事业单位改革具体方案范文

导语：如何才能写好一篇事业单位改革具体方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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今天召开第一批事业单位改革部门、单位负责人和事业单位改革领导小组成员会议，主要是贯彻落实全市事业单位改革动员会的精神，对第一批事业单位改革工作进行再动员再部署。根据全市事业单位改革动员会的要求，从本月起开始实施市本级事业单位改革，第一批16家事业单位的改革工作进入正式启动阶段。刚才，叶正义同志就第一批事业单位改革的程序和政策标准作了说明，郑樟林同志作了具体部署，请各参会单位同志们很好领会，抓好落实。下面，我强调四点意见：

一、周密部署

事业单位改革势在必行，必须痛下决心，全力推进，对此，前不久召开的全市事业单位改革动员会已经作了充分的论述。由于人员复杂，改革成本较高，时间紧迫，从某种程度上看，事业单位改革的难度不亚于企业改革。因此，我们在开展事/！/业单位改革工作中，既要下定决心，坚决推进，又要看到问题，正视困难。具体工作中，要切实抓好以下三个环节：

第一，要进一步统一第一批改革事业单位干部职工的思想。要认真开好改革动员会，主管部门的主要领导要亲自作动员，讲清道理，讲明政策，明确任务，统一思想，确保第一批事业单位改革顺利推进。

第二，要组织精干力量加强指导。第一批事业单位改革工作能否抓好，关系到整个事业单位改革工作的质量，必须加强领导，组织精干的班子，做到人员到位，精力到位。市属事业单位改革领导小组办公室主要应加强面上改革工作的指导。对下属事业单位改革的具体工作，主管部门的主要领导和分管领导要切实负起责任，集中精力抓好第一批事业单位改革工作。

第三，要精心制订改革方案。改革方案质量高低关系到改革的成败，方案合理，干部职工就容易接受。各改革事业单位必须在主管部门参与、有关部门指导下精心制订高质量的改革方案。

二、把握政策

当前，把握政策的重点是坚持政策的导向，执行政策的标准，突破政策的难点。

坚持政策的导向，是改革能否到位的关键。在政策导向上，要始终坚持事业单位的顺改、早改。顺改，就是最大限度地把事业单位推向市场，实现政企、事企分开，这是制订政策的基本出发点，要顺着这个方向改，而不能逆着改。早改，就是促使事业单位尽快、尽早完成改革任务。这就要求做到迟改早改待遇平等，早改不吃亏，迟改不得利，推动改革单位早过关。

执行政策的标准，主要是认真贯彻市委、市政府对事业单位改革干部职工安置的政策标准。安置标准关系到干部职工的切身利益，不能任意开口子，也不能随意打折扣，要坚持标准，确保维护干部职工的切身利益。

突破政策的难点，最难的在于资产处置和人员安置资金的筹措。在事业单位改革推开前，市政府对改革成本进行了较长时间的测算，最终确定了单位筹措资金、力本文来自文秘站网，在百度中可以直接搜索到文秘站网站求自我平衡，系统内平衡确有困难的，再由市政府统一调剂的政策。在资产处置上，改革单位的房产、地产原则上由国资部门收回，动产原则上进行置换，这是一个大政策。制订这一政策的主要原因，是考虑了事业单位资产状况的复杂性。对第一批事业单位改革的成本，各部门要认真测算，严格把关，确保如期、足额支付人员安置费。

三、确保质量

衡量第一批事业单位改革工作质量高低的标准，很重要的方面要看是否能够做到"三个到位"：一是产权置换到位，主要是流动资产；二是身份置换到位；三是体制转换到位，真正做到政事、企事分开。要围绕"三个到位"制订方案，加强指导，确保改革操作到位。为此，改革过程中要把好"两关"：

一要严格把好改革方案的审查关。在制订事业单位改革方案过程中，对资产处置、人员安置、资金筹措等方面都要进行周密研究。改革方案必须上报市属事业单位改革领导小组并经审查批准后才能正式实施。市属事业单位改革领导小组对每个事业单位的改革方案都要严格把关，确保切实可行，避免在实际操作中产生误差和矛盾。

二要严格把好检查评估关。在第一批事业单位改革工作基本结束后，市属事业单位改革领导小组要组织进行检查评估和考核，检查的重点是改革目标是否到位，安置政策是否兑现。对检查结果好的予以通过，对达不到要求的要进行"补课"。市属事业单位改革领导小组办公室平时就要注意加强指导，促使各家改革单位按照"三个到位"要求认真制订改革方案，扎扎实实付诸实施，避免走过场，吃"夹生饭"。改革不能图形式，既要有改革意识，还要有质量意识，宁可进度慢一点，也要追求质量。既然决定要改革，就要改得彻底，改一家，成一家。市委、市政府在安排第一批事业单位改革时，只确定了16家改革单位，目的就是为了确保质量，从少到多，先易后难，把改革的步子走得稳一些。

四、快速推进

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摘 要 2009年初启动的事业单位养老保险制度改革试点工作进展缓慢,究其原因主要有:改革时机不恰当;改革降低了事业单位的福利标准;改革仅涉及事业单位,有失公平;法律和相关政策不健全;人员众多,单位结构复杂等。要采取切实的政策措施,积极推进事业单位养老保险制度改革:做好养老保险的宣传普及工作;划分步骤,循序渐进;尊重公众意愿,消除分歧;公务员、事业单位、企业同时改革,构建公平有序的养老保险制度体系;规范事业单位分类,推进改革配套举措;建立职业年金,提高退休收入水平。

关键词 事业单位 养老保险 改革试点

我国人力资源社会保障部于2009年初《事业单位养老保险制度改革方案》,同时启动了在山西、上海、浙江、广东、重庆五个省市的试点工作。方案受到社会各界的极大关注,但实际推进十分缓慢,没有取得预想的效果。截至2009年底,五个省市有的在开会,有的在调研,没有一个真正启动了试点,没有正式文件,没有具体方案,各地都在担忧后果,不敢贸然动作。是什么原因制约了方案的推行,我们应该如何应对,本文就此进行探讨。

一、事业单位养老保险制度改革推行缓慢的原因

事业单位养老保险制度改革是在争议中开始的,笔者认为阻碍改革进程的主要原因有以下几个:

第一,改革时机不恰当。当前,全球金融危机依然凶险,国内经济发展速度放缓,现在进行养老保险制度改革会给在职劳动者带来巨大的心理压力,增加改革的难度。另外,2009年初各地在进行机构改革,与事业单位养老保险制度改革试点工作有所冲突,而且人力物力也难以兼顾试点工作。

第二,改革降低了事业单位的福利标准。试点改革的一项重要内容是将事业单位养老保险水平调整到与企业基本一致,这意味着事业单位人员未来的养老金将大幅降低。而事实证明,福利是刚性的,只能增加而很难减少,因此减少福利的改革是很难成功的。

第三,改革仅涉及事业单位,有失公平。公务员与事业单位人员同样从事国家公共管理和公共服务工作,但近些年事业单位的工资、福利远低于公务员,这次改革仅涉及事业单位,而公务员的高薪高福利完全不受影响,这显然有失公平。

第四,法律和相关政策不健全。事业单位的社会保障没有建立起系统完整的法律法规体系,养老保险方面的政策并不健全,试点改革也没有提出具体要求,因此在改革推行的过程中是难以规范的。

第五,人员众多,单位结构复杂。全国各类事业单位涉及多个领域,百万多个单位,几千万工作人员,涉及广泛,标准有差异,想要统一起来难度很大。

二、事业单位养老保险制度改革推行缓慢的对策

针对以上阻碍事业单位养老保险制度改革推进的原因,笔者提出相关政策建议如下:

第一,做好养老保险的宣传普及工作。养老不只是国家的义务,更是个人的责任。要提高养老保险的社会认知度,让劳动者明白养老保险需要国家、单位、个人三方共同承担,并且鼓励事业单位人员支持改革,积极参与补充养老保险,增强个人对养老保险的自我责任意识。

第二,划分步骤,循序渐进。养老保险制度改革是个系统工程,具体操作需要分部有序的进行。首先,建立覆盖全民的安全底线,保证每一个公民都不会受到生存威胁;其次,清偿养老保险的社会债务,降低基本养老制度缴费率;然后,建立完善的个人账户管理机制,实行公共监管、私人运营,提高养老保险基金收益率;另外,扩大补充养老保险覆盖面,给企业年金等补充养老保险提供政策支持;最后,在结合事业单位的实际情况,处理好历史遗留问题,周全考虑工作人员的接受能力的基础上进行事业单位养老保险制度的改革,建立新制度,创立新机制,争取最佳运行效果。

