农村宅基地改革方案范文

导语：如何才能写好一篇农村宅基地改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

为全面贯彻落实中央、省、市工作部署，推进我县农村宅基地管理制度改革，助力乡村振兴，根据《XX市人民政府办公室关于印发XX市农村宅基地管理制度改革试点方案的通知》（X市府办字〔2019〕X号）要求，经结合我县实际，特制定本实施方案。

一、工作目标

按照每个乡（镇）选择1个村的原则，确定XX镇XX村、XX镇XX村、XX镇XX村、XX镇XX村等X个村作为农村宅基地管理制度改革试点村。通过改革规范宅基地使用管理，逐步实现从“一户一宅”向“户有所居”、从长期无偿向分类有期有偿、从单一居住功能向拥有诸多功能等转变。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，推进房地一体的农房抵押贷款试点。鼓励社会资本通过租赁、入股、合作等方式开发利用农村闲置宅基地和集体建设用地，壮大村集体经济、增加农民土地财产性收入，改善农村生产生活条件，促进乡村振兴。

二、基本原则

（一）坚守底线，改革创新。

既坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，又大胆作为、敢于尝试，积极探索推进宅基地管理新模式、新方法、新路子。

（二）政府引导，农民主体。

发挥政府统筹谋划、组织协调作用，为改革提供政策支持和制度保障。坚持农民自主管理，充分发挥村民自治和村民理事会作用，激发群众内生动力，保障农民权益，使改革成果惠及广大农民。

（三）积极探索，统筹推进。

积极实践，大胆探索，先行先试，在实践中不断完善，把农村宅基地制度改革与加强农民建房管理、美丽乡村建设、农村人居环境整治、农村产业发展、乡村治理、增加农民收入，壮大农村集体经济等有机结合起来，提升改革的系统性和完整性，提高改革综合效益。

三、主要工作任务

（一）夯实宅基地管理基础

1.开展宅基地调查摸底。对试点村宅基地进行全面调查摸底，对住宅情况、人口信息、近五年内建房意愿、村内空地及基础设施等进行准确登记，建立台账档案，充分掌握宅基地利用现状和近期需求。（牵头单位：县农业农村局，责任单位：各乡（镇）人民政府）

2.完善村庄规划方案。按照城乡一体化建设总体要求，结合宅基地和村内基础设施利用现状，根据人口变化和社会发展需求，编制“多规合一”的实用性国土空间规划。加强宅基地总规模控制，根据村庄人口规模、产业发展、耕地数量等规划村庄用地。（牵头单位：县自然资源局，责任单位：县农业农村局、住建局、交通运输局、文广新旅局、水利局、林业局、生态环境局，各乡（镇）人民政府）

3.发挥村民理事会作用。制定村民理事会监督管理制度，完善村民理事会工作章程，强化管理职能，加强对村民理事会的引导和监督，防止家族宗族势力干扰。在宅基地资格权认定、申请、流转、退出等事务中充分发挥村民理事会的民主管理作用。（牵头单位：县民政局，责任单位：各乡（镇）人民政府）

（二）完善宅基地管理制度

4.加强宅基地审批管理。压实乡（镇）一级属地管理责任，制定试点村村民建房管理办法，严格“一户一宅”制度，规范村民建房行为，严格村民建房审批，防止有新房没新貌、超高超大建设、无序建设、建新不拆旧等现象。（牵头单位：县农业农村局，责任单位：县自然资源局、住建局、城管局，各乡（镇）人民政府）

（三）完善宅基地资格权认定

5.完善宅基地资格权认定。结合农村实际，统筹考虑户籍关系、土地承包、居住情况、履行义务等因素，研究农村宅基地资格权认定操作细则，明确分户标准，赋予农村集体经济组织成员长期而有保障的宅基地权利，保障农村宅基地资源公开公平合理分配。（牵头单位：县农业农村局，责任单位：县自然资源局、住建局，责任单位：各乡（镇）人民政府）

6.加快房地一体的确权登记发证。以房地一体的农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证、第三次全国国土调查工作为契机，推进宅基地和集体建设用地确权登记，完善宅基地档案，对符合登记发证条件的，发放房地一体的不动产权证。（牵头单位：县自然资源局，责任单位：各乡（镇）人民政府）

（四）创新宅基地利用方式

7.建立宅基地有偿使用机制。坚持“一户一宅、面积法定”原则，制定村集体经济组织主导下的宅基地有偿使用制度，明确宅基地有偿使用标准。结合超标准占用宅基地和一户多宅等实际情况，对历史原因超过规定面积标准、“一户多宅”的，可以自主选择退出多占超占部分或者交纳有偿使用费；对非本集体经济组织成员通过继承房屋或其它方式占用和使用宅基地的，可以自主选择有偿退出占用房屋或者交纳有偿使用费。由村集体经济组织对采取有偿等方式退出的宅基地、村内空闲地进行集中规划使用的宅基地实行择位竞价。由乡（镇）政府和村集体经济组织制定竞价规则，有偿分配宅基地的对象为符合建房条件的本村农户。支持村集体、村民理事会创新工作方式，探索采取村规民约约束、列入失信黑名单、扣减集体分配收益、联系单位代扣代缴等各种方式，确保有偿使用费落实到位。（牵头单位：县农业农村局，责任单位：县自然资源局、住建局、民政局，各乡（镇）人民政府）

