大学生失业保险制度范文

导语：如何才能写好一篇大学生失业保险制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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随着“最难就业年”难度年年刷新，对如何建立大学生失业保险制度的探讨也成为了破解大学生就业难题的又一新思路。本文首先从大学生失业的特征、社会稳定的需要以及我国失业保障体系的完善三个方面论证了建立大学生失业保险制度的必要性，然后进一步分析目前大学生参加失业保险面临的主要障碍，最后对建立一个以强制参保、三方共同筹资、突出就业导向、严格资格审查为特征的大学生失业保险制度提出了初步构想。

关键词:知识失业;大学生失业保险;道德风险;就业导向

随着国际经济增速的放缓以及国内经济进入结构性调整时期，我国近年一直面临严峻的就业形势。自上世纪末实行大规模高校扩招后，应届毕业生人数逐年增加，而同期社会对劳动力的需求减少，因而大学生就业难题格外突出，“毕业即失业”已经成为部分大学生面临的客观现实。但与西方一些发达国家相比，我国的失业保险起步较晚，覆盖范围及保障措施均在改进与完善中，对于大学毕业生———这一知识失业新群体，失业保险体系并未考虑在内。因此，解决大学生就业难题，除了各级政府高度重视、大学生自身转变就业观念、高校根据社会需求调整专业设置和培养方式外，也有必要从更完善的社会机制层面出发，为大学生构建一个长效的失业保险制度。

一、建立大学生失业保险制度的必要性

(一)建立大学生失业保险制度符合大学生失业的特征

首先，大学生失业属于典型的青年失业，在中国这是一个结构性而非周期性问题，目前并没有创造足够多的高质量工作岗位来吸收高等学历毕业生，因此大学生失业风险应属于社会风险，理应通过社会保险的机制进行处置。第二，作为有一定知识含量和专业技能力的青年人，大学生失业是“知识失业”。所谓“知识失业”是指受过较高教育的知识劳动力处于不得其用的状态，是知识资源没有得到有效与合理配置的表现。知识失业不但造成人力资源的空置与浪费，更使家庭及社会的教育投资不能有效实现收益，大学生失业保险制度的建立时各方力量共同面对和解决这个问题的必然举措。第三，大学生具有可塑性强，存在继续学习的巨大潜能，其失业大多是由于心理预期过高、求职经验不足、供需信息不畅等造成的短时期的摩擦性失业，适宜通过建立有效的失业保险制度缓解该风险。中国社会科学院《社会蓝皮书:2014年中国社会形势分析与预测》中披露，在毕业两个月后，接受调查的应届毕业生失业率为17.6%，而今年麦可思研究院的“2015年中国大学生就业报告”中显示，2014年大学本科毕业生半年后有7.2%的人处于失业状态。虽然调查与统计方法不同，但仍可大致反映出大学生从毕业时到半年后就业情况的变化。

(二)建立大学生失业保险制度有利于社会稳定

失业是经济问题，更是社会问题，失业率上升必将引起社会稳定。一方面，青年大学生未就业先失业，容易因挫折情绪而心理失衡，进而产生心理疾病和不良嗜好，甚至误入歧途走上犯罪道路，成为社会危害。另一方面，如今大学生中大多数已是独生子女，是每个家庭的希望。对孩子教育与培养已经成为大多家庭最重视的内容。由于寄托了太多希望，倾力教养的子女大学毕业后却面临失业对一个家庭带来的不仅是经济上的压力，还有忧虑失望等负面情绪。家庭是社会化的细胞，家庭生活不稳自然也不会社会的安定和谐。另外，严重的大学生失业还会引起“读书无用论”、“大学生过剩论”等公众言论与情绪，不利于教育事业发展和社会文明进步。因此各国政府都高度重视青年和大学生失业问题，在我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要也提出要实施就业优先战略，实施更加积极的就业政策，促进高校毕业生等群体的就业。大学生群体纳入到失业保险范畴中既能为毕业后没能马上就业的大学生解决大学生的基本生活问题，使个人与家庭在经济上和心理上均能得到一定缓冲，更能配合积极的促进就业政策帮助他们尽快调整适应社会角色需要，避免长期失业。

(三)建立大学生失业保险制度有助于完善我国失业保障体系

在市场经济条件下，大学毕业生与劳动力市场的其他劳动力供给者一样，都可能面临失业的潜在风险，因此就应该通过失业保险制度来转嫁失业风险成本。但根据1999年颁布的《失业保险条例》，目前我国失业保险主要覆盖了城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工，另外各地可以根据实际情况纳入社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工，很明显对于大学毕业生等新的失业群体，正式制度并未考虑在内。相关政策中，专门针对大学毕业生失业保障措施的只有2006年开始实施的大学各生“失业登记制度”，对进行失业登记的毕业生，街道社区劳动保障工作机构将发放就业服务联系卡，对其进行职业介绍、职业培训等就业服务，对有家庭困难、求职困难的登记毕业生将纳入重点帮扶范围，对创业的大学生发放小额贷款等。但该政策的实施效果并不理想。从各地的统计情况看，主动进行失业登记的失业大学生均远远低于实际失业人数，究其原因除了政策宣传不足外，根本原因还是就业困难补助、就业援助措施等缺乏专项基金的支持，保障力度弱，针对性不强。从长远看，失业保险制度覆盖面狭窄、参保率低制约着制度的可持续发展，逐步将失业大学生群体纳入保险对象既是真正解决他们后顾之忧的有效途径，也是完善我国失业保障体系的必然要求。

二、目前大学生参加失业保险面临的主要障碍

(一)不具备享受失业保险待遇的资格

按照现行《社会保险法》和《失业保险条例》失业领取待遇必须符合三个条件:一是失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的;二是非因本人意愿中断就业的;三是已经进行失业登记，并有求职要求的。而大学毕业生失业一般都是毕业后找不到合适的工作，或者在毕业后一段时间无法得到稳定工作，因此他们都不可能达到“已经缴纳失业保险费满一年”第一个条件。而且由于失业的大学毕业生没有工作经历，所以也不是“非因本人的意愿中断就业而又愿意就业者’，从而也无法满足享受待遇的第二个条件。从制度未来发展看，“缴费满一年”不仅将大学毕业生排除在了保障范围之外，也是成为了灵活就业者、个体工商户等群体参保的最主要障碍。但该条件一方面明确了就业、与失业状态的区分，另一方面也反映了权利与义务相对应的保险原则，所以不可能简单取消，而应该根据不同参保群体的实际情况给予调整和细化。

(二)大学生参加失业保险缴费难以确定

保障资金来源是实现大学生失业保险保障功能的首要保障。一般来说，社会保险的资金筹集应由个人、用人单位以及政府共同筹集，其中最主要来源为用人单位缴费。但由于大学生初次进入劳动力市场，如果要享受失业保险，其费用只能在在校期间筹集，且筹资对象只可能是学生个人及家庭、学校和政府等。而且在校学生没有工资收入，也不可能像普通参保这一样以个人缴费工资为基数、按照固定的缴费比例确定缴费数额。所以如何为确定资金筹集标准，以及如何分配各方的负担，就成为了大学生参加失业保险的又一障碍。首先，高校收费制度改革后，逐步提高的学费标准已经使得中国众多城乡家庭经济负担加重，如果由他们单方缴费责任显然不利于制度的推行。其次，如果个人和家庭不承担缴费责任，光由政府税收负担，失业保险也就不再是严格意义上的失业保险，而成为失业福利，不但政府负担加重，与其他参保群体间的公平亦难以实现。再有，高等院校虽然现在均设置了就业支持的专项经费，但以此设立大学生失业保险也不可能达到保障的目标。

(三)自愿失业和道德风险问题突出

失业保险的对象并非所有无工作的劳动人口，而只应是非自愿造成失业后有继续就业意愿及行动的失业人口，但在实际操作中，要甄别主动失业还是被动失业、是否确实有就业意愿以及是否存在表面失业、隐性就业难度非常大，由此产生的道德风险问题相较其他社会保险险种严重。而大学毕业生的一些特点，使得该问题更加突出。首先大学毕业生年纪轻，相对“上有老、下有小”的中年人，来自家庭的经济压力较小，甚至很多因家境良好就业态度并不积极，如果不用工作还能获得失业保险待遇，结果必将出现“养懒汉”的现象。第二，大学生毕业生通常缺乏社会经验，抗挫折能力较差，很可能因为心理预期过高、就业能力不足等原因出现在求职中过于挑剔，受挫后又消极等待的情况，而失业保险将会进一步加剧这些毕业生的“能就业但不就业”依赖思想，对于形成积极的就业态度和正确的就业观不利。第三，大学生的诚信意识尚待提高。这个问题在已经实行多年的助学贷款制度中表现明显，助学贷款的本是国家为了帮助一部分经济困难的大学生顺利完成学业，要求商业银行对贫困大学生发放的政策性贷款。但在实施中出现了学生编造理由申请贷款、还贷不及时甚至不还款的现象，可想而知随着劳动力市场的流动性越来越高，灵活就业人数不断增长，如果缺少诚信体系和严格的资格审查，纳入失业保险的大学毕业生也可能在享受待遇的同时隐性就业，产生骗保行为。

三、我国大学生失业保险制度初步设计

(一)参保原则:强制参保

1.参保对象。本文中的大学生失业保险应该包括在普通高校接受过高等教育的大学毕业生群体，即大专生、本科生、硕士生、博士生统一纳入(在职学习、委托培养等毕业去向确定的学生可除外)，他们虽然学历层次有差别，但面对的风险类似，适当扩大保障面更有利于分散风险。

2.参保原则。尽管有部分学者认为自愿参保有利于大学生失业保险的建立，但笔者认为这忽略了可能出现的“逆向选择”问题。专业就业前景好、个人能力强、准备充分以及能够获得各种支持的毕业生失业的可能性较小，投保的积极性就弱，而冷门专业、自身条件缺乏竞争力的毕业生则会因为对失业有更高预期而愿意投保，且在投保后产生道德风险的动机更强。由此导致的后果则是制度因集中了高风险人群而支出增加，进而不得不投入更多的费用。相反，虽然强制参保在制度推行初期可能面临一定阻力，但却能使失业风险得以更好的分担，保证制度以较少的投入提高更有效的保障，这也是社会保险区别与商业保险的特征与优势。因此，大学生失业保险应当明确强制参保的原则。

3.制度建立方式。可以考虑在初期先建立一个相对独立的大学生失业保险制度，初期设计中存在的问题也可得到修正和完善。但碎片化的制度并不利于长远发展，因此待条件成熟后应该逐渐纳入统一的失业保险制度中。

(二)费用筹集:三方共担

大学生毕业后未能就业，除了个人是损失的直接承受者外，也会通过就业率、口碑等影响学校的声誉及发展，同时也造成了人力资源的浪费和闲置，增加了社会成本的投入，因此大学生本人、学校和社会都存在保险利益，理应共同承担筹集保险费用的义务。个人缴费可以以当地职工平均工资为缴费基数，参照现行失业保险筹资标准确定相对固定的缴费比例征收，对于贫困家庭的学生，可以视情况降低比例征收或免征。由于缴费额固定，为了操作简便可以不采用按月缴费的方式，而是在毕业前一年收取学费时一次性统一代征一年费用，这样使大学生符合了现行制度中“缴费满一年”的资格条件，也便于制度的统一与整合。学校承担部分一方面可以要求从收取的学费中提取固定比例，该比例尽量控制在不会对学校造成负担的较低水平，也可筹集到相当可观的基金。另一方面还可从学校获得的其他经营性收入中，按照其就业率高低设置差别费率或浮动费率，直接激励学校完善专业设置、提高教学质量，增强毕业生的就业竞争力。政府财政则应每年固定拨款作为大学生失业保险的专项基金，同时社会各界的公益性捐赠也可成为一部分基金来源。多渠道所筹资金应设立大学生失业保险专项基金，由专门的机构负责，专款专用，适当结余的部分也应通过专门基金运营机构投资运营，实现保值增值。

(三)基金支出:突出就业导向

失业保险由于对象特殊，其保障功能并不只限于为失业者提供基本生活保障，还应包括促进就业功能。目前世界各国失业保险发展的一个共同趋势就是促进就业的倾向越来越浓，从过去的传统的失业保险向积极的就业性保险过渡。因此，大学生失业保险制度的支出设计必须突出就业导向，这不但是大学生及其失业的特点所决定，也顺应了国际方向与趋势，更可成为解决我国失业保险“重生活保障，轻就业促进”这一明显短板问题的改革尝试。用于保障失业者基本生活的支出应当控制在50%以内，否则将没有足够的资金保障促进就业的各种措施。首先，单纯的生活补助标准应控制在较低水平，甚至等于或略高于最低生活保障标准，这样可以有效预防“失业陷进”和降低道德风险，而且多数毕业生仍然可得到一定家庭经济支持。第二，待遇给付期限不能超过12个月，这是由大学生缴费时间短和大多为摩擦性失业所决定。第三，待遇给付期中待遇应逐渐递减，避免产生求职惰性。第四，除基本待遇外，可设立与求职相关的补贴项目，如交通补贴、培训期间伙食补助、通过专业技能培训的奖励性待遇等，保证积极求职者能够得到更多帮助。第五，适度向特殊群体倾斜，针对困难家庭的失业者可额外申请特困补助，还应设立失业者医疗补助。应当保证足够的支出用于就业促进支出，主要措施应包括:第一，就业指导，培养专业的职业指导人员队伍，负责跟踪对每个失业大学生的状况，每3个月必须与失业者面谈一次，帮助整理求职材料，提供求职建议和招聘信息。第二，就业培训，针对市场需求直接提供职业培训或者补贴失业者的职业培训费用，这是各国解决年轻人失业都十分重视的内容。第三，职业介绍，除建立高效的供需信息平台外，对于成功介绍的其他机构发放职业介绍补贴。第四，补贴提供实习岗位的企业，对于有招聘意向的企业，补贴部分实习期间工资。第五，支持创业，整合现有的大学生创业支持政策，包括创业指导、提供贷款、手续代办等。