第三,尊重公众意愿,消除分歧。《事业单位养老保险制度改革方案》出台前并没有向社会各界征求意见,公布时引发了事业单位人员的广泛担忧,甚至争先提前退休,因此征求公众意见、吸收民意民智是减少改革阻力的先决条件。参与意见的群众应包括主要决策人员,更应该包括利益相关的事业单位人员,这是他们的权利所在。要积极发挥人大立法机关的作用,设置严格、规范的立法程序,消除相关人员的疑虑和不满,做到公开、公平、公正,体现社会主义政治开明。

第四,公务员、事业单位、企业同时改革,构建公平有序的养老保险制度体系。将公务员纳入养老保险制度改革有积极的带头效果,既可以减少其他单位的阻力,也方便以后养老保险制度的统一设计和规范运行。

第五,规范事业单位分类,推进改革配套举措。对事业单位进行科学、明确的分类,不同性质的单位采取不同的待遇,类似企业性质的事业单位参加城镇职工基本养老保险制度,公益性事业单位参照公务员待遇,实行机关事业单位养老保险制度。在开展不同性质事业单位养老保险制度改革的同时,配套进行人事制度改革,规范事业单位内部工作人员的人事管理,简化事业单位结构。

第六,建立职业年金,提高退休收入水平。在事业单位广泛建立职业年金等补充养老保险,使退休人员收入来源多元化,提高退休收入的稳定性。市场化运作养老基金,保证基金的保值增值,既可以减轻财政压力,还可以促进金融市场的发展。当前任务就要设计出台适合不同事业单位特点的职业年金产品,以满足不同职工的需求。

事业单位养老保险制度改革牵涉甚广,要实现改革的顺利完成还有很长一段路要走。

参考文献:

[1]朴曙光.对深化我国机关事业单位养老保险制度改革的思考.东北师范大学.2008.

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【关键词】机关事业单位；养老保险制度；双轨制改革；探析

一、我国机关事业单位养老保险

“制”改革的历史沿革十三届三中全会国务院的《关于安置老弱病残干部暂行办法》标志着我国养老保险“双轨制”由此形成。1993～1999年是“双轨制”改革的初期阶段，事业单位养老保险政策改革正式开启。随后，云南、福建等省也陆续了机关事业单位养老保险政策改革的文件。2000～2014年“双轨制”改革迈入稳定发展阶段，2008年国务院决定在广东、上海、重庆等五省开展养老保险试点改革。从2015年起“双轨制”进入了全面改革阶段，国务院出台了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》等文件。这次改革力图从体制与制度上化解“双轨制”，是一次全面彻底的改革。

二、机关事业单位养老保险“双轨制”改革面临的现实困难

（一）改革中的政策衔接问题

如何处理老人、中人、新人三种类型的养老保险制度是新一轮机关事业单位养老保险改革中最迫切的问题。改革方案明确规定，以2014年10月1日为改革时间节点，将改革群体划分为三种类型[1]:一是“老人”，改革前已退休人员，这部分人群不受改革办法影响一切照旧。二是“新人”，改革后参加工作的人员，按照改革后方案参加养老保险，“新人”与“老人”在养老金的待遇差距关系到政策的合理衔接。三是为“中人”，改革前参加工作，改革后退休的人员，“中人”这部分群体规模大，内部结构复杂，需要具体问题具体分析，而保证“中人”在改革后待遇水平不降低是这次改革的重点。目前国家已明确“中人”养老金的改革方案为“基础养老金+个人账户养老金+职业年金+过渡性养老金”（“2+1+1”结构），其中过渡性养老金是专门为“中人”建立的直接补贴机制。此次改革的重难点核心在于如何合理确定“中人”待遇及其补偿标准。

（二）替代率过低问题

新的养老保险改革被机关事业单位人员最为关心的一点就是退休之后，养老金的待遇会发生多大幅度的变化，替代率是否会下降。在改革之前，机关事业单位养老保险的资金来源与财政供款，其综合替代率按照不同工龄与级别大致能达到原工资水平的80%～90%。在改革后统一实行个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度，个人按工资的8%缴费计入个人账户，单位按工资总额的20%缴费纳入社会统筹账户。在企业年金不确定的情况之下，使机关事业单位人员的养老金替代率可能从原来的80%～90%下降到60%左右。这势必会影响到机关事业单位人员退休生活质量，如果不补全待遇差别这部分的利益群体肯定会产生心理抵触。

（三）“并轨”增加财政压力

早在2008年五省就推进事业单位人员养老保险金试点改革，但是事业单位养老金改革遇到较大的阻力，有专家分析其主要原因就是企业年金制度尚未建立，配套的工资改革机制缺乏。这就造成改革的人群感到不公平，积极性不高。为了弥补养老保险双轨制改革“中人”的待遇问题，国家需要加大财政投入，建立起视同缴费期限的账户资金、过渡性养老金及职业年金，这就造成巨大的“转轨成本”。根据专家测算，事业单位“中人”成本约3.7万亿元，机关单位“中人”成本约4.5万亿元，“中人”的转轨总成本比全国企业职工养老保险基金累计结余还高出2倍多[2]。

三、关于推进机关事业单位养老保险“双轨制”改革的建议

（一）出台改革实施细则，明确“中人”补贴标准

国务院虽然颁发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，但就文件本身来看只是大概的思路框架，具体改革方案尚未公布。内部人士推测，详细的实施意见和配套措施出台将在未来公布。笔者认为应该尽快出台国家层面的改革实施细则，只有这样各个地方才能根据实际情况撰写地方事业机关“并轨”的实施办法，把养老保险改革落到实处。在改革细则中，需要解决两个核心问题，其一是明确对“中人”的改革补贴标准。据有关专家预测“中人”的平均补贴水平应该在1000～1500元[3]，但是要根据内部结构差异具体测算，为避免有些中人待遇明显下降，对低于“中人”养老金底线水平的应给予额外补贴，对特殊情况预留政策空间。其二是明确机关事业单位企业年金制度标准，应该尽快出台职业年金的管理办法，制度标准等，统一管理。

（二）积极应对财政压力挑战

养老保险双轨制改革预测解决“中人”补贴额大致需要8.2万亿，加上空账问题、隐形债务问题等，可想而知我国社会保障的财政压力巨大。要解决“并轨”带来的财政压力问题这就需要开源与节流。针对“开源”：首先，加快经济发展，财政支出结构有方向性优化使财政适当倾斜。中央和地方财政对社会保障事业加大投入，使各阶层、各个群体共享改革的红利。其次，推进养老保险金的管理工作，尤其是养老保险金保值增值问题。国务院在2015年出台了《基本养老保险基金投资管理办法》，在保证养老金的安全的情况下拓宽养老保险基金投资渠道，例如购买证券、基金投入股市等等。针对“节流”：则要强化养老保险金流出的管理，每年审计核查地方政府养老保险金的发放工作，对于有违规操作或者是现象一定严惩不贷。

（三）加快企业职工养老保险改革，增进社会公平

企业职工养老保险才是社会养老保险的大流，虽然机关事业单位破除双轨制，其实养老保险待遇之间还是有明显的差距（同时期退休的企业养老保险替代率约为40%左右）。要真正的实现社会公平，就要同步推进企业职工养老保险改革。第一，提高社会保险统筹层次，增强了互济功能提高抵御风险的能力，惠及更多的社会群体。第二，面对经济下行压力，为了减轻企业负担，降低企业的人工成本，有专家呼吁降低企业养老金缴费率，同时也应该完善企业年金制度。近年来我国老龄化程度加深，养老保险改革这一关系国计民生的重大问题会越来越受到重视，所以不管是机关事业单位养老保险改革或者企业养老保险改革都迫在眉睫。

四、结语

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一、目前我国事业单位预算会计制度存在的缺陷

（一）对财务人员的监管力度不够

对事业单位内部财务人员的监管力度不够是目前事业单位预算会计制度存在的问题之一，直接阻碍了事业单位的发展。由于现存的监管体制不完善，对财务人员的监管力度不够造成预算不准确的情况时有发生。所以加强对事业单位预算开支的实时监督，实施责任制、充分发挥预算会计的职能是改进事业单位会计制度的重点。一些内部财务人员收受贿赂做假账、利用职务之便中饱私囊对事业单位的资金进行转移、盗用单位资金等都给事业单位带来了严重的损失，甚至会造成事业单位不能正常运转。此外，由于内部预算会计与外界的接触不多，对外界的情况不够了解，未能及时有效地抓住机遇，错失了一些投资的机会，有时会进行盲目地跟风、不合理的投资，这些都会造成资金的浪费，制约着事业单位发展的脚步。

（二）事业单位预算开支核算范围局限

一些事业单位资金来源包括政府的拨款和事业单位的收入等多方面，而现行的事业单位预算开支核算的范围比较局限，对于一些国库集中收付和一些新的业务没法进行一个具体详细的运算，而这些都会导致事业单位的资金流动发生大幅度的变化，而我国对事业单位预算会计制度的改革没有很好地解决这些已有的问题，与此同时，现行的事业单位预算会计制度还不能对一些国债进行预算，这些都不利于事业单位经济的持续发展。只有对现有核算范围的局限性问题采取相应的措施进，才能够保障事业单位能够不断地发展，使预算会计制度充分发挥它的作用。

