关于节约集约用地的建议范文

导语：如何才能写好一篇关于节约集约用地的建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

我国是一个地广物博，资源丰富的国家，国家领土总面积排在世界第三位。但在现代社会大力发展建设的进程中，土地资源却越发紧张，甚至出现了严重短缺的局面。造成这一现象发生的主要原因之一就是我国没有真正落实开展土地集约节约利用工作。以下本文笔者就在对我国土地资源利用管理现状的研究基础上，对土地集约节约利用工作中存在的问题进行分析探讨，并就如何解决这些问题提出了一些对策建议。

一、当前我国土地集约节约利用中存在的问题

从我国城市与乡镇农村的土地资源利用情况来看，土地资源的利用现状不容乐观。这主要体现在城市土地规划不合理，土地资源紧缺加剧。农村耕地面积不断减少，闲置土地较多等诸多问题。具体来讲，其中所存在的问题大致可以分为以下几方面：

1、县级以下的土地资源利用效率低下

据不完全统计，目前在我国县级及其以下生活的人口占全国总人口的55%左右，但县级及以下所占的土地面积却是全国土地总面积的94%，可以看出，在县域范围内的土地资源是非常丰富的，但其利用效率却极其低下，浪费了大量的土地资源。造成这一现象的原因主要是县级政府没有做好土地资源利用规划，只注重眼前利益而大搞开发建设，忽视了合理规划利用土地的重要性，诸如此类的政府职能欠缺是造成县域土地资源利用效率低下的主要原因。

2、闲置土地较多，耕地林地逐渐减少

土地闲置现象在我国城乡中普遍存在，表现在城市中主要是指城市的很多旧城区或旧工业区并未得到合理的改造与规划，使得很多土地都未能得到最大限度的利用，甚至有些地方是处于荒废的状态。而对于农村来讲，农村人口大批涌进城市打工，使得农村房屋闲置数量较多，很多耕地荒废，林地面积锐减，再加上农村要发展经济需要开发更多建设，这也会占据较多的农村耕地，从而使保护农耕与发展农村经济之间的矛盾加剧。

3、土地资源利用较为粗放，缺乏有效的集约节约利用

受政治、经济以及文化风俗等诸多因素的影响，我国的土地资源利用长期以来都是以粗放用地的形式进行利用，使得各地的土地使用结构不合理，土地资源得不到充分的利用。某些地方为了能够扩大招商引资，而不惜以租代征、违法占有或先建再批等诸多手段来利用土地，这些问题都严重影响了我国土地集约节约利用工作的开展实施。

4、土地利用监管力度不够

国土资源管理局作为地方土地资源管理的主要政府部门，其对于当地土地资源利用的监督管理工作不到位也是阻碍土地集约节约利用工作开展的重要影响因素。监管机制不够健全，土地集约节约利用意识不强，建设用地批复调查不及时，对违法占地用地现象的治理不严等，都是其工作不负责的主要体现。

二、关于提高土地集约节约利用水平的对策建议

为了能够缓解当前社会发展进程中的土地资源紧张问题，提高土地资源利用率，就必须要不断推进土地集约节约化发展，大力实施土地资源的合理规划，确保各类土地资源都能得到充分利用。在此笔者提出了一些关于提高土地集约节约利用水平的建议，主要包括以下几点：

1、科学规划用地，从源头严格把关

要制定科学合理的土地利用总体规划和城乡规划，严格确定耕地保有量控制指标，统筹安排各类、各区域用地，严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地，大力提倡节约集约用地水平。不符合国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况的用地项目一律不批，从源头制止浪费土地现象；

2、充分利用闲置土地，积极盘活存量土地

提高土地利用效率要定期开展存量建设用地资源普查，制定鼓励盘活存量土地的政策措施。树立土地长效的集约利用观念，对建设用地与耕地进行合理布局，优化配置，方便经营生产，控制建设用地总量，优化土地利用结构，发挥建设用地作用，促进建设用地的集约利用。减少耕地的占有量，保证耕地红线。

3、加强对农用耕地的控制力度

建立农用耕地保护区，加大力度建设农田基础设施，治理中、低产量耕地，根据耕地的现状还采取不同的措施，推广优良高产品种，用科技手段来提高产量，间接地提高土地利用率，从而达到农业生产用地的节约集约利用。增强农民居住地，乡镇企业用地的集约利用。

4、提高节约集约用地意识，加强监督检查。

政府部门可以运用价格机制调控土地，通过耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等各种税收，增强土地集约利用的动力。牢固树立节约集约用地和严格保护耕地的意识；执法监察工作要遵循“预防为主，事前防范与事后查处相结合”的方针，加强日常动态巡查，建立节约集约用地责任机制，批前、批中、批后要全面跟踪监督检查，实施全程监管。

5、创新机制，集约节约利用土地

5.1 强化土地用途管制。根据社会经济的发展与切实保护耕地的原则，严格执行土地利用总体规划，控制建设用地总量；严格控制耕地转用总量，保证耕地的总量；严格控制增量，农用地转用和征地规模与农民向二、三产业转移的建设相适应，并与开发建设的速度相适应，树立保护耕地集约利用土地的经营理念。

5.2 完善土地利用政策法规，提高土地利用管理水平。一是制定从严审批政策，从严管理政策。进一步深化土地使用制度改革，逐步形成不同地区，不同层次的土地有偿使用制度。二是制定土地利用的监督检查制度，依据相关制度对建设用地进行监督检查，打击投机倒把，防止批而不建，跟踪监督土地利用环节，及时制止违法行为发生。

5.3 发挥地价的调控作用，促进土地集约利用水平的提高.在土地资源管理中发挥地价的调控作用。以地价为杠杆，实现对土地经营监管调控，不同区位不同地价，不同用途不同地价。地价管理从有利于规划建设发展的方向调整，促进土地资源优化配置和集约利用，有利于地方经济的发展。

三、结语

总之，在我国人口不断增多，基础设施建设大力实施，土地资源需求量加大的形势下，我们需要不断加强土地节约集约利用宣传，切实保护耕地，加强土地管理，大力促进节约集约用地，提高土地利用效率，探索符合我国国情的土地利用新途径，实现经济社会可持续发展。

参考文献

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关键词：节约集约用地 资源节约型社会 可持续发展

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）02（c）-0101-01

改革开放30多年来，土地资源的开发利用为我国经济建设的发展提供了有力的支撑，但是对于土地资源的过度消耗和低效利用严重影响了我国经济的可持续发展。当前社会，工业化、信息化、城镇化、现代化不断发展，对于土地资源的需求越来越大，可是我国土地后备资源却越来越少，这样的矛盾决定了节约集约用地的重要性，它是解决我国土地资源需求和供应矛盾和根本之道，也是确保我国经济社会可持续发展的战略抉择。

1 坚持科学发展观，认识节约集约用地的重要性

党的十强调科学发展观的重要性，站在中华民族永续发展的高度上申明了节约资源的重要性。土地资源是一条重要的生命线，与最广大人民的根本利息息息相关，只有充分认识到节约集约用地的重要性，才能自觉树立节约意识，加强社会责任感和资源紧迫感，把节约集约用地放到土地利用和管理工作的出发点和落脚点。首先，需要对节约集约用地相关知识进行普及，鼓励各行各业自觉贯彻节约集约用地政策，增强全社会对于节约土地资源的责任意识；其次，优化土地规划结构，提高土地利用效率，实现有限资源的扩大利用。我国人多地少、土地后备资源不足，因此，在实际的生产生活中必须珍惜每一寸国土，全面促进资源节约。

2 加强规划管理，优化土地利用结构

2.1 科学规划，将节约集约用地贯穿各行各业

一切土地的利用和管理都以相关规划为基础，因此，在进行土地规划的时候就要将节约集约用地的思想融入规划工作中，树立和落实新型资源观，构建节约集约用地的科学导向机制，发挥宏观调控的作用，对各行各业的用地需求、城乡和产业的布局安排和基础设施的配置进行科学的规划，尽可能的节约集约用地，努力保护国土资源，充分挖掘土地潜力，保护群众权益不受侵犯，保障可持续发展。

2.2 积极盘活存量土地，开辟节约集约用地新空间

盘活存量土地是指将现有的存量土地和闲置土地利用起来，这需要做两个方面的前提工作，一是建立存量和闲置土地的方案，将这些土地的情况全面、及时、准确的进行登记，并根据批准时间、面积、类型、用途、权属等情况进行分门别类；二是健全土地收购储备办法，对于本辖区内需要调整使用的土地依法收回、收购和置换，加大政府对土地市场的调控能力，加强对土地储备的开发管理，降低土地储备风险。除此之外，要积极鼓励盘活存量用地，对于因为各种原因而被闲置的建设用地鼓励其一地或者设备招商，其中土地用途不改变的可以保留土地使用权；对于闲置和空闲土地在摸查清楚之后，通过司法、经济、行政等多种手段及时处理相关债权债务关系，进行合法有效的处置，优化土地的利用；对于建设用地被批准一年以上没有进行开发建设的，征收土地闲置费，两年以上的，统一收回。

2.3 发挥土地区域集聚效应

在进行土地规划的时候，应该注重发挥土地区域集聚效应，按照“区域集中、产业集聚、开发集约”的原则，做好工业区和生活区土地用地规划建设。要按照建设生态文明和资源节约型社会的总体要求，进一步加强土地利用规划空间统筹，调整优化城乡用地布局和结构，建立节约集约用地新模式，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

3 严格管理，提高土地利用效率

3.1 严格执行土地管理政策

我国的土地管理政策贯穿土地资源管理的各个环节，在节约集约用地的过程中，要严格遵守和执行国家的土地管理政策。例如：对于国家和省市重点建设项目以及产业鼓励政策项目优先安排，对于高新技术产业、先进制造业和农产品加工地优先安排，而对于一些限制类甚至淘汰类的项目就要严格控制土地利用率甚至禁止土地供应。

