农村土地法律制度研究范文

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论文关键词 土地 农村土地 土地污染 法律制度

一、农村土地污染的概念

(一)土地土地是由地球陆地部分在一定高度和深度范围内的岩石、矿藏、土壤、水文、大气和植被等要素构成的自然结构总体。从法律的角度来看,我国还没有以立法的形式对土地作出个明确的定义。就土地的生态价值和自然属性,从有效的防治土地污染的目的出发,可以将土地的涵义界定为“土地是地球表面上由土壤、岩石、气候、水文、地貌、植被等组成的自然综合体,它包括人类过去和现在的活动结果。”土壤是由许多层厚度不同的矿物质成分所构成自然主体。土地的涵义与土壤的涵义不同,土地比土壤的范围要广,土壤只是土地的构成土地许多因素中的一种。

(二)农村土地污染农村土地污染,主要是指农村地区农业用地的污染。从目前农村地区土地污染的实际情况和大家所关注的农村土地污染情况来看。农村土地污染主要表现在水土流失、土地沙化、土地土壤重金属污染化、土壤酸化与盐碱化、工程荒漠化、湿地与优质土壤资源的减少等地退化问题。

二、我国农村土地污染的现状

我国目前农村地区的土地污染相当严峻,土地污染面日益扩大,土地染物的种类多,而且污染的数量日渐增高,甚至有些地区还出现了新型的复合污染。如:镉米问题、高浓度农药污染蔬菜、地下水等。我国农村地区土地污染总体现状是点面源污染并存、生活污染与工业污染层叠。农村土地污染有以下几种:

(一)农业生产过程中的农药、化肥、动物粪便、生活垃圾等污染在目前阶段,我国农业生产过程中每年都施用大量农药、化肥,其大部分都是没有被植物所吸收,而是渗入到土地里。根据国务院发展研究中心的统计数据显示,2007年我农药使用量为162.3万吨,为1990年使用量的2.2倍,化肥的施用量已达5107.8万吨,是1990年施用量的两倍;农用薄膜使用量大约193.75万吨,是1990年的4.1倍。豍另外跟国家发改委统计,我国目前农田施用化肥量平均每公顷达360多公斤,分别是德国、美国的1.6倍和3.3倍,其中氮肥的利用率为25%-30%、磷肥利用率为10%-20%,比发达国家低20-30个百分点;平均每亩农田农药量使用为150克左右,是欧盟国家的3倍,在农药使用率上只有30%上下,相当于欧盟国家在农药使用率上的一半。过量的施用农药化肥,会直接导致农田土壤的养分失衡和土壤物理性质的劣化,同时也会对地下水自然造成连锁污染。

在现阶段农业生产生活过程中农用化学剂大量使用和有效的使用概率底下,使得农村地区的土地污染的范围不断扩大。这些污染物从单一的污染逐渐演变成点污染和面源污染相结合的新型复合污染。

(二)农村生活污水及生活垃圾对土地进行污染随着人民生活水平的不断提高,生活垃圾及生活污水逐年增加。我国农村地区由于基础建设落后和环境保护设施的不到位,对生活垃圾的无害化处理简单。农村农户产生的生活垃圾随意乱丢,使得农村地区的环境更加严重,从而出现了脏、乱、差现象。据统计,大约每年产生的1.2亿吨的农村生活垃圾基本是全部露天堆放。生活垃圾是由可分解的有机物质、不可分解的物质构成,但是大部分生活垃圾的分解率底。污水灌溉也是农村土地污染的一种重要污染。合理使用生活废水及工业废水中含有的氮、磷、钾等多种植物所需养分,对农业生产增产增收有一定的效果。但是这些废水中同样含有重金属、氯化物等许多有毒物质,在没有处理的情况下直接使用于农田灌溉中,致使基本农田丧失生产力,成为“毒土”。根据我国农业部2006年对全国污灌区调查统计,大约140万km2的污水灌溉区中,遭受重金属污染的土地面积占污水灌溉区总面积的64.8%,其中,严重污染的占8.4%,中度污染的占9.7%,轻度污染的占46.7%.这些污染对环境生态链上的人而言,构成了巨大的挑战。

(三)城市的污染物向农村地区转移除农村生产生活所导致的土地环境污染之外,城市污染物向农村地区转移也是构成农村地区土地污染的一个重要原因。城市污染物向农村地区转移的主要形式有两个方面:第一,面污染物的企业转向农村地区,随着城市环境法律制度的建立健全以及国家对城市规划设计要求等方面的因素,一些高污染企业纷纷转移农村地区。这些企业大部分是一些生产设备简陋,环境污染物处理能力低下,所产生的废弃物、工业废水、生产生活垃圾等对农村地区的土地加剧的污染。第二,生活垃圾等污染物由城市向农村地区转移,随着城市规划建设及城市人口不断增加,城市居民生活所带来的垃圾数量不断攀高,从而大部分城市生活垃圾没有处理就直接运到城郊附近或农村地区,在某些靠近城市附近的农村地区大部分空置地自然就成了城市垃圾放置地,甚至一些耕地也成为污染物放置地。

(四)农村地区的工业化污染及城镇化污染改革开放以来,农村地区经济发展得到了很大的发展,乡镇企业在农村地区迅速的发展壮大。农村乡镇企业像雨后春笋一样扒地而起,给农村经济的发展注入了巨大的能量。但是同时也给农村地区造成了比较严重的环境污染,乡镇企业污染是农村土地污染源的主要之一。乡镇企业中的工业污染大量排放,远远超出农村现有环境生态的承受能力和分解能力。

工业生产后的废渣占用土地,工业生产后废水被迫灌溉当地农田,这都对我国的耕田造成严重的环境污染。这个工业污染物中含有镉、砷、汞 等有毒重金属和石油类有机物污染,致使许多土地中的土壤基本丧失生产力,成为“毒土”。

三、完善我国农村土地污染防治法律制度的建议

(一)完善农村土地污染防治法律制度的必要性农村土地污染不仅制约着农村生态的发展,其农村污染物污染的土地所生产的农产品质量也受到污染的影响。这些农村土地生产的农产品,在国际交易市场中严重的阻碍着进出口贸易。土地污染的演变过程难以察觉却,这些污染危害最终指向的是人。直接危害人体健康,特别是重金属在蔬菜、粮食中的累积,将处于食物链顶端的人类置于危险位置。随着农村地区经济谋求快速发展,不合理的生产生活方式给农村地区的生态环境产生了较大的影响。农村土地中的污染物种类不断增多,并且在新形势环境下变化成新型的一种复合型污染物。甚至转向立体农业污染,使得农村土地环境进一步加剧。目前我国在土地环境污染立法上,关于农村环境污染的法律法规比较少,在国家层面上没有系统的污染控制法律法规,更没有有效的预防和治理农村土地污染的环境法律制度。在这个方面法律制度的缺陷致使农村地区土地污染的程度进一步恶化,要想控制农村土地污染这个趋势,保护现有的农村土地自然资源,维持农村土地生态环境,急需在法律制度及法律法规上建立健全。

(二)完善我国农村土地污染防治法律制度的建议1.加强农村土地污染防治专项性立法我国农村地区土地污染问题需要根本上解决,立法是根本。针对现在农村地区的环境现状以及法律控制不力的情况下,必须要借助于系统的法律制度进行管理。我国现阶段的土地污染防治法律制度与规范存在着很多缺陷与不足,不能与现有的情况相协调,必须加以修正和完善。

2.完善农村土地污染防治的执行与监管体制执法是依法保护生态环境的重要手段,而法律是否有效执行又依赖着完善的行政管理体制制度。目前我国针对农村土地环境污染问题的相关法律法规相当少,致使农村生态环境恶化,土地污染不断加剧扩大。这些都与现今农村地区环境保护法律制度执行关系密切。诺要使我国农村地区土地污染防治得到行而有效的执行,必须规范好我国农村土地防治行政管理机制。我国目前的行政监管体制存在着多头管理的混乱局面,出现“九龙治理”的局面,得不到有效的控制。目前我国农村地区应该明确行政管理机制中的职权和各自分工,才能够在执法管理中有效的落实,才有效的保护好了农村土地生态环境的安全。

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关键词：经营权；入股

中图分类号：D922.31 文献标识码：B 文章编号：1008—4428（2012）08—89 —02

一、农村土地承包经营权入股的概念

农村土地承包经营权入股是农村土地承包经营权流转的一种方式。农村土地承包经营权入股，在公司法的法权模式下，其权利内容主要体现为：公司取得经营（占有、使用、收益、一定限度处分）农村农业用地的权利，能够以土地为依托扩大公司模式，发展规模化农业；农民股东取得公司管理权、收益权以及“对虚拟资本的流转权的可能”，即转让股权的可能；规模化经营有利于最大限度地实现农村土地承包经营权的使用价值，股权转让有利于体现与评价农村土地承包经营权的市场价值。因此，总体说来农村土地承包经营权入股是发挥土地资本效益的一种现代流转方式。

二、农村土地承包经营权入股所面临的法律问题

实践中，法律一方面逐步强化农村土地承包经营权的物权性质，保护权利人权利；另一方面又对农村土地承包经营权流转持有限制、保守的态度，对入股、抵押等具有资本效益的流转方式更是持有消极、甚至否定的态度。

（一）二元经济社会的背景

我国是一个典型的二元经济社会.在土地制度、户籍制度、社会保障制度领域，城市和农村处于两个独立、平行的体系：城市居民的生存权与发展权由国家支持，农村农民的生存权与发展权由农村土地支持。农民通过经营土地获取土地收益，从而满足基本生活需要。可见，在没有建立完善的农村社会保障体系之前，农村土地不可避免承载着社会保障的功能。

（二）农村土地承包经营权具有双重属性

农村土地承包经营权具有土地财产性与土地资源性的双重属性。当出现承包土地流转、收回、调整和继承等情形时，农村土地承包经营权的物权性和社会保障性会出现冲突。基于对农民可能失去社会保障的顾虑，法律对农村土地承包经营权流转制定了较为严格的限制规定，对农村土地承包经营权是否可以作为资本运作更是没有涉及.因此，刘俊教授认为当前的农村土地承包经营权有别于一般的物权，是一种不稳定的、不完全的、有条件的物权。

三、农村土地承包经营权入股法律问题解决

农村土地承包经营权入股设立有限责任公司，不仅涉及农民的权益保障，而且涉及公司、股东和第三人利益。因此，在构建农村土地承包经营权公司的具体运作机制时，必须考虑到各方利益，在遵守公司法相关规范的前提下对农村土地承包经营权公司做出特殊的规定。下文从出资机制、退出机制、公司治理结构、强制农业保险四个方面大致勾勒农村土地承包经营权公司的法律制度框架。