（三）事业单位预算没有相应的规划方案

许多事业单位在进行开支之前由于没有科学的指导、专业人员的缺少等原因在资金运转过程中缺乏详细的预算策划方案，使得在?Y金流动过程中遇到问题时举足无措，没有对应的指导方案来解决问题，在进行预算审核时应该制定相应的规划方案，防止因为需求的不统一而出现资金实际支出与预算额度不一致。对事业单位预算规划方案的制定，可以在出现一些突况时及时地进行资金调整，避免对事业单位产生更加严重的后果，使资金的运转过程更加地灵活，使得事业单位的预算更加地合理。

二、对我国事业单位预算会计制度的改进措施

（一）加强对事业单位预算开支的实时监督

财务内部人员的管理直接关系着事业单位财政的运行情况，是事业单位的核心。加强对财务内部人员的管理可以使事业单位的资金流动更加地透明化，还能够及时的了解单位的财务状况，可以避免一些额外的支出。在资金遇到问题时能够对此及时地进行调整，防止大量资金的流失。预算会计不只是进行简单的收入支出的计算，更多的是对企业目标的实施进行预算监督核算以实现事业单位最初的目标。对预算项目的具体花费进行实时监督，对每一笔花费的具体明细有一个详细的了解，与预期的目标进行比对，不断地对原有计划进行改进。事业单位还应该从下到上层层监督，防止一些不透明账目、虚假账目的产生。

（二）扩大事业单位预算开支核算的范围

由于之前事业单位预算开支范围比较局限，造成一些资金的预算与实际不相符合的情况的发生。而扩大事业单位预算开支的范围就可以使预算开支核算更加地准确，预算与实际情况更接近。使得资金的流动过程出现一些的问题可以得到改善。对于一些产生的新业务要进行补充说明，这样也可以使事业单位预算开支信息更加完善，提高了信息的准确性。事业预算开支在资金的分配上更加地合理，增加了预算的科学性，消除因事业单位预算开支范围局限而产生的资金分配不清对事业单位发展的影响。

（三）对事业单位运算目标进行详细地规划

对事业单位运算目标进行详细地规划是完善事业单位会计制度的方法之一。对企业已有的资金进行了解，然后对事业单位现有的资金进行合理全面地规划，以充分地利用事业单位现有的流动资金。根据事业单位当前的实际情况制定详细的目标，在资金的流动过程中根据事业单位的实际情况及时地做出调整，从而保证目标的科学性和有效性，对事业单位运算目标的规划有利于预算会计制度的改革，同时可以使事业单位的资金运转更加透明，也可以制定一些小目标，然后循序渐进，最后完成整个事业单位的大目标。

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原劳动和社会保障部在2008年1月21日举行的新闻会上透露，2008年将启动事业单位养老保险制度改革试点。2月29日，国务院总理主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点。试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。据了解，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》草案是在去年中上报国务院的。本届政府有关部门自2006年起，研究落实事业单位分类改革有关事宜，目前改革试点即将揭幕，但事业单位目前的养老制度现状却成为推动改革的重要瓶颈。因此，事业单位养老保险制度改革最终成为事业单位分类改革试点的一项必不可少的配套措施，再无搁置的余地。

改革的思路非常明确，设定的事业单位养老保险制度，其筹资模式、计发办法等均与目前的企业职工基本养老保险制度模式一致，并可衔接。

一个现实情况是，目前事业单位和企业单位的退休待遇差别已远远高于以往，因此“平稳衔接”成为一个比以往更加敏感的话题，同时成为事业单位分类改革试点顺利推进的重要关口。

滞后的改革

与企业职工养老保险改革的进程相比，事业单位这项改革晚了十多年。这项改革早在上个世纪90年代初就已提上议事日程，原人事部1992年下发的《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，以及1994年10月在江苏镇江召开的全国机关事业单位社会保险工作会议，如同国发［1991］33号文出台之前各地已经开展企业职工养老保险改革（早在1984年广东、江苏和辽宁等省的几个市县即进行了国有企业职工退休费用社会统筹试点）一样，各地也开展了机关事业单位养老保险的改革。1993年前后，云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省下发了机关事业单位社会保险制度改革文件，开始了局部试点。随后，河南、广西、河北、杭州等也展开相关工作。据人事部有关资料显示，至1997年，全国28个省（区、市）的1700多个地市县开展了试点，其中19个省（区、市）政府出台省级方案，全国参保人数超过1000万人，约占机关事业单位人数的1/3。但由于各地试点的适用范围差别较大，实施细节各不相同。比如，一些地方将自收自支的事业单位纳入企业养老保险范围，另一些地方则将其与全额拨款、差额拨款的事业单位同等看待；还有一些地方甚至将公务员也纳入改革范畴。这些试点步调不一，一直没有形成全国统一的事业单位养老保险的全面改革方案。之后也曾被历届政府主管部门反复考虑并向国务院申报，但最终均被搁置。

此轮事业单位养老保险制度改革的一个重要背景是，事业单位工资连续上调，退休人数增加。由于事业单位退休费与退休人员退休前工资额直接挂钩，政府财政负担其实十分沉重。因此，改革的目的究竟是“甩包袱”还是“建机制”，十分微妙。

改革开放初期，企业职工和事业单位工作人员的退休金水平，曾经在同一个起跑线上。但到目前为止，企业和事业单位两套退休制度已经形成了巨大的差异。其中，企业自上个世纪90年代初便逐步建立了全国统一的社会统筹账户和个人账户相结合的制度框架。在此框架下，职工的养老保险费由单位和个人共同负担，个人也需要交纳一定比例的养老保险费，未来养老金的发放与缴费情况相对应，具体参照职工的缴费工作年限、缴费工资额以及个人账户储存额。根据这种模式，企业职工的养老金替代率目前大约为60％左右，也就是说，企业职工的养老金基本相当于退休前工资的60％。

事业单位则是另一种模式。在中国，事业单位按经费来源可分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类。不少地方自收自支的事业单位已经纷纷按照企业的方式进行管理，加入了企业职工养老保险体系。但大部分由财政全额拨款和差额拨款的事业单位，仍按照原来的养老制度运行，退休金由国家统包，列入财政预算，实行现收现付，也没有基金积累制度。未来退休金以其工作年限和本人工资额为主要依据。根据目前的规定，其金额为本人工资的90％左右，也就是说，替代率高达90％。

从各地的情况看，事业单位人员定岗定编，在职人员规模相对稳定。而随着老龄化的加剧，退休人员却越来越多，加之近几年工资上调，扩大了事业单位养老金的基数，更增加了财政或单位的负担。据劳动和社会保障部有关资料，1990年全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，目前已经远远超过千亿元，增加了20多倍，导致财政和用人单位负担成倍增加。

很显然，如果完全套用目前的企业职工养老保险办法，事业单位工作人员的退休金必然下降，自然，财政负担也会减少。然而，待遇的降低很难不引发事业单位的集体抵制，导致改革受阻，这也是以往历届政府将方案一再搁置的重要原因。

改革一再推后，事业单位和企业在养老保险待遇上的巨大落差不断扩大，增添了今后的改革成本和难度。同时，事业单位和企业单位养老制度无法衔接，也严重妨碍了人力资源的正常流动，为事业单位的改制分流设置了巨大的障碍。

财政负担和待遇问题均不可回避。但为使改革能够顺利推进，在2月29日由总理主持的国务院常务会议上，特别强调了一个原则，即“妥善处理好改革前后待遇水平上的平稳衔接”，这也是劳动和社会保障部所制定的方案当中的关键内容。

制度衔接与待遇难题成为改革的最大阻力

事业单位与企业的划分管理是我国特有的模式。截至2005年底，全国事业单位总计125万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万人，是国家公务员的4.3倍，占全国财政供养人数的近80%。2006年7月，中央机构编制委员会办公室经国务院批准，制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》（征求意见稿），根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类，并在东部、中部、西部地区分别选择浙江、山西和重庆三省市作为试点地。事业单位分类改革的方向无疑是正确的，事业单位工作人员的养老保险问题无疑也是与事业单位改革相关的，但是2008年事业单位养老保险改革试点能否顺利推行，还是存在一些疑问。

