惠及职工，把改善职工生活条件放在文明创建的重要位置。要在理解包容中形成广泛共识，注重解决关系群众切身利益的问题，促进人与人之间的和谐相处。和谐创建领导干部是关键。各级领导干部在制定方案作出决策时，要充分考虑是否符合群众的利益，能否得到绝大多数群众的拥护和支持，注意从源头上减少利益冲突和矛盾的产生，促进人的心理和谐，注重人文关怀，塑造职工自尊自信、理性平和、乐观向上的社会心态。

路径之二：促进企业内部之间的“和谐”。要推动企业内部经济、政治、文化的协调发展与共同进步，就要善于抓主要矛盾，围绕企业党政的中心工作，总揽全局、审时度势、着力推动热点、难点问题的解决。在和谐矿区建设中，就要按照集团公司党委的要求，“加强和谐制度建设，建立科学有效的民主管理、诉求表达、利益协调、矛盾调处、权益保障机制，切实保障公平正义。”公平正义是建设和谐矿区的基本条件，制度是实现公平正义的根本保证。必须不断完善民利保障机制、企务公开公示机制、收入分配机制、矿区维稳机制，努力消除影响和谐的体制机制障碍，从源头上保障公平正义。要全面落实事关职工切身利益的法律法规，构建和谐劳动关系，维护职工合法权益。要进一步扩大企业内部民主，提高职工参与企业管理的积极性、主动性。妥善处理好新形势下的新矛盾新问题。在维护稳定中求和谐，在追求和谐中求发展，从而建立一个“更具温情的新型矿区”。

路径之三：促进人与社会之间的和谐。人是社会的主体，各种社会关系是人在其实践过程中发生并建立起来的。因此，人与社会之间的关系是相互作文秘站:用、相互制约的。二者的和谐发展是人们追求的理想和目标，也是文明创建的目标之一。当前，要更加重视社会主义核心价值体系建设，促进企业和全体职工形成价值共识，这是文明建设的重要任务。因此，要大力加强社会主义核心价值体系建设和荣辱观教育，在广泛传播中让群众知晓、在深入教育中让群众领会、在吸引参与中让群众感悟等方面狠下功夫，提升文明素质。

路径之四：促进人与自然环境之间的和谐。人与自然环境之间的和谐即“天、地、人”三者的和谐。“天、地”即指“自然”。“自然”是人类生存的必备前提和条件，是“和谐社会”的物质基础。因此，“和谐社会”自然包含人与自然的“和谐”。在文明和谐创建工作中，要认真贯彻建设生态文明的基本方针，注重加强生态保护和环境修复，加快采煤塌陷地复垦和环境治理，实现资源再生和生态再造，增强企业持续发展能力，建设环境友好型矿区。

三、开展文明和谐创建的几个着力点

文明创建要唱响和谐主旋律，就要不断创新方法和载体，通过内容丰富、

形式多样的活动，把和谐创建的要求落到实处。一是在文明创建中倡导和谐理念。创建活动中要求的诚实守信、公平正义、互帮互助、平等友爱、和谐相处等等，实际上都是最基本的和谐理念。我们要通过群众性文明创建活动，把这些和谐的理念具体化、形象化、人性化，用一种让群众真正看得见摸得着的形式，让职工群众去感受去体会。我们倡导和谐理念，应以坚持典型宣传为切入点，塑造形象，营造和谐。要善于发现、培育、总结各方面先进典型，特别是来自普通群众、于平凡中见伟大的典型，对那些长期坚持对企业、对社会无私奉献、事迹感人的人和事，要通过申报、初评、公示等一系列活动，展现典型的事迹和风采。今年将开展“感动徐矿”十大人物评选活动，各单位也要结合实际继续深入开展好新人新事评选活动，通过这些生动、具体、形象的活动，使和谐理念在文明创建活动中得到体现。

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我国现行的环境治理手段主要包括行政手段和经济手段，无论是在理论层面还是实践现状，抑或从财政经济学和法学的视角来分析，这些治理手段不能满足当前全面深化改革、提升环境治理水平的总体要求。《决定》指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，同时明确“建设法治中国”与“加快财税体制改革”并重。由此可见，新形势下构建环境保护税法律制度，具有重要的现实意义。