8.合理利用腾退后的宅基地。统筹考虑腾退宅基地周边环境，腾退出的宅基地在符合村庄规划的前提下，按照“宜林则林、宜耕则耕、宜建则建”的原则综合利用。未布局村庄规划的，纳入“过渡宅基地”临时管理，进行复耕复绿，发展庭院经济；暂不能利用的宅基地，允许村股份经济合作社进行收储用于发展村集体经济。（牵头单位：县农业农村局，责任单位：县自然资源局、林业局、住建局，各乡（镇）人民政府）

9.盘活利用闲置宅基地增加农民收入。积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地使用权。在符合“一户一宅”等农村宅基地管理规定和相关规划、尊重农民意愿前提下，允许返乡人员、下乡人员和当地农民合作改建自住房，租用农村闲置房用于养老或开展民宿经济等经营性活动，拓宽村集体和农民增收渠道。严禁违法违规买卖农村宅基地。（牵头单位：县农业农村局，责任单位：县自然资源局、住建局，各乡（镇）人民政府）

10.唤醒沉睡土地资产壮大集体经济。鼓励社会资本以租赁、入股、合作等方式与村股份经济合作社综合利用集体建设用地，用于乡村旅游、乡村民宿、乡村电商、文化创意、养生养老等产业，释放土地价值潜能。严禁用于房地产开发建设小产权房、私人会所、别墅大院等。（牵头单位：县农业农村局、自然资源局、商务局、文广新旅局，责任单位：县住建局，各乡（镇）人民政府）

11.实施房地一体的农房抵押贷款试点。在风险可控的前提下，赋予农村宅基地、农民住房抵押融资功能，盘活农民土地用益物权的财产属性，稳妥探索宅基地使用权抵押。适时建立贷款风险缓释机制和贷款风险补偿基金，做好抵押登记、抵押物处置、风险补偿、抵押物处置后农民住房保障等配套支持工作，保障抵押权人合法权益。（牵头单位：县金融工作局，责任单位：人民银行XX支行、县农业农村局、自然资源局、财政局）

（五）用活“增减挂”政策助推宅基地改革

12.优化乡村振兴用地布局。用活用足“增减挂”政策，对房前屋后便于耕种、不易被占用、单个地块面积不小于400平方米、与周边农用地相连的退出宅基地用于“增减挂”项目，符合条件的可以复垦为耕地。项目区复垦验收后，等量置换出建新指标，除用于预留村民建房和易地搬迁外，优先用于村镇基础设施建设和农村新产业、新业态发展。（牵头单位：县自然资源局，责任单位：各乡（镇）人民政府）

13.合理分配“增减挂”收益资金。统筹推进“增减挂”节余指标省内流转，所得收益全部用于乡村振兴。完善“增减挂”收益分配机制，进一步提高收益返还标准，确保“增减挂”周转指标收益足额返还农村集体经济组织，用于改善农村的生产生活条件，助力村集体经济发展。（牵头单位：县自然资源局，责任单位：县财政局、农业农村局，各乡（镇）人民政府）

四、工作步骤

（一）调查摸底阶段（2020年9月底前完成）。

摸清农村房屋权属、农村建设用地等底数；摸清拆除、腾出宅基地的数量以及5年内需新增宅基地数量等，建立工作台账，并于9月20日前分别报县农业农村局和县自然资源局备案。

（二）试点改革阶段（2020年11月底前完成）。

各乡（镇）要对照试点改革内容，组织召开专题会议，全面动员部署改革试点工作，统一思想，倒排时间，责任到人，挂图作战。按照边试点、边研究、边总结、边提炼的要求，制定完善农村宅基地资格权认定、农民建房管理、宅基地有偿使用、宅基地有偿退出等管理制度、办法和操作细则，编制修订试点村村庄规划等工作，同时，总结试点做法与成效，形成长效机制，促进宅基地有效利用。

五、保障措施

（一）组织保障。

成立由县政府县长任组长，县政府分管领导为副组长，县农业农村局、自然资源局、林业局、城管局、文广新旅局、财政局、民政局、住建局、金融工作局、商务局等单位为成员单位的XX县农村宅基地管理制度改革工作领导小组。领导小组设办公室在县农业农村局，由县农业农村局局长任办公室主任，办公室负责方案政策的拟定、业务指导、督查检查、经验总结等工作的落实；同时建立农村宅基地管理制度改革联席会议制度，各成员单位要不定期研究、协调、解决改革推进过程中的相关问题。各乡（镇）要成立党委书记任组长的农村宅基地管理制度改革工作领导小组，统筹安排专门人员负责改革工作，把推进宅基地管理制度改革试点作为夯实基层基础的重要任务，切实加强组织领导，形成齐抓共管、上下联动的工作合力，稳步推进改革，确保我县农村宅基地管理制度改革试点工作顺利推进。

（二）政策保障。

县级层面制定完善农村宅基地资格权认定、农民建房管理、宅基地有偿使用、宅基地有偿退出等一系列管理制度、办法和操作细则。在县级制度框架下，各乡（镇）、试点村要根据实际制定符合本区域实际的措施办法。

（三）资金保障。

加强资金整合，强化资金调度，县财政局要保障县宅基地改革办和各乡（镇）必要的工作经费。宅基地有偿退出资金原则上由村集体自行解决，对经济基础薄弱村，筹集不到的，可采取台账式“宅票”制度进行管理，将退出宅基地面积记好账，签订退出协议，将来村民子女申请建房时扣除相应的退出面积，超出面积按标准缴纳有偿使用费。

（四）宣传保障。

通过召开动员会、推进会、培训会，强化宣传发动，统一干部群众思想认识，调动社会各界参与改革试点的积极性。利用各种舆论宣传工具，宣传改革试点的目的意义、政策措施，防止误解和偏差，营造良好的改革氛围。