(四)道德风险:资格审查

大学生失业保险的享受资格应当满足以下条件:第一，大学生毕业后一段时间没找到工作。从毕业到失业登记领取待遇中有一定间隔是必要的，3—6个月为宜，可根据劳动力市场状况适度调整。第二，非自愿失业并进行失业登记。必须通过学校、社区渠道等核实其就业情况和家庭情况，排除主动失业和隐性就业的申请者。第三，有工作要求并积极寻找工作。对于拒绝接受合适的工作、没有采取合理的行动去谋职以及发现故意隐瞒或虚报事实的应该立即取消待遇资格。对待遇享受者求职动向的持续跟踪，是资格审查中的难点，很难完全核实失业者的求职态度和可能出现的隐性就业，除了专业职业指导员访谈、从待遇方面积极诱导外，最有效的手段就是建立能够与税务、银行、学校、社区等信息共享的失业大学生信息平台，多渠道掌握失业者动向。第四，通过必要的处罚树立诚信意识。对于故意的道德风险行为，一经确认除了拒绝申请、停发待遇外，还应给予必要的处罚，如在未来的失业保险待遇时有所扣减，或待信用体系建立后永久成为信用污点等，还可发挥多渠道的监督作用，如追究大学生的单位的连带责任，用人单位在录用大学生之前，必须了解核实其失业保险享受情况，监督其是否存在骗保行为，监督不严的单位监督不严将会受到罚金或其它的处罚。

(五)制度保证:加快立法

制定相应的法规政策，逐步提高立法层次，是促进大学生失业保险顺利实施的基本保证。各方的缴费责任与义务需要得到约束，基金的安全和独立性需要得到维护，待遇的享受需要得到确保，各种资格条件的审查与认定也要有章可循，更要以明确细致的处罚条款警告制度中的各种败德行为。有了严肃立法与严格执法，通过各方的共同努力，必然可以为大学毕业生撑起一张更加牢固的就业保障网。

参考文献:

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    改革开放以来.中国的高等教育发展迅速.尤其是连续几年的扩大招生.中国的高等教育开始由“精英教育”向“大众教育”转换我国高等教育在校生总规模从1998年的643万人.增加到2008年全国各类高等教育总规模达到2907万人.高等教育毛入学率达到23.3%2008年普通高等教育本专科共招生607.66万人.比上年增加41.74万人,在校生规模进一步扩大。与此同时,全国招收研究生人数进一步增加.达到44.64万人随着高等教育的逐渐大众化.许多问题也随之而来.最引人关注的是高校毕业生的失业问题.根教育部的资料:1999—2000年全国普通高校毕业生就业率均在80%以上.而2002年以后.随着第一批扩招的大学生进入就业市场.就业率迅速下降并一直在70%左右徘徊2005年全国普通高校毕业生共计338万人.其中245万走上工作岗位.这也就意味着仅2005年就有近百万大学生面临着“毕业即失业”的窘境2008年全国高校毕业532万人.全国平均就业率为70%2009年中国高校毕业生人数又将再创新高达到610万人.还有100多万历年没有就业的大学生.加之金融危机导致部分企业发展失利.求职人数的激增、经济增长的放缓.使得2011年中国应届毕业生在就业问题上面临着不同以往的难题中国社会调查所最近在上海、北京、深圳、石家庄、郑州、成都、沈阳、武汉、厦门、哈尔滨、西安等地抽取1000位应届大学生进行调查显示.到2009逐步形成7月为止大学生就业率整体为35.6%从许多高校和研究机构对大学生就业所进行的调查来看.就业率一般要比教育部提供的数据还要低10%~20%。众所周知.劳动者在失业以后一般可以得到失业保险的帮助.但是对于从未参加过失业保险的如果高校毕业生.一旦毕业时未能落实工作.将面临难以维持基本生活的困境.为此.为了真正解除大学毕业生的后顾之忧.参照劳动者在失业以后一般可以得到失业保险的帮助的惯例.必须建立大学毕业生失业保险制度.设立专项的失业保险基金.为失业大学毕业生提供切实的物质支持.让他们在实现就业之前可以维持自己的生活.从而保证这一群体在社会中的稳定性。

    2建立大学生失业保险制度的重要性

    失业保险制度.是指依法筹集失业保险基金,对因失业而暂时中断劳动、失去劳动报酬的劳动者给予帮助的社会保险制度。其目的在于通过建立社会保险基金,使人们在失业期间获得必要的经济帮助.保证其基本生活.并通过转业训练、职业介绍等手段.为他们重新实现就业创造条件。

    2.1建立大学生失业保险有利于社会的稳定

    失业不仅是个人问题更是社会问题.失业率增加.对社会所构成的威胁将会呈几何级数式的发展当一个社会群体的失业率突破一定界限时.社会的稳定性必然受到冲击.这是不可避免的。从目前状况来看.大学毕业生失业现象非常普遍.其对社会的影响主要体现在两个方面:一是导致读书无用论的消极思想重新抬头大学毕业生作为高知人群.其失业不仅会引起社会人力资源的浪费.而且会产生宣示效应.挫伤社会对教育投资的积极性.从而产生读书无用论的消极思想.一些农村地区已经有了这一思想苗头二是大学毕业生对未来失去信心.容易形成社会隐患对于失业的大学毕业生而言.在毕业时找不到理想的工作.很容易产生巨大的心理落差.对未来失去信心.并有可能对社会产生不满情绪.一旦形成过激行为将会严重影响社会稳定大学毕业生失业保险制度的建立.有助于大学毕业生在失业期间获得必要的经济帮助.保证其基本生活.给大学毕业生一定的缓冲机会.平抑他们的挫折情绪大学毕业生可以利用这样一个机会去过渡、进入社会的角色.这不仅可以直接优化人力资源的配置.也有利于社会的稳定。

    2.2扩大失业保险覆盖范围.进一步完善我国的社会保障体系

    失业保险是我国社会保障体系的重要组成部分.属于国家法律强制实行的社会保险从理论上讲.失业保险制度应该包括所有的劳动者在内.这样有利于贯彻社会保障”广覆盖”的原则.也是”法律面前人人平等”原则的真实写照.也将有利于社会的稳定和人民的团结目前我国失业保险覆盖的范围比较小.未涵盖失业的大学毕业生。建立大学毕业生失业保险制度.有助于扩大我国失业保险的覆盖面.健全我国失业保险制度.并有助于最终完善我国多层次的社会保障体系

    2.3建立大学生失业保险制度有助于促进大学生就业

    失业保险的基本功能就是保障失业人员失业期间的基本生活和促另外.中央政府鼓励大学毕其再就业最近几年来.包括劳动保障部在内的多个国家部委都曾出台业生参与西部开发.到农村去任职.担任农村教师.到社区去任职.其中最为着名的就是:2004年动员大学毕业生当警察、当武警、出任国家安全部的工作人员.随后的“允许大学生进行失业登记.特别困难的大学生还可领取今年还有失业救济金”的政策.2011年国家又出台了把贫困大学生纳入低保范围的政策.国家一系列政策的出台.对大学生的最大意义是体现国家引导鼓励大学生把找工作的目光投向基层.促进大学生的就业与再就业.为社会创造财富

    3当前建立我国大学毕业生失业保险制度存在的问题

    3.1大学生无参与失业保险的资格

    1999年大学扩招之前.我国的大学教育长期统包统分的就业模式.使大学毕业生与失业问题难以挂钩在这一背景下.我国1999年1月颁布的《失业保险条例》未考虑大学毕业生群体,其第十四条明确规定:”失业保险待遇的享受包括以下三个条件:缴纳失业保险费满一年:非因本人意愿中断就业:已办理失业登记并有求职要求失业人员在领取失业保险金期间.按照规定同时享受其他失业保险待遇”按此规定.刚刚毕业尚未找到工作的大学生.是不可能领到失业保险金、享受失业保险待遇的由于他们在校期间没有缴纳过失业保险费.被排除在现行失业保险制度的保障范围之外根据权利与义务对等原则.劳动保障部门认为大学生从未参加过失业保险.是不能享受由失业保险基金提供的失业保险的。因为根据领取失业保险金的有关规定.只有参加失业保险4年以上的人员.在其失业后方能享受1个月的失业保险.以后每多参加1年.增加两个月的享受期限。失业保险是劳动者在工作期间购买的.但是大学毕业生以前的身份一直是学生.没有购买失业保险.主管部门没有权力动用全体参保人的社保统筹基金解决这部分大学生的问题

    3.2大学毕业生失业保险基金的筹集难以确定

    将大学毕业生纳入失业保险的保障范围.不可避免面临大学毕业生失业保险基金筹集的问题。一般认为.大学毕业生失业保险资金应由学生个人、学校、社会以及国家四方共同负担。当前我国大学的学费标准已经很高了.如果在此基础上再强加上失业保险费.无疑会加重学生及其家庭的负担.操作不好还会带来不良的社会影响.甚至会在社会上产生读书无用论的消极影响相比之让大学生直接从学费中缴费是不太可行的.承担的主体只能是政府、学校和社会.个人一旦不能成为责任主体.失业保险也就不再是严格意义上的失业保险。

    3.3大学生就业观念有待提高以及存

    在一定的诚信问题虽然现在大学生就业形势十分严峻.但是.仍有许多大学生在择业观上存在误区.就业期望值居高不下出现了“宁愿到外企做职员.不到小企做骨干”、“创业不如就业”等现象。择业时对地域、待遇、行业看的过重,在农、林、渔等行业从业量很低,西部地区、偏远地区农村、乡镇虽然求闲若渴.却几乎招不到人才于是.各种各样的原因导致了大批的自愿性失业者从目前大学生返还助学贷款的情况来看.大学生的诚信还存在问题。我国助学贷款的运行机制还不是很成熟.这与大学生由于诚信问题造成还贷不及时、拖欠等诸多问题有一定的联系因而借鉴助学贷款的形式建立失业保险.很有可能将其中存在的一些弊端带到大学生失业保险制度中来.这样不仅不利于基金的汇拢和运转.更影响失业大学生得到及时有效救助

    4建立和发展大学生失业保险制度的对策思路

    在毕业生人数激增.就业形式严峻.失业现象普遍的今天.建立大学生失业保险制度有一定的必要性.它对市场经济的健康发展、社会的安全稳定具有一定的重要意义因而.我国应早些着手建立大学生失业保险.以满足社会的需求。

    4.1完善失业保险的相关立法

    制定相应的法规政策.是促进大学生失业保险的顺利实施的基本保障目前,我国还没有出台《社会保障法》,因此针对大学生失业保险.可以制定相关的《大学生失业保险办法》,对其资格、待遇、基金、管理和监督、处罚等做出明确规定例如.对失业者身份的认定,保险金的发放领取都要有严格的规定.违反规定的相关处罚要有明确细致的条款法律还要明确规定聘用大学生的单位的连带责任.也就是说用人单位在录用大学生之前.必须对其失业保险金的情况了解清楚.监督其是否在工作之后还仍然在领取失业保险.如发现用人单位监督不严.将会受到罚金或其它的处罚做到有法可依、违法必究.逐步将大学毕业生失业保险纳入法制轨道

    4.2建立大学毕业生失业预警机制

    凡事预则立.不预则废失业预警制度是指政府要监测失业现状并适时采取措施.将失业率控制在安全水平以下。主要内容包括:确定失业控制目标,也就是要划定预警失业(国际通用的标准是5%)、失业警戒线(7%)、恶性失业线的控制目标建立失业监测系统.对失业进行调查、统计、预测和报告,为决策部门采取措施、制定政策提供依据。在国际上.失业率4%~5%左右.通常被认为是达到了充分就业的理想状态。为了进一步了解大学毕业生失业现状.积极构建我国的大学毕业生失业保险制度.我国应加强大学毕业生失业调控.建立失业动态报告和失业预警制度一方面.要采用抽样调查等方式认真调查大学毕业生失业情况另一方面对出台的一些经济政策进行评估、分析、预测,比如.分析循环经济对我国产业结构、就业结构可能产生的影响:缓解金融危机的各项经济措施对就业产生的影响等。