（一）出资机制

以农村土地承包经营权入股，实质上是以一定期限占有、使用、收益和限定处分特定土地的权利内容作价入股，其具体操作是一次性办理权属转移手续将一定期限的农村土地承包经营权转移到公司名下，一般不涉及多次交付的问题。.农民股东办理农村土地承包经营权权属转移手续后，应由依法设立并具有评估土地价值能力的验资机构对农村土地承包经营权之下的财产权（不包括获得保障权部分的价值）进行评估验资，并出具证明。

（二）退出机制

农民以农村土地承包经营权入股后，农村土地承包经营权成为公司法人独立的财产。农民股东只有在两种情况下退出公司：一是股权转让；二是公司终止。农村土地承包经营权以其子权利财产权入股，因此，在股权转让中，农村土地承包经营权下财产权的实际权利人（公司）必须以地租释放农民股东的获得保障权。

（三）公司治理结构

农村土地承包经营权公司必须设立股东会、董事会、监事会，完善公司治理结构，赋予农民股东通过正当程序维护自身利益的权利。当农民股东人数大于50人时，可采取股权信托制度。这样既能解决股东人数超过法定人数的问题，同时又能避免股权分散，达到集中行使的效果。此外，农村集体经济组织可派员参加监事会，监督公司对土地的经营管理，以防止过度利用土地，损害农村土地可持续发展的利益。

（四）强制农业保险

由于农业生产经营与自然条件密切相关，农村土地承包经营权公司具有较高风险；而公司的大多数股东为农民，除了农村土地承包经营权以外，基本上没有其他财产保障生活。因此，有必要加强农村土地承包经营权公司的风险管理，在相关的组织法中做出规定，强制农村土地承包经营权公司进行农业保险。它的实现有赖于两个方面的努力：一是在相关组织法中（如《农业公司法》或者《农业投资法））规定，强制农村土地承包经营权公司购买农业保险；二是完善农业政策性保险的法律制度，尽快出台《农业保险条例》，建立完善的农业政策性保险公司，明确政府扶持的方式与力度，从而为农村土地承包经营权公司的发展保驾护航。

四、结论

农村土地承包经营权入股是一种能有效发挥土地资本效益，具有旺盛生命力的土地流转制度。尽管农村土地承包经营权入股流转目前仍处于探索起步阶段，但通过不断的理论研究与实践探索，入股流转制度将会得到丰富与完善，农村土地资本市场与二级流转市场将更加活跃。希望本文的论述，能有助于突破对农村土地承包经营权的传统理解，能有助于促进农村土地承包经营权的流转，能有助于推动《农业公司法》或《农业投资法》的立法，并能对农村土地承包经营权公司的制度构建提供指引作用与借鉴作用。

参考文献：

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【关键词】土地管理；存在问题；对策措施

引言

土地是人们赖以生存的基础，我国虽然地大物博，但是人口基数非常大，土地资源就显得非常短缺，而且土地资源的挖掘潜力非常有限，因此，各级政府和国土资源管理部门必须严格落实我国在土地管理方面的政策法规，依法认真管理好既有的土地，千方百计提高土地的利用率，为我国实施可持续发展战略做出贡献。

一、我国在土地管理工作中存在的主要问题分析

1.公民法律意识不强，土地法律法规体系不健全，导致违法用地现象严重

公民土地忧患意识薄弱，对土地的紧张趋势认识不足，法制观念不强，没有形成依法用地的良好社会风尚。同时，土地法律法规相关规定过于原则化、可操作性差；而且由于执法水平不高，监管不力，导致非法占用、转让、出租、买卖土地，不按规定用途使用、超标用地、越权审批、闲置撂荒等违法现象时有发生。

2.土地产权模糊，主体不明确

城市土地产权不清，没有明确的财产法人代表，国家土地所有权得不到实现，造成了事实上的土地地方或部门所有制。农村土地的集体所有权实际上由个别人说了算，集体所有地主体"虚置"，集体所有权弱化，对土地的利用开发缺少统一的规划和必要的管理，使土地的管理利用存在盲目滥用和掠夺式经营等短期行为。

3.土地使用制度尚不完善

目前，我国城市土地使用权确立了有偿出让原则，但由于历史原因，行政划拨无偿使用土地的情况依然存在，导致城市土地使用制度有偿出让和行政划拨"双轨"并存，引发了征而不用、多征少用、好地劣用等现象，土地利用率低下，浪费严重。农村土地实行的，按人口分配土地，土地经营权不能出卖，排斥了土地资源的流转、集中，土地经营规模狭小破碎，阻碍了农业机械化大生产和规模经营，阻碍了农业的专业化和商品化。

二、加强土地管理工作，提高土地利用率

1.加强土地法律法规常识宣传，提高广大公民的土地法律意识

要进一步加强土地法律法规常识宣传，引导公民提高对国土国情的认识，不断提高广大公民的土地法律意识，在全民中树立依法用地理念，以及可持续发展的战略观。要打破传统陈旧的土地思想观念，进一步提高全民的土地资源危机意识，在全社会树立人与自然协调可持续发展的理念，不断提高土地国策和相关法制观念，逐步建立社会监督机制，同时在民众中树立自我约束的心理，从而形成依法用地的良好氛围。要注意利用全国土地日开展宣传活动，引导全体人民树立科学的资源观。

2.深入推进依法行政工作，使土地管理纳入法制轨道

要进一步健全土地管理方面的立法工作，依据《土地法》建立一整套土地管理体系，实行，确立行政与经济以及法规三位一体的土地管理机制。要进一步强化土地管理机构的话语权和行政权，这样才能为土地管理工作提供更加有力的法律支撑，从而促进土地管理工作进入法制化轨道。要进一步加强行政执法能力，不断加强执法工作力度，使监督管理工作更加到位。要进一步加强执法队伍建设，通过法律的落实确立执法的权威性，使土地监管职能更强。要加强土地执法监督，切实做到有法必依、执法必严、违法必究，避免"以罚代刑"的情况出现。

3.改革土地管理机制，建立用地约束体制

土地是国家的，要保障国家对土地的管理权，应该在当前的改革成果上，进一步改革土地管理机制，对于全国各地的土地管理部门应该实行省级垂直管理体制，对于地方政府的土地审批利用必须进一步加强监督和管理。对于土地利用问题，应该实行中央统一规划机制，在地方实行分级管理，要进一步严格建设用地审批工作，使国家能够对土地进行集中有效管理。要坚持土地利用规划和审批制，严格落实土地用途管理方面的政策法规。对于城市的用地规划，必须以土地利用总体规划为依据，严格确定建设用地规模，并且认真做好相关审核工作。对于新增建设用地，必须进行严格控制，要按照土地利用计划处理农用地使用工作，应该健全用地预审机制，依据用地定额标准规范土地利用，进一步提高土地的集约节约利用。需要注意的是，一切用地规划都要建立在土地利用总体规划之上。此外，还要进一步深化土地的收益分配改革，应该建立健全耕地保护体制。要严格征收耕地占用税，防止地方政府寻求借地生财或者卖地生财的行为。

4.要明确土地产权关系，进一步减少土地字眼的浪费

要进一步建立健全城市土地产权制度，使土地所有权代表机构更加明确，严格落实财产法人代表制度，在经济方面和法律方面确保国家的土地所有权。要进一步理顺农村土地产权，健全农村土地的集体统一管理，使农村土地利用更加合理有序，避免土地利用随意混乱的局面。在条件允许的地方，对于土地使用权的流转可以适度进行放开，促进土地合理合法流转运作，提高土地规模化经营管理水平，这样以利于促进土地的节约集约利用，能够有效促进农村耕地的机械化、规模化和专业化开发，不但能够减少土地闲置问题，而且能够大大提高农村土地的生产力。

5.健全土地使用制度，促进土地合理利用

应该健全城市土地的使用和管理制度，进一步完善土地市场管理制度和市场功能，使土地方面的交易行为更加规范。在土地供应上必须坚持依法公开的原则，多措并举促进城市经营水平的提高。对于城市国有土地，必须大力推进公开拍卖的方式，以及招标出让的方式，使土地出让方式就科学合理、合法有序。应该积极引入土地市场竞争机制，这样以利于土地资源的合理配置，促进城市用地结构得到优化，从而提高土地的利用效益。要合理调整农村土地的利用结构，进一步规范农业用地行为，坚持因地制宜的原则，在做好退耕还林工作的同时，防止水土流失，避免耕地质量下降。

6.严格控制非农用地，保障耕地占补平衡

要严格城镇建设用地审批制度，对于城镇建设和发展规模，必须实行统一的整体规划。要控制城市用地的增长速度，使城市用地由原先的粗放型逐步向集约型转变。要严格城市建设用地审批制度，同时要提高城市闲置土地的利用率，在盘活存量土地方面下功夫。要坚持耕地红线制度，进一步保障耕地面积，严格约束农用地的非农化利用。农用地转为非农用地的权利应该由中央政府和省级政府确定，在这一方面要坚持实行两级政府下达制度。要加强基本农田监测工作，实行分级监控管理，有效保护划定的基本农田面积。要深入实施土地整理机制，鼓励开发耕地，控制企业占地规模，尽量减少对耕地的占用。要加强耕地开发与复垦工作，千方百计地稳定耕地的面积，确保实现耕地总量的动态平衡，在支持经济社会发展的同时，必须保证基本农田面积。

参考文献

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关键词：集体土地所有权制度；不可分共同共有；所有权主体；农民利益

Abstract：Inthecontinuousdeepeningprocessofruralreform，China''''scollectivelandownershipsystemhasaseriesofdrawbacks，suchasabsentsubjectandincompleteempowerment，nothelpfultotheprotectionoftherightsofthepeasantsandtomarketeconomydevelopment.Thesystemofcollectivelandownershipwithindivisibleandjointpossessioncharacteristics，andwhichdefinesthemainbodyofcollectivelandownership，whichishelpfultostabilizingrurallandrelationandtoprotectingpeasantrightsandinterestsandtousingpropertyrightsystemtostandardizelandrights，shouldbeoptimalchoiceofthereform.Currently，Chinashouldclarifythecollectivelandownership，perfecttheorganizationsandagenciesforrunningpublicassetsmanagement，perfecttherightanditsenforcementmethodsforcollectivelandownership，restricttheobligationofpubliclawsofthecollectiveland，andreformthelandlawmanagementsystem.