篇2

一、户籍制度改革的争论与悖论

户籍制度改革之所以进展缓慢，一个主要原因就在于无论是政府决策层，还是理论界都存在认识上的不同。例如，户籍制度改革的目标是人口登记制度，还是附着在其上的福利制度？改革的重点是以大城市为主，还是以中小城镇为主，或者是齐头并进推进？户籍制度改革的推动者是中央政府，还是地方政府？农民以“土地换社保”的方式取得市民身份，是制度的创新，还是对农民的歧视性政策的延续？对于这些问题，各方均有不同的观点。

对于户籍制度改革总体上有两种思路，一种是设想把已经附着在户籍上的教育、医疗、社保、住房等基本公共服务在逐步实现制度统一、水平大致均等后，再进行户籍制度改革。另一种思路是先进行户籍改革，再逐步解决各种问题。其实第二种思路是一种改革的推辞。户籍制度后面不仅是城乡二元的公共服务制度，还有更复杂的土地制度、社会管理体制、财税体制等一系列制度安排，它是涉及面最广、涉及体制改革层次最深、涉及利益人群最多的制度，可以说是牵一发而动全身。要等这些制度都解决了，还需要相当长的时间。未来中国人口城镇化进程不能再长期建立在城乡居民“同命不同价”的歧视性政策基础上，改革户籍制度势在必行，首先要实现身份的平等，这是谈论其他问题的前提条件。

有学者认为，户籍制度改革的重点应放在中小城市。因为大城市已经人满为患，“大城市病”越来越严重，不宜再降低户籍门槛。从某种程度上讲，这种改革路径是一种利益妥协的产物，带有计划经济体制的浓厚色彩。“人往哪里去”本质上是一种市场行为，哪里就业机会多、公共服务好、更适合自己发展，人们自然就流向哪里。中国大中城市具有经济集聚和规模效应，自然是流动人口的集聚地。2亿多农民工冲破户籍限制。涌向长三角、珠三角等沿海发达省市。就是最好的例证。

政府的作用是政策引导，而不是行政控制。例如，1956年日本制定了《首都圈整备法》，这一法律首次明确了以东京为中心、半径为100公里的首都地域范围。日本的首都经济圈只是规划区域或政策区域，而不是行政区域。国家层面编制的跨区域规划增强了规划效力。使城市群布局得以形成，既解决了单一城市人口过于集中带来的问题，也在地域上组成一个相互关联、相互依赖的城市都市圈，扩大了城市的容纳能力。

在中国，很多地方已经放开了中小城市的户籍。从1997年开始，全国已有近400个小城镇进行了户籍制度改革。2000年中央出台的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》规定。在县级市市区及以下城镇，只要有合法固定场所、稳定职业或生活来源的农民均可根据本人意愿转为城镇户口。2001年国务院批准公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇户籍进一步放宽。但由于小城镇产业发展普遍滞后。缺少就业机会，无法吸引和容纳大量农民工；农民工如要获得城镇居民身份，常常要放弃农村土地和计划生育二胎指标，因此农民工没有多少积极性转为城镇户口，大部分农民工还是背井离乡去发达地区打工。

关于户籍制度改革的另一个悖论是中央政府不断出台政策和改革方案，但地方政府没有动力去做。从2001年国务院户籍改革方案下发，到2011年国务院出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，都提出在地级市以下市区全部放开户籍。但十多年过去了，政策落实并不好，原因就在于地方政府普遍反对。理由是本地财力有限，难以承担大量外来人口的公共服务，只能先解决本省或本市范围内的农村转移人口。这种“中央请客，地方埋单”的改革方式很难取得明显成效。

过去十多年户籍改革成效不大的根本原因在于，过分强调形式上放开和浅层次改革，忽视深层次的利益协调；过分强调单兵突进，忽视了户籍与基本公共服务、土地等制度综合改革的整体性、系统性；过分强调现实条件和现实困难，而不是力图通过制度创新创造条件，破解难题。

二、户籍制度改革不能“—放了之”

2013年6月，《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这是在人口城镇化快速推进的大背景下的新一轮户籍制度改革，关键词是“放”。对于“一放了之”能否破解户籍改革的困境，笔者认为，这至少需要三个方面的联动改革。

1 户籍制度要与基本公共服务制度联动改革，目标是尽快剥离户籍制度的福利分配功能。目前与户籍挂钩的个人权利有二十多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育、义务兵退役安置、交通事故人身损害赔偿等各个方面。户籍制度演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。近年来，各地户籍制度改革的探索主要有两种思路：一种方式是“以土地换社保”，让农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益，以获得城市户口并全面获得城市福利和保障；另一种方式是逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利“含金量”，逐步让户口与福利脱钩。适应人口城镇化发展趋势，应以去利益化、城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，还原户籍的人口登记功能，突破户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩。

2 户籍制度要与农村土地制度联动改革，重点是保障农民在保留农村各项财产权利的前提下进城落户。按照国家现行《土地承包法》的规定，农民全家迁入设区的市，转为非农业户口后，须将承包地退还原村集体。让农民带着财产权利进城无疑面临着法律障碍。借鉴广东、重庆、四川等地农村产权制度改革的相关成功经验，对迁移进城的农民，允许其在保留农村各项财产权利的情况下进城落户，不应以其放弃农村土地权益作为换取市民身份的条件。农民带财产进城，有效解决了农业转移人口在城镇安身立命的原始资本积累问题，不再是以往的“裸身进城”；地方政府也可以在过程中抽一些土地增值税给外来农民工盖房子，给农民工子女建一些公立学校，只要住房问题和子女教育问题解决了，户籍制度也就解决了。