    4.3充分发挥大学生失业保险促进就业的功能

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目前我国失业保险的法律依据主要为1999年国务院颁布的《失业保险条例》。《条例》只是一个行政法规，而立法层次直接决定制度的束力。由于我国的失业保险制度缺乏最高层次的立法，一方面，导致失业保险基金的收缴困难。据1998年下半年的统计，全国企业拖欠保险费总额达365亿元；另一方面，导致各种挪用、挤占、截流社会保险基金的行为层出不穷。从影响失业保险基金的收支，妨碍失业保险基金用于就业促进方面的支出。因此，应该借鉴国外的经验，制度的实施需要立法层次的保证，这也是我国失业保险制度改革和完善的基础。

二、谨慎的扩大失业保险制度的覆盖面

（一）适用对象扩大到乡镇企业及城市的合同制农民工。目前我国失业保险主要限于城镇劳动者，而不包括乡镇劳动者和城市农民劳务者。考虑到失业保险的本质特征--普遍性，从理论上讲，所有的有劳动能力且愿意就业的劳动者均应包含在失业保险的保障范围之内。失业保险的对象应包括各种劳动者。

鉴于我国正处于经济转型之时，尤其是乡镇企业的迅猛发展以及城乡劳动力的流动，在制订失业保险条例实施细则或修改条例时，应适当扩大失业保险的适用对象，将失业保险的适用范围扩充到乡镇企业及城市的农民劳务，应该允许在城市从事较固定工作的外来务工人员，按属地原则加入失业保险。

（二）考虑大学生的失业保险问题。大学生失业成了一种普遍存在、相对存在且将长期存在的社会问题，它具有相当大的危害性。因为这不利于资源的合理配置，也不利于社会和谐稳定发展。根据规定，则刚刚毕业尚未找到工作的大学生又是不可能领到失业保险金、享受失业保险待遇的。虽然《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》将未就业的应届大学毕业生纳入“低保”范围，但是领取“低保”程序繁杂，条件苛刻。所以有必要建立大学生失业保险制度。建立大学生失业保险制度有助于促进再就业，创造财富，有助于促进社会的稳定和协调发展，有助于进一步完善社会保障体系。

三、强化促进就业和再就业功能

如前所述，失业保险制度应该包括生活保障和促进就业两个方面。相比之下，促进就业更为重要。所谓促进就业是指通过就业培训和就业服务，帮助失业者提高就业能力，创造就业机会，目的是从根本上解决失业者的就业问题。

（一）加强职业培训。中国劳动力具有绝对数量多而相对综合素质低的特点，普通劳动力供给严重过剩，但符合产业结构调整和新技术发展的高素质人才严重匮乏。对失业人员进行培训，是促进就业的最有效的途径。因此必须加强再就业培训针对性，提高再就业培训效果，提高再就业率。有关部门在开展培训前，必须及时掌握劳动力市场的相关信息，同时加强对培训对象具体情况的分析，采取个性化的培训和就业服务，在培训方式、培训课程、培训时间等方面，为失业者提供多样化的选择，提高培训效果。另外，应该把失业登记部门与劳动部门、职业介绍部门合在一起，在失业人员进行失业人员登记，办理失业金申领程序的同时，进行职业介绍登记，参加劳动技能的培训，以提高再就业率。

（二）加大基金对再就业的倾斜。加强失业保险的促进再就业功能，基础便是有资金作保证。对于失业保险基金支出结构、比例均应显现出倾斜性，以协助失业保险的这一功能的更好发挥，体现失业保险在治理失业方面的主动性。

1、加大失业保险基金对再就业的支出比例

在失业保险基金支出结构上，中国偏重单纯的生活保障，在就业指导、技能培训等促进就业方面的投入明显不足，不能有效为促进就业提供资金上的保证。由于中国失业保险制度没有明确规定用于职业培训项目的基金支出比例，所以失业保险基金用于再就业上的资金就具有较大的弹性，从而对再就业支出方面难以有足够的资金保障，使再就业的实质性进展受到影响。在发达的市场经济国家，失业保险基金对再就业的支持力度很大。如德国政府使再就业培训经费放在各项失业投入的首位。中国的失业保险法规应扩大保险基金帮助失业人员再就业费用的提取比例。在立法上把当前的不确定比例固定下来，明确规定失业保险基金中用于促进再就业和基本生活方面的法定比例，使再就业方面的支出比例具有刚性。在确保失业人员失业期间基本生活的前提下，扩大现行失业保险基金支出范围，积极加大促进再就业的支持力度。

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关键词：失业保险问题建议

引言

失业保险是指国家通过立法强制实行的由社会集中建立基金对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度，它是社会保障体系中的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。建立健全完善的失业保险制度不仅是适应社会主义市场经济的需要，而且对维护社会稳定，共建和谐社会，保持经济持续发展，起着重要作用。

一、我国目前失业保险条例中存在的问题

我国的失业保险制度是在1986年正式建立的。建立失业保险制度的主要目的之一是配合国有企业改革和劳动制度改革。1993年4月，国务院了《国有企事业职工待业保险规定》，1999年1月国务院又颁布了《失业保险条例》，它标志着我国失业保险制度进入了正常运行时期。但随着社会主义市场经济的发展和市场经济体制的日益完善，失业保险制度越来越不能更好地适应社会主义市场经济的需要，实施中存在诸多问题和不足，极大地影响了失业保险的保障作用。概括起来主要表现在以下几个方面：

1.1现行失业保险制度的覆盖面过窄，不能涵盖所有劳动者。社会保障覆盖面的大小，反映了一个国家社会保障的总体状况，是社会保障的核心问题。我国的就业和失业保障制度主要是针对城镇人口设计实施的。随着我国市场经济的不断发展和我国的城镇化进程快速提高，目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。

1.2现行失业保险基金规模小，基金承受能力较弱。由于失业保障制度在实施过程中出现失业保险覆盖范围越来越窄的的现象，导致收缴的失业保险数额有限，基金承受能力相对较弱，远低于国际上失业救济金的平衡水平，致使其难以应付越来越严峻的失业保障形势，失业保险的受益率和替代率较低，失业保险金和失业补偿的总体水平不高。

1.3失业保险统筹水平和统筹层次较低，影响失业保障作用的充分发挥。目前失业保险制度在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。我国现阶段只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。

1.4失业保险制度对如何合理地使用基金，合理确定基金使用的结构和比例，没做明确说明。失业保险基金的支出鉴于我国目前失业人员多、基金有限的情况下，目前过于偏重失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，不能形成有效的良性循环。

1.5《失业保险条例》的正常实施，缺乏与之相配套的监管机制。虽然1999年国务院的《社会保险费征缴暂行条例》等一些法规在实际工作中起到了一定作用，但是在失业保险实施过程中出现的诸多问题，则没有可靠的法律依据进行解决，法律中缺乏责任规范和制裁办法，同时，失业保险制度所指定的监管机构，在分工和监管方面描述的比较笼统，致使监管部门不能完全发挥其有效的监督作用，使失业保险工作在征缴、使用、监管方面面临严重困难。

二、健全和完善失业保险制度的建议

2.1扩大失业保险覆盖面。随着我国市场经济的发展以及从业人员结构和层次的不断发生变化，相对于正规就业人员，灵活就业人员参加失业保险具有自身的特殊性，应针对具体特点，合理确定标准和操作办法，要有利于劳动力的合理流动，确保灵活就业人员能够顺利参保失业保险。这样有利于保持社会安定。拓宽失业保险的覆盖面，将这些人员尽快纳入失业保险的征缴范围，增加失业保险基金的存量的同时，使这部分人的失业保险得以保障。

2.2从失业保险“权利与义务对等”的原则来考虑，是否也应统一建立起个人失业保险缴费账户。规定企业所缴纳的费用按多少比例进入个人账户，多少比例进入统筹基金。明确享受失业保险的条件，不仅要根据缴费时间的长短，还要根据缴费账户的多少来确定应享受的失业保险待遇。还可采取根据失业风险程度实行差别费率，政府根据各行各业的情况，对失业率高的行业按高的费率来征收保险费，对失业率低的行业按相应的费率来征收。

2.3合理确定基金使用的比例。以失业救济和保障基本生活为主，紧密结合再就业，实行有效管理。首先，将基金用于失业职工基本生活保障，包括失业救济金、医疗补助金、生活困难补助和失业女职工生育补助金等方面进行合理分配；其次，运用一定的基金积极帮助失业职工再就业，包括转业训练费、生产自救费、职业介绍等，同时，通过发放一定的救济金作为启动资金，鼓励失业职工组织起来就业和自谋职业；再次，为充分发挥失业保险促进就业的作用，对于那些一毕业就失业的大学生，可考虑从社会责任和社会效益的角度，逐步将他们纳入失业保险的保障范围，失业保险基金应该出一部分钱，通过发放职业培训补贴等方式，帮助这些大学生尽快就业。

2.4建立失业保险信息监控网络系统。为了使基金真正体现社会保障功能，应尽快建立信息监控网络，实现失业保险的全方位监控。建议建立由政府有关部门代表、用人单位代表、劳动者代表、工会代表和其他公众团体代表组成的社会监督机构，负责对失业保险工作的监督。按期、定时公布失业保险基金的使用情况，增加基金使用的透明度，以有效控制基金的不明流向，杜绝挪用、侵占基金现象的发生，还要由财政、审计等部门加强对预算决算的审核和执行情况的监督检查。

2.5尽快出台与失业保险条例相配套的一系列的法律法规。完善失业保险的法律法规体系，使失业保险制度的建设有法可依，为失业保险条例的有效实施提供一个良好的法律环境。

2.6建立科学、完整的失业保险统计指标体系。没有相关信息地收集，就没有科学地分析与预测。建立以失业人数、失业结构、失业再就业比例与结构、失业保险基金收支数量与结构、失业保险金的增值与保值比例等指标为主的统计指标体系，有利于失业保险基金现状的真实反映。

三、结论

完善的失业保险制度，牵动着整个社会发展、社会稳定的大局，它不仅是社会主义市场经济发展的需要，是完善社会保障体系的需要，同时也是维护社会稳定，共建和谐社会的需要。

参考文献：

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[关键词]失地农民；失业保险；城市化；二元Logistic回归分析

[中图分类号]C913.7；F842.615[文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）08-0087-05

一、研究背景

土地是农民的基本生产资料，为其提供就业保障。在城市化不断发展的背景下，农民面临失地又失业的风险不断增大。自20世纪90年代以来，中国城市化进程进入了一个快速发展时期。统计数据显示，中国的城市化率已从1993年的28%提高到2011年的51.27%，城市人口首次超过农村人口[1]。而伴随着城市化进程的是大量农村土地被征用，由此产生大量的失地农民。据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》统计：按照每征用1亩土地约带来1.5个失地农民进行估算，1991～2005年期间由于土地征用产生的失地农民数量为5 660.55万；2006～2020年期间产生的失地农民数量将达6 750万。由此估测，1991～2020年期间失地农民数量累计约为1.24亿。为此构建失地农民失业保险制度，保障失地农民失地又失业时期的基本生活，具有重要意义。

目前针对中国失业保险制度的研究主要集中在以下几个方面。一是从劳动经济学的视角研究失业保险对再就业行为以及失业持续时间的影响[2-4]。二是从失业保险覆盖面、给付标准和给付水平等方面对失业保险制度运行状况进行实证分析。研究指出，目前中国失业保险制度设计方面存在着较低的失业保险待遇水平难以满足失业者的需求，缴费水平、个人工资水平与待遇水平未建立起联动机制，较低替代率的失业保险给付标准不足以引起对失业保险制度的过度依赖等问题[5]。三是失业保险基金管理研究。目前中国失业保险基金管理中存在失业保险参保、缴费与受益关系的不对称并由此形成的不合理巨额基金结余问题[6-7]，同时学者对失业保险基金承受能力[8-9]以及优化失业保险基金支出进行研究[10]。四是特殊群体失业保险制度研究。韩伟等（2010；2011）对农民工失业保险需求以及现行失业保险制度供给进行研究，并提出取消最低缴费基数的限制、实行灵活缴费率设计、缩短最低缴费年限等建立适合农民工的失业保险制度[11-12]。樊晓燕（2010）对农民工失业保险需求影响因素进行研究，农民工的文化程度、支出水平、再就业的难易程度、在城市工作的年限、长远打算和对未来生活的预期是影响其参保的主要因素[13]。李通等（2010）则从需求和供给的角度对大学生失业保险制度进行理论研究和实证探讨[14]。

综上，目前失业保险方面的研究既有制度设计方面的理论探讨，也有制度运行效果的实证分析，而失业保险制度优化设计是研究的核心内容，将城镇企业职工以外的群体逐步纳入失业保险制度范围是研究重点和难点。学者对农民工、大学生等群体失业保险制度需求与供给进行研究，但是至今仍然没有对失地农民失业保险制度的研究。失地农民对失业保险制度的潜在需求情况如何？哪些因素影响到失地农民的失业保险需求？本文以失地农民的失业保险参保意愿为因变量，把影响失地农民参加失业保险的因素作为自变量，通过二元Logistic回归分析失地农民失业保险参保意愿影响因素；同时提出将失地农民纳入现行失业保险制度，以提高制度的统一性，并对失地农民失业保险参保方案进行设计。