2008年事业单位工作人员养老保险改革试点方案，用一句话来讲，它适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员。这一改革实行与企业职工养老保险相同的社会统筹与个人账户相结合的制度，缴费基数、缴费比例、计发办法等都与企业养老保险相同，结合事业单位分类改革来看，三类事业单位当中的另外两类，经营性的事业单位估计是按企业养老保险的办法，这是意料之中的，也与各地此前的实践基本一致，而行政性的事业单位估计是与机关保持一致。按原人事部对机关事业单位的退休费比例的规定：（1）公务员退休后的退休费，按本人退休前职务工资与级别工资之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的，按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发；工作年限满10年不满20年的，按70%计发；工作年限不满10年的，按50%计发。（2）事业单位工作人员退休后的退休费，按本人退休前岗位工资与薪级工资之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的，按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发；工作年限满10年不满20年的，按70%计发。（3）机关技术工人、普通工人退休后的退休费，分别按本人退休前岗位工资与技术等级工资之和、岗位工资的一定比例计发。其中，工作年限满35年的，按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发；工作年限满10年不满20年的，按70%计发 。企业养老金替代率已经降至约60%，按2008年试点方案，毫无疑问，改革后公益性事业单位的养老金水平会明显下降。倒不是说削减既得利益就不是好的改革，因为任何改革都可能造成某些群体的利益受损。公益性的事业单位，主要是公办学校、医院等。将公益性事业单位与行政性事业单位和机关分开，似乎理由不太充分。考虑到公益性事业单位的特点，其养老金水平不应该与行政性事业单位和机关有明显差距。况且《中华人民共和国教师法》早有明确规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高……教师退休或者退职后，享受国家规定的退休或者退职待遇。县级以上地方人民政府可以适当提高长期从事教育教学工作的中小学退休教师的退休金比例。”从国外的情况来看，加拿大、英国、瑞典等都将医护人员、大中小学教师等公益性机构人员纳入公职人员养老保险。

似乎决策部门也意识到新的改革试点方案将会导致公益性事业单位养老金水平下降，所以提出“事业单位建立工作人员职业年金制度”。我们都知道，企业年金制度实行10多年来，建立年金计划的企业并不算多。与企业相比，公益性事业单位还面临资金来源的问题，建立职业年金计划恐怕是心有余而力不足。

与企业不同的是，学校、医院录用人员门槛较高，很多工作人员都是学龄较长而工龄未必长，同时学校、医院等公益性事业单位工作人员尽管是越老越抢手，但与企业职工的退休年龄是一样的，这样在缴费年限等方面与企业职工会存在一定差距，使其处于相对不利地位。

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关键词：事业单位　养老保险改革试点　公共政策导向　公平

2009年初，我国人力资源与社会保障部证实，事业单位养老保险制度改革方案已正式下发，将在上海、重庆、浙江、广东、山西五个省市开展试点工作。事业单位养老保险制度改革在全国范围内引起了广泛关注，这是关系数千万人切身利益的一场破冰运动，同时也是我国社会保障制度改革正在继续深化过程中的一个重要举措。本文拟从公共政策学科角度用公共政策分析系统简述试行的事业单位养老保险制度改革，并浅谈公共政策的核心价值导向问题。

1、公共政策问题的构建。政策问题构建是公共政策过程的逻辑起点，构建政策问题是进行政策分析的第一步，它直接影响政策过程后续阶段的程序与任务。并非所有的社会问题都属于政策范围，我们认为，所谓公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。以下是事业单位养老保险制度改革作为公共政策问题构建的原因；

1.1　据统计，截至2005年底，全国事业单位总计125万个，涉及科教文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万。事业单位养老保险制度改革涉及范围广，影响人数多，牵一发而动全身。养老保险作为我国社会保障体系的重要组成部分，关系到人民的切身利益，关系到社会安定和国家的长远发展，将事业单位养老保险制度纳入改革范围，尽早提到国家发展议程具有重大的现实意义。

1.2　通过以上数据可知，我国的事业单位工作人员数目庞大，据统计占全国财政供养人数的近80％，庞大的人口总数使国家财政不堪重负。此外，在供养事业单位人员方面，随着事业单位退休人员的增加，政府的财政负担将会越来越重。

1.3　中国60岁以上老龄人口已达113亿人，占人口总数的10％，按国际通行标准，我国己进入老龄化社会，养老保险作为一项重要的、关系民生的议题，逐渐进入大众的视野。

1.4　一般认为，在社会保障体系比较完善的国家，政府在解决养老问题方而发挥首要作用，但现实情况通常是政府本身也存在一些潜在的缺陷，不能如我们所期望的那样完成使命，政府失灵的客观存在为养老这一社会问题的多元化解决提供了条件，如企业介入养老资金的筹集工作，第三部门通过社会救助为特定的老人群提供公共服务，社区解决等都为事业单位养老保险制度改革开创了新的方向。

2、公共政策方案的制定。政策方案制定在整个政策过程中居于枢纽的地位，唯有事前进行良好的政策规划与设计，得到一个可以为社会所接受的可行方案，政策过程才能开展顺利，政策运行才能确保成功。

事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案：此次改革立足于建立统一的社会保障制度。改革的大体方向和思路是：事业单位分为两类，有行政职能的要纳入公务员劳动保障体系；具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保障制度进行改革。改革的核心思想是事业单位养老制度与企业基本一致。事业单位工作人员的养老金水平将有所调整，但不会产生大的落差。按照国家要求，总体上事业单位养老保险制度改革将遵循“老人老办法，新人新制度，中人搞好平稳过渡”的原则，重点是“中人”的衔接和过渡。此次事业单位养老保险制度改革试点内容涵盖养老保险费用社会统筹与个人账户相结合、退休待遇与缴费相联系、基金逐步实行省级统筹、建立基本养老金正常调整机制、建立职业年金制度、实行社会化管理服务等。

根据分类推进事业单位改革的需要，此政策旨在逐步建立起独立于事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。该公共政策主要适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员。

3、公共政策内容的执行。公共政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。政策执行的有效性事关公共政策的成败，是政策生命周期中最重要的环节之一。

建立完善的事业单位工作人员养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的重要举措，直接关系事业单位工作人员切身利益，涉及面广，政策性强，必须先行试点，积累经验，积极稳妥地推进。国务院决定，在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市先期开展试点，与事业单位分类改革试点配套推进。试点地区和有关部门要充分认识做好试点工作的重大意义，切实加强领导，周密部署，妥善处理好改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接，确保试点工作顺利进行。劳动保障部、财政部、人事部、中央编办组成试点工作小组，加强对试点工作的协调和指导，及时总结试点经验，不断完善改革方案。各试点地区按照《试点方案》制订具体的实施方案，报国务院批准后实施。注意研究试点过程中出现的新情况、新问题，并积极探索解决问题的办法，重要情况及时报告。各试点单位主要从加强基本养老保险基金管理、做好养老保险关系转移工作、提高社会保险管理服务水平、加强组织领导等方面开展工作。

此外，各试点地区可根据自身情况和特点，在开展工作中充分发挥积极性和创造性，如为规避风险，上海市有关部门制定的事业单位养老保险制度改革方案更加强调政策的连续性，对于因改革可能使事业单位员工损失的那部分养老金，计划通过增加“职业年金”缴付比例等方式加以弥补。

4、公共政策效果的评价。公共政策评价是公共政策过程的关键环节。科学的政策评估有利于判定一项政策是否达到了预期目标，决定该政策应该延续、调整还是终止。此外，政策评价还有利于对公共政策过程进行全面的考察和分析，总结得失与教训，为以后的政策制定与执行提供良好的基础。

4.1　事业单位养老保险制度公共政策积极意义分析。

4.1.1　一定程度上减轻了国家的财政负担。如上所述，目前全国财政供养的事业单位工作人员数目庞大，国家财力不堪重负，如果这样沉重的包袱继续长年累月挤压，构建和谐社会所必须的公共财政就难以真正推进。事业单位参照企业标准改革养老保险制度，一定程度上减轻了国家的财政负担，解决了财政远期压力问题。

4.1.2　适应建立全国统一的社会保障制度的基本需要。事业单位养老保险制度改革，是事业单位综合配套改革中的一部分，并非单独针对养老金改革。此次事业单位养老保险改革试点将分割化、碎片化的社会保障制度整合起来，形成了统一的人力资源市场，促进了社会保障制

度内部公平和统一的实现。

4.2　事业单位养老保险制度公共政策消极意义分析。

4.2.1　公共政策覆盖面的问题。我们知道，我国社会养老保险制度覆盖面较低，体现在基本养老保险制度只适用于城镇企业职工，占全国人口60％以上的农村人口几乎没有享受到国家基本养老保险制度的保障；即使在城镇企业职工中，基本养老保险参保人数也较低，还有不少城镇企业职工未能享受到基本养老保险制度的保障。此次试点将事业单位养老保险提到公共政策层面上，我们不禁思考，为什么不将其他游离于社会保障体系外的群体纳入议程。为减轻国家财政负担施行的事业单位养老保险制度改革本无可厚非，但一向同事业单位同进退、共荣辱的公务员，同样是国家财政负担对象的公务员阶层，作为公共政策制定者，此番为什么没有纳入到改革范围?公共政策在增进社会全体公共利益的过程中出现了利益偏差。

4.2.2　公共政策的制定未能很好地兼顾社会公平。我国的社会养老保险制度的覆盖是根据不同的群体来划分的，部分社会弱势群体实际上未享受到社会养老保险政策的保障。由于社会养老保险政策在不同群体中的实施程度不同，其社会养老保险待遇也存在着显著的差异。社会保障体系改革旨在缩小公共部门与私人部门的差距，但公共政策改革的方向并非只能是单一地降低事业单位养老保险标准，与企业平齐，既然我们的改革以增进社会整体利益为基本原则，为什么不能提高企业单位的养老保险标准，与事业单位同步呢?