3 户籍制度要与等级化的城镇化管理体制联动改革，目标是实现公共资源配置的均等化。三十多年来，中国一直沿革以行政为主导的等级化的城镇管理体制，资源配置依赖城市的行政级别。例如，一、二线城市的高房价背后是公共资源、优质公共服务在中心城市的集中配置。其结果是大城市公共服务质量高和就业机会多，但农民工市民化安置成本高，解决外来人口的户籍问题将给当地的财政带来更大负担；中小城镇农民工市民化安置成本低，但对农民工缺乏吸引力。按照党的十“行政层级扁平化”的要求推动行政体制上的省直管市县，赋予市县在公共资源配置上的平等地位已成为户籍制度改革的必要条件。

三、创造条件，逐步取消户籍制度

户籍制度承载着城乡居民的福利不平等和权利不平等，不是一般的改革创新，而是创造条件逐步取消。

1 推进城乡基本公共服务制度对接。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出：“以输入地政府管理为主，加快建立农民工等流动人口基本公其服务制度，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展”。要实现这一目标，为户籍制度改革创造条件，关键在于逐步推进城乡基本公共服务制度对接。

第一，用1-3年时间逐步完善体系，初步实现城乡基本公共服务制度的对接。尽快出台全国统一的基本公共服务相关政策，不断扩大城镇基本公共服务覆盖范围，把实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖作为“十二五”的约束性目标，重点推进农民工养老、医疗和失业保险关系全接续。

第二，用3-5年时间，实现区域间、不同社会群体间公共服务转移续接，初步形成全国一体化的基本公共服务体制。

第三，用5-8年时间，逐步提高水平，基本实现城乡、区域间基本公共服务均等化，实现“制度统一、标准统一、水平均衡”。

2 推进农地物权化的制度创新，让农民“带资进城”。以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，让农民“带资进城”、“带财产进城”，尽快叫停“土地换社保”的歧视性政策。

第一。进一步修订《农村土地承包法》等法律，确保农村土地使用权具有完整的用益物权性质。修订后的《土地承包法》需要在土地承包的基本权利属性上明确除法律另有规定外，任何一级政府和组织不得侵犯农民的土地权益，不得干预农民依法行使自己的各项权利。

第二，明确农村宅基地完整的物权，探索宅基地进入市场的流转办法。赋予农民宅基地及其房屋的完整物权，鼓励农民自愿以其宅基地置换城镇住房。例如，按照规定，鼓励长期在小城镇工作的农民工自愿以宅基地置换小城镇内住宅，迁入小城镇居住。

第三。按照城乡建设用地“同价、同权、同收益”的原则推进征地制度改革。用1年左右的时间，完善征地程序和法定补偿办法，提高补偿标准。切实保障被征地农民长远生计，严禁“先用后征”。遏制滥征、乱占农地的势头；用3年左右时间，实现城乡建设用地“同价、同权、同收益”；用5年左右时间，建立城乡统一的建设用地市场，形成农村土地使用权转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。

3 打破行政等级化的城镇管理体制。城镇化进程中，行政力量和经济力量的推动作用都十分重要。面对以往行政主导城镇化的矛盾问题，应在有效发挥行政力量的同时，适应经济社会发展大趋势，走经济主导的城镇化发展之路。

第一，赋予市县在公共资源配置上的平等地位。按照经济社会发展的客观规律，合理确定城市的行政管理范围和权限，使政府公共服务资源的配置与行政级别相脱钩。除直辖市外，不分副省级城市、地级市、县级市，对大、中、小城市在公其治理上实行“平行”政策，市一级的规划审批权下放给城市。

第二，改革财税体制，加大各级政府对中小城镇的转移支付力度。实现新增财政城市建设资金主要用于中小城镇，实质性地提高中小城镇的人口集聚功能。

篇3

2007年6月，成都被国务院批准设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，“自下而上”的地方探索上升为“国家试验”。

9年来，这场仍在坚定前行的“国家试验”取得了重大成果，一个同发展共繁荣的新型城乡形态如山花烂漫在天府之国大地上绽放。

“自下而上”的新探索点燃改革星星之火

规模浩大、影响深远的成都统筹城乡改革，最初始于一种“无奈”。

本世纪初，历史上曾经人烟稀少却美丽富足的“天府之国”——成都，由于人丁兴旺，土地不堪重负，面临窘境：全市人均耕地已不足0.6亩。

渴望发展、渴望富裕的成都人，被逼到了工业企业建设“无地可用”、农业规模经营“无地可寻”的境地。与此同时，长期“二元结构”形成的城乡差距不断衍生出一系列的社会矛盾和问题。

如何走上一条科学发展之路，成为摆在成都市1100万人民面前，也是摆在当今中国社会发展滚滚车轮前的一道“必答题”。

改革的“初体验”就在这样被动中“自下而上”地发生了。紧邻成都市主城区的近郊双流县，既是一个农业大县，又是成都工业发展的重要基地，建设用地非常紧张。为统筹解决多方问题，2003年，双流县第一个“吃螃蟹”，推出了后来被作为整个改革“基本手段”的“三个集中”。

“三个集中”即为：工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，带动城镇和二三产业发展，为农村富余劳动力转移提供条件；农民向城镇和新型社区集中，聚集人气和创造商机，为土地规模经营创造条件；土地向规模经营集中，转变农业生产方式，推动农业现代化。