二、失地农民失业保险制度需求分析

通常有风险才会有保险的需求，失业保险制度就是应对失业风险的需要而产生的。对于有劳动能力又有劳动意愿的失地农民来说，失去土地等同于失去工作。由于自身科技文化水平较低、非农就业能力不足以及就业形势较为严峻等客观因素的影响，失地农民难以在短时间内顺利找到合适的工作，造成大多数失地农民处于失业或半失业状态。本文从失业保险参保意愿、失地农民自我保障和家庭保障能力以及就业状况等方面对失地农民失业保险制度需求进行实证分析。

（一）调查样本描述

本文使用的研究数据来自国家人文社会科学重点研究基地重大项目“失地农民社会保障问题研究”课题组于2012年3月在武汉市城郊取得的调研数据。本课题组随机抽取了武汉市失地农民集中安置社区进行问卷调查，共发放问卷1 200份，回收有效问卷997份。被调查的997户农户总人口数为4 138人，其中男性人数为2 188人，女性人数为1 950人，男女比率为112:100，男性人数略高于女性人数。被调查失地农民样本中，0～20岁的人占13.46%；20～40岁和40～60岁所占的比例基本相当，分别为34.46%和32.79%；60岁以上老年人所占比例为16.63%。根据60岁以上人口所占比例大于10%的标准判断，被调查失地农民群体人口老龄化较为明显。失地农民的受教育水平普遍较低，其中小学以下水平占36.89%，初中文化水平占37.64%，高中、中专、职高共占19.17%，大专及本科以上文化水平只占6.3%。失地农民总体健康状况较好，其中健康状况较好和一般所占比例分别为77.36%和13.46%， 患有慢性病或者残疾所占比例分别为7.64%和1.04%。

（二）失地农民失业保险参保意愿

失地农民失业保险参保意愿直接反映出其对失业保险制度的需求。武汉市的调查结果表明绝大部分处于劳动年龄段的失地农民愿意参加失业保险制度，以获得基本生活保障。具体来看：66%的失地农民表示愿意参加失业保险；34%的失地农民表示不愿意参加。总体而言，失地农民参加失业保险的积极性较高。

（三）失地农民自我保障和家庭保障能力分析

农民在失去土地之前，能够从土地获得最基本的生活保障。一旦失去土地，如何化解生存风险成为其面临的首要问题。失地农民及其家庭经济状况反映出失地农民自我保障能力和家庭保障能力大小。从失地前后家庭收支状况来看，失地前家庭总收入占总支出的比值为56.26%，失地后该值为65.87%，这与武汉市被调查失地农民普遍反映的失地后家庭生活开支增加，家庭经济压力大等问题相一致。

从失地前后家庭收入来源方式变化看，武汉市失地农民家庭，失地前的家庭收入来源主要来自务农和打零工，其中95.96%家庭有务农收入，51.06%的家庭有打临工方面的收入。失地后，基本上没有了务农收入来源，以打临工和领取社会保障作为主要收入来源的家庭所占比例明显增加，分别为75.83%和40.95%，此外固定工资、个体经营等收入来源比例也略有上升，但是固定工资收入来源所占比例仍然较低。收入来源方式与就业状况紧密相关，失地前农村劳动力以务农为主，而失地之后劳动力未能实现由农业向第二、三产业的稳定转移，打临工所占比例进一步提高（见表1）。

（四）失地农民再就业状况

有效的失业保险制度不仅能够保障劳动力失业期间的基本生活，而且具有促进失业者实现再就业的功能。农民失去土地之后，能否顺利实现就业方式的转变直接关系到其今后的生活。如表2所示，失地之前，70.4%的农民以务农为主，其家庭收入主要来源于务农。然而失地之后，失地农民不再拥有土地，同时由于自身文化素质不高，缺乏非农就业技能，失地农民就业困难。68.90%失地农民的工作类型转变为临时工。这种临时性的工作往往具有流动性强和可替代性强的特征，失地农民面临着极大的失业风险。失地农民就业率低且缺乏稳定性，客观上需要失业保险制度提供的基本保障。

三、失地农民失业保险参保意愿影响因素

以上分析表明，农民失地之后自我保障能力和家庭保障能力都较弱，同时失地之后的再就业状况较差，失地农民失业保险参保积极性较高，但是同时34%的失地农民表示不愿意参加失业保险。本部分借鉴现有的关于城镇职工、农民工和大学生失业保险参保影响因素的研究，从失地农民个体特征、失地现象认知、失地后生活状况以及社会保障制度评价等方面，通过构建二元Logistic模型对失地农民失业保险参保意愿影响因素进行分析。

（一）变量定义及赋值

失地农民是否愿意参加失业保险为二元分类变量，不愿意参加失业保险赋值为0，愿意参加失业保险赋值为1。失地农民个体特征包括年龄、性别、受教育年限以及健康状况四个方面。年龄取其实际值，平均年龄为54.84岁。男性赋值为1，女性赋值为0，男性占45%。受教育年限取其实际值，平均受教育年限为7.94年。失地农民身体健康状况为二元分类变量，好为1，不好为0，其中85%的失地农民表示失地后身体状况较好。在失地现象认知方面，首先对失地农民是否越来越多进行判断，选择“否”的赋值为0，选择“是”的赋值为1，其中89%的失地农民认为失去土地的农民会越来越多。其次对失地农民和城镇失业职工的身份进行判断，认为二者情况不同的赋值为0，认为二者相同的赋值为1，其中54%的失地农民认为失地农民和失业职工的身份相同。失地农民生活满意度和社会保障政策满意度为分类虚拟变量，分为较高、一般和较低三个组（见表3）。

（二）结果分析

由于因变量为二元分类变量，本文采用二元Logistic回归模型，分析失地农民城市融入的影响因素。二元Logistic模型为：

logit（p）=ln[]

其中，p表示失地农民认为自己失地之后仍然是农民的概率，1-p表示失地农民认为自己不再是农民的概率。回归结果如表4所示，年龄、性别、受教育年限、失地现象认知对失地农民参加失业保险制度的积极性有显著影响，而失地后生活状况以及社会保障制度满意度则影响不显著。

在失地农民个体特征因素中，失地农民年龄增长1岁，其参加失业保险制度的概率降低4%。这表明年龄越大的失地农民，其参加失业保险制度的积极性越低。男性的参保积极性高于女性7.2%。受教育年限每增长1年，参加失业保险制度的概率提高1.8%，这表明受教育水平越高的失地农民参加失业保险制度的积极性越高。健康状况则对失业保险制度参保积极性没有显著影响。

在对失地现象认知方面，认为失地农民会越来越多的失地农民参加失业保险制度的积极性比不认为失地农民会越来越多的失地农民参加失业保险制度的概率高34.3%，而认为失地农民和城镇失业职工处境相同的失地农民参加失业保险制度的概率比认为二者处境不同的失地农民高9.7%。城镇化不断发展带来失地农民数量的增加，使得失地农民对失地的普遍性有了更为清醒的认识，从而更加倾向于通过参加失业保险制度的方式保障失地失业时的基本生活。

四、失地农民失业保险方案设计

失业保险是应对失业风险而建立起来的制度。武汉市的实证分析表明失地农民具有参加失业保险制度的积极性，而年龄、性别、受教育年限以及对失地现象的认知是影响失地农民参加失业保险制度的重要因素。在建立失地农民失业保险制度时，提高失地农民的受教育水平以及失地农民对失业保险制度的认知，有助于提高其参保积极性。

此外，在我国城乡社会保障体系一体化发展背景下，将失地农民纳入现有城镇职工失业保险制度框架，同时结合失地农民特点，提供失地农民失业保险参保方案，是发展失地农民失业保险制度的总体思路。具体来看，覆盖对象、资金来源、缴费标准及缴费年限、待遇领取期限及水平、管理机构及统筹层次是失地农民失业保险参保方案中的重要方面。

（一）覆盖对象

失业保险制度保障对象为处于劳动年龄段的群体。在失地农民失业保险制度设计时，将征地补偿安置方案批准时年满16周岁以上且不满60周岁的失地农民纳入失业保险制度覆盖范围，由此将处于劳动年龄段的失地农民纳入失业保障制度覆盖范围。对于处于劳动年龄段，有就业能力和就业意愿，但是未能顺利实现再就业的失地农民，发放一定期限的失业保险金，以保障其失地又失业期间的基本生活。

（二）资金来源

从土地补偿款或者政府土地财政收入中为失地农民补缴社会保障费是各地建立失地农民失业保险制度的典型做法。目前武汉市失地农民养老保险费和医疗保险费等从土地补偿费中统一安排。为了不降低失地农民的养老保险和医疗保险缴费水平，可以考虑通过从土地财政收入中统一安排失地农民失业保险费用。

（三）缴费标准以及缴费年限

在缴费基数上，目前可以以失地农民所在地区农民平均月收入或者城镇职工在岗月平均工资为缴费基数，参照城镇职工失业保险缴费比例，将失地农民失业保险缴费比例定为2%，个人不缴纳，直接从土地财政收入中拨付专款用于缴纳失业保险费。对于补缴失业保险费的年限，则综合考虑土地财政收入资金以及失业保险给付水平等进行综合确定。而且对于处于劳动年龄段的失地农民，进一步细分出不同的年龄段，实行差别化的补缴月数。比如，对于处于“4050”以上的失地农民，由于其再就业难度较大，可以适当提高为该群体补缴的失业保险费标准以及补缴月数，进而延长其领取失业保险金的期限。

（四）待遇领取期限及水平

部分地区如成都市统一了失地农民与城镇职工失业保险水平，发放最低工资70%的失业保险金，能够较好地保障失地而且暂未就业的失地农民的基本生活。但是由于其补缴的失业保险费的月数仅为24个月，因此失地农民领取失业保险金的期限较短，最长为6个月。对于武汉市失业保险金的领取期限，可以根据现行的城镇失业保险缴费期限和待遇领取期限的规定，适当提高补缴失业保险费的月数。

（五）管理机构及统筹层次。

在失地农民失业保险管理机构方面，统一由城镇失业保险管理机构运行管理，这样有助于降低行政管理成本。在统筹层次上，由于目前城镇失业保险仍然停留在市县级统筹，因此失地农民失业保险制度短期内还难以提高到省级统筹。实行与城镇失业保险基本类似的制度，同时由统一的机构进行管理，便于今后建立城乡统一的失业保险制度，同时为今后提高失业保险统筹层次等准备条件。

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关键词：就业；新常态；失业保险；创新机制

国家统计局2015年7月公布的上半年我国GDP初步核算为296868亿元，按可比价格计算，同比增长7.0%，较2014年同期的7.4%，有所回落，经济增速放缓已成事实。经济学中有一个奥肯定律：失业率每高于自然失业率一个百分点，实际GDP将低于潜在GDP两个百分点。奥肯定律揭示了经济增长率与失业率之间存在着的替代关系。我国正经历经济增长率从高速到中低速的换挡期，经济增长率的下降意味着失业率的增加。经济增速放缓、产业结构调整、创新驱动增长的经济新常态下，失业率不断攀升，结构性失业加剧，失业保险基金结余却逐年增长，表明我国失业保险制度在设计上存在缺陷。

一、就业新常态的内涵

当前我国经济增速放缓、产业结构调整、依靠创新驱动增长，对就业形势产生了深远影响。主要表现在以下几点。第一，新增就业岗位持续减少。经济新常态的一大特征是经济增速放缓。根据奥肯定律，对劳动力的需求量相对减少，影响了就业岗位的增加，造成就业水平低，失业率升高。第二，结构性失业长期存在。产业结构优化升级是经济新常态的另一特征。通过技术进步、淘汰落后产能，加速衰退产业转移、发展新兴产业来推进产业结构的转型升级，一大批缺少专业知识和一技之长的普通劳动者从就业岗位上被“排挤”出来，结构性失业将贯穿经济新常态全过程。第三，大力支持创业。我国人口基数庞大、9亿多劳动力，每年大学毕业生、农村转移劳动力、城镇困难就业人员、退役军人逐年增加，人力资源转化为人力资本的潜力巨大，就业总量的压力也很大。经济发展新常态下经济发展动力主要依靠创新驱动，大力支持创业已成为经济新常态下解决就业矛盾的必然选择。

二、就业新常态下失业保险面临的机遇和挑战

我国失业保险制度是国家通过立法强制实施，由社会集中筹措失业保险基金，为中断就业失去工资报酬的劳动者，提供一定期限的物质帮助，以保证基本生活，并通过技能培训、就业介绍服务等手段，为其实现重新就业创造条件的一项社会保险制度。失业保险制度的核心是保障基本生活、预防失业和促进就业。在经济发展和就业新常态的影响下，我国失业保险体系面临着新的机遇和挑战，主要体现在以下四个方面。

（一）失业保险基金大量结余和失业率攀升并存的困境

近年来，失业保险基金迅速增长。2003年滚存结余为304亿元，2013年已达3686亿元，增加了11倍。同时失业保险替代率、给付率偏低。我国失业保险待遇的确定标准不与参保者失业前的工资挂钩，而是以最低生活保障标准为基数，加上领取失业保险金的条件严格，领取失业保险金的人数在经济下行的情况下逐年减少，缴费与受益出现严重不对称。国家统计局从31个大城市调查失业率结果显示，2015年城镇失业率保持在5.1%左右，特别是近年毕业大学生失业率居高不下，部分资源型、装备制造型较重地区失业率很高。失业保险基金与失业率双增长，失业金领取上存在“剪刀口”，反映出我国失业保险制度没有达到帕累托最优。

（二）失业保险覆盖面窄与结构性失业长期存在的窘境

新常态下，经济结构调整将淘汰一批落后产业，产业结构优化升级催生的新兴就业岗位需要高技能、高素质的劳动者，职业技能和文化素质相对较低的劳动者被排挤出来，结构性失业将长期存在。而失业保险制度设计上文化素质较低的农民工和职业技能欠缺的失业大学生，由于户籍、地域等限制被失业保险排除在外，失业保险参保率始终差强人意。

（三）失业保险预防失业和促进就业功能薄弱

新常态下经济发展动力主要依靠创新驱动，党的十首次把鼓励创业写入就业方针，紧接着《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》进一步把鼓励创业政策落到实处，以期创业带动就业。但目前《失业保险条例》中对失业保险基金的支出项目仅包括失业金、职业介绍补贴和职业培训补贴；《社会保险法》中没有明确对失业保险金支出范围的规定。在具体实践中，失业保险基金主要用于发放失业保险金，就业培训、职业介绍、创业支持的功能十分薄弱。

（四）失业保险基金管理不规范

失业保险制度统筹层次低、基金管理效率不高、投资缺乏相应的制度环境，在通货膨胀率较高时，失业保险基金无法做到保值增值，影响失业保险制度的可持续性。

三、就业新常态下失业保险制度创新机制构建

通过对就业新常态下失业保险制度面临的机遇和挑战进行分析，笔者认为应从以下四个方面构建失业保险制度创新机制。

（一）失业保险专项基金管理机制

失业保险基金作为保障失业者基本生活的资金，其筹集方式、支付水平和结余量对失业保险制度的有效运行起着关键作用。失业保险基金管理首先是对基金筹资的管理。目前我国失业保险征收按照企业单位工资总额和个人工资来进行计提，由市县统筹按照企业2%、个人1%的比例缴纳到失业保险基金财政专户。由于失业保险的统筹层次比较低，使得失业保险基金和各项管理制度比较分散，这不利于基金的调剂使用。建议提高失业保险的统筹层次，逐步建立中央调剂金，实现省级统筹，解决因各市县经济发展不平衡失业保险基金盈余有差的问题，确保失业保险金普遍性和公平性得以体现。同时，建立一个完善的可持续的基金管理制度，完善业务流程，明确职、权、责三者的关系，对失业保险基金进行保值增值。

（二）失业保险对象和范围的确定机制

失业保险制度的保障对象指非因本人意愿失去工作、中断工资收入的劳动者。我国《社会保险法》规定：“职工应当参加失业保险”，但失业保险制度覆盖率仅有40%左右，失业保险制度覆盖面过窄，不仅无法保障失业者的基本生活水平，而且不利于缓解失业保险基金不断增加的压力。因此，失业保险对象和范围的确定要遵循“大数法则”，一是提高法规明文规定应纳入但尚未参与失业保险的就业人员参保率，做到应保尽保；二是重点瞄准进城务工有雇主的农民工群体和城镇有雇主的就业群体。失业保险参保单位不分部门和行业，职工不分用工形式，不分城镇、农村，解除或终止劳动关系后，只要本人符合条件，都有享受失业保险待遇的权利。

（三）失业保险待遇申领和给付机制失业保险金待遇给付和申领机制主要包括失业保险的申领条件、给付标准和给付期限。

1.申领条件。

《社会保险法》第四十五条规定，领取失业保险金的要求包括：缴纳失业保险费满一年的，非因本人意愿中断就业，已经进行失业登记。失业者必须同时满足以上三个条件才可以享受失业保险待遇。而缴费满一年的要求对于非正规就业群体来说过于严格，应适当缩短非正规就业群体缴费年限的要求，确定灵活的失业保险待遇享受条件，对失业保险两类不同受益群体应分情况区别对待。一类为享受失业保险待遇的，包括领取失业保险金、医疗补助、丧葬补助，主要根据参保人员的缴费时间等确定；另一类为享受扶持促进就业的。除领取失业保险金期间的参保人员外，参加失业保险未失业但存在失业风险的、领取失业金期满的、登记失业但未参保的，以及刚进入劳动力市场的新劳动力等，根据不同情况为其提供职业技能培训、职业介绍以及创业支持等不同的就业服务。

2.给付标准。

《社会保险法》规定：“失业保险金的标准，由省、自治区、直辖市人民政府确定，不得低于城市居民最低生活保障标准”。即在同一省、自治区、直辖市，失业保险金的标准是相同的，参保者缴费的多少与失业后领取的失业保险金额无关，“高缴费，低收益”的可能性，引发劳动者与用人单位逃避缴费的风险。建议我国采取薪资比例制，确定失业者的失业保险金给付标准，以失业者缴费期内的平均工资和缴费金额为基数，确定一定比例，控制上限和下限，结合失业者的家庭赡养系数，确定失业者的失业保险金。

3.给付期限。

我国《失业保险条例》按照参保人缴费年数确定领取失业金的时间，将其分为三个档次：缴费者累计缴费满1年者，给付最多12个月；满5年者，给付最多18个月；满10年者，给付最多24个月。这样的计量方法过于笼统，无法体现缴费者权利与义务相统一的关系。应建立灵活的失业保险金给付周期，综合考量失业者的参保时间、失业者的年龄、宏观经济运行状况和失业状况。同时，失业保险金的给付期限还应把失业者在失业期间是否积极就业作为参考指标之一，建立失业保险金递减机制，领取失业保险金的时间越长，单位时间所领取的失业保险数额越少。这既能保障失业人员正常生活，也避免了失业人员过分依赖失业保险金，有利于提高其再就业的积极性。

（四）失业保险金使用效率评价机制

长期以来，我国失业保险制度侧重于保障失业者的基本生活需求，在预防失业和促进就业方面有所忽视，这造成失业保险基金在支出时“重生活”而“轻效率”。建立失业保险基金使用效率评价机制，着重要实现失业保险基金从“授之以鱼”到“授之以渔”的转变。

1.预防失业。

预防失业的对象主要是参加了失业保险，目前未失业但存在失业风险的群体。建议对存有经营危机等情况下未裁员的企业，从失业保险基金中列支部分资金用于职工培训和工资补贴；对于长期未发生裁员行为的企业，适当降低其失业保险费率或将其所缴纳的部分失业保险费用于职工培训，以调动企业的参保积极性，提高职工技能水平，减少结构性失业。

2.促进就业。

失业保险基金支出中对促进就业的支出主要体现在职业培训与职业介绍两个方面。目前职业培训和职业介绍往往采取订单式培训的方式，通过培训机构推荐给用人单位，然后根据推荐失业者的再就业率，发放职业介绍补贴。然而，盲目的培训不符合失业者职业发展的需求，达不到职业培训应有的效果，上岗后容易出现新一轮的失业。可将众多失业者进行细分，根据失业者自身需求加以培训。鼓励民间资本进入职业培训行业，对促进失业人员实现再就业做出突出贡献的社会培训机构实行奖励性补贴。

3.支持创业。

在就业新常态下，对失去工作寻求创业的参保人，可通过营业执照、创业者缴纳社会保险、完税证明等凭证，发放“自主创业补贴”。补贴标准可分为“创业补贴”和“岗位开发补贴”，前者对首次领取营业执照并正常经营1年以上的创业者，给予创业奖励；后者对创业者新创办企业吸纳登记失业人员并与其签订1年以上的劳动合同，为其缴纳各项社会保险的，根据创造就业岗位的吸纳人数，给予岗位开发补贴。通过“自主创业补贴”替代传统的失业金，从而鼓励失业人群中的自主创业者。

参考文献

[1]国家统计局官.上半年国民经济运行缓中趋稳[EB/OL].(2014-07-16)[2016-01-01].

[2]蔺思涛.经济新常态下我国就业形势的变化与政策创新[J].中州学刊,2015(2).

篇7

[关键词]新疆；失业保险制度；对策

从国家实施西部大开发战略以来，新疆的综合经济实力不断增强，自身潜力也不断释放，随着中央进一步加大支持力度，新疆地区的整体经济将实现跨越式发展，区域经济发展前景良好，新疆经济的快速发展可以促进中国的长期可持续发展。随着我国国有企业改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立， 下岗、失业人员的基本生活保障问题日益凸显。因此， 当前全面系统地认识失业保险制度建立的必要性， 仔细分析当前新疆失业保险制度中存在的现实问题，并提出相应对策， 具有重要的意义。

一、失业保险

（一）失业保险与功能

失业保险是民生的重要支柱，是当前以及我区今后经济发展和社会稳定的核心任务，是构建和谐社会的主要内容。失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。失业保险制度有两大功能：一是对失业人员进行救济，保障其基本生活，维护社会稳定；二是促进失业者尽快再就业，从而抑制失业。生活保障功能是失业保险制度设立的最初目的，反失业功能的强化则是全球失业保险制度的发展趋势。失业保险是促进就业的必要措施。失业保险要给失业者提供基本的生活保障，还要为失业者提供培训，为他们的再就业创造条件。不管是给失业者提供基本生活保障，还是为失业者提供培训都能促进失业者实现再就业。有了失业者的基本生活保障，才有可能去学习新的劳动技术技能，去重新寻找新工作。因为失业保险与社会经济发展的关系非常紧密，所以失业保险的实施主体和最后责任者应该是政府。政府在失业保险制度的建设中应该起重要的作用。失业保险有普遍性，强制性，互济性等特点。1986年我区失业保险开始启动实施。到2008年4月底，我区失业保险实际参保人数已达155.5万人。新疆维吾尔自治区各地开始执行上调后的最低工资标准，同时，享受失业保险金人员的待遇也将有所提高，乌鲁木齐最多上涨了87.5元。新疆失业保险金的发放按不同期限，领取的标准也有所不同，失业保险金期限第1个月至第12个月，每人每月按当地最低工资标准的70%领取；第13个月至第24个月，每人每月按当地最低工资标准的65%领取。得益于新疆近日调整了最低工资标准，失业保险金标准也进行调整。

（二）新疆存在失业的原因

随着经济体制改革的不断完善，由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡，失业问题变成人们普遍关注的一个非常重要的社会经济问题，这些失业问题的存在除了市场经济的一般作用以外，还有我区具体情况等特殊原因的影响。新疆是我国不可分割的一部分，经济发展较慢，人口多，人口基数很大，劳动力资源丰富，劳动力的供给超过了劳动力需求，这样供过于求的情况形成了总量上的失业。劳动者的科学文化素质较低，这种劳动力供给结构与需求结构的不协调造成一种结构性失业，有一部分劳动者为了寻求更为满意的，报酬更高的职业，主动放弃目前从事的工作，在未找到新工作之前，便处于一种失业状态。季节性失业，由于某些行业生产条件或产品受气候条件、社会风俗或购买习惯的影响，使生产对劳动力的需求出现季节性变化而导致的失业；技术性失业，由于使用新机器设备和材料，采用新的生产工艺和新的生产管理方式，出现社会局部劳动力过剩而导致的失业。另一方面新疆地区的大部分劳动者由于南疆和北疆的经济发展有相当大的区别，他们不愿意去较为落后的南疆部分，部分大学生毕业以后回到自己家乡的愿望较强，这些也是存在失业的原因。

二、失业保险制度存在的问题

（一）失业保险的覆盖面过窄

我区的失业保险只是保失业者中的一部分人，即城镇失业保险，其适用范围主要是城镇劳动者，并没扩大到乡镇企业职工和城市农民工，然而随着市场经济的发展，这部分所占比例也会越来越大。而且现行失业保险制度的覆盖范围并不包括政府公务员和城镇隐性失业者，可见这种情况不利于实现新疆地区进一步完善失业保险制度以及保障人民基本生活的目标。1999 年1月22 日， 国务院的《失业保险条例》规定， 失业保险的覆盖范围为城镇企业的职工。失业保险基金来源于城镇企事业单位及其职工缴纳的失业保险费、企业保险基金的利息、财政补贴以及依法纳入失业保险基金的其它资金。近几年失业保险参保人数的增加，是由于国有企业的实际参保率逐渐提高，但随着就业结构的日益多元化，国有企业吸纳就业人员比例下降，非国有企业就业比重提升，因此，提高这类企业的实际参保率，是失业保险制度面临的重要问题。

（二）失业保险资金不足

我国失业保险金的供应是很紧张的，目前在有的地方事业单位、三资企业和私营企业只有很少一部分进入失业保险的覆盖范围，而且已进入失业保险的单位，收缴率也只有50 %左右。目前失业保险金收缴困难的客观因素除了一些无法控制的国有企业不景气、地方财政状况不好、个人经济实力有限等等之外，主要的原因是在失业保险制度设计时没有充分认识和重视失业保险的特点，没有针对失业保险的特点来进行制度的设计。失业保险费是失业保险基金的主要来源。因此，城镇企事业单位及其职工应当按照规定，及时、足额缴纳失业保险费，以保证基金的支付能力，切实保障失业人员基本生活和促进再就业所需资金支出。《失业保险条例》规定：失业保险金按照“低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定”。这个标准理论上应能保障失业者失业期间的基本生活并促进其再就业，但实际上各地规定的最低工资标准都比较低，定位于维持劳动者最低生活水平，失业保险金低于这个标准就难以满足基本生活需要，也就失去了社会保障的意义。