Keywords：collectivelandownershipsystem；indivisibleandjointpossession；mainbodyofpropertyright；peasantinterests

一、我国现行集体土地所有权制度的弊端

农村实行土地承包经营制度以后，土地所有权与使用权逐渐分离，使用权成为相对独立的财产权转到了农民个人手中，集体统一经营变成农户分散经营，但土地所有权仍然保持着所形成的格局，即仍归集体所有。[1]尽管集体土地所有权的主体是农民集体，但农民集体没有一个人格化的组织彰显其主体地位，并且国家对集体土地所有权的限制过严，从而导致现行集体土地所有权制度出现了主体虚位、权能残缺及效力不强等一系列弊端。

集体土地所有权主体虚位是指农村集体土地所有权的主体在法律上徒有虚名的状况。根据《土地管理法》的规定，集体土地所有权的主体是乡(镇)农民集体、村农民集体或村民小组农民集体。但集体是一个抽象的概念，其内涵模糊不清。从现实情况来看，农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织机构，无法形成自己独立的意志，作为农民集体的成员不能通过法定程序行使自己的权利，其实质上形同虚设。[2]由于所有权主体不明，集体所有成了既非法人所有、又非集体成员个人共有的高度抽象化了的悬空状态所有，集体成员缺乏对土地的有效介入和控制，从而造成农民利益得不到有效保障。

所有权是民事主体依法以占有、使用、收益、处分等方式对其物所享有的全面支配的权利。[3]土地所有权是一种特殊的财产权，但仍具有财产所有权的基本特性。然而，我国法律通过土地规划、用途管制、建设用地行政审批、土地征用等制度过分限制了集体土地所有权的行使，使其成为一种权能不完全的所有权。首先，使用权残缺。集体所有的土地只能用于农业生产，而对于房地产等有巨大经济效益的用途则严格禁止。其次，收益权残缺。一方面由于农地受到土地用途管制原则的限制只能用于农业生产，其收益大为降低；另一方面国家通过低价征购农产品拿走了大量土地收益。最后，处分权残缺。[4]集体土地不得出让、转让、抵押、出租用于非农业用途，其土地发展权被剥夺。法律的过多限制与政府的过多干预造成了集体土地所有权权能残缺和权利行使方式单一，降低了土地价值，削弱了土地的融资功能，不适应农村经济多元化发展的需要。

二、变革集体土地所有权制度的理论创新

我国现行集体土地所有权制度由于弊端明显，改革已势在必行，但是在彻底变革的风险与利益无法预测时，以任何暴风骤雨式的运动来改变集体土地所有权的做法不仅是不可取的，而且是危险的。[5]因而需要按照改革稳定稳妥的要求，把我国的特殊国情与传统民法理论结合起来，在创新的基础上指导集体土地所有权制度的重构。笔者认为，创立不可分共同共有土地权利制度切实可行，它符合我国当前国情的需要。

我国的集体土地所有权是一种类似于总有而独具特色的所有权形态。[6]总有是指多数人结合而不具有法律上人格的共同体，以团体资格对特定之物享有所有权，其成员享有收益利用权的制度。这种制度会产生主体模糊的现象。任何一种权利必须和一定的明确的主体相结合，权利的存在方有意义。因此，集体土地所有制应变革为一种权利主体明确的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指两个或两个以上的人基于某种共同关系，而共同享有某项财产的所有权[7]；或者因一定原因成立共同关系之数人，基于其共同关系，而共享一物之所有权者谓之共同共有[8]。

不可分共同共有是指两个以上的权利主体，基于某种共同关系或法律规定，对于同一项特定财产不分份额且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。其特征是：所有权是一个，而不是多个；共有关系的主体即所有人不具有单一性，是两个以上；依据共同关系或法律规定而发生；客体是同一项特定财产；财产不分份额且不能分割；权利主体对财产平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。创立不可分共同共有的意义在于：

首先，它有利于稳定农村土地关系，维护社会主义公有制。公有和私有的划分标准有二：其一是从所有权的主体划分，若权利主体是个人，则属私有，权利主体是多人，则属公有；其二是从财产权利的性质划分，若财产属于公共需要和公益目的，则属公有，反之为私有。[9]我国衡量公私的标准是前者，那么集体土地由一定社区范围内的成员共有就没有改变社会主义公有制的性质。并且这种特殊共有的财产不能分割，可以长期存在，没有必要担心私有化的产生。

其次，它明确了集体土地所有权的主体，有利于农民利益的保护。现行的集体土地所有制是一种团体所有，集体作为单一主体享有所有权，农民个人不享有所有权。变革为不可分共同所有，集体土地的权利主体是每一位集体成员，农民对集体土地拥有的是明确的所有者权利，农民享有的土地使用权是所有者行使的自物权，而不是基于承包合同基础上的用益物权。这样，农民土地权利的保护就更有据可依，从而不会出现像征地补偿款留于集体而农民无法享有的情形。

再次，它有利于用物权制度规范土地权利，促进市场经济的发展。市场经济是资源配置的高效率机制，其要求主体特定，权利明确。不可分共同共有土地权利制度可基本满足市场经济发展的要求。尽管在我国当今社会制度下，土地所有权不得买卖，但是，我们可以将土地使用权作为一项独立的可交易的财产权，利用物权法加以改造，通过土地使用权在一定年限内的出让、转让、出租、抵押、折价入股等多种方式，参与市场流转，让其发挥土地所有权的功能，从而达到推动市场经济运作、促进生产力发展的目的。

三、不可分共同共有：走出集体土地所有权变革困境的最佳选择

当代中国，在农村集体土地所有权制度的变革问题上，无论是实行农村土地私有化、国有化、股份化，还是国家、集体、个人三者所有并存，都因为存在各种各样的缺陷而不足取。于是在承认农民既得利益和保持农村社会安定的前提下，选择不可分共同共有方案是符合我国人多地少基本国情的最佳选择。改革的初步设想是：

1.明确集体土地的权利主体。农民集体所有就是一定社区范围内的农民共同所有。对于土地这一特殊财产，规定为不可分共有财产，集体土地所有权主体是集体经济组织内的每一个成员。这样，农民个人对集体土地就享有了共有权，农民成了土地的主人，对土地平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。

2.健全行使共有财产管理权的组织机构。虽然集体土地所有权的权利主体是集体经济组织内的每一位成员，但对于共有财产必须有一个健全的组织机构来行使管理权。在民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的基础上改革原有的集体经济组织或农村自治组织不失为一条捷径。根据各地实际，在尊重农民自的前提下可以选择村委会或村民小组作为管理机构，法律应承认其为一个独立的民事法律主体。在这种管理体制中，集体成员当然享有参与决策的权利与选任和罢免管理人员的权利。对于任何组织或个人侵害集体成员利益，法律应赋予被侵害者诉权来保障其合法权利。

3.完善集体土地所有权的权能和权利行使方式。集体所有权与国家所有权在法律上地位是平等的，具有所有权的全部权能，集体土地使用权应同样可以进入市场流转。农民作为享有共有权的集体成员应享有永久性的土地使用权，而不是有期限的承包经营权。我们应考虑在国家统一的监管体系下，开放集体土地一级市场，允许集体土地使用权自由流转，发挥土地的市场价值，使其进入市场优化配置的轨道，从而促进农村经济发展。

4.限定集体土地的公法义务。传统民法认为所有权人对其财产享有充分自；在现代社会，立法指导思想由个人本位向社会本位转变，社会利益作为一种价值载体被引入所有权制度，所有权承担一定的公法义务也就成为必然。但这种义务必须合理适度，否则所有权人的利益会受到严重伤害。集体土地所承载的公法义务主要是：保证用于农业用途的基本农田保护区内的耕地面积不减少，确保国家粮食安全。因此，必须对集体土地重新规划分类。笔者认为集体土地应该规划为：(1)基本农田用地，(2)宅基地与公益事业用地，(3)资源性土地(包括草原、林地、水面、矿藏地)，(4)经济发展用地。荒山、荒坡、荒沟、荒滩、自留地、自留山以及没有划入基本农田保护区的其他少量耕地应划入经济发展用地，赋予农民“土地发展权”，可以用于二、三产业，帮助农民脱贫致富。对于土地转让因区位优势而获得的巨大利益，可以征收一定比例的社会保障统筹基金用于全国农村医疗、养老等社会保障事业，以平衡不同地区的利益差别。

5.改革土地法律管理体系。当前，我国的土地法律管理体系是一种以行政管理为主，而不是以保障土地权利人的权利为核心的法律体系。这与土地集体所有的现实不符。实际上，土地法律管理体系应是一种综合法制体系，国家的管理应主要集中在基本农田保护以及国家因公益目的对集体土地征收征用与环境保护上，而对于集体土地的处分，除要求遵守城乡规划外，要基于国情给予合理引导。同时法律必须明确，政府应以指导、扶持、服务农业和农村的发展为其主要经济职能，杜绝政府对集体土地利用的不当干预，把政府的管理转到宏观调控上来。

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[6]吴道霞.物权法比较研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004：298.

[7]唐德华.民法教程[M].北京：法律出版社，2000：169.

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【关键词】土地确权；土地制度改革；土地权利保障

改革开放以来，我国农村各个方面发生了巨大的变化，但是我们也应看到，由于农村各项制度改革不到位，“三农”问题仍没有得到有效解决，其中，由于农村土地上各种权利的权利主体不明确，导致各种侵害农村土地权利的现象大量存在，严重侵害了农民的利益，阻碍了农村经济的发展。下载通过开展确权工作，使农村集体经济所有权及各种衍生权利的主体得以明确，为权利的维护创造条件；同时，土地权利归属明确后，为各种权利主体行使权利，充分发挥土地的功能实现土地这一生产要素的合理配置提供了前提条件；更重要的是确权为农村土地制度改革提供了鉴定的基础。但是，如果我们把确权仅仅局限在各种土地权利的归属上，而不充实确权的内容，那么确权就不能从根本上解决农村土地制度的所有问题，更不能解决农村土地权利被侵害的现状。那么，在现阶段，农村土地确权的内容应该有哪些呢？

首先要确认国有土地所有权的平等性，从而实现党的十七届三中全会提出的“同地、同权、同价，建立城乡统一的土地市场”的改革目标。长期以来，有一种错误的观念指导着我们的实践。该观念认为国家所有权高于农村集体所有权。尽管我国宪法明确规定这两种基于社会主义公有制基础上的所有权都会得到法律的同等保护。但是宪法的这一原则在其他法律中并没有得到切实的贯彻。其中最典型的是基于《土地管理法》设置的征地制度。在这种制度中，国有土地所有权和农村集体土地使用权处于完全不平等的地位。农村集体所有的土地无论属性如何都不能进入土地市场进行交易。其结果就是大量的农村土地以非常低廉的价格被收归国有，然后由政府以高出征地价格许多倍的价格出售，这种行为严重的侵害了农民的利益，进一步拉大了城乡差距，引发了众多的社会问题。在我国大力推进城镇化的当下，如果我们不能从思想观念到制度设计层面确认国家所有权与农村集体所有权的平权问题，城镇化就会变成一场更疯狂的征地活动，所谓人的城镇化目标根本不可能实现。所以，为保证当下确权工作具有实际意义，就必须勇于改革，在改变观念的基础上修改与我国宪法相悖的各种土地法律制度。从而使党的十七届三中全会设定的“同地、同权、同价，建立统一的城乡土地市场”的改革目标得到实现。