4.2.3　缺乏执行细则。我国未富先老，国家财政将不堪养老重负，非改不可，这是实情。但这项改革涉及千家万户，而广量多，应慎重行事。方案草率出台，其间有很多值得认真思考的地方。去年年底，为刺激内需，刚出台对事业单位退休人员提高退休金的政策，因政策疏漏，各地尚在弥补缺失，可时隔不久，今年新年便出台《事业单位养老保险制度改革方案》。出台一项如此重大的公共政策，应先向社会征求意见，绝不应如此草率。方案缺乏细致的分类指导和配套改革措施，简单沿用企业养老保险改革的办法有失偏颇。

5、社会转型时期我国公共政策的核心价值导向分析。养老保险是国家举办的公益性的社会保障制度。从这个角度来讲，公平公正应该是社会保险的第一要义。而在中国的社会保障体系中却存在着与此相悖的地方。这就涉及到我国公共政策价值取向的相关问题。

我国正处于社会转型时期，政策理论和实践证明，社会结构和社会体制类型与公共政策选择密切关联。在这个转型过程中，公共政策的主要价值取向必然发生根本性的转变。确立公共政策的主要价值取向对于推动社会转型进程、促进中国社会发展和现代化建设具有重大意义。当代中国社会转型时期的公共政策主要价值取向应当是公平。

社会正义是当代民主政治建设的核心概念，体现在公共政策上，就是公平。公平是每个社会成员拥有的基本权利，所有社会成员在人格、权利和机会等方面相互平等，在政治、经济、文化、教育各方面享有同样的权利和机会。公共政策本身是对社会价值的分配。公共政策制定、执行、调整过程是协调社会利益关系、化解社会矛盾的过程。应充分运用政策手段为社会提供一种不断解决矛盾和化解冲突的机制。公平是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则，公共政策过程必须始终贯彻公平、公正的理念与原则，在内容上做到实质公正，即内容科学、合理；在形式上做到程序公正，即公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节按照科学客观的原则和法定的程序开展。

公共政策本质上存在个人偏好与集体选择的制度安排和公共利益少数人决断的公共悖论，这在理论上对公共政策过程的民主公开提出了要求。一些政策的制定过多地掺杂了部门利益并存在强势集团左右政策的倾向，因此在实践上也使公共政策民主、公开就变得十分重要。公共政策的制定、执行要广泛听取社会各阶层的意见，让不同社会群体的利益得到合理、充分的表达。要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策要求：要公开政策制定、执行、调整的有关信息，重大公共政策的决策必须保证利益相关者的知情权、参与权、监督权、评议权，使公共政策的制定、执行置于公众监督之下。公共政策只有在理念上确立了公平为核心的价值取向，彰显社会正义的基本价值，突出其公共性的本质特征，强化对弱势群体的人文关怀，才能正确地引领和有效地推动我国公共政策的不断创新。

作为社会安全稳定系统重要组成部分的社会保障制度，其公平性是第一位的，它本身就是为了平衡社会收入和财富差距而建立起来的。在这个制度框架内，不应存在特殊的利益群体，各个群体应该是平等的。以公平为诉求的养老金制度改革，须以公正的原则，进行全面的改革。应将企业和机关事业单位都纳入到统一社会保障体系之下，在这个体系中，再论及公务员特有的福利保障。如此，才能得到大多数民众的支持，才能实现真正意义上的公平。

参考文献：

1.陈庆云，《公共政策分析》，北京大学出版社，2006，4

2.《事业单位养老保险制度改革》，《财经信息摘编》，2009

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今天，我们在这里召开全区事业单位分类工作会议，主要任务是按照省市会议精神，积极推进全区事业单位分类工作，做到思想统一、认识到位。前一阶段，区事业单位分类工作办公室对全区事业单位的编制、经费形式、实有人数、职能、业务范围等情况进行了调查模底，提出了具体的分类意见，分类工作领导小组多次召集下属事业单位比较多的主管部门领导征求意见，《镇海区事业单位分类工作实施意见》也已经区长办公会议讨论通过。下面，我就做好全区事业单位分类工作提三点意见。

一、统一思想，进一步提高对事业单位分类工作重要性的认识

事业单位分类工作是全面落实科学发展观和构建和谐社会的具体要求，全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，要求我们以科学的、发展的眼光看待机构编制工作，使事业机构编制与社会主义市场经济体制的要求相统一，与经济政治文化社会发展的需要相协调。从20*年开始，我区根据省政府《关于深化事业单位改革的意见》，按照分类分级推进事业单位改革的原则，对生产经营类事业单位改革工作进行了有效的探索和实践。事业单位分类是深化事业单位改革最基础的工作，分类是为了合理界定现有事业单位的类别，健全事业单位的管理体制和运行机制，进一步促进事业单位的健康发展，分类不是为分而分，分类是为今后的改革服务，改革的目的是为了发展公益事业和公共服务，以满足人民群众对公共服务的需求。

目前事业单位存在设立容易，撤销和及时调整却较难的问题，如一些事业单位由于历史原因出现服务职能萎缩、任务不足、社会效益差，有的事业单位职责已经撤销或不能正常运作而依旧存在，而另一些因经济社会发展急需的事业机构却设置不到位。近年来，我区逐步推开事业单位改革，20*年，我区确立35家生产经营类事业单位，作为第一、二批转企改制单位，但到目前为止还有22家尚未改制，因此对事业单位实施分类，是加大事业单位职能整合力度，推进事业单位机构改革的一项重要基础性工作。

（一）分类是促进政事分开、事企分开的必然要求。党的十六大明确提出“按照政事分开的原则，改革事业单位的管理体制”。事业单位进行分类的重要目的，就是为了将那些本来应该是行政机关的监督管理类单位，从事业单位序列中分离出去，促进政事分开；将那些本来应该是企业性质的中介服务类和生产经营类单位，从事业单位序列中分离出去，促进事企分开，通过政事、企事分离，有效地压缩事业单位的范围，使事业单位真正成为从事公益服务的主体。

（二）分类是为深化事业单位改革的基础。对现有事业单位进行分类是事业单位改革的第一步目标，在此基础上才能更好地对公益性事业单位不断的深化改革。一方面，真正从事公益服务的事业单位，是现有事业单位的大头，职工的人数占到百分之八十以上，这些单位各自的职责任务不同，其运行机制、服务对象，以及内部实行的人事、分配等制度也有很大的差异。另一方面，事业单位改革涉及机构编制、财政、人事、分配、社会保障等诸多方面，需要配套进行。由此决定了对真正从事公益服务的事业单位，要根据它们的特点划分为不同的具体类别，实行有针对性的改革措施。

二、严格标准，把握好分类改革中的几个具体问题

事业单位分类改革的目的是：发展公益事业、公共服务，不断满足人民群众对公益事业、公共服务的需求。事业单位的分类原则是：要按照精简效能，动态管理的要求，坚持依法分类的原则，做到政事分开和事企分开，根据事业单位承担的职能确定类别。

我这里要强调的是，各主管部门在确定事业单位类别时，要本着实事求是的原则，树立从大局出发的思想意识，跳出部门利益的小圈子，防止分类过程中，就高不就底，硬往不属于本单位的类别上挤靠的现象出现。在具体组织实施中，各主管部门要根据各事业单位成立所确定的职能、任务、经费来源等法定依据，结合当前的实际情况和未来的发展趋势，进行综合分析，合理归类。

在具体分类中需要强调的5个具体问题。

（一）监督管理类事业单位的认定要从紧从严。监督管理类事业单位分类不能照搬硬套，完全搞上下对口，要结合我区的实际情况，具体问题具体分析。区里和省市相同的机构，但承担的职能并不完全相同，某些省、市属监督管理类单位主要承担全省、全市系统工作的规划、政策的制定以及协调和指导，与之对应的区属事业单位根据职能定位，在实际工作中可能主要承担技术性、服务性和事务性工作，属于公益类。

（二）垂直管理部门所属事业单位按分级管理原则由区里确定类别。我区部分事业单位根据国家要求，实行省以下垂直管理，但这些单位的经费管理仍然由地方负责，为了适应这种管理体制，使机构编制管理更加符合实际情况，省里也有明确规定，分类工作由当地负责。对垂直管理系统事业单位的分类，由各分局提出具体建议，区事业单位分类办公室负责审核后，报区编委审定。