（三）失业保险管理体制不合理，资金筹集筹措渠道单一

在失业保险的管理体制方面应按照政事分开、分工协作、收支两条线的原则来进行制度创新。财政部门负责失业保险资金的管理、监督和平衡。劳动部门负责政策的制定和具体行政事务的实施。尤其是为了加强失业保险征缴的力度，有必要开征失业保险税，失业保险税的纳税范围应包括所有不同所有制类型的企业、事业单位及其劳动者，还有个体工商户。税务部门负责依法征收，财政部门负责划转和监督，劳动部门负责支付。我区失业保险资金的筹措渠道主要是国家财政和企业，是失业保险资金筹措渠道中的绝大部分，各地在实际执行过程中也有部分从劳动者方面筹集。这种主要由国家和企业承担的资金负担，劳动者个人不缴纳或缴纳少量的失业保险费的方式，其结果会使得企业和国家不堪重负，造成失业保险的发展缓慢。保险金筹集困难也会影响到失业保险体系的正常运作。现实中，失业保险金存在着严重的欠费问题，尤其是一些国有企业欠费严重。

三、完善我区失业保险制度的对策建议

（一）不断扩大失业保险覆盖面

能够大面积覆盖工薪劳动者的失业保险制度是充分发挥失业保险作用的前提和基本条件。显然，我区的失业保险覆盖面偏低。当前需要加大扩大失业保险覆盖面的力度。将农民工纳入失业保险范围。农民工是产业工人的主体。尽管目前的制度规定已经将农民合同制工人纳入了覆盖范围，但实际参保的人数相对较少。因此，应加大落实工作力度，尽快将尚未参保的农民合同制工人纳入失业保险覆盖范围。把乡镇企业从业人员纳入覆盖范围。目前，大多数乡镇企业已经发展成为我国第二、三产业的重要组成部分，其从业人员同样是我国产业工人的一部分。因此，应突破二元经济结构束缚，统筹城乡失业保险管理，把乡镇企业从业人员纳入失业保险的覆盖范围。这样，能够有效扩大失业保险覆盖面，也利于推进我国的工业化、城镇化进程。把完成职业培训或学业、服完义务兵役的青年求职者纳入覆盖范围。当前，大学毕业生等青年群体是我国促进就业的重点。

（二）增加失业保险资金及扩大资金来源

要强化基金征缴手段，确保基金征缴到位。基金征缴是失业保险工作的基础，基金征缴能否到位，不仅关系到当前失业、下岗职工基本生活能否得到保障，而且关系到下岗职工能否顺利地从企业走向劳动力市场。《社会保险费征缴暂行条例》的颁布，为基金征缴工作提供了强有力的法律保证，因此，劳动保障部门和社保经办机构应严格按照条例规定，与有关部门依法督促用人单位参加失业保险，保证失业保险基金的足额、及时收缴。加大扩面征缴工作力度。在进一步巩固扩面征缴工作成果的基础上，重点做好农民工、非公单位及其职工的参保缴费工作。加快推动提高失业保险基金统筹层次。总结各地推进失业保险基金市级统筹工作情况，进一步规范管理，积极创造条件，推动基金省级统筹。进一步完善失业保险省级调剂金制度。加大省级调剂力度，解决区域内基金收支和结余不平衡问题，充分发挥失业保险基金的效益。

（三）不断改善失业保险的管理体制、建立多渠道的筹资方式

提高失业保险基金的统筹层次， 由现有的县（市）一级逐步扩大到省（市）一级失业保险统一管理体制。其次， 失业保险基金收缴、支付及营运要规范化、制度化。要做到公开、透明、安全。再次， 要搞好失业保险基金投资运作水平， 进行专业化运营， 使其保值、增值。最后应建立一个功能齐全，覆盖面广，规范透明的失业保险信息网络， 将失业保险基金的管理纳入规范化、制度化、法制化的轨道。进一步加强失业保险基金监管加强失业保险基金预算管理。要提高失业金标准，一方面要考虑国家以及地方财政的保障能力，另一方面还要考虑企业缴费能力。在我国必须按照政府、企业、个人三者共同负担的原则筹资失业保险金，实行个人缴费体现了权利与义务的对等，可以增强职工个人的保险意识，同时也拓宽了资金来源渠道，有利于增强失业保险基金的承受能力。对失业保险金发放的最低标准不能低于城镇居民最低生活保障标准，对家庭困难的失业人员，应提高失业保险发放标准，以维护社会稳定。

参考文献：

[1]李全胜，赵刚.当前中国失业保险制度探折.新疆师范大学学报，2004，9.

[2]关于印发《2012年失业保险工作要点》的通知.2012-08-26 17：52.来源：人保部网站.

[3]新疆失业保险金标准上调.2012年07月11日09：01.来源：天山网.作者：史传芝.

[4]刘燕斌.构建积极的失业保险制度.中国人事报，2010，11.

[5]宋佳佳.失业保险制度的现状及发展战略.2011，3.

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前言

长期以来，中国的二元经济结构，导致了包括宁夏在内全国实行城乡二元社会保障法律体系。所谓城乡二元社会保障法律制度结构，是指人为地把全体公民区分为农业户口和非农业户口，形成农民和城镇居民两种完全不同的社会保障法律制度体系。这种城乡隔离制度，形成了农村和城镇两个各自封闭循环的体系和农民与城镇居民两种不同的公民身份。城乡二元社会保障结构是在计划经济体制下长期以来形成的，具有深刻的经济和社会背景。宁夏的社会保障制度改革起步于1986年，进入20世纪90年代以后，特别是党的十四届三中全会以来，宁夏城镇社会保障制度改革步伐加快，各类保险制度的建立和实施，对推进国有企业改革和促进其他所有制经济发展，促进劳动力自由流动，保障职工权益、维护社会稳定等都具有十分重要的作用。目前，宁夏农村社会保障体系建设仍然滞后于城镇社会保险体系。农村居民的社会保障水平不高。宁夏城镇居民的社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚安置已经建立了相对完善的体制和制度。可是在农村，上述基本社会保障体制和制度仍在积极探索和完善中，城乡社会保障工作还存在相当大的差距。

一、宁夏城镇社会保障法律制度的发展与现状

（一）宁夏城镇相关社会保险法律制度的发展与现状

1.宁夏城镇养老保险法律制度的发展与现状1986年10月，宁夏社会保险事业管理局成立，隶属于自治区劳动和社会保障厅领导。1987年，宁夏建立城镇企业职工基本养老保险制度。1992年7月宁夏养老保险制度改革迈上了一个新台阶，实现了由市县级统筹到自治区级统筹，明确了养老保险由国家、企业、个人三方共同负担的原则，走在了全国前列。1998年12月至2010年5月自治区人民政府、社会保障部门先后颁布了《宁夏回族自治区城镇私营企业个体工商户及其从业人员基本养老保险暂行办法》、《关于完善企业职工基本养老保险制度的意见》(宁政发(2006)81号)、《关于解决城镇企业职工基本养老保险历史遗留问题意见》、《关于老龄低保人员贷款缴纳养老保险费指导意见》等一系列法规。解决了私营、个体工商户及其他个体从业人员、五七工、农场工、家属工等“1995年前离岗人员”、“灵活就业人员”、“应保未保人员”年老时的基本生活问题，基本实现了自治区级统筹下的“四个统一”，即企业职工缴纳的基本养老保险费基数和比例统一、养老金的支付项目和标准以及计发办法和调整制度统一、基金的管理统一、调剂使用统一，形成了社会统筹与个人账户相结合的基本养老金保险制度。相对完善的城镇居民养老保险法律制度，使得宁夏城镇基本养老保险参保人数由“十五”期间的67.55万人，上升到了“十一五”期间的107.7万人。从2005年开始，宁夏连续6年提高企业退休人员养老金水平，企业离退休人员社会化管理达到100%。2.宁夏城镇基本医疗保险法律制度的发展与现状1999年8月25日，为了认真贯彻落实《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发〔1998〕44号)，积极稳妥地做好宁夏城镇医疗保险制度改革工作，结合宁夏全区实际，自治区人民政府制定了《宁夏回族自治区城镇职工基本医疗保险制度改革实施意见》。从2003年3月至2009年2月，自治区人民政府、宁夏劳动和社会保障厅先后颁布了《关于城镇从业人员个人缴费参加基本医疗保险有关问题的意见》、《自治区人民政府关于开展城镇居民基本医疗保险试点工作的实施意见》、《自治区人民政府关于将大学生纳入城镇居民基本医疗保险试点范围的实施意见》等一系列法规、规章，解决了城镇个体经济组织业主及其他个体从业人员、自由职业者、失业人员、大学生的医疗保障问题。2010年4月27日，为推进城镇职工基本医疗保险扩面工作，保障城镇职工和退休人员基本医疗保险权益，切实解决医疗保险历史遗留问题，自治区人力资源社会保障厅、财政厅联合颁布了《关于进一步完善城镇职工基本医疗保险有关问题意见的通知》。宁夏基本医疗保障制度的不断完善，促使城镇居民参保人数的不断上升，城镇居民个人缴纳的医疗保险金快速增长。城镇低收入群体参加基本医疗保险的积极性不断增高。2007年底，全区有78.3万人参加基本医疗保险，比2003年增加30.25万人，增长63.0％，其中在职职工56.91万人，比2003年增加21.53万人，增长60.9％，退休人员21.39万人，比2003年增加8.72万人，增长68.8％[1]。截至2010年，宁夏全区城镇职工参加基本医疗保险人数上升至177.95万人，全区城镇职工基本医疗保险参保率为86.3%；城镇居民基本医疗保险参保率为91.9%。3.宁夏城镇失业保险法律制度的发展与现状宁夏失业保险于1986年10月起步，2002年1月《宁夏回族自治区失业保险办法》开始实施。2007年底，全区失业保险参保职工为40.1万人，比2001年增长14.2％。领取失业保险金人数为2.23万人，比2001年增长82.8％。2007年失业保险基金收入1.63亿元，比2001年增长2.1倍。失业保险基金支出0.82亿元，比2001年增长5.3倍。失业保险基金累计结存3.82亿元。2007年，城镇居民人均失业保险收入5.55元，比2002年增长1.3倍；人均缴纳的失业保险19.7元，比2002年增长96.2％[2]。截至2010年年底，宁夏全区城镇职工失业保险参保人数上升至55.8万人。2011年5月6日根据《宁夏回族自治区失业保险办法》(自治区人民政府第32号令)和《自治区人民政府关于提高全区最低工资标准的通知》，宁夏失业保险金标准上调至490元—585元。

（二）宁夏城镇社会救助法律制度的发展与现状

我国的社会救助制度在计划经济时期，曾经是一个较为边缘的制度。伴随着20世纪90年代社会主义市场经济的逐步建立，失业、下岗浪潮问题导致的城镇居民基本生活无法保障的问题，彻底改变了社会救助制度。最低生活保障制度作为社会救助制度中的一个重要组成部分，在20世纪90年代开始逐步完善。2003年，宁夏人民政府根据国务院《城市居民最低生活保障条例》，制定并颁布了《宁夏回族自治区城市居民最低生活保障实施办法》。随后，宁夏又相继出台了《关于城市医疗救助制度的意见》、《宁夏回族自治区城市居民最低生活保障工作规程》、《宁夏回族自治区城市居民最低生活保障资金管理暂行办法》、《宁夏回族自治区廉租住房和经济适用住房保障办法》、《宁夏回族自治区扶持残疾人创业社会保险补贴办法》、《关于老龄低保人员贷款缴纳养老保险费指导意见》等一系列社会救助法规、规章。宁夏城镇社会救助制度从完善最低生活保障制度走向了分层次救助、配套救助和分类救助，即对城镇低收入家庭的医疗救助、教育救助、住房救助等配套救助和对残疾人、老年人、大学生、未成年人、重病人等特殊人群分类救助。

（三）宁夏城镇社会福利法律制度的发展与现状

为深化宁夏社会福利事业改革，加快社会福利事业社会化进程，建立与社会主义市场经济相适应的社会福利服务体系，根据《国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化的意见的通知》精神，宁夏民政厅于2004年7月出台了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，2009年11月16日自治区民政厅又正式出台《宁夏福利机构管理办法》，从收养对象、收养范围等六方面规范全区社会福利机构。2004年，宁夏60岁以上的老人有40多万，占总人口的7%以上，到2010年，宁夏老年人口比重将超过10%，步入老龄社会，故宁夏人民政府从2009年5月起，对凡具有本自治区户口且年龄在80周岁以上（含80周岁，即1929年12月31日以前出生的）的农村老年人和城市低收入家庭中无固定收入的老年人，按月发放基本生活津贴。一些社会与人口问题专家认为，宁夏属于中国西部经济欠发达地区，却是在全国第一个建立起普惠型高龄老人津贴制度的省份。“高龄老人津贴”是应对我国老龄社会来临的有益探索，也是我国社会福利制度的重大突破。宁夏高龄老人津贴政策入选“2009年度中国社会政策十大创新”。