“三个集中”拉开了成都统筹城乡改革的大幕，贯穿了改革的全过程。这一自下而上点燃的星星之火，迅速在成都市1.2万平方公里的土地上熊熊燃烧。

如今，走在成都平原上，一切都显得井井有条，一切都尽在规划之中。你再也见不到“村村点火、户户冒烟”的大办企业乱象了，取而代之的是规模齐整的工业园区，漂亮得可与城市别墅媲美的川西民居，以及繁荣兴旺的新型城镇和农民集中居住区。

户户青瓦房，家家大宅院；门前水泥路，屋后大花园；水电气光纤，直通家里面……短短几年时间，曾因贫困而远近闻名的新津县袁山村，就依靠统筹城乡改革发生了历史性嬗变。

“国家试验”推动改革迈向核心“深水区”

经过3年多的自主探索后，2007年6月9日，成都市的统筹城乡改革迎来了历史上的重要一天。这一天，成都市与重庆市一起被国务院批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。

成为“国家级”试验区，成都市的改革开始向“深水区”迈进。农村产权制度改革成为自此之后整个改革的“核心”。

2008年年初，成都开始启动农村产权制度改革，实现农村资产资本化，推动城乡要素自由流动，保护农民的财产权利。

它的出发点，是为了切实保障城市化加速条件下的农业基础和耕地资源，并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。成都改革者所“瞄准”的，是当今中国无法回避的城市化发展与土地保护的时代性难题，并努力成为破解这道难题的“应试者”和“探路者”。

他们首开先河，以地方财力建立全市范围的“耕保基金”，为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴。这为城市化和农村资源的大规模流转设立了一道保护耕地的“防火墙”。

之后，成都在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置。据统计，成都市已实施完成土地整理面积近370万亩，新增耕地40万亩。

农村的土地节约出来了，又如何合理转化为城市发展空间2006年，成都被国土资源部确定为“城乡建设用地增减挂钩”试点市，变过去对土地的“位置控制”为“总量控制”。

成都市国土局副局长黄晓兰说，我们利用这个政策，使土地在城乡之间“飞”了起来。低价值的建设用地指标，可以“飞”到高价值的地区。既解决了城市化发展需要，又使边远农村获得较高的土地收益，实现城市和农村共享改革成果。

据统计，2004年至今，成都市通过土地整治投入和带动资金共计150多亿元。实施了“飞地”政策的农村，平均每个农民从城市化土地增值中收益3.2万元。曾经沉浸无声的土地，开始为农民带来真金白银。

“静悄悄的变革”启示改革前行方向

成都“动房子动地”的改革，攸关五六百万农民的“身家性命”，曾让很多人担忧不已。然而，9年过去了，从整体来看，这场变革基本实现了平稳进行，没有出现较大的社会波动。

虽然静水深流、困难重重，成都的改革却一步一个脚印地坚定前行。

统筹城乡改革这些年，无疑是成都民生改善幅度最大、人民群众得实惠最多的历史时期。农民人均纯收入从2003年的3655元，增长到2011年的9895元；城乡居民收入差距由266∶1下降到242∶1。

一系列数字和事实的背后，是成都统筹城乡改革坚持以人为本、科学发展，尊重民意、维护民利、顺应民心宗旨的体现。

是否迁入新型社区集中居住——农民自愿；土地是否参加流转——农民自愿；村级公共服务资金使用——村民自主……让每一个农民都成为改革的参与者、推动者、监督者和受益者的民主管理方式，保障了成都改革“不走样”。

2008年年初，成都率先实施农村产权制度改革。这是关系农民切身利益的大事。成都平原的农民又像30年前一样，满腔热情又认真挑剔地参与到改革中来。

成都市常务副市长孙平说：“多年累积的陈芝麻烂谷子等矛盾，一下子全冒出来了。清官难断家务事，交给上面的干部处理，难保公平，群众也不一定买账。没想到，交给群众自己搞起来的村民议事会，所有矛盾迎刃而解。”都江堰市委书记刘俊林说，“人民群众”作为一个整体，集体智慧是无穷的。清华大学教授胡鞍钢说：“成都的改革试验，恰恰是把权利重新还给了农民。”

如果说，管理民主为改革撑起了“底气”，成都始终坚持的社会公平原则，则为改革做好了“兜底”的准备。

成都市市长葛红林说，改革的一个重要思路，就是从民生最迫切的教育、医疗、就业和社会保障等领域“破冰”，促进城乡公平化，防范和化解改革中可能出现的风险。

近年来，成都市不断探索并初步建立了城乡一体的就业、户籍等制度和覆盖城乡的文化、教育、医疗卫生等公共服务体系。在被称为“最彻底”的户籍改革方案中，农民不以牺牲农村的财产权益为进城条件，不需要放弃农村宅基地换取住房，不需要放弃土地承包权换取社保，扎扎实实地体现了“公平”二字。

成都的改革者认识到，要改变的不仅是城乡“硬件”差异，更重要的是从“软件”上建立“一体化”的体制机制。9年来，成都市委、市政府、市人大先后出台了100多个文件和法规，从财政、教育、社保到土地、产权、户籍等，从政治、经济到社会、文化，文件摞起来有1尺多厚。正是这些“软件”，促进了成都城乡间深刻的“化学融合”。

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[关键词]物业税制改革；产权保护；法律基础

[中图分类号]F812.42　[文献标识码]A

[文章编号]1673-0461(2009)05-0087-05

20世纪80、90年代以来，世界以物业税为主的财产税改革一个显著特点是这种改革并不是孤立或随机的，而是被当作对总体经济运行的调控手段。这种作用在中东欧经济转型国家体现得最为明显。这些国家的物业税改革的经验表明，不动产课税不仅可以充当促进经济转轨的推进器，还可以用来调控经济运行中的各种矛盾。从开放竞争性产权交易市场、抑制地价波动和土地投机，建立产权保护和财产估价、定级、登记制度，到建立一整套适合本国国情的财产产权管理法律、法规制度体系、相应的组织管理机构以及最终确立市场经济的运行机制。可以说，世界主要转轨国家物业税制改革成功的同时也是产权得到确立和保护的过程。