3.2 形成完善的制度、政策、技术、标准体系

近年来，我国的国土资源管理改革不断深入发展，在保护耕地的前提下，不断探索，按照“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”的原则，进一步提高土地利用率。完善的制度、政策、技术和标准体系是深化土地制度改革，发挥土地资源配置基础性作用的前提条件。针对不同的地区要运用不同的技术和方法全面提高节约集约用地的科技含量，对于各项建设用地进行预审和论证，从源头上控制土地资源利用率的分配。例如：工业项目的建筑系数不得低于百分之三十，而厂区的绿化率要在总面积的百分之二十以内，严禁改变建设用地的属性。节约集约用地要始终坚持改革创新，在各类试点中深化完善和提炼经验，大力推进节约集约用地。

4 结语

积土成山，积水成渊，建设节约型社会，大力推进节约集约用地与我国“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策相符，是坚持科学发展观和实现可持续发展的必然要求。在建设节约型社会的道路上需要全社会的共同责任和自觉行动，不断健全节约集约用地目标责任体系，加快建立节约集约用地共同责任机制，使得节约集约用地成为每一位公民的信念和自觉行动，凝聚全社会的力量，开创国土资源节约集约的新局面。

参考文献

[1] 孙亚.高举节约集约用地大旗：以资源节约集约促科学发展[J].咨询与决策，2014（8）：8-11.

[2] 佚名.国土资源部：以节约集约利用统领土地管理工作[J].资源与人居环境， 2104（9）：6-8.

[3] 李风.在创新中转变土地利用方式――浙江省提高土地资源节约集约利用水平的经验[J].国土资源通讯，2014（12）：32-35.

篇3

关键词：土地利用；工业园区；节约集约利用；长沙市

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）04-0182-03

引言

土地利用问题，总的来说是指社会经济快速发展对土地利用增长需求与限制土地利用有效供给的经济、社会、生态诸要素间存在的矛盾关系[1]。开发园区土地集约利用作为土地利用问题的重要组成部分，是发展循环经济、建设节约型社会和贯彻落实科学发展观的必然要求，是中国必须坚持的基本方针[2]。2012年，《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发[2012]47号）指出要完善开发园区土地集约利用评价，对节约集约用地园区实行用地政策鼓励。中国经济正处于高速发展时期，建设用地需求十分旺盛，且由于中国人多地少、耕地资源严重不足、存量土地低效、粗放利用现象严重，土地供需矛盾十分激烈。因此集约利用土地是经济可持续发展重要途径[3]。本文结合长沙市开发园区土地集约节约研究实例，对长沙市四个国家级开发园区的土地集约利用情况进行评价和对比分析，为长沙市开发园区的土地利用管理提供一些参考依据。

一、长沙市开发园区土地利用现状

长沙地处湖南东北部，是湖南省的省会，全省的政治、经济、文化中心，在湖南省的14市（州）中，土地集约程度也最高[4]。随着中部崛起战略的实施，长沙市逐渐形成综合技术创新型的长沙国家高新技术产业开发区；工程机械、汽车及零部件为主导，电子信息、新材料、食品饮料、轻印包装等为补充的产业发展格局的国家级长沙经济技术开发区；食品、机电、新材料和现代服务业的“3+1”产业的湖南宁乡经济开发区；主攻发展医药物流的浏阳经济技术开发区。2011年，四个国家级工业开发园区规划占地总面积为37 349.53公顷，已建成区总面积（包括已建成和正在建设的用地面积）为13 901.91公顷。工业总产值为434.98亿元，入驻园区企业达1 134家，就业人口为244 536人，平均单位工业用地累计工业企业固定资产投资达1 057.73万元/公顷，平均单位工业用地工业总产值达5 895.03万元/公顷，平均单位工业用地就业人口达35人/公顷（见表1）。

从表1可以看出，四开发园区从容积率和投资强度指标看，其节约利用程度较高，用地指标符合《工业项目建设用地控制指标（试行）》（国土资发[2008]24号）的要求。因此，今后长沙市开发园区工业用地应在总体上实行总量控制、加快内部挖潜和提升存量土地利用率，进一步评价园区内各工业行业用地的集约程度，确定其开展土地置换和提高土地利用强度的潜力[5]。

二、开发园区土地节约集约利用评价体系

（一）评价指标体系及权重

节约和集约利用评价指标体系设计的基本思路是以节约和集约用地内涵界定为基础，以社会经济可持续发展和土地可持续利用为目标，以合法、合理、高效为出发点[6～8]。长沙市开发园区土地集约利用评价指标体系考虑到开发园区土地利用现状和集约利用内涵，依据《开发区土地集约利用评价规程》（TD/T1029-2009年）的要求，评价指标体系由目标、子目标和指标三层次构成。其中，目标层有土地利用状况、用地效益、管理绩效；子目标有土地利用程度、用地结构状况、土地利用强度、产业用地投入产出效益、土地利用监管绩效及土地利用市场化程度构成。指标层则包括建筑密度、容积率、单位用地固定资产投资强度等13个指标。指标的权重则根据湖南省国土资源厅发文《关于2012年度开发区土地集约利用评价更新工作中指标权重及理想值设定有关问题的通知》（湘国土资办发[2012]76号文件要求确定指标权重和理想值，若指标现实值高于全省统一理想值，则直接以现实值作为指标理想值（见表2）。

利用理想值比例推算法，对评价指标进行标准化处理，按公式1计算。式中：Sijk为目标i 子目标j指标 k的实现度分值，Xijk为目标i子目标 j指标 k的现状值，Tijk为目标i 子目标j 指标k的理想值。

按公式2计算子目标土地利用集约度分值，Fij为目标i 子目标j的土地利用集约度分值，Sijk为目标i子目标 j 指标k的实现度分值，Wijk为目标i子目标 j 指标k相对应子目标j的权重值，n为指标个数。

按公式3计算目标土地利用集约度分值，Fi为目标i的土地利用集约度分值，Wij为目标i 子目标j相对目标i的权重值，n子目标个数。

按式4计算土地节约集约利用程度综合指数。F为土地利用集约度综合分值，Fi为目标i的土地利用集约度分值，Wi为目标i相对总目标的权重值，n为目标个数。

（二）园区工业用地节约和集约程度分析

从评价结果可以看出，长沙市四工业园区集约利用水平分值较高，园区综合平均分值为92.6，属于节约集约利用范畴。节约集约利用综合分值分别为：浏阳经济技术开发区90.79、宁乡经济技术开发区90.75、长沙高新技术产业开发区94.28、长沙经济技术开发区94.58。从四个园区集约利用综合分值来看，经济区位对综合分值影响比较大，长沙高新技术产业开发区和长沙经济技术开发区位于长沙市分值较高，而浏阳经济技术开发区和宁乡经济技术开发区由于土地投入和产出较低整体综合分值也较低。

通过园区指标现实值与省市要求的理想值进行对分析发现，园区土地利用呈现如下特点：（1）土地利用程度分值较高，且土地供应率均高于理想值，这说明了园区土地实现了“开发即利用”的目标；（2）各园区间工业用地率差异明显，其中浏阳经济技术开发区工业用地率为61.92%，而长沙经济技术开发区为35.04%，差异较大，这说明各园区间用地结构存在明显差异。浏阳经济技术开发区的高工业用地率充分体现了以工业用地为主体的用地结构，长沙经济技术开发区的低工业用地率则是由于受园区控制性详细规划限定的工矿仓储用地比重偏小和园区“退二进三”战略导致改变土地用途所影响；（3）土地利用强度较低，建筑密度、建筑容积率、工业用地建筑密度、工业用地建筑容积率低于湖南省市标准值，综合容积率和工业用地建筑密度只为理想值的86%、76%；（4）用地效益、管理绩效和土地市场化程度高，单位用地固定资产投入和单位用地产出值较高，用地效益良好。

三、园区工业用地节约和集约用地的措施与建议

（一）严格用地指标体系，提高土地利用强度

严格工业用地指标体系，制定工业行业节约集约利用土地的标准。抓紧工业企业用地指标的制定、修改及完善，加紧城镇公共项目和基础设施项目建设用地指标的编制。严格按用地指标编制和审批园区发展规划，合理确定园区建设和用地的规模。当建设用地规模超过国家标准、不符合建设用地节约集约要求的，不得审查通过，并按规定要求缩减用地规模。新建、改建、扩建项目要符合控制性详细规划，要对项目用地的容积率、建筑密度、行政办公比率及投资强度、平面布局等方面进行严格审查，制止超过国家的用地指标、建设“花园式工厂”圈地[9]。

（二）优化用地结构，提高园区工业用地率

园区发展应按照 “两型社会”的要求，优化空间布局和促进产业结构升级，坚持走工业集中集群集约发展道路。各园区应根据园区功能定位和区域优势、产业特色，充分调动社会资源促进园区发展，有选择的引进高科技含量、高经济产出、大投资规模、低污染程度的项目，大力发展循环经济，促进园区产业结构升级，提升园区土地整体产出效益，通过产业结构升级促进土地利用结构升级。开发园区用地应符合土地利用总体规划和城镇规划，严格用地结构，且园区用地应以工矿仓储用地为主导，并按照《工业项目建设用地控制指标》配置商服、住宅及交通用地。

（三）加强节约集约机制建设，建立以促进集约利用土地为核心的行政管理体系

强化园区的节约和集约用地意识，健全和完善土地管理体制，明确各部门在集约利用土地中的责任。招商部门不引进不符合集约用地要求的项目，对不符合集约用地要求的规划部门应不予符合许可，国土部门对不符合节约集约用地要求的则不予用地审批，形成各部门各司其职，协调配合、目标一致的管理机制，将土地集约利用落到实处。严格土地执法监察，对违规管理人员则给予惩罚，强化计划、规划、建设用地项目预审刚性，发挥规划机制在节约集约用地中的基础性作用。

参考文献：

[1] 刘彦随，陈百明.中国可持续发展问题与土地利用/土地覆被变化研究[J].地理研究，2002，（3）：324-330.

[2] 邵晓梅，刘庆，张衍毓.土地集约利用的研究进展及展望[J].地理科学进展，2006，（2）：85-95.

[3] 毛蒋兴，闫小培，王爱民，等.20世纪90年代以来中国城市土地集约利用研究述评[J].地理与地理信息科学，2005，（2）：48-57.

[4] 李春华，江莉佳，熊赛男.基于DEA的湖南省土地集约利用评价[J].中国农学通报，2012，（3）：310-314.

[5] 王静，邵晓梅.土地节约集约利用技术方法研究：现状、问题与趋势[J].地理科学进展，2008，（3）：67-74.

[6] 林坚，张沛，刘诗毅.论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路[J].中国土地学，2009，（4）：4-7.

[7] 赵丽，付梅臣，张建军，等.乡镇土地集约利用评价及驱动因素分析[J].农业工程学报，2008，（2）：89-95.

篇4

Abstract： In order to safeguard the health of the city's sustainable development， and to ease the contradiction between urban construction land demand and the limited supply of land， urban construction land must walk the road of intensive conservation. Using inductive analysis，comparative analysis， the paper demonstrates the necessity of carrying out intensive use of land for urban construction planning， and points out that it is to build a resource-saving society， to improve the management of urban construction land and to enhance the overall value of the land for urban construction， and identify the problem of including the main management is not the actual performance， lack of planning system， the lack of systemic issues. Finally， it points out that we need carry out intensive use of land for urban construction from the clear targeting， preparation work， improving the organization and management， case studies， and improving the regulatory mechanism， establishing the evaluation system.

关键词： 城市；建设用地；集约利用；规划

Key words： city；land for construction；intensive use；planning

中图分类号：TU984.11+1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）14-0007-02

0 引言

伴随着工业化、城镇化进程的加快，城市建设用地集约利用受到众多学者的关注[1-5]。但现行对于城市建设用地的集约利用研究多侧重于从评价方面进行[6-8]，而对于规划的研究几乎处于空白。

目前，国内仅上海市和湖南长沙开展了城市建设用地集约利用规划的相关探索，但未从系统、全面的角度进行研究。

基于此，本文拟通过论证开展城市建设用地集约利用规划的必要性，分析当前城市建设用地在集约利用中存在的问题，最后提出开展城市建设用地集约的对策建议，以全面推动城市建设用地资源的合理开发和高效利用。

1 开展城市建设用地集约利用规划的必要性分析

1.1 建设资源节约型社会的需要

节约集约利用土地作为发展循环经济和建设节约型社会的重要内容，受到国家的高度重视。党的十提出“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”。国发〔2008〕3号文件指出“将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，科学规划用地，着力内涵挖潜。”2012年国土资源部出台的《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号）提出了“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”八项制度。通过建设用地集约利用规划，推动经济发展方式转变，能够以较少的土地资源消耗来实现较大社会经济效益，对于建设资源节约型社会、推动现代化建设进程和国家安全具有重要的意义。

1.2 完善城市建设用地管理的需要

城市建设用地管理是一个宏观复杂系统，实现对城市建设用地管理的过程同时也是城市建设用地利用开发的过程，现行管理制度下对城市建设用地实施有效管理包括对建设用地组织、利用、控制和监督等几方面内容。

现行城市建设用地集约利用主要是通过土地利用总体规划控制城市建设用地的规模边界和扩展边界，通过城市总体规划、城市控制性详细规划控制容积率、建筑密度、建筑控制高度等相关指标进行管控，侧重于上限控制与外延限定，而城市建设用地集约利用规划注重下限控制与内涵挖潜，对建设用地业态和时序进行科学调控，实现城市建设用地的精细化管理。

1.3 提升城市建设用地总体价值的需要

城市土地是土地物质和土地资本的综合体，有价值的土地资本与无价值的土地物质相结合，使得城市土地的使用价值和价值都得到提高，土地资本的含量越多，城市土地的价值也就越大。

城市产业的发展需要确定合理的开发强度，充分发挥城市土地的开发价值，确保每寸土地的最佳利用。城市建设用地集约利用规划通过优化功能布局、拓展立体空间、控制发展密度、优化物业形态等措施，有效的提高城市土地利用率，促进产业结构升级，提升城市建设用地的总体价值。

2 现行城市建设用地集约利用中存在的问题

2.1 集约利用管理未实际履行

节约集约利用土地资源作为国土部门的基本职能职责，应由国土部门严格管理。

但在社会主义市场经济体制转轨和发展的过程中，在建设投资多元化，各个集团的利益纷争，以及不适当的行政干预下，导致城市建设用地集约利用管理呈现多头管理，现行集约利用管理的部门包括国土、规划、建设等部门，多头管理造成城市建设在集约利用上缺乏统一规划和协调，对集约利用管理的组织、控制、监督缺乏合力，不能集中力量办大事。

2.2 集约利用规划体系缺失

土地利用总体规划、城市总体规划、城市控制性详细规划等相关规划侧重于建设用地指标控制，更多的是偏重于物质建设规划，注重确定的规划期的人口和用地规模，对于城市土地利用基本上仍沿用功能分区的原则，而对建设用地集约利用结构、布局、规模、时序缺乏综合考虑，造成城市建设用地闲置浪费、低效利用，难以形成城乡统一的建设用地市场。

2.3 集约利用缺乏系统性

现行集约利用侧重于评价，大多通过构建集约利用评价模型，测算不同区域集约利用度来评价集约利用程度，再提出集约利用的建议，而缺乏集调查、评价、规划、监测于一体的集成技术，难以实现全程化的集约利用；同时，现行集约利用侧重于平面开发，缺乏地下空间规划，未对立体空间进行相关集约利用规划，难以实现立体化的集约利用。

3 开展城市建设用地集约利用规划的建议

3.1 明确规划目标定位

城市建设用地集约利用规划是一项土地利用专项规划，以土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济和社会发展规划等法定规划为上位规划。

城市建设用地规划的核心是以“已开发”土地为对象，以上位规划对土地利用强度、投入强度、经济效益的规划值为标杆，以土地利用状况的现状值与规划值之差评价集约利用度，提出土地利用强度及效益的下限性目标，是对存量建设用地实行改造升级的基础。

3.2 开展规划编制工作

建议将城市建设用地集约利用规划上升为政府行为，由各级政府组织编制城市建设用地集约利用规划。

一是遵循“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，在全国选取一个城市的主城区进行规划编制试点；二是在试点基础上，及时总结经验、发现问题、完善规划，逐步在省（市）层面进行推广；三是待时机成熟由各省（市）组织编制省（市）城市建设用地集约利用规划，并最终推动全国城市建设用地集约利用规划的编制。

3.3 完善规划组织管理

由政府牵头国土、规划、建设等相关部门成立规划编制领导小组，建立工作联席会议制度，组建规划编制队伍，提出规划编制工作方案，落实工作责任，及时启动重大课题研究和专项研究工作。

规划编制经费由各级财政启动专项资金进行下达，实行专款专用，并积极争取国家和地方集约利用资金，采取银行贷款、引进社会资金等多种方式筹集资金，保障规划编制的顺利进行。

3.4 加强规划专题研究

开展《产业结构调整与布局优化研究》、《城市存量土地挖潜与集约利用规划研究》、《地价与城市建设用地集约作用机制研究》、《城市建设用地集约利用规划与相关规划的衔接研究》等重大课题和专题研究，并在规划编制中广泛采用实地调研、座谈访问、专家论证等多种形式，充分听取社会各方意见，增强规划编制的民主性和科学性。

3.5 健全规划监管机制

建立集约利用规划实施的动态监管和监督机制，充分运用3S技术和互联网等对规划实施情况进行动态跟踪监测，依法监督和查处城市建设中的违法用地行为；同时，加强建设项目用地的批后监管，加强规划执法队伍建设，建立行政责任追究制度，完善规划实施跟踪管理。

3.6 建立规划考核体系

建立城市建设用地集约利用规划考核机制，对城市建设用地集约利用规划实施情况进行定期考核并公布结果，作为控制城市建设用地规划、下达土地利用年度计划、开发区升级扩区等的依据；同时，建立土地供应与集约利用规划考核结合的评估机制，将增量用地计划指标和存量建设用地集约利用状况挂钩，建立长效的评估激励机制。

参考文献：

[1]林坚，张沛，刘诗毅.论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路[J].中国土地科学，2009， 4（4）：4-10.

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[8]刘宗强，付梅臣，张翼等.承德市建设用地集约利用评价研究[J].资源与产业，2011， 13（1）：55-60.

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篇5

关键词：节约集约利用；土地资源；问题；措施

中图分类号：C93 文献标识码： A

一、关于土地节约集约利用的概述

（一）相关概念

中外很多相关学者都从很多角度对土地节约集约利用的内涵和概念进行过相关论述。一般意义上讲，学者认为土地节约集约利用，首先是节约土地，合理利用土地，提高土地的利用率；其次就是要通过调整土地利用结构来有序地置换土地，达到集约程度的目的，增加土地有效利用面积。还有学者认为从动态和静态两个方面解释土地的集约利用，土地集约利用是相对于传统粗放的土地利用模式提出的；除此之外，土地集约利用的含义是会随着时展更变的，不是静态的概念。随着国民经济的高速发展，人们就会越来越依赖自然资源，这就也使得土地的承载能力得到了提升，也就致使土地的集约程度在不同的时间段会有相应的不同。只有真正深刻理解了土地集约利用的内涵，才能正确地确立土地集约节约利用的相关理念。因此在理解其内涵的过程中，就可以从广义和狭义两个方面入手进行相关的分析。

从狭义上进行探讨，就是要通过增加土地投入来做到土地集约利用的目的，最终也能够获得土地报酬的最大化。

广义上来讲，就是要通过先进有效的指导思想来做到土地集

约利用，通过改善经营管理模式，增加存量土地投入量等方式来提升土地的经济效益和使用效率，使社会、经济、环境生态等效益达到最大化。所以土地集约利用的实际效果和具体各方面的投入量并无明显的关系，同时土地集约利用的评价过程时动态的，因此其标准也比较模糊。集约利用土地的目的就是在最佳集约度的基础上达到土地利用的各方面效益的综合统一。因此，从这个角度来看，广义上的土地集约利用更具有科学的发展思想，因此也就比狭义的概念就显得更加科学准确。

（二）实施的目的

实施土地节约集约利用的目的就是要将土地利用各方面的效益进行综合统一，并在此基础上实现土地的可持续利用预计相关资源的优化配置，对于城市土地来讲，均是追求城市土地利用效率的最大化，节约用地，以实现土地可持续利用为最终目标。研究土地节约集约利用就是要研究其余土地资源优化配置的联系。首先，两者之间的研究的理论基础基本上是类似的，都是以可持续发展、系统控制、土地经济等理论为依据。其次，两者的实现途径相似，主要包括宏观调控、科学预测与评价、相互制约机制。第三，从范围上来讲，土地可持续利用的概念范围大于土地节约集约利用的概念范围，而土地集约利用的涵盖范围又大于土地资源优化配置。

二、当前土地资源节约集约利用中存在的问题

由于长期受到“地大物博”错误观念的束缚，一些干部和群众对土地国情认识不到位，缺乏土地节约集约利用的观念，思想上没有引起高度的重视，甚至认为土地问题是阻碍经济发展和项目上马的制约因素，一些领导干部在发展社会经济的统筹布局中，没有把土地利用问题作为重要的指标和因素加以综合考虑，导致在落实节约集约利用土地上造成很大的被动局面。一些项目缺乏节约集约用地观念，摊饼式发展，星点式建设，造成土地资源的闲置浪费、低效用地现象。

（一）规划管控不到位

长期以来形成用地结构和布局不合理 ， 土地利用效率低的状况，土地利用的综合效益没有实现最优化。城市城镇开发建设中盲目占地、上项目、搞开发，导致规划用地、规划管控受到冲击。一些城市过高追求建设标准，无原则地拉大城市框架，形成大量的耕地被蚕食。一些农村建房没有严格按照城乡建设规划进行统一规划，居民建房随意性较大，布局散乱，土地利用率低，少批多占和“一户多宅 ”的现象没有得到完全控制。

（二）土地供需矛盾仍然突出

近年是经济社会转型跨越发展的重要时期，许多地方对土地资源的需求依然十分旺盛，特别是一些地方在招商引资过程中，把土地的足量供应作为一个基础条件，土地供应无原则地服从于项目上马，导致土地资源的供需矛盾十分突出。长期以来，这个供需矛盾始终没有得到有效缓解。

（三）土地的集约利用程度不高

土地利用十分粗放，利用率不高，存在大量闲置低效用地。有的存在批而未供土地的情况，粗放浪费现象比较严重；一些项目贪大求洋，使用土地宽打宽用，布局不紧凑，不能严格执行集约用地的控制标准，土地利用率和单位土地投资强度偏低；有的项目由于种种原因，边干边停，干干停停，或者长期停产停业，造成土地长期闲置浪费或低效使用。在农村，新建住宅不断向生产生活更加便利的区域无序扩张，农民住房零星分散，浪费土地较严重。

（四）后备资源少，土地开发空间严重不足

目前，土地开发潜力十分有限，土地后备资源少，分布不均衡，而有些潜力根本不可能变成现实的耕地资源。从当前耕地占补政策的执行上看，占优补劣的情况在很多地方不同程度的存在，新开发复垦的耕地在使用价值上打了折扣。

（五）闲置土地盘活难度较大

一些项目由于资金、市场、政策等因素导致停工停产，对这些闲置低效用地亟待盘活利用，但由于这些项目往往存在复杂的债权债务纠纷，所以处置起来有很大难度；一些新上项目，由于受市场因素影响，资金不足或资金投入放缓，导致工期延长，也造成了一些土地的闲置。尽管相关土地法律法规对闲置土地明确了一些处置办法，但可操作性不强，实际工作中情形复杂，工作难度大。

（六）违规违法用地现象仍然比较突出

一些地方打着发展的旗号，不计土地成本地进行招商引资；有的突破土地法律红线，占用耕地甚至基本农田破土动工，大肆建设；有的以“先上车，后补票”为借口，在没有依法取得建设用地审批手续的情况下，先行施工建设，导致村企纠纷、村民上访，引发了大量的社会矛盾；有的私设各类开发区、高新技术区、产业示范区等，圈占土地，蚕食耕地。

三、土地资源节约集约利用的对策与措施

（一）宏观调控，规划引领，重点突出，提高土地使用效益

要切实加强政府的宏观调控作用，要把土地资源的节约集约利用纳入经济社会发展的大盘子中统筹考虑，全盘规划，从严把好土地闸门。要把规划引领、规划用地放在经济社会发展的突出位置，要不折不扣地执行土地利用总体规划，规范用地分区，控制供地总量，优化利用效益，逐步建立以供给引导、制约需求的土地供应机制。要做好建设项目用地的预审工作，不符合产业政策，不符合土地规划的坚决不予通过；要把土地投资强度和土地利用详细规划等列为项目用地的准入指标，在项目用地审批时，按照用地控制指标及单位面积的投资强度的要求，确定是否供地或供地的数量，从源头上提高土地使用的效率。优先保障重点项目、重点工程土地供给；优先保障自主创新、科技型项目土地供给；优先保障解决民生问题项目土地供给。

（二）完善机制，严守红线，确保耕地占补平衡

要严格落实土地管理和耕地保护责任制，层层签订耕地保护目标责任书和基本农田保护责任书。把耕地指标和基本农田保护指标落实到地块，落实到农户，严格按照“依法依规、确保数量、提升质量、落地到户”的要求，科学划定永久基本农田。将基本农田保护图、表、册的内容纳入数据库管理，及时维护，实时更新，实现基本农田管理的信息化和网络化。

通过采取有力有效措施，千方百计控制耕地总量不减少、质量不降低。要盘活挖潜，复垦开源，确保耕地占补平衡。将土地复垦整理工作与城乡建设用地增减挂钩等工作相结合，大力实施项目工程，要加强废弃低效用地的复垦管理，将废弃矿地纳入土地整治规划范围大力实施。在复垦实施过程中，要以科学选址为龙头，以项目化管理为手段，严把工程项目的申报、立项、施工、监理和验收等各个环节，坚持项目公告制、法人制、监理制、招投标制和合同制等制度，确保新增耕地的数量和质量。

（三） 加大力度，全面清查，盘活资源，科学合理处置闲置低效用地

要全面清查，摸清底数，在掌握基本信息的基础上，组织开展闲置、低效建设用地调查评价，要认真分析形成土地闲置浪费的主要原因，分门别类提出处置的办法；要对现有建设用地的开发利用和投入产出情况进行综合评估，切实掌握本区域土地利用的效率；要把空闲、废弃、闲置和低效利用的土地作为土地开发利用的重点，努力提高建设用地利用率；要把工作重点转移到加快处置方面，积极盘活存量建设用地。对一些达到收回标准的闲置土地，要坚决收回，统一纳入政府土地储备库，重新进行资源的市场化配置，有效提高土地利用和产业发展的集约化水平。

（四）抓住重点，调整布局，多管齐下，积极稳妥地推进农村住宅用地规范化

农村村民住宅普遍为低矮建筑，占地面积大，容积率低，且布局分散凌乱，配套设施滞后；加之近些年，农村人口向城市转移，出现了大面积的“空心村”、“无人村”，土地闲置、低效、浪费的现象比较突出，因此，必须要加大对村民住宅用地的整治整合利用力度，采取布局调整办法，引导城中村、空心村改造，促进城乡建设由低效变高效，通过拆旧建新、整村搬迁、移民并庄，旧村复垦，积极推动“空心村”改造，既缓解了用地压力，又保障了新农村建设；大力推动城中村改造，通过异地安置等措施，进一步拓展用地空间，提高土地利用效率。

（五） 强化责任，落实制度，加强督查，全面推进土地资源节约集约利用

要建立和完善节约集约用地的责任化管理机制，特别是强化节约集约用地的共同责任机制，着力构建“政府统一领导、国土部门牵头、相关部门配合、全社会广泛参与、齐抓共管”的责任体系。要建立健全保障土地节约集约利用的长效机制，从根本上转变土地利用方式，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。批前要严格依照土地利用总体规划、国家产业政策和土地供应政策的规定，对项目用地各项指标进行审查并提出预审意见，项目没有达到集约用地规定的，预审不通过，不予安排用地计划；批中要加强建设用地定额管理，严

控新增用地总量，依据省规定的定额指标及市规定的单位面积投资强度等因素，综合确定供地数量，坚决核减超指标的用地，制止浪费土地、粗放用地行为；批后要加强日常监督检查，逐步建立建设项目竣工后的建设用地复核验收制度，特别是加强对投资强度的跟踪管理。对不按照合同约定条件使用土地的，要追究土地使用者的违约责任，给予一定处罚。跟踪督促用地单位按集约用地的规定开发利用土地。

结束语：

总之，土地是城乡发展空间扩张的首要载体。现阶段是建设全面小康社会的关键时期，城镇化、工业化、国际化以及市场化的速度都在不断加快，因此资源的利用消耗也不断加快，由于受到土地供给总量的限制，城镇发展用地的空间增量已达底线，土地的供需矛盾意境成为现阶段我国经济发展的主要影响因素，因此要健全相关的法规制度节约集约土地以及保护耕地。约集约用地是保障国民经济发展的前提，可以在很大程度上缓解我国土地的供需矛盾。

参考文献：

[1]付钦太. 新型城镇化进程中节约集约利用土地资源问题探析[J]. 学习论坛，2014，01：36-40.