其次，确权应当明确农村土地集体所有权的主题。长期以来，我国农村集体土地使用权的主体是不明确的。《土地管理法》规定农村集体土地使用权的主体是农村集体经济组织。但是农村改革以来，农村集体经济组织具有不确定性。这就使得权利主体也具有不确定性。农村普遍存在的侵害农村集体土地使用权的现象与土地使用权主体的不明确有着直接的联系。所以，目前开展的确权工作的内容之一就是从法律上明确农村集体所有权的主体。只有主体明确，才能真正实现对权利的有力保障。

再其次，确权应当明确土地承包经营权的性质与权能。土地承包经营权自设立以来，关于土地承包经营权的财产属性是一个没有得到清晰解决的问题，从现行的各项关于承包经营权的制度设计中观察，土地承包经营权更多的是指经营者对土地的使用权，而土地承包经营权的财产属性没有得到体现。这导致土地承包经营权的权能极不完整。其结果是土地流转不能实现，土地的功能不能充分发挥，农民的财产性收入无法实现。所以，确权就是要确认土地承包经营权的财产属性，明确土地承包经营权是是经营者的一项财产权利，在这种财产权的基础上能衍生出诸如流转权，抵押权，租赁权等权利，这样就使得承包经营权的权能实现完整。在此基础上，土地流转才能顺畅，土地这一生产要素的合理配置才能实现，农民通过土地的流转实现财产性收入才能成为可能，同时，土地的各种功能才能充分发挥。另外，在明确土地承包经营权的财产属性和各项权能的基础上，还必须明确各种土地流转的途径和程序。当我们确认土地承包经营权是一种财产权利后，能否构建有效的土地流转途径和合理的流转程序直接关系到这种财产权能否实现，也关系到农民财产性收入能否实现。由于农村土地的类型主要有农业用地，建设用地和农民的宅基地。各类土地的用途不同，流转的途径和程序也应不同。所以为保障各类土地顺畅流转，就应当从制度设计上明确各类土地的流转途径和程序。这个问题在大力推进城镇化建设和建设现代农业的背景下具有更为重大的现实意义。因为无论是城镇化还是建设现代农业都会涉及到土地的大量流转。如果不能明确推动流转的途径和程序不仅不能加快城镇化的发展和建设现代农业的进程，农民权益的维护也不能实现，人的城镇化的目标就会落空。

最后，确权的内容还应当明确各种土地的用途。在此基础上设计各种土地的用途管制制度。我国是一个土地资源非常贫乏的国家，人均耕地更少，如何合理使用土地是一个关系到经济社会可持续发展和我国粮食安全的战略性问题。所以在我国要建立严格的土地使用的管制制度。而这种制度建立的前提是要明确各类土地的用途。在农村土地确权工作中明确各类土地的用途就应当是确权的内容。

总之，农村土地的确权既关系到农民权益的维护，也关系到“三农”问题的解决，更关系到我国经济社会的协调可持续发展，缩影我们应当切实做好这项工作。而明确确权的内容对于我们做好这项工作具有十分重要的意义。

【参考文献】

[1]郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经济，2011（4）.

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关键词：农民，城乡均衡发展，社会保障

一、现行农村社会保障制度存在的问题

农村社会保障是我国社会保障制度建设的薄弱环节，其严重滞后既影响到农村和全社会的稳定，又制约着土地规模经营和农业经济效率。长期以来我国广大农民仅有的保障是土地这种非制度性安排，在土地保障功能持续弱化的形势下，上世纪90年代后期在部分农村建立了农村养老保障和新型农村合作医疗制度。而目前这几种保障制度都存在着严重的问题。

(一)土地保障功能持续弱化。土地在农村具有举足轻重的地位，“土地是农民的命根子”，我国传统的农村社会保障实质上就是以土地保障为核心的。随着市场经济的发展，土地保障作用日渐减弱，土地保障出现“虚化”。一是农业收人比重下降，非农产业成为农民增收的主要来源；二是工业化、城镇化导致耕地减少，失地农民增加；三是土地提供的就业保障不充分，人地关系日趋紧张，农村剩余劳动力无法就地消化。土地保障功能持续弱化的原因是复杂的，既有人口增长的因素，也与城市化、工业化发展有关。其中最主要的是农村土地法律制度因素。一是现行的农村土地法律制度在土地利用上侧重于公平而忽视效益，导致土地效率低下，生产功能不高，农民通过劳动而取得生产性土地收益有限；二是对土地的实际价值反映不利，农民基本上不能通过土地流转等形式而取得土地的财产性收益。这种“社会保障型”的农村土地制度越来越暴露出其负面作用，不利于提高农业劳动生产力，阻碍了农业现代化发展。

(二)农民社会养老保险制度保障水平低，根本起不到养老作用。我国农村社会养老保险是在上世纪80年代末和90年代初开始进行探索试点的。具体做法是：政府组织引导和农民自愿相结合，为农民设立养老保险个人账户，保险费以个人缴纳为主，每月缴费标准分2元到20元十个档次，集体给予适当的补贴，国家仅在政策上予以扶持。农村养老保险存在的主要问题，一是参保率低，到2004年底，仅占农村人口的8.1%；二是在实际操作过程中，多数集体经济水平较低，没有为农民提供相应的补助，养老保险金几乎完全由个人缴纳，缺乏政府财政扶持，不具有社会互济性；三是保障水平太低，按照民政部颁布的《农村社会养老保险交费领取表》计算，对于每月缴纳2元的参保农民，按照8.8%的利率，10年后他们每月仅能领到养老金4.7元，即使选择每月缴费20元，到退休年龄时也仅能得到每月40元的养老金，很难起到养老保障作用。

(三)新型农村合作医疗制度无法保障医疗风险。2002年，在借鉴上世纪50年代农村合作医疗制度的基础上，我国建立了以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。自愿参加合作医疗的农民，以家庭为单位每人每年缴费不低于10元，中央财政对中西部除市区以外参合农民平均每年每人补助10元，地方财政对参合农民每年每人补助不低于10元(2006年起，国家要求中央和地方财政对中西部地区补助分别增至20元，地方增补两年内到位)，共同形成合作医疗基金，由国有商业银行或农村信用社管理。在具体操作过程中，新型农村合作医疗体现的主要问题：一是资金来源不足。即使中央和地方增补全部到位，缴费最多才50元。而城市居民2003年基本医疗保险人均缴费共计1116元，其中个人仅缴279元。如此多的缴费承载的城市医保仍使城市居民深感看病难、看病贵，导致2005年披露医改不成功。而农村合作医疗缴费还不到城市的5%，在城乡居民疾病风险普遍存在的情况下，显然新型合作医疗无法抵御农民疾病风险。二是报销比例偏低，一般在25%-50%之间。三是报销标准的起付线太高，封项线又太低，在1000-30000元，影响农民参保积极性。四是以户为单位参保与农村人口流动、迁移存在矛盾。五是定点医院医疗条件和医疗水平很低。“小病报不了，大病又治不了”的现实情况严重束缚着新型合作医疗的进一步发展。

二、建立健全农村各项社会保障制度

建立农村社会保障体系就要改变农村现行的以土地保障为核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括农村养老保险制度、合作医疗制度、最低生活保障制度等等。

(一)改革现行土地制度，完善土地保障功能，再造土地保障能力。尽管“耕者有其田”是农耕社会极低层次的保障制度，在市场经济已经比较发达的今天，土地保障功能持续弱化。但在全面、正式的农村社会保障体系尚未建立的情况下，土地实际上仍然担负着农民最基本的生活保障功能，具有无可替代的地位；土地既是农民的基本生产资料，也是其最可靠的生活保障。

1.应下决心改“承包制”为“永包制”，永久性地确定农民的土地使用权，让农民真正成为土地的主人，耕地保护的主体。要充分调动农民经营土地的积极性，增加对土地的长期投人，最大限度地发挥其生产潜力。也只有这样，才能建立起符合市场经济要求的土地流转制度，发育土地市场，优化资源配置，逐步实现农业的规模化、集约化，提高农用地的利用效率，增加农民的生产性土地收益。

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2.要改革征地制度。现在的征地制度是计划经济时期沿袭下来的不分公益性项目还是经营性项目，仍以政府的名义征地，这在世界各国几乎是没有的。必须修订有关非农建设用地法律制度，对“公共利益”的内涵做出明确的界定，对允许政府运用征地权的项目范围做出严格的限制，完善征地法律制度，对被征用土地的农民权益给予切实的保障。

(二)调整和完善现行农村新型合作医疗制度。一是提高缴费标准。在现行缴费基础上，按照以工促农、以城带乡的发展思路，向城市挖潜。比如仅城市现有职工的一日捐就足以为全国范围内的参合农民每年每人增补10元。二是在缴费增加的情况下，适当降低报销起付线和提高封顶线，调整报销比例，激发农民参保的积极性。参考现行城市学生医疗保险每生每年50元，最高保额为6万元，还能赠人身意外伤害保险5000元保额的情况，新型农村合作医疗保额提高应有挖潜的可能。三是参保人员实名制，规避过去在实际操作过程中全家共用一个户头的情况，保护流动人口多的家庭利益。四是选择相应医疗条件和医疗水平都较好的定点医院，卫生部门要加强对这些定点医院进行规范、监督和检查。通过完善新型农村合作医疗制度，切实加强农民的医疗保障，避免因病致贫、因病返贫现象发生，巩固农民生产增收成果。

(三)建立全民最低生活保障制度，使农民真正享受国民待遇。目前，我国已具备了建立全民低保的经济条件。据2006年5月28日《北京晨报》报道，著名经济学家吴敬琏认为，中国实现全民最低生活保障制度的条件已经成熟。“实现全民低保，是国家财力完全可以做到的”。“我们的社会保障系统一定要尽快建立起来，而全民低保作为其中的第一支柱，应该作为‘十一五’期间的约束性指标”。2006年9月在京举行的“中国社会保障论坛首届年会”上，吴敬琏的这一观点得到许多人的赞同。中山大学社会保障研究中心主任申曙光算了这样一笔账：目前实现全民低保只需要为部分还没有建立这一制度的农村地区及城市中部分被漏掉的居民提供低保，上述两类低保人口的数量不会超过3000万。低保水平按人均每月50元计(因为这些人中的多数是农村人口，有一定的土地保障，其低保标准低于城市)，需要“新增投入资金”不会超过180亿元，这一数字相当于2005年财政收入31628亿元的0.6%还不到。况且近几年来，国家和地方财政收入每年都有10%以上的增长率，拿出其中很小一部分即可解决这一问题。