第一，深化财税体制改革是构建环境保护税法律制度的政治因素。《决定》指出，当前深化税制改革的主要任务是:“建立规范的现代增值税制度，进一步发挥消费税调节功能，加快资源税从价计征改革……开征环境保护税，加强和改进税收优惠政策设定，完善国税、地税征管体制。”可见开征环境保护税具备现实的紧迫性，是深化财税体制改革的主要任务之一。因此，要尽快将现行排污费等环境污染费改革为环境保护税，从而推进财税体制改革向前发展。

第二，转变经济增长方式是构建环境保护税法律制度的经济因素。党的十以来，“加快转变经济发展方式”成为社会、学界普遍关注的议题。转变经济增长方式的主要内容，即是由不可持续性发展转变为可持续性发展、由粗放型经济转变为集约型经济、由高碳经济型转变为低碳经济型、由忽略环境型转变为环境友好型经济增长。经济增长方式的转变与生态环境保护是辩证统一的，经济增长方式的转变更关注对生态环境的保护以及自然资源的可持续利用。构建环境保护税法律制度，积极发挥环境保护税的引导功能，有助于淘汰污染严重、资源浪费、经济效益低下的落后产业，有助于推动企业新能源、新材料、新工艺和节能技术的釆用，有助于环保产业、绿色产业等新兴产业的发展壮大，从而加快推动经济增长方式的转变。

第三，建设法治中国、实现财税法治化是构建环境保护税法律制度的法律因素。当今，税收法定主义得到越来越多国家的最高法———宪法的认可，在其宪法文本中专门对税收法治进行了明确规定。如法国《第五共和国宪法》第三十四条第二款规定，“法律规定有关下列事项的准则……各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式”;《美国宪法》第一条第七款规定，“所有征税议案应首先由众议院提出;但参议院可以如同对待其他议案一样，提出修正案或对修正案表示赞同”;《新加坡共和国宪法》第四十三条第二款规定，“凡作出(不论直接或间接地)以下规定的法案或修正案……，(1)制定或增加任何税收，或者废除、削减或豁免任何现行税收者”;“马来西亚、斯里兰卡、印度尼西亚、约旦等国宪法均有类似规定”［9］。除此之外，多数法治国家或者地区、若干发展中国家先后制定了专门的环境保护税法律。财税法治化包含形式上的税收法定主义和实质上的税收法定主义，前者强调税收应当有法律依据，后者关注税收法律规范的合宪性、正义性等法律价值。故，从法律价值的角度看，通过实施环境保护税法，明确税收机关和纳税人之间的税收法律权利和义务，有助于协调法律主体之间的权利义务关系，从而为我国财税法治化奠定法治先例。

第四，生态文明建设是构建环境保护税法律制度的社会因素。税收政策作为财政政策的有机组成部分，可以通过开征环境保护税这一路径来推动我国生态文明建设。其一，改革现行财税制度是生态文明建设的内在要求，主要包括改革消费税、资源税、车船使用税、城市维护建设税等与环境相关的税种。此外，可以开征必要的环境保护税新税种，如能源税、大气污染税(主要是碳税和二氧化氯税)、水污染税、垃圾税等。其二，通过开征环境保护税，让环境污染者履行其保护环境的法定义务，自行承担污染成本，并通过完善税收优惠政策，调动行为人的环保积极性，从而为我国生态文明建设奠定良好的外部环境。同时，开征环境保护税能够筹集大量税收收入以用于生态环境建设，以实现环境保护和生态文明建设的双重目标。

二、我国环境保护税费制度的现状及困境

1．我国环境保护税费制度的现状及不足

第一，现行税收体系中未规定专门的环境保护税种，由此导致我国环境保护税收体系缺乏明确性和规范性。国家通过开征环境保护税，目的是将其作为环境保护、自然资源可持续利用的有效财税手段。相比环境直接管制措施，环境保护税具备公平、高效、方便、简洁的优势，为当今世界绝大多数法治国家所采用。我国目前并未开征独立的环境保护税，与环境保护相关的税收政策主要体现于其他税目中，未能建立较为完善的专门以促进生态保护为目标的各税种要素相互配合与协调发展的环境保护税收制度。

第二，与自然环境、环境保护相关的税种在制度设计上缺陷重重。(1)目前我国环保相关产品的消费税税率普遍较低，未能发挥对消费行为的调节作用。一些属于限制消费、对生态环境危害较大的稀缺资源，其税目税率却不高，如汽油、柴油消费税税率过低，甚至一些产品未纳入消费税的征税范围。(2)增值税中与环境保护相关的税目减免计算方法过于繁多，在税收征管监督不力的情况下，多重减免方式易导致税收流失。(3)《企业所得税法》第二十七条第二款第三项、第三十三条、第三十四条对企业所给予的一些税收优惠政策虽然有明确规定，但是我国企业所得税所规定的取得税收优惠政策的条件异常苛刻、优惠期限过短、优惠形式单一，且大多限于对排放的废物利用采取直接减免等优惠形式，而对绿色产业设备的投资抵免、加速折旧或免税政策难以落实。除此之外，资源税存在一定缺陷，对此有学者认为，消费税在税收功能定位上体现出“单一征收范围过窄、计税依据不合理”等瑕疵［10］。

第三，我国目前排污收费制度已不符合社会变迁之需要，存在诸多弊病。其一，排污收费制度立法价值存在错误的利益导向，使得一些污染企业和个人认为，只要交纳相应排污费后，就可以无所顾忌地排放未经处理过的废物。其二，排污收费制度的立法依据为《排污费征收使用管理条例》，该规范性文件仅为国务院的行政法规，立法层次低且排污收费体系极不规范，这降低了税收对环境污染的控制力度，也难以对其进行有效的监督。其三，排污费征收范围过于狭窄。缴费主体仅限于企业，使得大量的非企业排污主体被排除在外。在收费项目上，《排污费征收使用管理条例》规定的收费项目仅包括污水、废气、超标噪声、固体废物和危险废物等5类113项污染源收费，而未将国际通行的危险废物、生活垃圾、生活废水以及流动污染源纳入收费范围，且未将间接污染纳入排污收费制度之中。

其四，违法法律责任与违法收益不匹配。根据《排污费征收使用管理条例》第二十一条之规定，对环境污染违法行为一概处以罚款1至3倍，但在现实执法中，由于行政执法自由裁量权过大，极易导致处罚不公。即使相对于3倍的环境污染处罚，企业的违法所得收益仍远远高于其处罚，造成大量企业在经济利益的驱动下宁可认罚也不愿采取切实措施以治理污染。最后，排污费征管难度大。由于排污费征收立法层次低以及征收手段缺乏强制执行力，导致大量排污企业存在拖欠排污费的现象。2．构建我国环境保护税法律制度的困境首先，深化财税体制改革难度大，尤其体现在新税种的确立上。笔者认为，构建环境保护税体系必须着眼于当前深化财税体制改革这一新形势之下。简言之，开征环境保护税，即将对生态环境、自然资源的利用和保护造成负面影响的一切生产经营行为均纳入其征收范围。故此次改革，尤其是环境保护税这一新税种的设立，涉及领域广泛，对国民经济的发展影响巨大，制度设计难度大，环境保护任务艰巨。其次，环境保护税税制设计及征收难度大，尤其表现为环境保护税税率设计与社会变迁的契合。目前，学者在讨论环境保护税税率设计时，多从一般均衡模型这一理论层面设计次优环境保护税率。但是，我们看到环境保护税在实际征收中还应当根据我国国情，如社会经济发展水平、税收征管现代化水平、污染物排放量、排污者利润与实际负担能力、环境治理成本等外部因素。故，笔者认为，通过科学合理的环境保护税税率设计来实现环境保护税税制的优化，在确保环境保护收入、实现环境保护目标的基础上，最大限度地减低对社会经济发展的负面影响。最后，我国缺乏环境保护资金管理、使用方面的先进经验。当前，我国税法理论研究多停留在税收征管机制的完善，以求实现税收征管的现代化、信息化和规范化，较少关注国外对税收款项的市场化运作。世界多数国家和地区对环境保护资金管理多采取基金方式，其做法是环境保护税由税务部门统一开征，再纳入生态基金或专用基金，并全部用于环境保护与生态建设方面的开支。

三、新形势下我国环境保护税法律制度之构建

首先，提高环境法治化水平。将环境保护税与生态建设纳入法治范畴已成为当今世界各国的共识。《决定》在“加快生态文明制度建设”中明确指出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，……完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。由此可见，加快环境治理法制建设，提高环境法治化水平，是构建环境保护税的逻辑前提和制度保障。1979年9月，我国颁布了建国以来第一部综合性的环境保护基本法———《中华人民共和国环境保护法(试行)》，随后，我国先后颁布了《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《草原法》、《渔业法》、《森林法》、《矿产资源法》等30余部有关环境、资源、能源与清洁生产等方面的法律，对控制污染排放和环境保护起到了积极作用。面临日益严峻的环境污染问题，当前迫切需要将环境保护税与生态建设纳入环境法治之中。笔者认为，应从以下方面加强环境保护税法治建设。其一，加强立法，制定《环境保护税法》，以构建独立、统一的环境保护税收法律体系。《环境保护税法》应当包含以下内容:环境保护税税收法律关系、环境保护税法的基本原则、纳税人、征税对象、税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点、环境保护税优惠政策、法律责任等内容。其中，《环境保护税法》应当分别确立自然资源税法律制度、二氧化碳税法律制度、二氧化硫税法律制度、垃圾税法律制度、生态补偿税法律制度等其他税法律制度。其二，修改与环境保护相关的法律法规，形成相互协调的环境保护法律体系。笔者认为，主要修改《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《噪声污染防治法》等环境保护和自然资源等规范性文件。其三，废除与环境法治化不符的相关法律法规，主要有《排污费征收标准管理办法》、《排污费征收使用管理条例》和《排污费资金收缴使用管理办法》等以费代税的规范性文件。

其次，加快改进我国现行税制中与环境保护相关的税种。

(1)改进消费税，发挥其对消费行为的调节作用，提高消费税的环境保护力度。一是适当提高生态环境危害较大的稀缺资源的税目税率，如提高汽油、柴油消费税税率;二是适时扩大消费税的征收范围，把高污染、高能耗的消费品纳入征税范围，以充分发挥其保护环境的作用;三是改进消费税计税方式，采用与大多数发达国家的“价外税”形式，以加强我国市民的税收法律意识。

(2)改进资源税，提高自然资源的利用率，以实现环境治理和可持续发展的有机统一。目前资源税的征收范围可以扩大到与自然资源使用与保护息息相关的非矿藏资源，同时提高不可再生资源的单位税额，从而增加资源税税负。

(3)简化《企业所得税法》中税收优惠政策，如简化税收优惠政策的条件、扩大优惠期限、增加优惠形式，从而推动企业淘汰污染严重、资源浪费、经济效益低下的落后产业，进一步促进环保产业、绿色产业等新兴产业的发展壮大。再次，开征独立的环境保护税。我国现行的排污费制度，已远远不符合当前国际环境法治化的要求，在世界主要发达国家和地区均开征独立环境保护税的国际形势下，开征独立环境保护税是完善我国环境保护制度的必然趋势。

具体而言，我国独立的环境保护税包含以下几个方面。

(1)环境保护税税制要素设计。一是征税对象及税目。目前世界主要国家的环境保护税征收范围为大气污染、废水、固体污染物、垃圾、噪声等5大类。我国现行排污费制度征费范围为污水、废气、固体废物、危险废物、噪声等5类。故应将部分排污费直接改制为排污税，同时开征二氧化硫税和二氧化碳税，适时、适度地将居民生活废水废物纳入征税范围。二是纳税义务人。污染排放税由污染行为者承担，其中主要以企业为主。污染产品税、二氧化硫税和二氧化碳税以使用该污染产品者承担。三是税基。污染排放税和碳税依据实际排放量计税，污染产品税依据税目从价计征。四是税率。环境保护税税率既要体现其对环境的污染程度，又要对于同一类产品依据环境友好程度区别设计税率。按照税收财政学普遍共识，环境保护税率的最低水平应当维持污染行为所导致的环境治理的边际成本。五是税收优惠政策。对采用先进技术或技术改造有效减少污染物排放的企业，给予适当的税收优惠;对居民垃圾税实行“阶梯价格”，即对居民生活垃圾实行分类计量收取和超定额累进制。

(2)税收征管。我国《环境保护法》第十六条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，可见，防治环境污染的主要责任在于地方各级人民政府。笔者认为，为兼顾效率与规范，环境保护税统一由国税局征管，再按一定合理比例返还地方各级人民政府。

最后，加强我国环境保护税收法律体系的配套制度与机制建设。

(1)改革创新环境保护税收征管体制。鉴于环境保护税的专业性和综合性，笔者认为，可由地方各级环保部门为国税部门提供技术支持。各级环保部门负责定期监测污染源，为税务部门提供各种计税资料，再由国税部门计算征税款。在环境保护税征管主体方面，笔者认为，国家税务总局设立环境保护税收司，各级国税局设立环境保护税收科(室)，负责本地的环境保护税征收与监管工作，并负责与本级环境保护部门协调工作。