一、转轨国家物业税制改革过程中的产权建设及其启示

(一)产权界定不清晰成为转轨国家物业税推广的“绊脚石”

在中东欧转轨国家，改革物业税的最大阻力之一便是这些国家不动产产权尚未清晰确立。具体表现在：大部分土地不是私人所有；土地市场不健全；土地使用权不是通过购买，而是通过分配获得，并且大部分住宅要么在政府手中，要么在国有企业的内部。

对于居住性不动产，住房供给被严重富福利化了，销售等自由流通起来极为困难。在这些国家，工人只要以获取较低的工资或者低质量的服务设施的形式，就能获得这种补助或津贴，但是这种支付并不是税收。取消补助或者对接近市场租金的任何不动产征收物业税将会在社会上引起震动。并理所当然受到抵制。基于此，在这些国家，就居住用不动产征收物业税在刚改革的前几年不具可行性，使得物业税的开征困难极大。

企业最可能承受新开征的物业税，但是这些国家的有效税率非常低。部分是因为这些国家国有企业的纳税能力较弱，而私人企业又不在物业税管理之内。过去，国有企业对不动产的使用权是国家配给的，只需支付极少的费用(如土地成本完全由政府补助)。相反，不断成长的私人企业和集体企业必须为使用土地付费。而且，在大部分转轨国家，不论是国有企业还是私人企业，都不必承担数额较大的物业税收成本。

与转轨国家发展水平类似的某些发展中国家，不动产所有权同样存在争议，这成为物业税制推广的“绊脚石”。非洲的大多数国家，城市的土地从未被正式裁决所有权。在拉丁美洲，由于多年来违法占有土地，正式裁决的主张也有争议。甚至在所有权不存在争议的国家，税务当局也不能获得准确的权属数据。在菲律宾，所有权记录和出票日期由所有者组织，提供给评估员的仅是毫无价值的不动产的位置。

(二)转轨国家推广物业税的前奏是界定产权

确立私人财产所有权，是经济转型国家物业税制改革要完成的首要使命。众所周知，前社会主义国家普遍经历了“剥夺剥夺者”的社会主义改造，这种改造无一例外地是以铲除资本主义私有制为宗旨，因而，“法律和经济基础缺失”几乎是所有转型国家在考虑引入物业税时共同面临的困境。进而，在宪法中确立私人财产的所有权、继承权等相关权益，在经济体制方面推进国企改革及私有化，就成为这些转轨国家引进物业税制的前奏。

按照正常逻辑，体制改革带来的经济繁荣能够保证财产税税基的不断扩大，政府取自财产课税的收入亦会稳步增长。在爱沙尼亚，土地税的开征推进了产权市场建立和土地资源的生产性运用，有效抑制了土地资源的闲置和浪费，市级政府逐步拥有了根据本地区条件确定土地税税率的权力。波兰也比较成功地赋予地方在确定财产税基、税率上的自，使财产税收入占地方收入的比重以每年14％的速度递增，使物业税逐渐成为地方政府重要的收入源泉(Jane H.MalmeandJoan M.Youngman，2001)。

(三)物业税的开征反过来又促进了转轨国家的产权建设

转轨国家引进和完善物业税的改革正积极促进不动产产权的清晰，开展财产产权保护工作，而且其中财产税(主要是物业税)在定义财产权利的过程中发挥着重要作用。但当财产税仅被视为一种财政工具时，这一点常常被忽略。私有化过程中的一个关键问题是财产权利公有还是私有的划分。转轨国家一方面鼓励发展私人经营和财产私有权，另一方面则认为，应当在土地中保留一定的公共利益(Joan Youngman，Jane Malme.2004)。物业税的作用在于可以将公共要素引入财产权利的基本结构中，将一部分公共利益保留在私人不动产价值中。这体现并符合部分财产价值的增值源于公共投资和增长的事实。中央所有权的废除和竞争性财产市场的建立是转轨国家中非常重要的改革，恢复苏联以前的产权、市政财产的私有化以及可转让所有权的建立都在进行着。随着私有化进程的逐步推进，到1995年很多国家GDP中私人部门所占的份额大幅度提高，一些国家已经超过了50％。

返还1939年被苏联剥夺的个人财产权是中东欧转轨国家考虑的优先重点。例如，爱沙尼亚实行了一种土地税，主要目的不是为了增加收入，而是将土地返还给1939年以前的所有者，以鼓励其对土地进行生产性利用。爱沙尼亚和拉脱维亚制定了庞大的归还计划，规定以前的所有权人或其继承人可以重新得到他们的土地，不管其目前的居住场所在哪里。爱沙尼亚征收基于价值的土地税，主要目的是鼓励更有效地利用归还及私有化的土地，同时利用房屋税限制过度开发。此外，土地税不对私人公寓的居民征收，这些居民的纳税能力与其最近所购置的资产关系不大。立陶宛的归还计划则限于目前居住在立陶宛的居民，这减少了非居民所有权人的投机风险并且易于管理。

我国目前物业税制改革所处的产权法律环境与转轨国家当年改革极为相似，综观这些国家的物业税制改革，对我国的启示主要有：

1　产权不清晰或产权残缺是物业税制改革遇到的首要难题

产权不清晰或产权残缺是导致纳税义务难以划分或被迫实行免税而导致的税收优惠泛滥进而阻碍物业税改革的主要原因。因此，作为物业税制改革的前提，这些国家的共同点首先从法律上确立和保护产权，致力于建立一个确保财产产权安全的综合现代化不动产产权登记及地籍制度，并且可以容易地查询可靠的财产权益及市场信息。

这种方法的结果，是从法律上明晰保护产权，建立完善的、装备优良的不动产产权登记系统，用于开展和实施出于税收目的的批量估价等。在政府机构或经济体制发生重大变革的背景下，许多中欧、东欧转轨国家也重新设计或调整了物业税制度。从整个新的财政政策及新的财产权制度角度讲，土地及房产税作为私有化、机构改革及摆脱集中化之辅助手段的政治作用，远大于其作为提高收入手段的财政作用。

2　世界主要转轨国家物业税制改革成功的同时也是产权得到确立和保护的过程

这说明，物业税制改革具有丰富的内涵，是一个系统性的工程。其核心环节包括物业税源的培植、税制要素的合理选择和建立高效的征管体系，但更需要建立健全物业税制赖以生存的基础环境，需要综合配套改革方案。其实任何制度均有其存在的社会、经济、法律、文化基础，有什么样的社会经济法律文化基础就会有什么样的税制与之相适应，要建立规范的物业税制，相关的有效配套制度必须健全，尤其是产权清晰的法律基础环境。同时，物业税制改革与其相关的配套制度改革是相辅相成、相互促进的。

二、不清晰的产权环境导致我国物业税制改革发展缺失法律基础

2007年，历经13年酝酿之久的《物权法》终于出台。《物权法》的首要功能就是确认财产归属，定纷止争。不动产产权是物权法的重点保护对象，这就从法理上基本理顺了产权关系，为物业税的开征做了前期准备，许多人认为这是物业税改革的良好契机，物业税开征的产权问题已经基本解决。但笔者深入分析发现，一部法律的出台并不能完全解决我国产权混乱问题，目前物业税改革“难产”重要原因之一是产权清晰的“东风”尚不具备。可以说，我国不清晰的产权环境导致物业税制改革发展缺失法律基础。

(一)不动产产权格局对物业税制设计的影响

1　对税制的制定演化的影响

建国初，为了适应全国政治统一、经济恢复的要求，政务院颁布了《全国税收实施要则》，规定。统一实行14个税种。在14个税种中包括工商业税、契税和房地产税等，颁布了《城市房地产税收暂行条例》。1973年我国进行了空前的税制简化，城市房地产税与工商统一税等合并为工商税，从而使物业税的征收范围只限于城市房产管理部门、有房产的个人和外侨。到了20世纪80年代，为了加强对房地产的控制和管理，提高房地产使用效率，国务院决定恢复征收城市房地产税。但鉴于我国城市土地属国家所有，使用者没有产权的实际情况，又将城市房地产税分为房产税和城镇土地使用税，对外商投资企业和外国企业仍征收城市房地产税。由此可以看出，不动产产权格局对物业税制设计影响是很直接的。

2　城乡不同的不动产产权格局是导致物业税制城乡“二元结构”的重要原因

我国目前的不动产产权格局在城乡是不同的，城市土地属于国家所有，私人部门只拥有使用权，土地上的建筑物是私人产权；而农村土地是属于农村集体经济组织所有，农村房产属于私人所有，但宅基地属于集体所有。这样的格局导致不动产“城乡二元税制”，对城市土地开征城镇土地使用税、对城市营业性房产开展房产税，对城市外企企业征收城市房地产税和城镇土地使用税；而在农村对土地产出征收农业税和特产税(2006年除烟叶特产税已取消)，农村土地用于非农建设征收耕地占用税。

(二)不动产产权模糊导致物业税税收优惠泛滥

计划经济时代，有收益权但无控制权的残缺产权致我国现行的物业税制度对居民居住用不动产免税的优惠政策。住房制度改革以前，国内企业中职工对其住房只拥有残缺产权，职工可以住在企业的职工宿舍，这是一种收益权，但是职工对自己的住房没有控制权，不能任意修整、买卖、调换、处置等等(肖耿，1997)。与世界主要转轨国家类似，物业税对残缺产权条件下的个人居住房屋免税是可以理解的。在20世纪90年代住房制度改革以前，大多数居民住房产权是模糊的，所有权归法人实体，居民或家庭有使用权，收益权、处置权有时也是模糊的，此时不存在税收问题，不应当对居民使用的住房征收房产税，我国不动产产权的模糊是物业税收优惠的泛滥的诱因佑；寿根，2005)。

随着社会经济的发展，我国不动产市场化程度越来越高，产权日趋清晰。如表1所示，行政划拨配置土地面积的比重从1999年的超过40％下降到了2003年的20％左右，而出让市场配置土地面积的比重由1999年的34.05％上升到2005年的67.79％。这表明我国土地出让方式的市场化程度有了显著提高，市场机制开始在土地这种稀缺资源的配置中发挥基础性作用。随着住房制度改革的深入，房屋私有产权逐步得到确立，居民已经拥有房屋的关键权利束。建设部公布“2005年城镇房屋概况统计公报”显示，2005年我国城镇人均住宅建筑面积升至26.11平方米，户均住宅建筑面积升至83.2平方米，住宅私有率更是高达81.62％(见表2)，而我国农村地区住房基本都是私有化。时至今日，应当对居民自有房屋(拥有所有权或归属权、占用权、支配权、使用权)征收房产税，否则就存在税收真空。如果仍然沿用计划经济体制条件下产生的物业税制度，继续对私有产权条件下的个人居住房屋免税是不合理的。但对个人居住用不动产征税应充分考虑其负税能力，注重解决支付能力不足的问题。