(四)改革现行农村社会养老保险制度。现行农村养老保险制度保障水平太低，根本起不到保障作用；资金主要来源于农民自身，不仅农民的积极性不高，同时也使这一制度缺乏社会互济性。在目前参保的人数少、制度还未最后定型的情况下，应及时改革，以避免过多的转制成本。新的农民养老保险可以考虑建立个人账户基金积累制，具体做法可以参考新加坡的中央公积金制。在资金来源上，应采取个人和国家共同缴费形式，增加农民参保的积极性。应确定一个适度的缴费标准，既要让缴费各方承受得起，也要不影响养老保险水平。国家缴费的资金目前可以使用国家支付给农民的种田补贴金，以后随着国民经济的发展，财政收入的增加，缴费可从财政资金拨付。应建立专门的农民养老保险机构，负责投资事宜及待遇支付。在投资方向上，国家应进行必要的干预，确保一个适宜的基金收益率，然后将养老基金投资到农村各项基础设施及其他公共事业上，这样可减少国家在新农村建设过程中对农村基础设施建设的投入，减轻国家负担，把有限资源用于更需要的地方。随着制度的成熟，基金会大量积累，当积累到一定程度，养老保险个人账户还可放宽用途。

(五)加强农村教育保障。近年来，中国城乡居民教育费用持续攀升，教育花费已成为中国农村致贫的首要原因。中国社会科学院的《2005年社会蓝皮书》调查显示，在中国农村家庭中，子女教育所用的开支占了家庭收入的32.6%。一个家庭以1/3的收入来支付教育开支，而国家的教育投入还不足GDP的1/20(在全世界位居下游)，这意味着国家将本应该由政府承担的教育机会平等化的职责推卸给了社会，摊派给了每个家庭。在这种情况下，处于弱势群体的中国农民要想通过教育实现向上层社会的流动，却又越发地会使家庭陷入贫困境地。在当前一时无法改变教育产业化的前提下，就需要国家通过加大转移支付来尽量减少这一政策的负效应。中央免除义务教育阶段学杂费的政策只是在局部调整了教育政策，减轻了部分农民教育支出的负担。国家还应该加大对农村的教育投入，尤其是要加大对农村初等教育和技术教育的投入，如办农民夜校等，从根本上提高广大农民的文化素质，使之掌握一技或多技之长，为建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村提供智力支持。

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关键词：土地制度改革；土地承包经营权；农民住房财产权

中图分类号：F832.43 文献标识码：A 文章编号：1009－3540（2016）02－0061－0002

党的十八届三中全会提出要深化农村土地制度改革，其中，对于承包地经营权，明确要在坚持保护耕地前提下，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”；对于农村宅基地，明确改革完善农村宅基地制度，“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。赋予农村土地抵押、担保权能，农村土地具备了融资功能，为土地规模流转、发展现代规模农业提供了重要支撑。

一、农村土地流转的现状与趋势

（一）农村土地流转的现状。邵阳市是农业大市，全市家庭承包经营的耕地面积达512.26万亩，农村土地流转呈以下特点：一是土地流转面积快速增长。2014年9月末，邵阳市农村土地流转面积为142万亩，比上年同期增加35万亩，增长32.71%，其中流转耕地98.7万亩。参与土地流转的家庭承包经营农户已达63.5万户，占总农户数的35.55%。二是流转形式多样化。既有变更土地承包经营权证的互换、转让等形式，也有不需要变更经营权证的转包、出租、入股、租赁、代耕、托管、连片开发等形式，其中以转包和出租为主要流转形式，以耕地为例，转包和出租的土地分别达到47.8万亩、28.6万亩，占比48.43%、28.98%。三是流转期限呈中长期化趋势。全市超过10年以上土地流转面积75.5万亩，占流转总面积的53.17%，适应了农村土地规模化、集约化经营的需要。四是土地流转范围不断扩大。适应现代农业发展需要，流转的土地由因外出务工而无力耕作的抛荒地，扩展到因自己耕作效益低而不愿耕作的责任地，由当初的旱地和“四荒地”，扩展到水利、交通条件好且进行过土地整治集中连片的基本农田保护区。五是流转土地经营产业化趋势明显。调查显示，流转土地的用途不再局限于耕种低效益、低产出的农作物，而是转向耕种优质水稻、西瓜、大棚蔬菜、葡萄、中药材等效益高的作物，由人工耕作转向农业机械化耕作，由三无产品转向品牌化、规模化生产经营。

（二）农村土地流转的趋势。土地向新型农业经营主体集中是当前农村土地流转的趋势。2014年9月末，邵阳市新型农业经营主体流转耕地90.6万亩，占全市农村耕地流转面积的91.79%。1.土地向家庭农场流转。家庭农场一般是独立的农业法人，需要在工商部门登记注册，相比专业大户，土地承包关系更稳定。如邵阳县近年在23个乡镇建立家庭农场，流转土地25万多亩。2.土地向专业大户流转。专业大户一直是农村土地流转的主要力量。2014年邵阳市家庭农场、专业大户耕地流转面积合计达到60.05万亩，占家庭承包耕地流转面积的60.84%。3.土地向农民专业合作社流转。近几年，邵阳市农民专业合作社呈快速发展态势，从2011年的1510家发展到2013年的1942家，全市特色农业经营大多数采取了农民专业合作社的形式，土地流转面积也逐年扩大，目前流入农民专业合作社的耕地面积达到24.3万亩，占家庭承包耕地流转面积的24.62%。4.土地向产业化龙头企业流转。产业化龙头企业是现代农业的重要载体，通过建立“公司+农户”、“公司+基地+农户”等模式带动了地方农业的发展，从农民手中流转的土地也呈快速增长的态势，达到了6.25万亩。

二、两权抵押贷款发放情况及其制约因素

截至2014年9月末，邵阳市累计发放农村土地承包经营权抵押贷款960万元，尚未发放农民住房财产权抵押贷款，发放两权抵押贷款存在以下制约因素。

（一）法律有限制性规定。按照《宪法》的有关规定，我国土地没有私人所有制形式，只有国家所有制和集体所有制这两种形式，农村土地基本上属于集体所有。我国《担保法》第37条第（二）项和《物权法》第184条第（二）项都明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条也规定：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵押债务的，应当认定无效。”总体而言，目前两权做抵押贷款与现行法律仍存冲突，不但此类贷款较难推广，已发放的贷款也存在较大法律风险。

（二）农村产权流转市场不完善。一是中介服务缺失，目前邵阳市除武冈、邵东、洞口三县（市）正在尝试建立县乡两级土地流转指导机构、中介机构以外，全市至今没有形成土地流转和租赁市场，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，土地流转服务中心的信息平台作用也没有充分发挥出来。二是财产处置难，农民住房用于抵押形成不良贷款时，如果对住房进行拍卖，本村原意购买的农户不多甚至没有，而外地居民更不愿意进来购买。

（三）两权的价值低、评估难。农户土地承包经营权证上只注重农户土地总面积，对每块具体土地的市值只做了粗略描述甚至没有记载，对于土地上的附着物，银行更不好对其进行控制，因此贷款金额往往大幅低于抵押物的评估价值。此外，农村土地随着已承包年限增加，评估价值不断缩水，也增加了评估的难度。

（四）传统思想认为土地是农民的基本保障，不适合作为贷款抵押物。我国当前实行的，具有很强的社会保障性质和福利功能。在我国这种地少人多的传统农业模式下，土地对农民来说尤其重要。农民的传统思想认为，以农村两权作抵押，一旦抵押权人的权利实现，抵押人就可能丧失起码的生存条件，引发严重的社会问题。

三、政策建议

（一）完善农村土地法律制度，使两权抵押贷款有法可依。根据十八届三中全会的有关改革精神，修改现行法律对农村两权抵押贷款的法律限制，譬如最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中有关土地承包经营权不得抵押之类的规定，应当废除。修改《农村土地承包法》中关于土地承包经营期限为30年的规定，修改为“承包期长久稳定不变”，只需根据农户数量和土地供给进行土地调整，避免土地抵押价值因年限下降。

（二）完善农村产权流转和处置机制，使两权贷款风险可控。一是健全土地流转管理和服务机构。县、乡两级政府应建立土地流转交易中心、土地资产评估中心等机构，提供政策咨询、规范合同文本、对土地流转进行登记、供求信息对接以及土地价值评估等服务，畅通农村产权流转和处置通道。二是建立农村产权流转网络信息平台，以乡镇为单位建立农村产权流转信息库，与县级联网，对于大宗土地流转信息，还可有选择性报送省、市两级。三是建立农村产权流转预警机制，规定一定规模的土地流转必须纳入风险预警范围，对未按规定程序通过资质审查、未进行合同鉴证备案、没有提供风险保证金、擅自改变土地用途等流转大户，建议金融机构不要对其发放贷款。

（三）加强地方及信贷政策引导，推动金融机构主动作为。一是地方政府应牵头，制订土地承包经营权和农村住房财产权抵押贷款管理办法，明确抵押登记的机构和程序，有条件的地区还可以拨付财政资金设立贷款风险补偿基金。二是人民银行、银监部门应出台指导意见，明确两权可以用作抵质押，对贷款的条件、程序、利率等提出指导性意见。

（四）完善农村社会保障制度，确保农户无后顾之忧。通过多种措施解决农户的社会保障问题，逐步改变以土地为保障的传统观念，鼓励农户将土地大胆转出。一是开展土地流转社保试点，对将土地流入农业龙头企业且流转期限在10年以上的流转农户，其养老保险、医疗保险等采取政府、企业、农户按照一定比例分摊的办法缴纳。二是统筹城乡发展，对进城落户的农户，应该享受与城市居民同等的就业、就医和子女入学等机会，对进城务工、经商达一定年限的农民工，给予与城镇居民同等待遇。

[参考文献]

[1]黄宝莲，黄祖辉，顾益康等.产权视角下中国当前农村土地制度创新的路径研究[J].经济学家，2012，（3）.

[2]惠献波.农户土地承包经营权抵押贷款潜在需求及其影响因素研究[J].农业经济问题，2013，（2）.