（三）对达不成一致意见的情况要认真分析、审慎对待。各主管部门要坚持以职能为主要依据来判定类别的原则，提出本部门下属事业单位的分类意见，严把初审关，区事业单位分类办公室要严格进行复核，对明显不符合分类标准的，要坚持原则，认真分析，做到集体研究，层层把关，方案最终上报区编委会研究审定。

（四）关于镇（街道）事业单位类别的认定问题。镇（街道）事业单位，在20*年已经进行了运行机制改革，实行与镇（街道）的党政内设机构综合设置，只保留了各镇（街道）的公共安全监督管理所机构。这次分类，镇（街道）事业单位可统一确定为社会公益类纯公益性事业单位。

（五）关于配备事业编制的社会团体的分类要求。协会等社会团体组织不应列为事业单位，因此不在此次分类范围中，下步应按照社团组织改革的有关要求进行改革。

三、精心组织，确保全面完成事业单位分类工作

事业单位分类工作牵涉面广、政策性强、情况复杂、难度大，涉及到各有关部门和各个层面，是一项系统工程，各部门、各单位必须充分认识到这项工作的重要性，切实做好事业单位分类工作。

一是要加强领导，明确职责。各主管部门要切实加强领导，成立工作班子，尤其是所属事业单位较多、情况较复杂的主管部门，主要领导要亲自挂帅，明确任务，落实责任，加强协调配合，形成合力，积极稳妥地推进分类工作顺利进行。

二是要精心组织，稳妥推进。分类工作主要是对现有事业单位依据其承担的主要职责任务和发展需要，按照划分标准，合理进行归类。在具体实施中，要深入调查研究，充分听取各方面意见，做到职能定位准确，归类依据充分，分类情况复杂的要采取先易后难，分步推进的办法，认真解决实施过程中出现的问题，做好事业单位具体类别的确定工作。

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关键词：事业单位 改革目标 策略

目前，事业单位改革越来越受到社会各界的关注，已成为国企改革以后，又一个改革的热点。进一步深化事业单位改革，使事业单位管理体制和运行机制适应市场经济发展的需要，探索符合我市实际的事业单位改革的模式，研究涉及改革的一些基本问题，统一思想，提高认识，规范操作，平稳推进，是摆在我们面前的一项重要而紧迫的任务。为此，就事业单位改革的目标趋向、主要原则和基本思路，本人谈几点粗浅的认识。

一、关于事业单位的定义

事业单位，无论其称谓还是机构性质，在西方发达国家都没有对应的词汇，可以说是典型的中国特色。1965年国家编委规定：“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制”。

随着市场经济体制建设的进程，事业单位的内涵也在不断地丰富、完善。根据最新、最权威的专家表述是：事业单位是由国家、集体或其他组织与个人，利用国有资产、集体资产或私有资产（包括外资、合资、股份制）主办的，面向社会或群体，直接为国民经济和社会生活各个方面提供具体的业务和业务监督，并且不以为国家积累资金和营利为主要目的社会服务组织。

二、关于事业单位主体岗位类别的确定

事业单位主体岗位类别应按照机关编制部门核定的社会功能、职责工作性质了确定。主体岗位类别不明确的，事业单位或主管机构编制部门认定。1是主要以专业技术机构提供社会服务的事业单位，如学校、医院，2是主要承担社会事务管理职能的事业单位，如办事处、社区，3是主要承担技能操作维护、后期保障和服务等职责的事业单位。

三、关于事业单位改革的目标、原则和思路

事业单位在我国社会主义市场经济发展中占有重要地位。其存在的空间主要应该是与社会事业、公共服务、社会共济、慈善救助以及政府和企业间服务相关的一系列领域。其主要承担的职能应是：推进公共产品的生产和公共服务的提供，不断满足日益增长的公共消费需求；推动扶贫济困事业的发展，促进社会成员的共同富裕与和谐相处；通过沟通协调，促进社会经济发展目标和人的全面发展目标相统一，树立全面、协调、可持续的社会经济发展观。

1、事业单位改革要实现的目标。一是事业单位也要建设成为适应市场经济规律要求的法人实体和市场竞争主体。事业单位的服务对象不仅仅是政府和企业，而关系到每一个社会成员。因此，坚持“以人为本”的科学发展观和改革观，服务多元化的利益群体，是事业单位应承担的社会责任。二是创新事业单位的发展机制，彻底改变依靠政府权力收费及自然垄断公用事业型服务水平和价格管理脱节的现象，做到平衡投资者和公众利益，在确保消费者得到持续高效服务的同时，促进公益事业单位的健康发展。三是从增强党的执政能力的大局出发，努力建设公共服务型政府和公共服务体系，发展与现代市场经济和全面建设小康社会目标相适应的公共服务业。

2、事业单位改革的主要原则。一是坚持政事分开的原则。理顺事业单位与政府、市场的关系，合理界定政府在社会领域的职责，明确事业单位的功能定位、工作职责和业务范围，与行政机关在职能、人员、财务、资产上实现分离，使事业单位成为资产清晰、权职明确的独立的法人实体。二是坚持分类推进的原则。根据现有事业单位的不同性质，结合经费预算管理形式，进行合理分类，分别实施相应的改革政策和措施，分类推进改革，分步加以实施。三是坚持面向市场的原则。适应社会主义市场经济发展的要求，凡是能面向市场经营的事业单位，要积极面向市场，能由市场承担的职能，要改变国家包办的格局。引入市场机制，广泛利用和发掘社会资源，实行举办主体多元化。

3、事业单位改革的基本思路。根据事业单位的现状和问题，推进改革的基本思路是：分类改革，优化结构；创新机制，加强管理；强化监管，科学治理；配套改革，明确权责。

四、关于事业单位改革需要解决的问题

1、向建设公共服务型政府转变。合理界定政府提供公共产品和服务的方式和内容。

2、加快社会领域的市场化进程。确立公共产品提供者的市场主体地位，鼓励多元投资参与，鼓励各类主体之间公平竞争。尤其是现有生产经营类和大部分公益类事业单位要积极进行产权改革，确立真正的法人实体和市场主体地位。

3、着力解决目前社会事业领域存在的突出问题。主要是在科技、教育、医疗卫生三个方面。科技领域主要是进一步解决好科技和经济的结合，建立科研开发机制；教育领域主要应形成教育供给适应人才需求变化和多元化投资办学的竞争机制；医疗领域主要是解决医疗资源合理配置，降低过高的医疗费用和药品价格，使广大老百姓特别是弱势群体能看得起病。事业单位改革的成功与否，应以能否解决这些领域面临的突出问题来检验。

五、关于事业单位改革的策略

事业单位改革的任务艰巨，阻力和制约条件很多，虽然要求改革的呼声强烈，但是具体的改革方案却迟迟难以出台。为了打破这种改革进程停滞不前的被动局面，我们有必要在改革的思路上更加灵活，方式方法上不断创新。所谓存量的改革，就是改革目前已有的事业单位管理体制中的种种弊端。具体说来，一是让现有的事业单位摆脱不理想的管理体制，二是建立一套较理想的管理体制，三是让现有的事业单位去逐步适应理想的管理体制。所谓增量的改革，就是将今后新产生的事业单位从一开始就投入到理想的管理体制之中。从目前改革的实际情况来看，存量改革面对的是制度创新和改变惯性这两个难题，而增量的改革只有制度创新这一个难题。因此，在克服阻力减少社会动力，控制不稳定因素等方面，增量的改革要比存量的改革要容易得多。

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关键词 事业单位 预算支出 问题 对策

中图分类号：F812.3 文献标识码：A

1我国事业单位预算支出过程中存在的问题

近年来，事业单位作为国家财政预算覆盖范围内的重要领域，其每年预算经费数额不断增长，但也存在诸多问题。

1.1预算支出执行的滞后性

每一个事业单位制定的预算方案都具有一定的规范性，在每一个时间段进行哪一部分支出是有相应的要求的，然而从预算支出的实际执行程度来看，事业单位预算经费的拨付却存在着严重滞后性，不能够按时满足事业单位的需求，预算的实际支出时间落后于预算方案的划定，严重影响事业单位的工作效率。导致支出执行滞后的因素有很多，首先，“预算方案制定的非科学性，在事业单位中，多数还是采用传统的增量预算编制方法，即在编制今年预算安排时以上一年的实际支出为基础，然后再考虑新增加的因素来确定今年的预算”。这就客观上造成了对于事业单位自身财政收入及国家下拨预算的不确定性，当因一些不可避免问题发生时，预算资金不能及时到位，这种滞后性就极易发挥效用；其次，预算资金的支出是预算执行全过程中最严谨的一个步骤，因此预算资金的支付需要经过层层程序的审批，在得到各主管部门的批复后才允许进行资金的划拨，预算资金从拨付到具体实际耗费还需要经过拨款阶段，银行支付阶段，实际支出阶段这样三个不可避免的过程，这就在无形中耗费了大量的时间，拖延了正常工作的进行，不利于发挥预算资金应有的效益。