(三)滞留的产权问题给物业税的开征实施带来极大困难

在我国住宅私有率高达80％的背景下，我国仍有相当部分不动产存在产权不清晰问题。目前市场上销售的房屋类型主要有商品房、经济适用住房、集资建房、房改房、危旧房改造回迁房等。而不同类型的房产产权性质不一致。在我国，由于城乡不同的不动产产权制度，以及我国正处于由原来的公有制计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的历史原因和不动产产权法律不完善等原因，致使房地产市场滞留多种产权问题，这会严重阻碍不动产市场的发展，也是物业税的开征的最大阻碍之一。不同产权性质的不动产使得物业税的开征遇到极大困难。主要有：

1　大量的无籍房产的产权问题

无籍房产是指没有进行房产产权登记，未领有房屋产权证书的房产。我国目前存在因多种原因无法办理产权证的历史遗留问题。在我国，每个城市都有一批无籍失管的房产。据有关专家估计，一些产权管理较好的城市，无籍失管的房产不会低于10％～15％，那些管理差的城市无籍房产的比重就更高了。0

2　“乡产权”、“小产权”房的产权问题

农村的宅基地等不能向城市居民销售、自由流通。在目前房价上涨、城镇化加速的大背景下产生一系列问题。按照我国现行法律规定，农村宅基地不能在集体经济组织以外的人之间进行交易。非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。在目前房价高位运行，“小产权”房价格优惠。很

多市民为了圆居住梦，在明知没有产权具有极大风险仍热衷购买廉价的“小产权房”。另外，随着城镇化速度加快，城市必将向郊区农村地区发展。调查显示，北京16,400平方公里的土地中，国有土地只占18％，其他都是集体所有制土地。而农村宅基地不能上市流通转让，必将带来许多问题，最典型的案件如北京宋庄画家村画家与农民的房产纠纷。

3　经济适用房的产权问题

2007年12月七部委出台的《经济适用住房管理办法》规定，经适房购房人拥有有限产权，要取得完全产权要补差价。⑥《办法》提出，购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。

4　房改房、危旧房改造回迁房等的产权问题

房改房等此类房屋产权分为三个级别：成本价产权和标准价产权以及标准价优惠产权。成本价的产权属于完全产权；标准价产权由于购买者只拥有房屋部分产权，所以其在处置和收益上就会受到一定的限制。标准价优惠产权是比标准价更优惠的一种方式，拥有这种产权的产权人只拥有房屋的部分产权。危改房产权按照经济适用房产权管理。

5　集资房的产权问题

集资房根据价格分属房改房和经济适用房。集资房有两种产权：一是该房屋出售的价格高于当年的房改成本价，其产权界定为经济适用住房产权。另一种是低于当年的房改成本价，其产权为房改成本价房。所以该产权性质是参照上述经济适用房产权和房改成本价产权。

如前所述，从城市房屋产权来分主要有：按照商品房性质购买的房屋，其产权属于商品房产权；按照经济适用房性质购买的房屋，其产权属于经济适用住房产权；通过集资建房性质购买的房屋，其产权有两种：一种是经济适用住房产权，另一种是房改成本价产权；按照房改政策购买的房屋，其产权一般有三种形式：成本价、标准价、以及标准价优惠；购买回迁房其产权为经济适用住房产权。在这些不同性质的产权中，除了商品房是完全产权，其他性质产权大多是残缺产权。产权人拥有房屋的所有权、使用权、占有权和处置权是不相同的。由于房屋产权性质不同，直接决定了其销售对象不同。不同产权性质的房屋对物业税的开征带来了巨大障碍：

(1)对大量无籍房产和产权处于分割状态下(产权残缺)的不动产如何征税?如何合理确定其纳税人?无籍不动产和产权不完整是开征物业税首要面临的难题。关系到纳税人的确定，因为物业税的纳税人通常是所有人或者所有人与使用人商定。可以预见，对这类产权的房产征收物业税，将会遇到纳税义务的合理划分难题。而且无籍房产和残缺产权房产十分不利于房地产市场的健康发展，因为这些房产通常是不能正常进入房地产市场或进入“门槛”较高，通常转入地下从事交易、抵押、租赁等非法经济活动，导致房地市场的混乱，相关权利人的权益受到侵害等。

(2)不同产权性质的不动产在取得成本上相差很大，由于土地使用形式的多样化，导致不同产权的房地产价值总量存在巨大差异。因而，对不同产权类型房产的价值如何评估仍是一个问题，处理起来也比较棘手。而且不同性质房产的纳税人的负税能力差异也很大，如何对商品房以外其他产权性质的不动产进行计税价值合理评估、如何才能保证合理税负、确保与纳税人的支付能力对应、兼顾税收公平和效率，等等。

(3)与世界其他转轨国家类似，产权残缺是导致我国对个人自住用不动产免税的内在原因之一。从国际上物业税收实践以及近十多年来我国对物业税的研究成果看，对个人自有自住住房征税，既是多数国家的普遍做法，也是我国物业税制的改革方向，是大势所趋。在物业税制成熟的国家，物业税收收入主要来自自然人缴纳部分。例如，2004年瑞典总共征收物业税240亿瑞典克朗，来自自然人部分占比重为73.21％。在美国一般财产税收入中重要来源是不动产，约占财产税收入的75％，其中来自于居民住宅约占50％，企业不动产约占25％。物业税改革的重要内容就是“扩面”――由法人扩展到自然人，而产权残缺是其最大的阻力之一。