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关键词：土地整理 产权主体 综合效益

当前我国的基本国情是人均耕地面积仅占世界平均水平的四分之一,现有的耕地很多还缺乏灌溉措施与抗旱能力,农业产量不高,为了贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,必须对现有土地结构进行统筹规划；实施山、田、水、路、林综合治理,配套、完善农业基础设施,改善项目区农业生产条件,提高土地生产能力和土地利用效；优化配置土地资源,促进农业结构调整,增加农民收入,改善农民生活条件；调整土地产权关系,保护土地权属主体的合法权益,维护社会稳定。下面就如何进行土地资源整理工作谈谈自己的认识。

一、尽快明晰农村土地的产权主体，以解决土地整理过程中的纠纷。

土地整理的过程中经常伴随着土地产权转移，也就是土地产权不断流动以实现资源配置得以合理化的过程。产权关系明晰才能提高主体的积极性，只有产权关系明确、产权界定合法，才能使农村土地资源都得到有效配置。当前，农村土地产权制度已不适合经济发展的要求，农村土地产权未能清晰界定各主体的权利、责任和利益，形成各利益主体之间的经济和法律的关系及利益制约关系。土地法律规定村民委员会或农村集体经济组织拥有农村集体土地的经营管理权和发包权，但是，这里显然隐含了权力的冲突，村委会或集体经济组织的管理权与政府的土地管理权打架，村委会或集体经济组织的经营权与农户的承包经营权打架[6]。要规范土地整理，首先要解决的问题是要明晰农村土地的产权主体，土地整理是对已利用土地进行治理、调整和重新配置的过程，通过土地整理往往改变了土地的现状，原来的权属界线、用地位置、土地质量和性质发生了很大的变化。为了保证农民经过整理的耕地面积不减少、质量不降低。应进一步加强土地整理中的权属管理，将确权定界工作做实做细，权属调整要充分尊重农民的意愿，征求广大农民群众的意见，共同制定权属调整方案，还需建立和完善土地整理法律制度，对土地权属调整的程序、原则和标准，以及权属争议的解决方法做出具体的规定，这样不仅可以使土地整理中的权属调整程序化、规范化，而且可以从法律层次上保证权属调整的公平性，保护农民权益不受侵犯。

二、加强项目实施管理

1.坚持一个原则。根据《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》，全市的土地整理项目实施工作已经纳入到全国统一管理之列，从项目的招标到项目的实施管理及最后的项目验收整个过程，都不能突破这一原则。

2.落实了四个控制，即安全控制、进度控制、质量控制、投资控制。四方相互制约，确保了项目工期、质量、资金，保证项目的顺利实施。

3.抓好两个管理。一个是合同管理，从勘测、设计、施工、监理等各项工作签订了合同，建立健全合同管理体系。另一个是设计变更管理，目前项目涉及变更的问题比较多，我们坚持实事求是的原则进行了合理的调整。但是，在调整中遵循两个不变：一是批准的总投资、总规模、总指标不变，二是规划调整以后，项目管理的各项要求不变。

4.做好一个协调，土地整理工作涉及的面比较广，项目实施前做好了相关各方的工作，保证了项目的实施。这些措施的实施为良好的工程质量创造了条件，保证了原设计新增耕地面积、效益、管护措施的顺利实现。

三、 将土地整理看着是系统工程，而非单纯的土地整理行为。

土地整理作为系统性工程，实施中涉及田、水、路、林、村的综合改造，会涉及到土地、农林、水利、交通、城建等诸多部门，各部门必须密切配合才能搞好。土地整理不再是仅仅为了提高农业产量，而是更注重改善人民的生存环境。通过土地整理，追求经济、社会、环境效益的统一和谐。土地整理是一项涉及多学科、多部门、具有多目标的复杂的系统工程，土地整理需要将地理学、土壤学、水利学、生态学、环境学、经济学、工程学、管理学、农学、林学、系统学等学科中的有关理论和方法进行引进和优化组合，土地整理作为一项系统工程，在实施过程中，必须遵循自然规律，注重生态保护，坚持保护生物多样性和生态平衡的原则，注重土地资源的可持续发展。农村现代化进程中，如何兼顾综合效益将显得越来越重要，在土地整理中应加强与其它相关部门的合作，做到社会效益、经济效益和生态效益的有机综合。

四、进一步加强后期管护工作

为确保竣工项目长期、稳定、有效发挥效益，巩固土地开发整理成果，在土地开发整理项目竣工验收合格后，整理中心要会同项目所在地乡镇人民政府，按照经批准的土地权属调整方案，公平、合理地分配土地权益，确定土地所有权、使用权和其他权利，将土地和有关设施移交给村民委员会或村民小组，同时整理中心要进一步加强管理，不断完善项目基础设施后期管理机制，明确管护职责。项目所在地乡镇政府与所在地的村集体、村集体与村民小组或承包人逐层签订承包合同，做到“谁使用，谁管理，谁受益”，形成专业管护与群众管护相结合整体推进的良好局面，真正做到“整理一片、保护一片、显效一片”，土地开发整理成果由农民共享，有力促进农民增入，改善项目区生态环境。

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关键词：承包地经营权；信托制度；土地信托

中图分类号：F301.1文献标志码：A文章编号：1673－291X（2008）16－0036－03

一、农村土地信托制度概述

（一）农村土地信托制度的含义

由于受经营能力、生产成本等因素的影响,当前许多农民种地不赚钱甚至亏本，种地积极性不高，导致土地大面积撂荒，而一些有技术、有市场的企业或个人想种地却无地可种,于是出现了“有地无力种，有力无地种”的矛盾局面。为了提高土地利用率,土地承包者可将承包地的经营权在一定期限内依法、自愿地以信托方式交由有经营意愿也有经营能力的企业或个人进行经营。企业或个人取得土地经营权后，依据自己的意志并以自己的名义独立对信托土地进行经营管理或处分，在扣除经营费用和约定报酬后,土地收益则完全归农地承包权人或其指定的受益人所有。综上所述，笔者将农村土地信托制度概括为：“在坚持农村土地集体所有权和承包权不变的前提下，土地承包人基于对受托主体的信任，为了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地资源，将其承包地经营权信托给受托人。受托人以实现土地收益最大化为宗旨，以自己的名义对土地经营权进行独立管理或处分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有的民事行为。”

（二）土地信托当事人及其之间的法律关系

依据信托制度的基本原理,土地信托应包括信托人、受托人和受益人三方当事人。其中信托人是土地承包者，其根据自己的意志，在保留承包地承包权的前提下，将承包地经营权分离出来信托给受托人，由受托人对其进行独立管理、经营。受托人是指承包地经营权的受让者，其以自己的名义对信托土地独立进行经营管理或处分，各种法人、工商企业以及自然人均可成为土地受托人。受益人是由信托人指定有资格享有信托收益权的第三人，其只享有信托收益权，而无权对信托财产进行管理、处分，其可以是信托人本人，在特定情况下也可以是受托人。在我国目前的农村土地信托中，从土地信托产生的原因和目的来看，受益人主要是信托人本人即农村土地承包者。

农村土地信托制度中三方当事人存在如下法律三种关系：（1）信托人与受托人之间存在委托关系,根据信托协议信托人将其土地经营权信托给受托人经营、管理,受托人则应尽到信托义务。受托人应尽善良管理人的义务，像经营自己的财产一样对信托土地进行善良地经营管理，确保土地收益最大化。同时,受托人应当接受信托人的监督,但除非受托人犯了比较明显的原则性错误，信托人应尽量不要干涉信托事务，确保受托人能以自己的意愿对土地进行独立经营。（2）受托人必须为了受益人的利益最大化而行事,且有义务将信托收益交付受益人享有,而受益人则有权享有信托收益,在其收益权受到侵害时有权行使收益请求权和排除妨害权。同时，受益人有义务协助受托人完成信托收益的交付行为。（3）信托人有权独立指定或更换受益人，而不必经受益人同意。信托人与受益人之间的法律关系具有无因性，不因信托设立前双方之间法律关系的变更而变更。比如，因信托人与某人之间存在继承或债权债务关系，信托人将其财产设立信托并指定该人为受益人，则受益人的受益权不因双方之间继承或债权债务关系的解除而解除，必须经信托人依据法定或规定程序才能予以解除。

（三）农村土地信托制度的特征

1.土地信托的信托财产为承包地经营权。传统信托理念中信托人只能将自己拥有所有权的财产作为信托财产予以信托，但随着物权制度的不断发展，土地等财产已由“以所有权为中心”向“以用益权为中心”转变，各类受益物权越来越受到重视。而信托实质上就是受托人代信托人实现物的经营权、收益权和部分处分权，因此承包地的经营权也可作为信托财产予以信托。另外，我国《信托法》第2条规定了信托财产包括所有权，但未明确规定仅指所有权，因此，将承包地的经营权作为信托财产也是符合法律规定的。依据我国现行土地制度规定，农村土地只能是集体所有，农户仅拥有土地的承包权，而不拥有所有权，因此，农村土地的信托财产只能是承包地的经营权而非所有权。

2.受托人以自己的名义独立对信托土地进行管理或处分。“受人之托，代人理财”是信托的基本价值和功能所在，信托人基于对受托人的信任将财产交由受托人管理，受托人成为财产法律意义上的“所有人”，其对信托财产拥有完全的支配权。信托财产独立于各方当事人的固定财产，体现出一种独立人格，由受托人基于信托目的以财产所有者的身份对财产独立进行管理、处分，从而保障受益人财产收益的获得，这正是信托与的本质区别。土地信托期间信托人无权对受托人的土地经营管理行为进行干涉，但在法定或约定范围内依然享有监督权。

3.权利主体和利益主体是相互分离的。受托人享有土地管理、处分权，受益人享有土地收益权，农村土地信托的权利主体和利益主体是相互分离的，这是土地信托与出租、转包、反租倒包等其他土地流转制度的根本区别所在。受托人根据法律和信托协议，享有土地的管理、处分权，但受托人不得利用该地为自己牟利，信托受益人则根据信托协议享有收益权。这种财产管理权属和财产利益属性的分离、信托财产的权利主体和利益主体的分离，使受益人在无须承担财产管理责任的情况下享受财产利益，这是信托制度的本质和先进性所在。

4.土地信托收益应当完全归信托人即土地承包者所有。依据信托权利主体和利益主体相分离的原则，信托收益应归受益人所有，在我国农村土地信托中受益人基本上都是信托人本人，因此，土地信托收益应归农地承包人所有。在信托关系中受托人的首要义务就是维护受益人的利益，为受益人的利益最大化而行事。受托人不得运用信托财产为自己获取任何利益，信托收益应全部归受益人所有，受托人只能根据信托合同的相关规定获得相应的信托报酬，信托报酬由信托双方当事人根据具体情况予以协商。

5.土地信托的受托人可以是本集体成员也可是其他经济主体。土地承包者可以将其承包地经营权信托给本村民集体想进行规模化经营，而又没有大面积土地的农村种田能手，也可将承包地信托给那些有资金、有技术、有市场的公司企业或其他经营主体。受托主体可以运用大面积的土地种植药材、蔬菜等经济作物，或者从事养殖等副业，但不得改变土地的农业用途。由于这些人具有足够的资金和经营技术，并且具有独特的市场观察力，他们可以把资金、技术、市场等资源和土地资源有效地结合起来，从而对土地进行产业化、市场化、规模化经营。

二、农村土地信托制度的理论基础

（一）现代信托制度起源于土地信托

现代信托制度由英国13世纪的“用益制度”发展而来。13世纪前后，宗教在英国盛极一时，教徒们为了表达对上帝的虔诚而将土地赠给教会，但依据当时英国的法律，皇室无权对教会征收土地税，于是，引发了皇室与教会之间的权力争斗。为了避免皇室对土地转让的干预，教徒们纷纷效仿罗马“遗产信托”的做法，不直接将土地转让给教会，而是将土地赠送给第三人，但约定土地的收益由教会享有，即实际上由第三人以教会收益为目的管理、使用土地。这种灵活的财产管理制度不仅为许多国家借鉴，而且被引入到土地以外的其他资产经营领域，并在现代社会资本经营中发挥着越来越重要的作用，并逐步演化为现代信托制度。

（二）农村土地信托制度符合我国现行法律规定

在维护农村土地承包关系稳定的基础上，积极探索有效的土地经营权流转方式是党和政府在农村土地问题上的一贯方针。《农村土地承包法》是规范我国农村土地管理使用的基本法律，明确许可农地承包权流转的原则，对转包、出租、互换等土地承包权流转方式进行了规范。虽然《农村土地承包法》未明确将信托制度作为土地流转方式的一种，但笔者认为，可将其列为“除转包、互换、转让之外的其他方式”，由此可见，土地信托制度是符合《农村土地承包法》规定的。如上文所述，将农村承包土地经营权作为信托财产予以信托也是符合我国《信托法》规定的。因此，在我国实施农村土地信托制度是不存在法律障碍的。

（三）对完善农村土地资本市场具有积极的推动意义

建立完善的承包地经营权流转制度是发展农村土地资本市场的关键,将土地信托制度引入土地承包经营权流转市场不仅符合我国农村土地使用流转市场的现实需要，而且对于农村土地资本市场的建立和完善具有积极推动作用。第一，有利于保障农民土地权益不受侵害。农民生产积极性不高、不敢进行长期投资的主要原因在于其承包权时常受到不法侵害。而信托是一种长期、稳定的外部财产管理制度，作为信托财产的承包地经营权独立于信托人和受托人的固定财产，可有力对抗外部侵扰；第二，有利于推动农业生产现代化的实现。我国现行农地以农户个体经营为主，规模化、产业化程度较低，农业生产水平难以提高。而将土地信托给有技术、有资金、有市场的市场主体，其在得到大面积土地后，可以根据市场需求对土地进行统筹管理，使各种农业资源得到优化组合，实现农地的规模化、产业化经营；第三，有利于增强农地的社会保障功能。土地是当前我国大多数农民赖以生存的主要生产资料，具有相当重要的社会保障功能。由于土地信托的收益完全归信托人即土地承包者所有，承包者在保障获得土地收益的同时，还可以通过从事非农产业获得更多收入，当自己想经营土地时在不违背法律规定和合同约定的情况下，可收回土地进行经营。因此，信托不但没有减弱农地的社会保障功能，反而使保障功能进一步增强。

三、政策建议

（一）加强法制建设，为土地信托制度提供法律保障

农村土地法制建设与农村土地制度改革是相互依赖、共同促进的。农地法制建设是政府农村土地政策措施在法律层面上的集中体现，的成果需要以法律形式确立和保障，而农地法律法规又在事实上促成了农村土地政策体制的产生。为了促进和保障农村土地信托制度的产生和发展，必须加强相关法制建设。由于信托制度属于舶来品，在法律理念上与我国传统法律理念存在冲突，比如，我国不承认“财产双重所有权”，而信托财产的一个重要特性就是信托人对财产拥有实质所有权，而受托人拥有名义上的所有权,我国应当顺应物权已由“以所有权为中心”向“以用益权为中心”转变的潮流，承认信托财产的“双重所有权”。同时，进一步完善农村土地经营权流转有关法律法规，对土地经营权流转双方的权力、义务、利益分配等重要问题进行明确，并将土地信托制度明确列为其中一种流转方式，为土地信托制度的确立提供法律保障。

（二）加大支农力度，为土地信托制度提供政策支持

稳定、宽松的支农政策是农村经济持续、快速发展的重要保障，政府部门应积极转变职能观念，由“管理者”向“管理者与服务者并重”转变。土地信托制度目前尚处于探索阶段，缺乏必要的法律规范和政策指导，在发展过程中难免会出现问题，因此，应加大对土地信托的政策引导和扶持力度，确保土地信托制度健康、持续发展。一方面，农业部门应积极尝试建立土地信托示范点，引导成立规范、高效的土地信托中介机构，帮助农民解决在信托中出现的问题，鼓励农户参与土地信托。另一方面，加强对土地信托经营者的政策扶持，在项目审批、工商登记、资金扶持等方面为其提供便利和优惠，免费提供各种经营信息。大力扶持一批适销对路、效率较高、具有市场前景的经营项目，不断提高信托经营收益。

（三）转变农业经营理念，提高农业现代化水平

市场化、规模化、产业化是提高农业生产效率，实现农业现代化的必由之路，因此必须积极转变农业经营理念，进一步规范农地经营权流转程序，建立高效、科学的土地经营权流转方式，提高农地使用效率。为了使土地信托制度得到快速发展和广泛推广，我们不但要从法律理念上还要从社会财产管理理念上接受信托制度，改变传统的由个人精耕细作的土地经营理念，采取信托等外部财产经营方式将土地交由有资金、有技术、有市场的主体集中经营，提高农业生产的机械化、规模化和产业化水平，加快农业生产的现代化水平。

（四）做好配套措施建设，为土地信托制度创造宽松的发展空间

作为法律制度的信托制度有其产生、发展的土壤，必须为其创造相应的社会环境，加强如下几方面的建设：一是要不断提升社会信用水平。市场经济即是法制经济，又是信用经济，社会信用的缺失会扰乱市场秩序，提升市场经营成本。因此，要使农村土地信用制度得到良好发展，必须加强社会信用体系建设，尽快扭转我国目前社会诚信水平较低的现状，普及信用理念，夯实信托关系的信用基础。特别要提高政府信用，农业政策的稳定性和连续性直接关系到农业生产的稳定持久，从而影响农民的生产积极性和经济利益。二是制定可行措施为农村剩余劳动力创造非农就业机会，积极拓展农业人口就业面，促进劳动力的转移。这样可以使更多的土地流入土地市场，保证土地有效流转，又可以排除农民的后顾之忧，从而保证土地信托的健康发展。三是建立健全农村的社会保障体系，降低农民对承包地的依赖，让他们能安心外出从事非农业劳动，将大量的土地流转出来，使有限的土地资源能得到有效充分地利用，以便实现农业的规模化经营，提高农业生产率。

参考文献：

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篇10

关键词：农民;土地权益;集体土地;非法买卖

引言

非法买卖农村集体土地是指以牟利为目的，违反土地管理相关的法律法规的规定，将集体土地的权利完全或部分、永久或在一定期限内转移给他人的行为，主要包括以出租等合法形式掩盖非法出售、转让集体土地使用权的行为。近年来，随着各地经济的快速发展，城市用地数量增加土地价值快速攀升，农村集体土地以非法手段向城市流转的行为在一些地方时有发生并屡禁不止。目前，非法买卖农村集体土地的形式多样、过程简易，农民的合法权益屡受侵害。研究表明，目前农村集体土地非法买卖过程中对农民权益的保护极为薄弱，有学者调查发现，41.7%的农民认为自己的土地权益在土地非法买卖的过程中受到侵害并急需法律救济。农民最关注但又最容易被侵犯的是土地权益，而现如今，诸多的非法买卖农村集体土地的行为严重侵害了农民的合法土地权益，而现行法在保护农民土地权益方面却存在着不足，故而，着眼于土地非法流转中的现实问题，致力于法律保障农民权益非常有必要而且迫在眉睫。

一、 我国对农村土地流转保护现状

在我国现行法律规范中，有关农村土地流转的法律法规散见于不同位阶不同名称的法律典籍之中，主要包括《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《农村土地承包法》等。《宪法》作为我国的母法和根本大法首先对农村土地的流转做出了原则性规定，宪法第十条指出“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有，……，任何组织和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地，土地的使用者有权依照法律的规定转让。”虽然明确了农村土地不得非法转让的基本原则，但也明确指出农村土地还是可以以合法形式流转的，在一定情况下为农村土地流转提供了法律上的契机。此后，2002年我国出台的《农村土地承包法》第32条采用列举方式详细规定了农村土地流转要遵循的原则以及合法的流转形式和程序、流转合同的主要条款、救济途径等，为农村土地的合法流转提供法律基础，但在该法条所列举的流转方式中并未将“买卖”二字包含其中，充分证明以农村土地作为标的物进行买卖是为法律所禁止的行为。2006年《物权法》颁布实施，对农村土地流转相关的法律问题做了专章规定，确立了农村土地承包经营权的物权性质，并且该法第128条在与土地流转方式相关的内容中做了和《农村土地承包法》第32条相类似的规定，并且二者都采用列举的方式罗列法律所允许的农村土地流转方式，当然，同样把“买卖”二字排除在外，更加充分的表明农村土不允许买卖的原则。除上述几部法律之外，许多行政法规、部门规章以及地方性条例也对农村土地的流转做出过相关规定，例如《农村土地承包经营权流转管理办法》等。

诸如此类的法律法规构成了我国现行的与农村土地流转相关的法律制度体系。

二、农村土地非法买卖过程中农民权益受损的原因

（一）所有权主体虚置，村委会角色越位

首先，所有权主体虚置是农民无从维权的根本原因。我国土地管理相关法律法规都明确规定“农民集体”是享有农村集体土地所有权的主体，从理论上讲“农村集体”拥有法定所有权。但，这所谓的“农村集体”到底是谁，立法和实践中都不甚明确。有的学者认为所谓的“集体所有”即是所有村民共有，集体土地的所有权及于所有村民，所有权人也应当是每一个村民。但现实情况中显然不是学者观点中的那么简单，这种集体所有并非民法中规定的共同共有，也不可能是按份共有，法律无论是对“农民集体”还是村民关于集体所有土地的权利、义务都没有明确的规定。表面上似乎是人人都有，实际上集体成员并不清楚自己所拥有的份额，农民集体与成员之间的权利义务关系呈模糊状态，那么农民在集体土地中享有的合法权益就难以保障，或者说，所有权主体不明确也就意味着利益归属主体缺位，即没有真正关心土地权利的人，权利保护更是无从谈起。

其次，村委会越俎代庖侵害农民权益。《物权法》第60条规定“对于集体所有的土地和山林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于农民集体所有的由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权。”实际操作中，村民委员会常常据此“村民集体”的角色实际主导农村集体土地的非法买卖活动，农民并不能实际参与只是作为集体土地非法买卖结果的末端接受者。换言之，集体土地非法买卖合同中载明的卖方是村民委员会，是村民委员会越过真正的权利人――农民直接处分土地，这种片面强调村委会代表权的现象实际上是在忽略农民的知情权、参与权和监督权，对农民的土地权益造成了严重的侵害，使得农民无法行驶法律赋予的土地权利。

故而，农村集体土地权利主体虚置以及村民委员会的越位行为是造成农民权益受损的重要原因。

（二）合同内容不合理、内容不规范

有买卖的地方就必然有合同，无论买卖中涉及的标的是否合法合同都是必然存在的，合同双方通过拟定合同条款来规定双方的权利义务、规范双方当事人的行为，只不过是双方当事人在签订土地买卖合同时会有意避开“买卖”二字而在书面合同中采取其他合法的流转形式在事实上达到非法买卖的目的。在此先不论及该买卖合同的效力问题，只结合实际分析在农村土地非法买卖的过程中农民究竟丧失了哪些合法权益。

合同形式不规范，农民缺乏维权的书面依据。实践中，双方签订的土地转让合同通常没有统一的操作规范，合同形式也比较简单，或口头协议或简单签条，即便具备正式合同的外形合同内容也是相当不完备，一般只是包含标的的数量、价款，合同内容一般不会涉及费用的支付方式、违约责任、定价机制、法律救济等问题。因此，一旦涉及合同侵权或其他非人为因素导致的双方意见分歧，由于合同没有规定或者合同规定太笼统缺乏可操作性实施起来比较困难，相对处于弱势地位的农民无法依据合同条款来维护自身的权益，造成无从求诉。

（三）农民求诉无门

首先，缺乏适当的诉讼机构使得农民无处求诉。目前许多地方，当农民发觉自身利益被侵害时由于不知道去哪里表达利益诉求而盲目告状，有的农民干脆选择上访的方式向有关政府部门反映情况以求获得救济，但政府机关并非专业解决土地纠纷的部门，解决结果往往差强人意。基层法院虽然作为专门受理诉讼纠纷的机构但缺少专门解决土地纠纷的配套机制只能将土地纠纷作为一般的民事纠纷处理，缺乏针对性，农民被侵害的利益往往得不到具体而全面的保护。纠纷得不到及时有效地解决不仅无法消除矛盾协调各方关系反而进一步加深已有矛盾，使得农民土地权益受损现象愈演愈烈。

其次，农民缺乏表达自己诉求的机会和能力也是维权之路受阻的一大原因。农村集体土地非法买卖过程中以及转让合同签订以后，无论是相对于村民委员会还是相对于作为买受方的大型企业，农民都是处于绝对弱势的地位的，合同的解释权当然的掌握在买受人手里，农民几乎完全处于被动接受地位无力为自己的权益发声。造成这种局面的原因有两种：其一是农民阶层自身的局限性。农村人多地少的现状决定利益主体的分散性，加之农民文化水平低，对相关的法律法规、法令、政策都不熟悉，又难以形成统一的意思表示、谈判能力差，无法有效的表达自己的利益诉求更难以有效的维护自己的正当权益。其二，农民没有自己的利益表达机构。从理论上讲，村民委员会应该是天然的农民利益代言人，但在农村集体土地非法买卖过程中村民委员会通常是和买受方站在同一角度的，他们站在买受人一方向农民施加压力，发生纠纷后又从自己的“政绩”出发压制农民的维权活动，甚至侵吞农民的应得利益，村民委员会的行为目的往往与农民利益背道而驰。因此，村民委员会不仅难以担当农民利益表达机构的大任，甚至还在一定程度上加深了农民土地权益的受损程度。农民自身的能力、水平无法形成集中的意见，只能作为个体去表达利益诉求，相对于实力强大的买受人自然显得势单力薄。所以，缺乏利益表达机构无疑是其受损权益得不到有效维护的原因之一。

（四）农民的土地价值观念缺失

农村土地按照政府征地价格转让的惯例以及农民自身认识不到土地的真正价值等原因，造成农民难以享受到土地的真正价值。我国《土地管理法》第10条规定“农村和城市郊区土地，除法律规定属于国家所有的之外属于集体所有，任何组织好个人不侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”由此可知，由于农村集体所有的土地是法律禁止买卖的，不可能有土地进入市场流通的官方指导价格，大多数土地非法买卖事件中买卖双方参照的价格都是政府征地补偿的金额。众所周知，农民所获得的征地补偿的金额是根据土地农业收益进行计算的，而在农村集体土地的非法买卖中土地是作为商品出让的，应该以它所能创造的价值或者农民丧失的既得利益和期待利益的总和作为土地的实际价格而不是政府的征地补偿最低标准。按照现如今实践中的做法，农民所得的土地价款与土地的真正价值之间存在巨大的差距，农民无法享有受让土地的真正价值。另一个角度说，农民有关土地价值的常识了解较少，买方利用农民自身的弱势之处对其进行蒙骗极为容易①。更有甚者，土地的受方将建成的商品以市场价反卖给农民，则开发商和村委会两方受益而农民则两面受损，苦不堪言。所以，立法保护农村集体土地中农民权利的必要性显而易见。

三、防范农村土地非法买卖中农民权利受损的几点建议

（一）明确所有权主体，强化农民土地财产权

首先，《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规对农村集体土地所有权的归属问题皆有类似规定，即“集体所有”。这里所谓的集体是乡、村集体或者村民小组等虚置主体却未明确具体的、人格化的权利享有者。集体土地非法买卖现象中农民的合法权益之所以得不到有效的保护，农民的土地权益之所以存在被侵害甚至丧失的现象，所有权主体缺位是重要原因之一。分散经营的农民因为缺乏一个明确的人格化的利益代表而在与买受方的利益纷争中永远的处于弱势地位。具体言之，集体土地非法买卖中的农民利益之所以得不到有效保护的症结在于：其一，法律明确规定的所有权享有者――农民集体没有明确的人格化主体因而无法充分表达农民的土地权利，也就是说，真正的集体土地所有权主体缺位。其二，农民集体土地的最密切利害关系人――农民没有充分的维权资格。所以，确定“谁”真正拥有土地，将虚拟主体具体人格化并确定土地所有权人的权利和义务是当务之急。

另外，立法角度强化农民的土地财产权很重要。目前，我国规范农村土地关系的法律很多也比较分散，农村土地承包法外，土地管理法、农业法等法律都有相关的条款规定，但关于农民土地财产权方面大多一带而过，缺乏具体明确的法律条款固化农民的土地财产权利。并且，由于各种土地相关法缺乏内在的一致性，实践中很难据此救济农民被侵害的土地权益。故而，从立法上强化农民的土地财产权，明确农民的主人翁地位对保护集体土地非法买卖过程中农民的土地权益意义尤为重大。

（二）规范村委会行为，还权于农民

如前文所述，农民集体土地非法买卖过程中买受方并非直接与农民商谈，而是由村民委员会介入其中直接决定土地买卖的相关事宜，农民根本不掌握主动权。故而，还权于农民，保障集体土地非法买卖过程中农民合法权益的关键在于重新定位村民委员会的角色，规范村委会的执行权，细化村务公开程序和内容，确保农民对土地的知情权、参与权、决策权②。在立法上缩小村民委员会关于集体土地的权利范围，侧重管理者和服务职能。换言之，村委会可以是农民土地利益的代言人却不能是集体土地的处分人，集体土地的处分权要适当地交还到农民的手中。土地是农民安身立命之本也只有农民最关注土地，故而，立法上限制村民委员会有关于集体土地相关的权利规范村委会行为，对减少村委会的越位行径，解决农民有关土地的权利不能充分行使等问题，保护集体土地交易中的农民权利有重要意义。

（三）设立专门法律机构为农民服务

当前形势下，改善土地纠纷调解机制，为农民维权提供法律途径已然是保护农民权益的关键环节，为此，有几下几种方式值得考虑：

其一，应该设立专门的法律援助机构，为农民维权提供法律咨询和诉讼服务。由于现行土地相关法律条文散落于不同的法律典籍中而农民又对相关知识了解甚少，导致农民对其自身到底拥有哪些土地权益都不知道，权利受到侵害都不知晓更不可能很好的替自己维权。故而，设立专门的法律服务机构，方便农民了解与自身相关的土地权利，为农民维权提供加油站无疑是保护农民权利的不二选择。

其二，基层法院设立专门处理有关土地纠纷的派出法庭。除却农民缺乏相关的法律知识以外，致使集体土地非法买卖中农民权益得不到有效保护的又一重要原因是农民缺少表达利益诉求的机构。目前的派出法庭只能解决简单纠纷，缺乏解决涉及土地权益的纠纷所需要的专业于土地法律法规的配套人员和机制，使得农民有关土地利益的诉求得不到就近解决，进城诉讼所欲要的大量的人力、物力成本让农民望而却步。所以，基层法院增派专门解决农民土地纠纷的派出法庭，提高涉及农民土地权益案件的解决效率，有利于维护农民的合法权利。

（四）增强农民维权意识，提高农民自我保护能力

立法保护农民权利固然重要，在法律保障体系尚不健全但侵害农民土地权益的现象又时有发生的现状中，提高农民自我保护的能力也相当关键。所以，在农村集体土地非法买卖现象屡禁不止的今天，增强农民的维权意识以提高其自我保护的能力是保护农民权益的关一步。

首先，增进农民土地权利意识，关注土地相关的政策法令，让农民知道集体土地属于集体内部成员共有，农民的土地权益受法律保护，一旦权益受损完全可以拿起法律的武器维护自身利益。法律作为为人民服务的工具，为农民土地权益的保护提供强有力的保障亦是法律的重要任务。因此，让农民知道自己的权利内容，引导农民关注土地相关法律是提高农民维权意识的根本。

其次，用合法方式积极维权才能有效的自我保护。不可否认，我国目前状况下，农民的土地权利意识不高，要么维权意识不强，要么维权意识很强但表达方式不合理更有甚者采取违法的方式维权，这种情况也是造成农民权利被侵害后得不到有效保护的重要原因之一。所以，让农民知道自身权利的内容之外还要普及合法的维权方法和手段，让农民知道哪些是合法有效的维权途径。在着力于农民土地权益立法保护的同时增强农民维权意识，提高其自我保护的能力，有利于更好的缓解集体土地非法买卖现象引发的农民权利受损的现状。

四、结语

土地历来是农民最重要的生产、生活要素，是农民安身立命之本。既然农村土地向城市流转是大势所趋农村集体土地卖现象亦是屡见不鲜的现实状况下，保护土地交易中农民被侵害的合法权益显得尤为重要。立法保障、司法维权，确保农民的合法土地权益不被集体土地的非法买卖行为所侵害、提高农民的自我保护能力，有利于法治社会建设，有利于社会和谐发展。（作者单位：河北经贸大学法学院）

本文为河北经贸大学2015年度研究生创新计划项目一般项目

注解：

① 张勤耘，浅析农村土地流转中农民权益的保护。

② 刘俊杰，《农村土地流转中农民权益的保护》，农业问题研究。

参考文献：

[1] 姜占朝，城镇化背景下农民权益保护的立法思考，兰州学刊，2012年12月。

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[5] 刘平洋，农村土地流转过程中农民权益保护问题的探究，经济论坛，2014年第10期。

[6] 刘俊杰，农村土地流转中对农民权益的保护，北京农业，2013年10月下旬刊。