1.2预算支出执行的随意性

在事业单位预算支出的实际工作进程中，往往存在着预算编制之外的消费以及随便变更预算指标的现象，这就造成了在单位预算支出过程中的寅吃卯粮的情况，彻底打乱了原有预算编制的整体性，缺乏了正确预算方案的指导，支出单位就极易造成不可避免的财政损失。这种现象的出现是多方面原因造成的，首先，事业单位对预算财务指标不明确，在行政事业单位中，预算的编制往往是财务部门花费1-2个月的时间编制出来，这样的预算缺乏必要的调查研究取证，没有充分征求单位内各部门的实际意见，这就很容易漏掉一些潜在的支出需求，制定出的预算方案便具有了先天性的非完整性；其次，预算编制缺乏弹性，公共预算领域是一个典型的政府管理的混沌状态，传统的渐进预算决策不再合适，预算活动是一个开放的系统，而事业单位在预算过程中没有留有一定的开放空间，过于死板的预算方案已经不适宜急速变化的社会；再次，缺乏有效的监管机制，“目前在预算管理中，着重预算编制轻预算监督检查、重资金分配轻绩效考核、重资金拨付轻跟踪调查的现象盛行，上级主管部门及财政部门多数较重视对预算编制结果的审批和预算拨款，而对预算的执行尚未规定比较详细、明确的监督、约束制度，相应的监督配套措施相对滞后，削弱了预算执行的严肃性”，特别是缺乏对预算支出对象的审查。

1.3预算支出执行的“突击性”

在每个月，季度或年末，我们很容易看到一些事业单位会大手笔的进行“消费活动”，在执行预算的幌子下，为了花钱而花钱的现象盛行，不仅不会发挥预算应有的意义，还容易造成不必要的市场混乱，带来一定的负面效应，严重影响政府的公信力。如何解释这种现象的存在，一直是学者专家不断探索的问题，首先，事业单位对于预算的严肃性与重要性认识不足，有的部门和单位有自己的“小算盘”，今年预算花不完，明年预算会减少，正所谓“有钱不花，过期作废”，正是在这种错误认知下，一些人认为“节约无功，浪费有理”，甚至把花钱当成任务，一掷千金、挥霍无度，不仅浪费了财力、败坏了作风，还为腐败滋生提供了温床，也可以说是一种变相腐败。其次，同样是缺乏有效监管，我们的监督部门过于注重对预算编制、资金分配、和资金拨付的监管，忽略了预算支出的过程、支出对象、支出程序，运用这样的监管方式是不能准确反映出事业单位预算效用的，收集到的虚假信息会给国家财政带来不可挽回的损失。再次，对事业单位的预算执行缺乏有效约束，当前我们缺少一些具体的约束政府部门、行政事业单位执行预算支出程序行为的法律法规及制度，没有一个明确的强制性法制力的调控，进行预算支出的部门就很容易钻法律的空子，为自己的小集体谋利益。

1.4预算支出执行的非规范性

预算执行不规范的问题表现多种多样，预算单位财务管理不规范突出体现在以下三方面：（1）以拨代支，有的单位未按项目执行进度拨款，而是将经费进行一次性的划拨，并且在划拨的同时没有明确的财务会计的记录；（2）接受和使用虚假发票列支，整个财务统计方面存在着严重的随意性和漏洞，不符合法定的规范要求。这些不规范的表现来源是深层次的，第一，没有一项专门的法制性规定对于预算资金的划拨形式进行具体的限定，这就客观上给予了相关单位极大的自主裁量权，同时对这种自主裁量权没有一个明确的限制，使得事业单位自身有很大的自主空间，从而极易滋生不规范；第二，具体的监管部门工作不到位，没有对事业单位的财务审计工作进行细致的审查，不能发现其工作中存在的问题，这就变相地促进了更加重大问题的衍生。

2改善事业单位预算支出工作的对策建议

2.1树立正确的预算意识

预算工作的正常进行是建立在正确意识指导之下的，要想使预算支出具有高效性，必须树立正确的预算意识。首先，“必须改变预算工作是财务工作的片面理解，预算工作是单位事业发展计划的综合反映，涉及单位管理的各方面，是单位内部各部门的工作，而非单纯财务的工作。只有认识到这一点，才能充分动员全单位力量做好预算的编制、执行等工作，通过预算管理实现单位管理的提升。”其次，必须改变预算工作就是要钱工作的错误观点，预算是对下一年工作需求的一个设定，预算设计的好坏关系到事业单位下一年工作效率的高低与工作的完成程度，内容详实、说服力强、可操作性强的预算，才能保证下一年工作的顺利高效的进行。只有改变事业单位工作人员这种错误、片面的预算观点，才能使所有工作人员参与到预算的制定过程中，这样就可以全面地了解当前单位的预算需求，避免使预算在支出的过程中因预算方案设计的不全面、不完整而出现支出的随意性、冒进性等问题。

2.2制定科学的预算方案

虽然零基预算方法已经被提出了很多年，但在实际的预算方案设计工作中，许多单位仍然是根据上一年度的预算支出情况进行下一年度的预算方案的设计，这种方式存在着很大的弊端，需要进行彻底的改进，真正做到零基预算。首先，要进行一个长时间的准备工作，仅仅一个月或者几十天是无法来完成预算所需要的调查考证“目标预测”专家讨论等步骤，因此，为了保证预算方案的充分性与完整性，事业单位应延长预算编制的时间，在充分考虑本单位实际情况及总体目标的基础上，充分实施了预算编制步骤，才能编制出真实有效的预算。其次，要进行一个详细的信息采集工作，预算方案的制定并不是财务部门的单独工作，其涉及到事业单位内的每一个工作人员，因此在方案制定之前，需要对每一个工作人员的相关要求想法进行调研整理，同时还需要充分考虑下一年度的单位工作的预算需求性，对预算方案有一个量化的把握。再次，要对预算方案留有一定的弹性，预算管理领域是一个典型的管理混沌状态，预算过程是一个由许多变量之间的关系形成的一个过程，这些关系是变动的，因此，预算是一个开放的系统，不适宜对其规定的过死，需要保持一定的弹性，这样在预算支出的阶段就不会因为突发状况而打乱原有的预算计划，但是这种弹性的存在需要有相关法律的监督，在弹性范围内的每一笔支出都需要有严格的法制程序的保证。

2.3建立健全的激励机制和责任追究机制

要将预算支出执行的结果与相关责任负责人和工作人员的绩效相挂钩，首先，“建立预算支出执行的责任机制，财务预算一经下达，各预算执行机构就必须认真组织实施，将预算层层分解，从横向和纵向落实分配到各单位、各部门、各环节和各岗位，形成全方位的预算执行责任体系，”一旦在哪个环节出现问题，就必须追究该环节负责人的责任，并通过绩效考核等方式使其受到相应的处分。其次，在建立责任机制的同时，相应的设立激励机制，对于在完成预算支出工作过程中有重大贡献的员工要给予一定的物质与精神的奖励，并将其纳入考核项，从而促进员工工作热情和工作参与度的提高。通过上述两种机制的建立，可以充分地改善工作人员的工作态度，这就会大大提高预算支出执行的利用率，使整个预算支出按照既定计划有条不紊的进行，避免一些人为原因造成的效率损失，有效地降低财务风险。

2.4强化严格的监督管理体系

强化预算监督管理体制。监督作为预算管理的一部分，发挥着不可替代的作用，好的监督评价体系，能保证预算管理的顺利进行。第一，要设立专门的监管机构，对于事业单位来讲，可以在机构内部设立一个专门的督导小组，专门负责对预算支出情况进行监督审查，在监督审查过程中要着重注意原始票据规范性、正式性、真实性的检查，发现问题后要及时指出，帮助纠正，并将其纳入绩效考核过程中，这样就可以提高员工的积极性，使预算管理能真正实施有效；第二，可以聘请外部的审计机构进行复审，这种外部审核的方式可以避免机构内部的官官相护问题，使监督审查结果更加客观公正，同时要出具正式的审核报告，保证工作的准确性；第三，健全社会各界的监督评价体系事业单位须将预算支出的具体执行情况及时向外界，接受社会各界的监督，将事业单位的预算工作透明化。当然，良好的反馈机制也是必不可少的，要广泛收集群众的反映意见，及时调查，及时处理，做好意见反馈工作。

基金项目：河北省社会科学发展研究课题重点课题“文化与科技融合视域下的河北省休闲产业发展对策研究”（201302004）。

参考文献

[1] 刘磊.浅析事业单位预算管理的问题及对策[J].商业经济，2010（3）.