二、宁夏农村社会保障法律制度的发展与现状

（一）宁夏农村相关社会保险法律制度的发展与现状

1.宁夏农村养老保险法律制度的发展与现状有学者认为，要解决中国城乡二元经济结构问题，首先要使农业人口按照现代化的国家标志降到30%以下时，我国社会保障城乡一体化才可能实现。然而根据《宁夏回族自治区2010年第六次全国人口普查主要数据公报》，宁夏常住人口为6301350人。其中，居住在城镇的人口为3018347人，占47.90%；居住在乡村的人口为3283003人，占52.10%[3]。宁夏从2011年7月1日起，在全区22个县、市、区全面推行“城乡一体化”养老保险制度，城乡居民可根据自己收入选择档次缴费并享受相关待遇，实现了新农保制度的全覆盖，比国家和自治区计划提前了十年和两年。这有力地驳斥了上述观点。宁夏从2009年起开展新农村养老保险试点，到2011年8月已实现县、市、区新农村养老保险制度全覆盖，已有164万人参保，有33.6万名60岁以上的农村老人领到了基础养老金。2.宁夏农村基本医疗保险法律制度的发展与现状2007年，宁夏在全区启动新型农村合作医疗。2007年7月1日宁夏又出台了《农村特困户和特重大疾病救助办法》。截至2010年年底，宁夏22个县（市、区）实现了新农合全覆盖，参合农民达372万多人，参合率达到95％，高于全国平均水平。群众医药费负担明显减轻，因病致贫和返贫状况得到缓解。2010年10月14日宁夏人民政府颁布了《宁夏回族自治区人民政府关于统筹城乡居民基本医疗保险的意见》。从2011年1月1日起，宁夏石嘴山市、固原市在全区率先实行统筹城乡居民医疗保险政策，此举打破城乡户籍、身份限制，而且城乡居民参保实行“一制多档”。农村居民和城市居民可以任意选择参保档次，享受同一个医保药品目录，农村中的老年人、老病号也可根据身体健康状况，选择住院报销比例更高的第三档缴费，甚至部分地区农民的门诊和住院报销比例比城镇居民还高。2011年10810月1日起，银川市、吴忠市、中卫市将启动统筹城乡居民基本医疗保险。这标志着宁夏医疗保险均打破城乡二元制，实现了全区范围内的城乡统筹。

（二）宁夏农村社会救助法律制度的发展与现状

宁夏于1999年在全区农业县（市、区）建立了特困灾民基本生活救助制度。2002年以来，相继在原银川市郊区、彭阳县等地开展了建立农村最低生活保障制度的试点工作。2003年5月，自治区组织有关部门对全区农村困难群众基本生活情况进行了摸底调查，调查结果显示：全区24个县（市、区）共有特困户14.8万户、55.3万人，已占到全区农业人口的13.7％，其中，因受灾、病残、子女就学、鳏寡孤独、劳动力缺乏致贫的占相当大的比例，在一定程度上影响了全区经济社会发展和全面建设小康社会的进程。宁夏于2003年11月26日颁布了《宁夏回族自治区人民政府关于建立全区农村社会救助体系的决定》。截至2007年年底宁夏全区因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力和生存环境恶劣等原因，确需纳入农村低保的对象约有23万人（含6.5万绝对贫困人口），最低生活保障金为人均月补助20元到35元。目前，各县（市、区）已初步建立了农村特困户基本生活救助制度，部分县（市、区）开展了建立农村社会救助体系的实践探索。

（三）宁夏农村社会福利法律制度的发展与现状

农村社会福利法律制度主要是针对农村“五保户”设立的农村五保供养法律制度。截至2010年11月，宁夏农村共有五保供养老人14122人，其中分散供养8476人，集中供养5646人，集中供养率达40%[3]。全区集中和分散供养对象年供养水平分别为3948元和2266元，高于全国平均水平1488元和706元。宁夏回族自治区民政厅根据2006年国务院颁布实施的《农村五保供养工作条例》，在“十二五”期间，将新建和改扩建农村敬老院45所，使农村五保供养床位在现有基础上新增3500张。目前，宁夏五保供养体制较2006年之前发生了重大变化，供养设施明显改善，供养模式也在不断创新。

三、目前宁夏城乡二元社会保障法律制度存在的问题

宁夏城镇和农村的基本社会保障虽然已实现养老保险、医疗保险城乡统筹，但是仍然存在相当大的差距，目前主要存在以下几个问题:首先，虽然宁夏全区全面推行“城乡一体化”养老保险制度，但是在城镇基本养老保险强调的是风险共担和社会公平，较多地体现了社会保险原则；而农村强调的是个人的养老责任，以土地保障和家庭保障为主。城镇居民和农村居民参加养老保险的人数和水平还存在一定差距。其次，虽然宁夏率先在全国实现了新农合制度全覆盖，但是与城镇居民基本医疗保险相比差距依然很大。城镇居民中相当数量的城镇职工参加基本医疗保险，是由用人单位和个人共同缴费，实行社会统筹和个人账户相结合的管理模式；其他城镇居民自愿参加基本医疗保险的，以家庭缴费、政府补助的形式存在。在农村农民参加新型农村合作医疗，是自愿行为，以家庭为单位，由个人和国家两方出资。再次，宁夏城镇居民基本医疗保险基金除了可以进行大病统筹以外，还可以进行门诊医疗费用统筹。农村新型合作医疗则以大病统筹为主，重点帮助农民减轻医疗费用负担，防止因病返贫的情况出现。第四，2007年，宁夏开始建立农村最低生活保障制度。当年宁夏城镇居民最低生活保障金为人均月补助170元到200元，是农村的8.5倍—5.71倍。宁夏推行农村低保工作存在最突出的问题有两个：一是山区补助标准偏低，困难市县配套资金不能到位；二是有一部分生活十分困难的群众没有纳入低保，这两个问题亟待解决。

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关键词：金融危机；大学生就业；政策体系

一、金融危机对大学生失业的影响

大学生失业有被动型失业和等待型失业两种。前者源于劳动力市场上大学生的“供过于求”；后者源于大学生的工作期望值过高。金融危机对这两类失业的作用方向是不同的。

(一)金融危机会加剧大学生的被动型失业

1．金融危机会减少大学生的需求量

劳动需求是一种引致需求，金融危机会通过产出下降来压缩对包括大学生在内的各类劳动力的需求。2008年第三季度，中国经济增长率已回落至9％，出现了4年来的首次个位数增长率，2009年第一季度更是跌落至6.1％。经济加速下滑给就业带来了很大挑战，中国人民大学“宏观经济分析及预测”项目组认为，2009年中国调整后的失业率可能会攀升至9.3％的历史高点。形势的变化会对各类劳动力产生影响，但对大学生的影响更严重，因为大学生就业属于新增就业范畴，而周期性失业所冲击的主要对象就是新增就业。当经济不景气时，企业出于对各类人力资源成本与收益的比较分析，首先考虑减少新雇员的招聘量，然后再考虑解雇现有雇员。因此新增劳动力是周期性失业的第一波冲击对象。自2008年下半年以来，很多企业都冻结了招聘计划，就大致说明了这一点。

2．金融危机会加剧大学生的供给压力

这主要源自金融危机对大学生的非就业通道的挤压。在往年，大学生毕业后有相当部分会选择出国或考研，尤其是选择出国发展的人数连年增加，这在一定程度上缓解了大学生供给压力。然而，在本轮危机中欧美国家也伤痕累累。大凡经济不景气时，欧美大学生也会回炉充电，读研比例大升，这对申请留学的中国大学生构成激烈竞争。另外，由于经费减少，欧美大学对留学生的资助力度会减少，这又会遏制中国大学生申请留学的动力。所以在未来一段时间，大学生出国可能会遭遇寒流，更多的会选择在国内发展。他们要么加入读研大军，要么加入求职大军；考虑到研究生招生名额的限制，读研人数的增加有限。从出国通道上退出来的毕业生很多会涌入求职通道，从而加剧供给压力。

(二)金融危机会减少大学生的等待型失业

1．金融危机使大学生的工资预期下调

斯蒂格勒在他的开创性论文中曾指出，职业搜寻在相当程度上取决于求职者的工资预期，不切实际的工资预期，通常会导致漫长的搜寻过程和等待性失业。世界各国都存在这类问题。比如，美国大学生的工资预期通常比实际高10％。中国似乎更严重，据称，在2002年之前大学生工资预期比实际工资至少高30％，这通常被概括为大学生就业难的罪魁祸首。一直以来，人们为如何降低大学生工资预期而绞尽脑汁。殊不知，工资预期来自于市场，劳动市场的内生变化是驱使工资预期做出更现实调整的一剂自然药方。在就业形势严峻的情况下，大学生会自动矫正工资预期。最近一项调查数据表明，近来随着就业形势的低迷，大学生对首份工作的工资预期不断降低，最低已逼近1500元，就说明了这一点。

2．工资预期下调有利于减缓等待型失业

发展经济学中的哈里斯一托塔罗模型曾指出，当就业形势转坏时，对工作前景预期的下降，会使农民更加务实，并放弃寻找高收入工作的幻想，更安心于务农工作，结果城乡失业率反而会下降。这个看似奇怪的命题，为人们理解当前形势下的大学生就业问题提供了一种新视角。如果说过去大学生工资预期过高是导致就业难的主要症结，那么，今天工资预期的下调恰恰会成为消缓这一问题的剂。最近有媒体报道，面对就业市场的低迷，一些大学生已经主动调整心态，放低姿态去应聘一些过去根本不屑一顾的工作，比如，服务员、洗脚工。大量的过去处于沉淀状态的就业岗位会被激活，有助于减少大学生的等待型失业。

总的来看，金融危机既会加剧大学生的被动型失业，也会减缓等待型失业，它对大学生失业的最终影响，取决于两种失业的比重。一直以来，有人坚称大学生就业难是个伪命题，因为大学生不是就业弱势群体，只要想，他们总能就业。其潜台词是，在大学生的失业中，等待型失业占多数，而被动型失业占少数。按这种逻辑，金融危机反而会减少大学生失业的程度，缓解大学生就业难的问题。我们认为，局势可能不会这么乐观，金融危机对大学生就业的冲击是确实存在的，尽管等待型失业会减少，但不一定能弥补被动型失业的增加，因此，大学生失业很可能会进一步加剧，只不过加剧的程度没有人们想象的那么严重。

二、金融危机使大学生就业的结构性矛盾更加突出

(一)金融危机会加剧大学生就业中专业错位的矛盾

根据马丁·特罗的高等教育发展理论，高等教育是应产业发展需要而生的，在专业设置上必须与产业结构演进规律相对应。在中国，高校的专业设置则违背了这一规律。比如，几乎所有高校都设有金融、贸易、经济、管理、法律等热门专业，仅法律专业就有在校生近40万名。中国目前还处于工业化中期阶段，以制造业和重化工业为代表的第二产业构成了国民经济的主导产业，这种产业格局要求高校输出大量的生产领域的技术型人才，而高校提供得更多的是服务领域的管理型人才。这种错位造成了大学生就业中“有人没事干、有事没人干”的结构性矛盾。这一矛盾在金融危机中将会进一步加剧。众所周知，金融危机对金融、房地产、贸易等产业的创击程度要远远大于其他产业，社会对这些专业的毕业生需求量也会急速下滑。另一方面，企业出于节约成本的考虑，也会率先精简管理类岗位。总之，金融危机冲击的主要是当前高校专业设置中的长线专业。面对就业形势的恶化，很多长线专业的毕业生很可能要面临改行的无奈选择。

(二)金融危机会加剧大学生就业中素质错位的矛盾

目前中国高校人才培养模式仍主要沿袭计划经济体制下的传统模式，只强调理论教学，忽视实践技能的培养。输出的大学生很难直接满足用人单位的要求，因此在劳动力市场上难以实现“惊险的一跳”。素质结构失衡可以通过岗前培训等方式来加以矫正，但在金融危机的背景下，这一途径可能被堵塞。因为企业迫于节省成本的考虑，会大幅度减少员工培训的投入。相应地，在人力资源的招募程序中，也会增加对应聘者经验和技能的要求。这样，求职竞争力更多地取决于求职者已有经验和技能状况。这对于经验欠缺、技能匮乏的应届毕业生来说是非常不利的。2008年以来，很多企业减少校园招聘计划，除用人需求减少外，另一重要原因就是用社会招聘来代替校园招聘，以减少应届生的雇佣比例。

(三)金融危机会加剧大学生就业中二元分割的矛盾

大学生就业主要有两类去向：一是以政府机关和国有企业为代表的体制内部门；另一个则是以民营企业为代表的体制外部门。近年来，政府不断提高公务员工资，国有企业也凭借行政型垄断和政策倾斜，大幅提高职工待遇。与此相反，民营企业的境况一年不如一年，就业上的劣势越来越明显。大学生就业市场已经出现了德尔林格等人所描述的二元分割的情形：体制内部门成为大学生梦寐以求的首要部门；体制外部门则沦为鸡肋般的次级部门。根据明瑟·格莱姆里奇-韦尔奇模型，基于市场力量的二元分割不会带来严重后果，因为劳动者可以在部门间自由流动。当就业形势差时，求职者可先委身于次级部门，等就业形势好转时再转入首要部门。但在中国现有的用人制度下，毕业生如果毕业后不能立即进入体制内部门，今后再进入这些部门的可能性就会很小。因此毕业生对第一份工作都很看重，为找到一份体制内工作，往往错失体制外部门的就业机会。现在在金融危机的冲击下，民营企业已普遍感到压力，裁员、降薪行动已经拉开序幕。而体制内部门并没有受到多大的冲击。可以预见，二元分割所造成的差距很可能会被进一步强化，这将进一步扭曲大学生的求职行为，并使体制外部门的自愿性失业增加。

(四)金融危机会加剧大学生内部的就业差异和不公平

社会资本对中国大学生就业的重要性是有目共睹的。研究表明，父母的职业威望、社会层次和经济收入，对毕业生就业去向及薪酬会产生重要影响。比如，政府官员和高收入阶层子女的就业状况就要明显好于社会底层家庭的子女。如果把人力资本视作一种后致性因素的话，那么，社会资本则代表了先决性因素，是一种不公平的资源配置机制。自从1974年布迪厄提出社会资本理论以来，许多走后门、托关系的寻租行为都被披上了一层“资本”的外衣，粉饰了其背后不公平的实质。在大学生就业领域，所谓的社会资本所带来的，只能是不公平的加剧及其在代际间的传递。金融危机造成了就业资源尤其是高质量就业资源的匮乏，面对汹涌如潮的毕业生，千军万马过独木桥的场景又会上演，对公务员等炙手可热的就业资源的竞争将达到白热化程度。从经济学的角度讲，资源稀缺是催生寻租行为的温床，所以竞争的公平性会遭遇强力瓶颈。强势阶层在这场竞争中，可以继续凭借社会资本的优势来分割优质就业资源，但对于来自社会底层的毕业生来说，没有社会资本的强力支撑，就只能接受市场风潮的荡涤，他们将成为大学生就业难的真正难点。

三、金融危机背景下大学生就业治理的政策建议

(一)大学生就业治理的战略性调控政策

1．加强并优化宏观调控，将保增长与保大学生就业结合起来

要从根本上缓解金融危机对大学生就业的冲击，就必须通过调控政策来遏制经济下滑的势头，通过保增长来保就业。目前政府出台了4万亿的投资计划，对保增长具有重要作用，但在投资方式上，似乎仍在延续1998年的财政投资模式，投资重点仍是以铁路、机场为代表的基础设施甚至标志性工程，这些项目的就业弹性小，也不能为大学生就业提供太多岗位。目前，调控政策的另一个问题是与民营企业的减压相脱节，民营企业举步维艰。民营企业是大学生就业的重要场所，2007年吸纳了34.2％的大学生就业。民营企业困境必然加剧大学生就业难度。当前宏观调控除了要保增长外，更重要地是要发挥对民营经济的扶持作用。

2．反思高等教育扩张模式，调整大学生培养机制

按马丁·特罗的总结，由于社会经济发展是一个渐进过程，高等教育扩张也应渐进推进。只有遵循这一规律，高等教育扩张才能获得社会经济支撑，才不会生产出过剩的“产品”。纵览世界发达国家，高等教育扩张都不是一蹴而就的，比如从精英化向大众化阶段的迈进一般都要经过几十年，而我国只用了四年。这种忽视客观规律的扩张模式必然会招致惩罚。今天中国高等教育毛入学率尚不足25％，大学生就出现了就业难的问题，就说明了这一点。在渐进的扩张模式下，大学生培养模式也要进行调整，目前高校在大学生培养环节上沿袭传统的计划模式，而在就业环节上又按市场经济模式运作。这种体制上的错位，是造成大学生就业中结构性矛盾的根本原因。要解决这些问题，就必须加快培养模式改革，引入更多的市场机制。以专业设置为例，可以借鉴欧美经验，结合企业界意见来进行。

3．打破二元分割，减少行政力量对劳动力市场的干预

劳动力市场的二元分割会产生非均衡力量，扭曲大学生对体制外部门、农村以及中西部地区就业机会的评价，降低就业供给的有效性。中国是个发展中大国，地域辽阔、结构繁杂。要解决大学生就业难的问题，就必须多渠道疏散压力，将大学生的注意力从体制内部门、中心城市以及东部地区，引向体制外部门、农村基层和中西部地区。而要矫正他们的择业行为，就必须打破二元分割，缩小部门间的收益差距。要打破二元分割的制约，就必须减少政府对劳动力市场的过度干预，减少对体制内部门的保护以及对体制外部门的压制。减少政府干预的另一个议题就是要加快户籍制度改革，减少户籍对大学生就业流动的束缚。毕竟，在经济低迷的情况下，加强劳动力的流动性也是缓解就业难题一剂药方。

(二)大学生就业的临时性促进政策

1．调整劳动管制政策，降低大学生雇佣成本

近年来，我国政府逐步加强了对劳动市场的管制，特别是新《最低工资规定》和《劳动合同法》的出台，对包括大学生在内的各类劳动力成本产生了明显压力。雇佣成本高企不仅危及企业生存，也直接威胁到大学生的就业机会。最近，人力资源与社会保障部下文，要求各地暂停提高最低工资标准，这是有利于遏制雇佣成本过快上涨的，但实践中，还要针对大学生就业出台一些专门的政策。比如，可以参照美国经验，对处于见习期的大学生实行豁免条款，允许企业对其支付低于最低工资标准的薪酬。

2．实行灵活的毕业管理制度，平衡大学生供给压力

就业的实现，取决于供求双方的匹配，而我国现行的大学生毕业管理制度是不利于这种匹配的，它很容易造成供求双方在时间上的错位。按现有制度的规定，绝大多数的毕业生都要在7月份统一毕业，因此，毕业生是在一个集中的时间段抛向社会的，供给呈现出明显的周期性。但企业的劳动需求不一定呈周期性变化，即便有周期性，也不一定与大学生的供给周期相吻合，因此结构性失业在所难免，对此，可以借鉴美国的经验，实施灵活的基于学分的毕业管理制度，也就是说，只要修够学分，大学生可以随时毕业，这样供给压力可以得到稀释。

3．增加公共岗位的供给，并扩大非就业通道

以公务员招考为例，目前一半左右都要求报考者要有两年以上的工作经验，这实际上把大学生排除在外。政府应根据形势变化，适当放宽限制，增加大学生的报考机会。当前增加公共岗位供给还应注重挖掘农村和中西部地区的潜力。近年来“大学生志愿服务西部计划”和“大学生村官计划”所提供的工作岗位逐年增加，但相对于近600万的毕业生基数，还有很大空间。为提高这些岗位的吸引力，政府应动用财力，加大对这些岗位的补贴力度。美国政府为了增加特殊教育岗位对毕业生的吸引力，以豁免贷款的方式来增加实际的岗位补贴，就可以为我国政府提供一定的借鉴。除增加就业岗位的供给外，还可以考虑扩大非就业岗位的供给，以分散就业通道的压力，比如，加大研究生的扩招力度。4．加强就业指导和就业援助，做好毕业生培训

有效的就业指导能够提高大学生的就业能力，并减少大学生的结构性失业。根据国外经验，有效的就业指导应当是全程式的。它可以从两个维度来理解：从纵向的维度，它要求从大学生入学开始，就启动就业指导程序，并随着学业推进，有步骤地实施就业规划和辅导。从横向的维度，它要求提供全面的就业服务内容，比如，就业形势分析、职业分析、应聘技能培训、提供就业信息和见习机会等。除就业指导外，对于就业困难的大学生，政府还应提供必要的就业援助。在日本，对那些一年内仍找不到工作的毕业生，政府会提供就业补贴等一揽子援助方案。就业援助的另一个重要方面是做好大学生培训，在金融危机中，很多长线专业的学生将面临改行的选择。对这些学生来说，做好培训是至关重要的。

(三)大学生就业治理的保护性政策

1．保护大学生的就业机会平等权利，杜绝就业不公平

为防止金融危机背景下大学生就业不公平性的扩大，就必须采取各种措施，防止权贵家庭大学生对稀缺就业资源的掠夺，为弱势大学生群体提供庇护机制。保护大学生平等就业权利，需要在各个环节做好相应的工作，比如，在用人信息的环节，可以通过互联网或电子公告牌的方式及时向学生公布，防止信息截留。在招聘环节，则需要规范招聘程序，防止人为因素的干扰。

2．加强对大学生劳动权益的保护，避免就业质量恶化

近年来大学生就业压力使劳动力市场上供求双方的位置发生了根本性转变，雇主逐渐居于强势地位，而大学生趋于弱势地位。在这种格局下，容易滋生侵害大学生劳动权益的行为，比如，聘用中的欺诈行为、恶意解雇行为就时有发生。在金融危机背景下，为顾全大学生就业的大局，可以适当调整劳动管制政策，但这并不意味着可以纵容雇主的侵权行为。相反，从维系和谐的劳资关系、提高就业效率和就业质量的角度讲，仍应加强对大学生劳动权益的保护。

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因此,面对日益严峻的就业形势,要做好毕业生就业工作,就必须加强对大学生就业保障问题的重视,为此,提出以下几点建议:

引导学生转变就业观念。在市场经济条件下,传统的就业渠道变窄了,国有企业、国家机关不再是唯一的渠道,多种非公有制经济对大学生的需求正在迅速增加,大学生在中小企业、中小城市和乡镇还大有用武之地。学校要引导大学生改变传统固有的观念,树立全方位、多渠道的新的就业观,只有这样,大学生才能在激烈的就业市场上找准自己的位置,也才能在就业难的形势下使自己处于主动状态。要引导学生正确认识就业形势,树立正确的择业观,增强自主择业的意识,有一个良好的心态、健康的心理和适中的就业期望值,不盲目攀比追随,正确处理国家利益和个人利益,事业发展与个人成长之间的关系,给自己正确定位。现在无论选择在哪里就业,应该说都不是一次就业定终身,应该鼓励大学生先就业、后创业。

建立大学生就业指数系统。我省大学生的就业情况主要由省教委掌握,各学校掌握各自毕业生的就业情况,但当毕业生回到生源地后,就业情况就由各地市州人事局掌握,因此,建立大学生就业指数系统,有着非常重要的现实意义。就业指数系统的建立可为相关主管部门制定科学合理的大学生就业政策和提高就业指导水平。对学校而言能实现以市场为导向,不断调整学校专业结构和课程设置,科学地指导毕业生就业。该指标对高中毕业生在选择学校和专业时也能提供一定的参考,可让高中生在填报志愿时对各学校的就业情况心中有数,同时该指数能为用人单位和中介机构提供供给信息。

规范就业市场,加快人事制度改革。规范和完善以学校为基础、政府为主导的毕业生就业市场建设,使高校之间相互合作,打破学校的界线、专业的界线和学历层次的界线,形成一个学历层次多、专业面广、毕业生数量大的毕业生就业市场。

大力发展网络市场,依托全国毕业生就业信息网,建立学校毕业生就业信息网,为毕业生就业提供网上信息交流和服务。政府要建立用人单位信息公告制度,用人单位必须把所有空位信息都传送到就业服务中心,而且只有空位信息在人才市场公布几天之后,用人单位才可以采用其他的聘用渠道。

加大人事制度改革的力度,增加人事业务和数量,除了放宽户口限制外,为保障毕业生的合法权益,对自主创业、到非国有制单位就业的毕业生,由政府有关部门进行人事包括保管档案、职称评定、办理医疗保险、养老保险和出具相关证明等。

开展远程人事服务,使在外地工作的毕业生通过远程服务排忧解难。大力宣传长春市鼓励毕业生在长创业的优惠政策;为毕业生推行一站式服务,简化服务流程,提供“绿色通道”;毕业生可持报到证随来随存档案;毕业生可持相关材料办理落户手续,无特殊情况,加急户口可在3个或5个工作日内办结;为毕业生提供改派、评定职称等相关咨询服务;探索在高校建立人才市场分市场;加大吉林人才网络的建设力度,为大学生提供更多的网上人才服务。

完善社会保障制度。建立毕业生待业保障基金,为一些毕业后暂时找不到工作的大学生提供基本生活保障,构筑毕业生失业的“安全网”是保证毕业生顺利就业的一种尝试。因此我们建议采取财政拨款和大中专生在进校时交纳失业保障金相结合的方式,学生从入学开始就交纳一定数额的失业保险基金,由劳动保障部门将其纳入失业保障管理体系。对毕业后半年仍然找不到工作的,可在择业期三年内享受失业保险待遇,给予一定的生活补贴,减轻家庭负担。对大学毕业生实行失业保险制度,可以为其提供一段有基本生活保障的时间,使其积累经验,提高综合能力,帮助学生度过就业前的困难时期,最终实现顺利就业。