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[4]车艳玲. 节约集约利用土地资源的相关探讨[J]. 吉林农业，2013，02：58.

篇6

关键词：工业园区 土地 集约用地

工业是县域经济的龙头和脊梁,工业兴则百业兴,工业强则经济强。近几年来，我县深入贯彻落实科学发展观，推进新型工业化，实施工业强县战略，坚持把发展新型工业化和承接沿海产业转移作为招商引资的第一要务，各项工作取得较大突破。

1.工业强县与集约用地的关系及方向

之前,我县城西工业园区用地缺乏整体规划,没有形成一个科学的区域格局和产业布局，存在粗放利用、土地利用率低、用地结构不合理、规划滞后及入园企业投资强度和产业层次不高等问题。若建设缺乏统筹规划,不但造成经济发展新的不均衡,而且浪费土地、浪费财力。因此，推进节约集约用地,必须以科学发展观为统领,以发展为第一要务,坚决落实“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”的基本国策,全面贯彻国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》, 积极保障,支持发展、服务社会,严格管理,保护资源、维护权益，促进经济社会可持续发展。

2.工业强县与集约用地的途径及布局

2.1盘活存量土地，挖掘土地潜力

城西工业园区中的老企业旧厂房,积压着大量低效利用的土地,也沉寂着大笔低价占用的土地资产，可对这些土地资产进行严格和规范处置，最大限度地显化土地资产价值。近年来,在国家土地宏观调控背景下,省市下达我县的用地指标非常有限，而沿海地区产业结构调整的加速及其随着永连，宁嘉公路的贯通，二广、厦蓉高速的修建，我县交通区位条件的有了极大地改善，拉近了与沿海地区的距离，承接产业转移的来势越来越好，用地需求量越来越大，但我县土地供给的瓶颈制约也越发明显。一边是待破产改制、低效企业有地无钱,土地不能转化为有利于企业发展的资本,企业缺乏发展活力；一边是一些投资商、开发商因手中无地而无法参与到城市建设中来。因此通过破产低效企业改制，盘活存量土地资产,以最大限度地弥补新增建设用地的不足,就能较好的解决这两方面的难题。这需要进一步挖掘潜力、把存量土地作为实现土地收益目标的基础，清理闲置、盘活存量。

2.2搞好工业园区建设，形成“产业集群”

“产业集群”即以一个主导产业为主,在一定区域内将相关企业进行集聚,并形成强劲的竞争优势。实践证明,产业集群已经成为我国许多区域经济发展的源泉,也是推进集约节约用地的方向。积极引导新型工业项目、高科技项目不断向园区集中，这样一来,不仅给企业带来更广阔的发展空间和资金,为县城发展腾出了空间,也使工业园区免唱“空城计”,土地更可以得到充分利用。要搞好工业园区的建设，我认为着重要从以下几个方面来抓：第一，明确园区产业定位。工业园区是承接产业转移、加速产业集聚、培育产业集群的主要载体。按照项目投资高强度、产业结构高层次、土地利用高水平的要求引进项目，对工业园实施高水平规划、高标准建设、高效率管理，着力优化园区的区域分工和产业布局，明确园区的特色定位和发展方向。第二，进一步完善园区功能配套，推进土地集约利用。加快推进园区内供水、供电、电讯管网等基础设施建设，强化园区能源保障，提高园区吸纳功能和承载能力，重点抓好标准厂房建设，使园区成为推动同业聚集、产业升级的基地。第三，搞好九疑物流配送、劳动用工、信息咨询等功能配套，实现工业与服务业的互动。要全力帮助十里铺工业园加工贸易区、冶金建材工业园区搞好基础设施和服务，确保项目引得进，企业留得住。

2.3节约集约用地，发挥土地综合效益，为效益好、用地集约的企业,出台一系列激励政策,以吸引其驻园区

如对项目总投资超过一定金额的重点、重大项目,政府引进的对本区域产生较大综合效益的低耗能、环保型资项目,投资强度超过规定标准的项目, 工业企业建造多层标准厂房的项目，优先安排用地计划，优先批地供地，并在费用的收缴上予以优惠。鼓励社会资金依法建造多层标准厂房，在不改变工业用途的情况下，可以依法出租、转让、抵押。鼓励开发利用地上和地下空间。鼓励工业项目合理利用低丘缓坡、滩涂和废弃矿山等非耕地、未利用地，拓展新增建设用地渠道。对土地利用低的项目提高供地价格或租赁价格,对土地投资强度高的项目降低租赁地价等。

2.4利用我县丰富的人力资源及规划筹建的蓝宁道加工贸易区，发展共建共享、收益分成的“飞地经济”

“飞地经济”既可以为沿海地区找到产业转移的平台和长远发展的产业腹地，更可增加我县招商引资幅度，实现工业强县目标，是一种比较可行的双赢模式。

3.工业强县与集约用地问题的对策及建议

国土资源管理部门作为政府职能部门,一方面要为地方经济发展保驾护航；另一方面也要全面履行法律所赋予的神圣职责,严把土地审批和供应关。对建设用地不符合土地利用总体规划坚决予以遏制。同时要切实加强建设用地批前批后的管理,确保有限的土地资源得以最充分、最有效的开发和利用,切实管好土地收益,防止流失,从根源上避免土地的闲置与浪费。对此，具体对策建议有：

3.1土地执法部门要加大对那些违反规划占用耕地搞非农建设行为的处罚力度,依法办事,落实最严格的耕地保护制度,实现规划的强制性。进一步加强土地用途管制,确保规划的法律地位。

3.2对于“工业园区”的土地利用方式，政府方面要提高“工业园区”土地集约利用，严格用地监管和项目验收。①对已出让未建成部分土地的建筑密度、土地容积率，开竣工时间、价款、违约责任等内容应按供地时的约定对其进行有效监管,要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况作为建设项目竣工验收的一项内容; 有效促进工业园区土地的集约利用，确保工业园区出让后的土地能按约定要求进行建设,不要因为建设达不到约定要求而降低未来工业园区土地集约利用水平。②严格执行项目准入制度,促进土地集约利用:严格按照工业园区规划、土地供应政策、相关用地标准等对工业园区土地进行审查供应。对不符合工业园区规划和土地供应政策的项目一律不予以供地;对符合工业园区规划和土地供应政策的项目,应严格按照相关用地标准,如工业项目建设用地控制指标规定的指标体系等进行审查供应,并根据工业园区的实际情况,适度提高工业园区项目的投资强度、土地容积率和建筑系数等集约利用标准,严格按标准供地;③抓好监管，严格执行土地节约集约利用标准和供地政策，对超标准用地的,要核减用地面积。把有限的指标用足用好，促进土地集约利用: ④国土资源部门要会同发展改革委、城市规划、环保等部门制订工业用地招标、拍卖、挂牌出让计划,拟定出让地块的产业类型、项目建议、规划条件、环保要求等内容,作为工业用地出让的前置条件，确定土地使用者和土地价格。

3.3努力建立节约型社会。资源集约利用水平要有新提高，要充分认识节约资源的重要性和紧迫性,树立资源忧患意识,增强危机感和责任感,大力发展循环经济,推进资源节约利用和综合利用,建设资源节约型社会,切实做到从节约资源中求发展,从发展循环经济中求发展。土地资源集约利用的核心是盘活存量,严控增量,管住总量。

3.4搞好统筹，提供用地保障。多途径，多渠道向上争取用地指标，对用地指标，优先保证扩内需、保增长的重点项目、重点产业及承接沿海产业转移项目用地，严格控制低水平重复建设项目。加快城乡建设用地增减挂钩步伐，加大土地开发、整理力度，确保全县耕地总量动态平衡，为加快我县工业化、城镇化进程提供用地保障。

工业化不是无止境的扩张用地。节约、集约利用土地,是新型工业化道路的重要内容。把零散的土地集中起来,把浪费的闲置地拣起来,寻找利用率不高的已用地块,提高土地投资强度,这样新的用地空间就会找出来,土地在永续的集约利用中就会越来越有活力。走新型工业强县之路,把存量土地蕴含的财富和生产力释放出来是一种必然选择！

参考文献：

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篇7

面对越来越紧缺的土地,品质追求显得过分奢侈

作为土地使用者和城市规划执行者,开发行业应当承担节约集约用地的社会责任

主持人:有人说,“节约集约用地”是政府的事情,一直以来政府也主要侧重于提高工业用地利用效率,抑制工业用地低成本扩张。作为房地产开发人士,各位认为“节约集约用地”与这个行业有什么关系?房地产开发商是否也有这样的社会责任?

马越:房地产行业因土地而生存、发展,房地产开发过程中,土地作为生产资料是开发的起点,而形成的建筑产品则是利用土地的结果,这一结果在质和量两个方面,对更大范围土地形成影响。因此,这个行业与“节约集约用地”关系极为密切。当然,在中国,土地所有权归国家,政府主导着土地利用的规划用途、利用强度,是影响土地节约集约利用的主要力量,而开发商作为使用者,对土地利用也有着能动作用,比如往往通过产品策划影响某一地块的规划,在商品房发展起步较晚的中小城市,开发商的投资行为往往成为某一区域土地开发的发起和推动者,对政府制定规划影响很大。因此,随着土地越来越稀缺,开发行业应当作为土地使用者和城市规划执行者,秉承节约集约用地理念,承担起这一重要的社会责任。

姜炜:“节约集约用地”在人口众多、人均资源占有量远低于国际平均水平的中国,应该被列为头等大事。每一个中国人都必须认识到这一点。身为房地产从业人员,对于土地有一种特殊的感情。每每看到浪费土地的现象,很是痛惜。我们也支持节约集约用地,但是,土地房地产行业并非土地管理部门,对于如何节约土地与集约使用土地,只有建议权,没有决定权,只能被动地在政府规定的土地规划基础上做好自己的事。

杨乐渝:近年来,我国城市化进程高速发展,城市化率已近40%,每年还以近1%的速率发展,这就意味着城市人口的集中度越来越高,加上城市经济的高速发展与国际化水平的提升,对城市土地的需求急剧膨胀,而我国城市是按行政区划的单点中心型的设置模式,区域的协作型较差,城市土地的稀缺程度极高,这就必然要求,在房地产开发过程中要集约利用土地,提高单位土地的投资强度,提高单位土地的出房率。

作为房地产开发商,尊重城市土地价值,就是要开发与土地价值相匹配的产品,或者说,要将城市价值、土地价值、产品价值三者有机地统一起来,在规划和设计上,使土地效能得以最大限度地释放,以最大限度地满足城市经济发展与居民住房的需要。当然,要做到这一点,不仅取决于房地产商的努力,更需要制度的支持,如坚持土地出让的市场化制度,尤其是商业土地的出让要坚持招拍挂制度;需要城市规划思路与政策的转变与调整。长远看,节约集约用地仅仅从户型结构下手是不够的,还应当有更彻底的革命性措施

主持人:目前房地产开发在土地利用上存在哪些问题有悖于“节约集约用地”理念?在解决这些问题过程中,政府、企业、城市居民应分别扮演怎样的角色?

马越:我国人均建筑用地从1998年的52.9平方米,上升到2002年82.3平方米,短短5年间增幅高达49.9%。城市住宅耗地已占整个城市用地量的30%,其中高档、大户型住宅公寓等住房占了相当比例。过去几年里,政府住房制度改革走货币化和商品房为主的路线,购房者一味追求拥有产权房,开发行业建设大户型又起到推波助澜作用。这些做法,都违背了节约集约用地的理念,造成住房占地多、面积大、价格高,超过了大众的消费能力,有悖于国情。同时,也过度耗费了今后发展所需要的土地资源。解决这一问题,需要政府政策、社会舆论先行引导,有限制也要有引导,开发商应大力推进建设节地型住宅,购房者本着务实、节约的态度看待住房消费。2006年制定的“70%”、“90平方米”户型政策体现了这样的要求,但长远看,节约集约用地仅仅从户型结构下手是不够的,还应当有更为深入更为彻底的革命性措施。

姜炜:房地产开发业目前取得土地的途径只有国土部门一个出口,拿地之初已经确定了每幅土地的容积率等指标,开发商无权自行调整。至于房型设计,的确存在户型偏大、供给结构不合理的问题,这其中有开发商的责任,但开发商并没有错。因为原来的法律、政策并没有限制房地产市场的产品结构,而追求利润最大化是企业的本性,服务于具有实际支付能力的目标客户是产品定位的必然。企业的选择无可厚非。如今,有关部门开始限制产品结构,那么开发商就要遵守。政府加强保障性用房建设,开发商就要积极参与。至于城市居民,我们无权指责他们。每个人都向往美好的生活,有权利要求改善住房条件。可惜的是,在今天的发展模式下,短期内无法满足大多数人住上宽敞、舒适住房的愿望,只能尽量让更多的人住进较小的、满足基本生活需要的住房。在这种情况下,需要人民的理解与支持,也需要管理部门积极探索更好的方式来满足广大人民群众的愿望。

彻底突破旧的规划理念,增大“高容积率高建筑密度”的高层住宅所占比例,提高土地的聚集效益

主持人:有专家提出,通过提高容积率、调整住宅类型结构来促进城市土地的节约集约利用,但现在很多地方都提出建设“宜居”城市口号,大众追求更好居住生活环境的愿望也越来越强烈。提高容积率客观上将影响居民生活的舒适度。这两者之间的矛盾怎么协调?

马越:我们提出提高规划容积率的概念,不仅仅是为了通过增加建筑面积,降低楼面地价,通过提高土地利用强度增加供应量,达到控制房价上涨的目的,这只是短期应急措施。在第17个全国“土地日”谈提高容积率,更有其深远的含义。

人口的绝对增长、城市化进程加剧与土地资源因不可再生而出现短缺,是影响人类社会可持续发展最为尖锐的矛盾。我们不但要解决好目前城市建设与土地的矛盾,而且还要为子孙后代未来居住留有余地,不能寅吃卯粮,只顾眼前,陷入“现在享受别墅,后代无地盖房”的尴尬窘境。

姜炜:在一个环境优美的城市中生活是每个人的愿望。但是,期望与现实之间的差距也必须承认。今天的中国,发展是第一位的,满足人们最基本的生活需求依然是政府的当务之急。此时不切实际地追求城市形象,搞“宜居城市、国际化大都市”等等噱头,到底能够给城市与居民带来什么好处呢?提高容积率固然会导致居住密度的增大,进而影响舒适度,但是,现如今那些所谓的低密度居住小区真的就“宜居”了吗?交通不便,到处都是乱停乱放的机动车,生活、教育、医疗配套都没有到位,何谈宜居?又哪里来什么舒适性?如果城市能够提供良好的公共空间,老百姓就不会过分强调居住组团的小环境。恰恰因为城市没有提供人民期待的大环境,大家才无奈地将目光转到自家门口。

马越:中、低容积率可以带来眼前居住环境和品质方面的好处,但是面对日益增长的城市人口,面对越来越紧缺的土地资源,品质追求显得过分奢侈。根据分析,当特定城市地价在项目成本中的百分比高于40%时,发展高层住宅,其经济性和土地利用集约性效果明显。去年中央出台的“国六条”等系列调控政策,把重点放到了调整住宅供应结构,主要指限制高档住宅规模,加大中、低档次住宅数量,减小套型面积。而从土地利用角度看,加大“高容积率高建筑密度”为标志的高层住宅所占比例这一结构调整思路,更有其现实和长远意义。

面对目前土地使用强度较低的现状,如果能够放眼未来几十年社会经济发展来看待土地需求,政府有关部门和规划设计界应当重新审视影响土地利用、城市规划、住宅建设、住宅供应结构的一些旧有思想,彻底突破旧的规划理念,大幅提高规划容积率,对建筑密度、建筑间距、建筑高度等指标的控制原则做相应调整,放宽限制,本着有效利用土地资源、提高土地的聚集效益原则,倡导在有限的土地上建设更多的住宅,推动高层住宅比例快速提高。

这种高容积率做法,绝非90年代的简单化追求和复制,因为住宅设计理念和设计水平已非同日而语。我们提出这样的命题,目的在于抛砖引玉,更需要政府土地规划管理部门、规划设计界、房地产开发进行深入系统的研究,找到土地利用强度和居住舒适度的平衡点。

杨乐渝:城市土地的利用效能低下是当前房地产开发中存在的突出问题。当前各中心城市房价的高速增长,一个重要的原因就是供求失衡,土地的利用效能低下,供应严重不足造成的,要解决这个问题,必须从调整城市规划政策入手,大幅提高建筑容积率与建筑密度,提高单位建设用地的投资强度。与“好”与“差”的矛盾相比,“有”和“无”的矛盾更具优先地位。连“有”和“无”的矛盾都不能有效解决,奢谈“宜居”不具优先意义。

对于土地闲置,简单地挥动大棒,只会让问题越来越难以解决

主持人:目前房地产开发企业是否存在囤积土地、土地闲置等土地利用率低下的现象?造成这种情况的主要原因是什么,如何解决?

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【关键词】油田企业；报批；土地资产；管理

土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺，势必影响到集体、个人的利益，需要按照严格的法定程序进行。如果没有科学合理的土地征收程序作保障，就难以平衡各方利益。所以，必须建立科学完善的土地征收程序。

由于油田企业的特殊性，决定了用地方式的特殊性。油田被称为没有围墙的开放的工厂，独立的油水井工业用地与周围地方乡镇土地的相互交错，客观上导致了土地征收管理报批的困难。数万亩生产性用地的手续完善，为下一步生产建设的正常进行、尽快确权登记和依法维护自身权益起到至关重要的作用。

一、影响土地报批工作的问题分析

在完善用地报批手续过程中，我们发现目前征地报批的管理模式存在以下问题和制约因素：

1、石油天然气行业《划拨用地目录》的修改对油田企业用地的影响。政府高度垄断土地一级市场，以供给引导和制约市场需求。实行多种形式的土地有偿使用，使土地供给方式与市场经济体制相适应，新增建设用地除法律规定可实行划拨供地的项目外，一律以出让、租赁、作价入股等形式实行有偿使用。国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）提出，严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录，拟将原来享受划拨用地的石油天然气等能源行业用地不再享受划拨用地政策，将积极探索实行有偿使用，按规定交足土地出让金。特别是中石化股份公司上市后，采油厂原以划拨方式取得的部分国有土地现由多种经营单位使用均受该项政策影响。

2、地方城镇规划、土地开发对油田企业用地的影响。由于油气田资源勘探开发的独特性，用地比较分散，其中不少油气资源的富集区就位于地方城镇规划区。政府采取“五统一”政策后，这部分区块的土地利用政府统一规划设计，油气开发部署设计受到很大的制约和限制，从而对油气新区块的勘探开发和老区块的调整产生较大的影响。随着孤岛油田的发展建设，一些外来人口相继来此落户，最后形成了现在孤岛镇油区用地和地方土地相互交错的局面。

3、济军生产基地内用地项目不让办理用地手续。孤岛油田目前产量的约90%位于主开发区域济军生产基地范围内。而自2003年以来，油田单位在济军生产基地内新打井配套道路一直未能办理征地手续。虽经油田和地方土地部门共同努力，济军生产基地同意给办理手续，但还要签定项目废弃后土地交回的协议。

4、收费项目增多，国土资源部门在标准之外收取一定费用。目前办理征地需要交纳的费用较多，包括黄河河道管理费、自然保护区管理费、植被恢复费（保护区内）、登记确权费用、城镇规划区内的规划管理费、社会保障费。

5、土地利用现状与土地利用整体规划不同。国土资源部门的土地整体规划未与实际现状结合，造成规划与现状图地类不同，使报批增加难度。如涉及某一行政区域的土地，现状图上是未利用而规划图上是基本农田。县区国土局提出按规划图上的地类收取耕地开垦费，而我们去市国土资源局开的用地指标就是按现状图开的未利用地的指标。在报件时势必会造成冲突，同时也给以后的各项检查留下了口实。

6、争议区域用地无法完善用地报批手续。由于孤岛采油厂所处的河口区建区较晚，辖区内有许多飞地和争议地，在这些飞地和争议地上打井时往往出现管辖权交叠情况，使得施工无法开展，即使打完井后手续报批也成问题。

二、对用地报批的几点建议

针对存在的问题，笔者结合油田实际提出以下几点建议：

（一）须建立良好的外部环境，弥补我国土地征收程序的缺陷

1、有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：缺少对行政机关的监督机制。

2、对政府现行征地制度进行完善，核心问题是征地补偿标准的制定。其主要思路是：严格行使土地征用权，规范征地范围；体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；坚持政府统一征地，实行征地与供地分离，简化征地批后实施程序；建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。

3、政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，并且如果“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入加以补贴”。

（二）完善内部机制、加强计划、财务、油地协调

1、在成本（投资）定额管理中，油田各级领导应结合实际，对于生产用地的征用给予充分理解和支持，适时调整相关数据和额度，保证生产能及时有效的开展。将新增的社会保障费、自然保护区管理费、植被恢复费、黄河河道管理费、耕地占用税等等根据现行规定进行调整增加。

2、根据国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）以及中石化的降低采油成本的要求，油田要从以往的用地思路中进一步拓宽，各采油厂在新增钻井征地办理过程中，针对所处外部环境的影响，采取尽量优化的方案保证节约集约用地。主要可采用以下几个方面措施：

（1）同样投资情况下尽量多打同台。打同台井既可节约部分征地费用又最大程度的节约了用地。

（2）优化进井道路，节约征地费用。在确认进井道路的方案时，要坚持最优化、最节约的原则确定了路线，在保证生产的同时将进井路取的最短。

（3）尽量占用未利用地和非耕地。如在济军生产基地的范围内，有耕地、林地、未利用地等多个地类，在定井位时就坚持以能占未利用地不占耕地、能占耕地不占林地的原则。

（4）能利用已有项目土地的尽量用原有土地。油田各单位在较长的时间内，都有部分存量土地，在改革过程中部分单位进行了拆分重组，新建了许多基层单位，在选择办公地址时尽量选用原有地址，不足时选用报废的存量站场进行建设，从而可节约许多征地费用。

通过以上各方面的努力，可以使我们的征用土地工作更细致、科学和具有操作性，可有力地维护各方的合法利益，但当前我国的土地征收程序尚存在不少缺陷，迫切需要进行改革、完善，以构建严格、周密的土地征收程序。我们相信，随着我国立法经验的丰富和立法技术的进步，必将构建出一个科学、合理的土地征收程序，以实现各方利益平衡，更好地促进经济和社会的发展！

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关键词：青海省；开发区用地；节约集约用地

Abstract: this paper starting from the industrial structure and institutional mechanisms of the development zone, analyzed the land using condition of various development zones in Qinghai province land the main method of saving and intensive land use and transformation of economic development, and proposed the measures recommended of formulate and implement the development zone saving and intensive land use policies.Key words: Qinghai province; development zone land; economical and intensive land

中图分类号：TU831.3+8文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）02-

国土资源部土地利用司：

根据国土资源部《关于组织开展各类开发区节约集约用地专题调研工作的通知》,要求现将我省开发区节约集约用地的有关情况报告如下：

一、开发区的产业结构、体制机制等基本情况

开发区作为城市发展和土地利用的重点区域，为促进地方经济高速发展发挥了举足轻重的作用，已经成为产业升级、区域发展的推动器和科技创新基地。随着开发区的进一步发展，体制科技创新也是开发区发展最根本、最持久的动力源。目前各开发区按照科学发展观的要求，以培育壮大特色产业为目标，以体制创新和科技创新为动力，依托省内大学科技支撑，以开发区现有资源和基础设施为基础，进一步发挥园区作用，拓展发展空间，整合有效资源，增强集聚能力和高新技术的带动力，打造具有资源优势和科技优势的高新技术产业园区。

管理体制和运行机制的创新，能够优化开发区经济发展，优化综合投资环境，为区内各类市场主体提供公平竞争环境和良好服务。目前省内各开发区基本按照“小政府、大社会”的原则设立管委会。管委会作为同级政府的派出机构，行使同级政府的经济管理权限和相关的行政管理职能，对开发区实行统一管理，地方政府职能部门原则上不在开发区内设置工作机构。开发区中层干部由管委会实行聘任制。目前省内各开发区除海东工业园外其他园区没有管委会与乡镇或所在区域政府实行政区合一的情况。

产业结构：

1、西宁（国家级）经济技术开发区

西宁经济技术开发区紧紧抓住中国西部大开发战略的历史性机遇，依托青海省丰富的矿产资源、动植物资源、水、电及天然气资源，初步形成了以多晶硅、单晶硅、太阳能光伏组件生产为主的硅材料、光伏产业和以铜、铝、镁、钛为主的轻合金新材料精深加工两大主导产业，同时辅以机械加工、生物医药、精细化工等产业并举的局面。

2、青海格尔木昆仑经济开发区

青海格尔木昆仑经济开发区形成以石油天然气化工，盐湖化工、黑色、有色金属等三大支柱产业间的融合，多产业横向发展和资源深加工纵向延伸相结合的循环性工业。重点发展甲醇、乙炔及其下游产品；积极推进盐湖资源的综合开发利用，以钾、镁为龙头，同时综合利用稀有元素硼和锂；对铅、锌、铜共生伴生矿产资源和尾矿的交叉利用和综合利用，努力构建“油气-盐化工”、“有色金属-天然气-盐化工”等产业链，形成结构合理、组合优化、配置高效的循环经济产业群。

3、青海甘河工业园区

青海甘河工业园区依托丰富的电能、天然气、矿产、盐湖等资源和现有产业基础，按照科学发展观的要求，重点发展金属材料和化工产业链延伸项目，努力打造有色金属生产加工基地和化工产业基地，把甘河工业园区建设成为西北乃至全国的金属材料、化工产业基地和循环经济示范区。

4、柴达木循环经济试验区

柴达木循环经济试验区分为“一区四园”，总面积222.43平方公里，分别为格尔木市循环经济工业园，规划面积92.67平方公里；德令哈循环经济工业园，规划面积72.5平方公里；大柴旦循环经济工业园，规划面积42.76平方公里；乌兰循环经济工业区，规划面积14.5平方公里。

格尔木市循环经济工业园分为盐湖化工、石油化工、有色金属三个循环经济专业区，园区依托格尔木周边丰富的盐湖、天然气、黑色及有色金属资源，着力发展盐湖化工、石油天然气化工、有色金属三大支柱产业，积极培育商贸及物资流通、特色农业和高原旅游业。

德令哈循环经济工业园依托现有工业基础和发展条件，以德令哈及周边地区丰富的石灰石、钠盐资源为原料，发挥产业集聚效应，大力发展纯碱、烧碱、氯化钙、氧化镁等产业。

大柴旦循环经济工业园利用大煤沟、鱼卡、高泉等地区丰富的煤炭资源，马海湖、大盐摊、昆特依、察汗斯拉图等地丰富的盐湖资源以及马北、涩北气田天然气资源，发展盐化、精细化学品生产基地。

乌兰循环经济工业区充分利用木里丰富的焦煤资源及区间的盐湖资源和电力资源，以现有的煤炭产能为基础，积极推进煤焦化和盐化产业的联合，着力构建煤-盐-化一体产业链，加快发展煤焦油精制、焦炉煤气制甲醇、甲醇系列产品及精制盐、金属钠、硫酸钾、甲醇钠、氯苯、双乙醇钠等下游产品，实现煤化工与盐湖化工等多产融合发展。

二、各类开发区用地的基本情况

1、西宁（国家级）经济技术开发区

经国务院审核批准并予以公告（国土资源部2004年第17号公告）的西宁（国家级）经济技术开发区，公告面积4.4平方公里。西宁（国家级）经济技术开发区东川工业园，土地建成率达81.05％，土地供应率98.98％，工业用地率22.47%，土地有偿使用率100%，土地到期及闲置土地处置率100%。表明开发区土地集约利用总体水平较高，在开发过程中较好地实现了园区建设布局集中、产业聚集、用地集约的战略构想。但目前可供开发利用的土地资源极其有限，项目招商已现选址困难，扩区势在必行。

2、青海南川工业园

根据《青海省人民政府关于同意设立青海南川工业园区的批复》，同意设定南川工业园区，作为开发区的组成部分。园区规划总面积为60平方公里，其中包括规划区54平方公里和县城6平方公里拓展区用地，建成区47.61平方公里，北起总寨，南至上新庄。

3、青海高新技术产业园区

2002年4月经青海省人民政府批准为省级经济技术开发区，2011年11月升级为国家级高新技术产业开发园区，园区规划面积为4.03平方公里，目前开发区土地建成率达97.38％，土地供应率99.8％，工业用地率58.45%，土地有偿使用率67.28%，土地到期及闲置土地处置率100%。表明开发区土地集约利用总体水平很高，在开发过程中较好地实现了园区建设布局集中、产业聚集、用地集约的战略构想。

4、青海格尔木昆仑经济开发区

格尔木昆仑经济开发区土地建成率达93.15％，土地供应率47.97％，工业用地率达到56.37%。土地到期及闲置土地处置率100%，已达到较高水平，表明供应土地中实施项目多，开发区招商引资成功率高。

5、青海甘河工业园区

《关于落实开发区四至范围的函》（青政函[2005]778号），及《关于落实开发区四至范围工作具体问题电话文题电话文稿》，并依法确定界限范围内的青海甘河工业园区规划总用地面积为10平方公里。

6、海东工业园区（在建）

海东工业园区辖曹家堡临空综合经济区、乐都工业园、民和工业园三个园区，其中临空综合经济园规划面积37平方公里，乐都工业园区18平方公里，民和工业园17平方公里。3月上旬组建成立了海东工业园区管委会，开发区总体规划于7月28日通过专家评审，由省经委代省政府正式批复，力争年内完成临空综合经济区部分征地及基础设施建设工作。

7、柴达木循环经济试验区

柴达木循环经济试验区是2005年10月27日国家发展改革委、原国家环保总局等六部委批准的国家首批13个循环经济产业试点园区之一，2010年国务院批复《青海省柴达木循环经济试验区总体规划》（国函[2010]26号），规划柴达木循环经济试验区分为“一区四园”。总面积为：222.43平方公里，分别为格尔木市循环经济工业园，规划面积92.67平方公里，德令哈循环经济工业园，规划72.5平方公里、大柴旦循环经济工业园，规划面积42.76平方公里，乌兰循环经济工业区，规划面积14.5平方公里。

8、热水煤炭产业园区

根据青海省经投【2010】第142号，关于青海热水煤炭产业园区规划批复，规划范围为的原热水老工业区及哈尔盖镇城镇部分和此次规划区圈定部分所有土地，规划总用地面积为11.79平方公里。

三、开发区在节约集约用地，转变经济发展等方面的主要做法

1、加强调控，整合资源，促进良性发展。

随着开发区的快速发展，发展空间不足不能适应开发区快速发展的需要的问题逐步显现，做大做强开发区必须从根本上解决制约开发区发展的空间问题。为做大做强开发区，进一步整合资源，2005年12月，青海省政府调整理顺开发区管理体制，成立新的西宁(国家级)经济技术开发区管委会，按照“一区多园”的发展思路，整合现有资源，对原西宁经济技术开发区、青海生物科技产业园区、青海甘河工业园区进行整合，实行统一规划、统一管理、统一布局。2008年2月，设立南川工业园区，从而形成了“一区四园”的新型管理体制和发展模式。

2、调整产业结构，探索异地发展

随着开发区土地开发率、利用率的不断提高，部分园区近期可运作土地越来越少，在做好自身挖潜的同时。面对困境，一些园区及时调整发展战略，提出了向区外发展的目标。目前一些开发区的土地资源己非常紧缺，但仍有部分开发区保留相当规模的规划面积没有开发，一些园区内的企业存在产业价值低、链短。土地利用管理水平差。一部分企业属高污染、高能耗、劳动密集型产业，已不符合开发区今后产业发展定位和方向。为此，青海省积极探索开发区间异地发展模式，探索国家级开发区与省级开发区合作的新模式。如，西宁（国家级）经济技术开发区的开发管理水平较高而海东工业园区拥有较优越的地理位置和土地资源等优势，两者间积极调整资源整合力度，促进资源优势互补，充分挖掘开发区间的发展潜能，为加快西宁东部城市群建设打下坚实的基础。

四、对制定和实施开发区节约集约用地政策措施的两点建议：

1、强化土地集约化使用，设立项目投资密度和用地控制指标，并逐步提高标准。建立严格的土地用途管制制度，实行土地项目目录管理。加强规划控制，建立严格的土地用途管制制度，实行土地项目目录管理，对不同产业确定不同的用地控制指标和土地最低出让价。在盘活存量方面，拓展未来发展空间要将盘活存量和拓展增量相结合。

2、对生产开工率不足、经济效益差、税收能力不强的项目，采取改造、重组、并购等方式优化土地资源配置，以此激活土地流转市场，同时允许流转村庄、城中村、集镇农民集体所有的建设用地，支持开发区建设。

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取消划拨用地的积极意义

有利于土地市场的形成和完善。市场经济的规则是通过市场配置资源，尽量减少行政干预，而划拨供地是典型的通过行政手段配置土地资源的方式。尽管《土地管理法》和《城市房地产管理法》均明确规定了可以以划拨方式提供土地使用权的范围，2001年国土资源部颁布的《划拨用地目录》进一步细化了划拨用地的范围，但这些规定仍较为原则，地方政府供地时的自由裁量权很大，造成用地者在取得土地时的不公平，不利于土地市场的形成。因此，取消划拨，实现两种供地方式并轨，有利于政府通过规划、用途管制等进行宏观调控，逐步培育完善成熟的土地市场。

有利于促进节约集约用地。由于划拨土地使用权基本是无偿取得的，用地者粗放利用、浪费土地的现象大量存在。取消划拨一定程度上可以遏制粗放用地，促进土地资源的节约集约利用。

有利于显化土地资产。由于划拨土地基本上是以无偿方式取得的，土地的价值不计入用地者资产，给其融资造成了一定的困难。因此，出现了符合划拨条件的用地者要求以有偿方式使用土地，或要求划拨土地变为有偿的现象。因为这样可以显化土地价值，利于用地者融资。

有利于适应WTO规则的要求。我国加入WTO后，必须按照WTO的规则进行经济活动。WTO的重要原则是促进公平竞争的市场经济原则，要求对他国企业给予国民待遇。具体到土地管理领域，在供地时就不能区分投资主体。按照我国加入世界贸易组织时的承诺，目前很多公益事业投资已逐步放开，一些单位如果继续享受划拨方式供地，既不符合市场经济公平竞争的原则，也是WTO规则所不允许的。从这个角度看，取消划拨对于搞活并规范土地市场，建立公平竞争机制是十分必要的。

有利于保护农民权益，促进新农村建设。通过无偿划拨方式取得土地的使用者，特别是国家重点扶持的工程用地，往往只需支付较低的征地费用，而政府也不会为这些用地者“埋单”，严重损害了失地农民的权益。因此，取消划拨有利于实现征地的同地同价，切实保护农民利益，促进新农村建设。

另外，在具体操作上，由于公益性与营利性、经营性与非经营性的概念很难准确界定，把握不好势必造成一系列的矛盾和冲突。从该层面上说，取消划拨有利于促进依法行政，减少腐败发生的机会。

循序渐进取消双轨制

不可否认，我国正处于计划经济向市场经济转轨时期，取消双轨制将影响到经济社会生活的方方面面，势必会给经济的发展带来一些不稳定因素。因此，需要深入研究制定取消双轨制的具体措施。

完善法律法规，明确国有土地有偿使用制度。《土地管理法》和《城市房地产管理法》均对划拨用地方式作了明确规定，因此，要取消划拨必须修改相关法律法规，并制定配套的政策措施，在法律层面上明确国有土地有偿使用制度。

深化土地供应制度改革。取消双轨制的时机是否成熟与我国的供地制度改革力度息息相关。按照现有法律，除特殊情况外，农村集体土地不能进入市场流转，任何建设必须使用国有土地。国家以控制发展权为由，以较低的价格从农民手中取得土地，这在一定程度上造成了土地市场的不完整。因此，如何改革我国的土地供应方式，以经济效益最优化原则配置有限的土地资源是迫切需要解决的课题。

对于法律规定的四种可以划拨的用地，笔者建议，取消双轨制后，可以以不同的方式提供土地，做到既能体现对其用地的保障性，又能显现土地的价值。 对党政机关和军事用地，进一步明确其用地指标，并建立收支两条线制度。政府可以通过协议购买的方式取得土地，并提供给具体的用地者。这样，既方便国有资产的管理，也有利于促进土地市场的发育。对城市基础设施和公益事业用地，可以在地价和税收上给予一定的优惠，但前提必须是有偿使用。对需要扶持的重点工程用地，可以采用税收优惠和货币贴息相结合的方式。对法律法规规定的其他划拨用地，可以采用国家重点扶持工程的用地方式。

完善税收和财政制度改革。土地供应制度改革是一项系统工程，不仅仅是国土资源管理部门一家的事情。如前所述，取消双轨制后，对一些行业国家需给予一定的优惠政策加以扶持，保障其良性发展。这些优惠措施，很多与税收和财政制度改革密切相关，如在土地价格上如何优惠、采取何种方式优惠等，还需要进行深入研究。

过渡阶段的应对措施

根据我国的国情，现阶段一下子取消双轨制还存在一定的困难。因此，制定过渡阶段的应对措施，显得尤为重要。