[2] 肖柯，刘骥超.加强事业单位预算管理的研究[J].现代经济信息，2011（1）.

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【关键词】国库管理 事业单位 会计核算

一、国库管理改制的必要性及基本情况

(一)国库管理改制的必要性分析

自20世纪七八十年代以来,我国财税体制方面以调整收入分配关系为重点,进行了一系列改革探索,但在预算管理和财政国库管理制度方面基本上没有较大调整。随着市场经济深入发展和公共财政的建立健全,传统财政国库管理制度逐步显露出诸多弊端,比如账户重复和分散设置,使得财政收支活动透明度差,财政管理和尖端难以顺利开展,再如收入执行监管不严,财政收入流失严重,或者如财政收支信息反馈滞后,预算编制、预算执行、宏观调控等缺乏相应的可靠性依据。基于国家和政府提出的推进财政预算管理制度改革的要求,也为了更好地实现国内财政国库管理制度与国际接轨,我国应积极对现行财政国库管理制度进行改革,建立和完善国库集中收付制度,促进财政财务管理科学化、财政资金运行规范化、防范经济腐败有效化。

(二)我国国库管理制度改革基本情况

从内容上分析,我国国库管理制度改革主要围绕国库集中收付制度展开,具体上讲,从国库集中支付制度和收入收缴管理制度两方面,由政府派任财政部门肩负设置国库单一账户体系的责任,将所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系内进行收缴、支付和管理。通过国库单一账户体系,财政收入将直接缴入国库,财政支出则以财政直接支付以及财政授权支付的方式,支付给商品及劳务供应者或者用款单位,对于未用的资金则全部保留到国库单一账户上,仍由财政部门作为政府代表实行管理运作,以降低政府筹资成本,更为恰当地实施宏观调控政策。

从支付方式和支付程序上分析,国库集中支付制度立足于国库单一账户体系,依托于良好的财政支付信息系统及银行间实时清算系统,在所有事业单位需购买商品及支付劳务款项时,经事业单位提出申请、国库集中支付机构审核,相关资金便通过单一账户体系支付给收款人;国库集中支付的基本操作程序依次为,一套账户体系即国库单一账户体系,两种支付方式即国库集中支付下的财政直接支付和财政授权支付,其中前者如工资支出、大宗服务及物品采购支出、大中型基本建设项目投资、大型修缮等,后者如未纳入工资支出、物品及服务采购支出以及零星支出、工程采购支出等。

二、国库管理改制下事业单位会计核算常见问题及成因

(一)我国国库管理改制下事业单位会计核算的常见问题

在会计入账依据方面,票据通用性差、票据供应渠道不统一、个别事业单位会计凭证不合会计档案管理的要求,以及财政直接支付的资金未能及时传递,造成事业单位记账时缺乏直接支付凭证等。在财务核算方面,有些事业单位核算方式不够规范,特别是国库管理制度改革后,负责资金收支的会计处理操作不熟练,导致事业单位在零余额用款额度、财政应返还额度等会计科目上核算方法失当,或者对零余额账户管理松散、使用不规范,以及国库结余资金处理方法和原会计支付脱节等。在账户设置方面,事业单位保留账户的现象使得国库集中支付制度实施有难度,有些事业单位多头开户,给资金管理带来极大难题,或者陷入专项资金重复开户、资金管理失调的困境,有少数事业单位甚至私设小金库,单位内部资金监管严重失控。此外,国库管理制度与会计制度、财务管理方面规定在衔接上也存在问题,尤其是国库结余资金处理上和事业单位及国有建设单位财务管理规定出现断点,会计核算问题较多。

(二)国库管理改制下事业单位会计核算问题的原因

就当前事业单位会计核算方面的问题,其原因主要在于:

财务管理意识不强,即目前事业单位内部较大一部分人仍对国库集中支付制度下的财政资金所有权和使用权及财务自等存有误解,比如有些人认为国库集中支付制度使财政部门享有财政资金使用和财务自,而事业单位则不具备相关权力;有些事业单位对新的财务管理模式和会计核算方式不适应或者有抵触情绪,对于分散支付这一传统支付方式,仍有较多事业单位难以及时转变观念,对国库集中支付制度也缺乏有效性理解。

财会人员素质偏低,一方面分散支付方式实行已久,国库集中支付方式较新且对现代技术要求较高,有些事业单位财务人员业务素质有待提高,比如财务制度及会计科目弄不懂,计算机操作不够熟练,在对国家相关政策、法规制度、国库集中支付相关政策和办法执行过程中,业务能力较差;另一方面具体业务操作能力不高,特别是业务操作程序、会计电算化方面存在问题,这给国库集中支付模式的开展造成较大难度。

预算编制不够完善,根据国库集中支付制度规定,事业单位应据年、月用款事宜制定详细的用款计划,尤其是分月用款计划应作为办理财政性资金支付的主要依据。在预算方案执行过程中,事业单位应依照不同资金性质比例,编制出精细化的预算内外资金用款计划。国库集中收付制度要求一套精准的预算体系,我国有些事业单位预算编制不规范、批复不及时、年度预算方案频繁调整等现象,给国库集中收付制度的具体实施平添诸多难度。预算基本框架不建立,预算编制中预算定额、支出标准缺少科学保证,预算金额势必难以准确,比如支出科目中罗列水电费、招待费及其他费用等支出项目,预算编制金额、支出标准等必将很难有把握。

监管制度不健全,制度执行缺乏执行力,一则对事业单位银行账户监管不严,传统做法是将财政监督设定为资金监督,对事业单位银行账户监督缺失,再加上财务监管制度难以防范资金管理风险,则经济漏洞很难被堵住;二则监督机制不够完善,财政资金支付上有一定风险,财政部门、预算单位、银行是国库集中支付的主要交易主体,财政部门应对各事业单位支出标准、支出范围等进行科学的分析判断,规避财政资金支出的常见风险,事业单位通过信息优势、较小风险的实践,尽可能剔除虚假收款账户,以及伪造、编造、虚假合同和申请等。

三、国库管理改制下完善事业单位会计核算的有效措施

针对国库管理制度改革背景下,事业单位会计核算方面存在的问题以及对应的原因,我国应积极着手事业单位会计核算的改进工作。

(一)规范事业单位财务会计制度

根据事业单位财务管理方面的法律法规,如《事业单位财务规则》、《财政资金支付管理办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》、《财政国库管理制度改革试点方案》等,以及事业单位会计核算行为方面的法律法规,如《中华人民共和国会计法》、《财政资金支付管理办法》、《事业单位会计制度》及《财政国库管理制度改革试点方案》等,我国事业单位财务管理与会计核算应在合法性、便于规范操作、利于监督管理、方便用款、利于分级分类实施等原则下,逐步推进改善事业单位财务管理和会计核算制度。完善事业单位财务管理体系及会计核算体系,从会计科目设置、会计科目使用、会计清理结算与结账、财务会计报表等方面规范事业单位会计核算,并加强单位财务预算管理和资金收支管理等。

(二)完善会计核算模式和手段

对于亟待解决的特定会计核算问题,事业单位应统一票据供应渠道,即在上级主管部门直接供应票据前提下,将票据在财政部门备案,使得财政部门可从源头上严控事业单位收入,并将单位收入全部上缴国家财政。

规范事业单位会计科目设置,其包括一级科目、二级科目、三级科目或者其他必要的明细科目等;设立相应行业特殊性的会计科目,根据事业单位在财政全额拨款、差额补贴、自收自支等3种类型的分类,事业单位资金来源各有差异,收支的灵活性和多样性决定着事业单位会计科目设置存在特殊性,并且将单位精神产品或劳务服务所需当期成本、费用完整地摊销,还包括无形资产的计量和摊销;各个行业事业单位还应制定相关规定,进行各个会计科目适用范围及具体账务处理的规范;清理整顿事业单位银行账户,严格规范事业单位银行开户管理,据国库集中支付改革要求,建立一套独立的财政性资金存储、支付、清算的账户体系,同时编制详细的会计报表。

(三)加强财政管理

首先构建财政管理信息系统,借助于现代科学技术,加强网络信息建设,促进信息共享,提升工作效率,以强大的技术水平支持国库集中支付制度的运行,进一步完善支付系统,改进国库集中支付入口及出口双向服务;建立健全监督机制,加强财务监督检查,既要保证事业单位内部支付工作制度化、高效化,又要建立起完善的国库集中支付监督机制,大力推进财政国库管理制度改革,改进财政直接支付和财政授权支付的后续监管机制。再者,深入开展配套改革,健全各项规章制度,抓紧制定和完善改革的配套制度办法,全面推进财政其他支出管理制度改革;严格执行相关制度,提高财政资金安全运行效率。

主要参考文献: