集体经济调研方案范文

导语：如何才能写好一篇集体经济调研方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：建设项目；验收监测；方案制定；问题及对策

前言

建设项目竣工环境保护验收是环境监测部门的一项重要工作，工作流程是：现场调查，监测方案制定，现场监测，实验室分析，数据处理，编制验收监测报告。现场监测、实验室分析现在有较为完善的理论方法体系，但是现场调查、竣工验收监测方案编制等工作却相对薄弱。文章就项目竣工环境保护验收监测方案制定及其前期现场调查工作存在的若干问题进行了研究，提出了相应的对策。

1 存在的问题

1.1 验收材料不全面

很对企业对环保设施竣工验收的工作程序和工作内容，不熟悉，申请验收时无法提供相应的验收材料。很对企业最多只能提供环境影响评价报告，有的企业能够提供初步设计报告，但是里面没有详细的关于环保设施的设计内容。提供给验收监测部门的材料有限，验收监测工作人员在进行现场踏勘时，就不能准确对项目建设情况进行调查，使验收监测方案编制内容存在较大的遗漏[1]。

1.2 缺乏现场调查方案制定

项目竣工环境保护验收监测方案制定之前，需要进行现场调查。而一些监测单位注重环保设施竣工验收监测方案的制定，对现场调查方案制定缺乏一定的认识，导致在进行现场调查过程中，没有明确的方向，在具体工作时，难以对污染物治理情况进行有效检查[2]。

1.3 监测因子和评价标准不准确

项目监测因子主要根据项目实际生产情况，结合环评报告、设计报告确定的污染物来确定。实际工作中，很多工作人员主要依靠环评报告、设计报告的分析结论，对项目实际生产情况没有深入了解，有时环评报告或者设计报告也会存在分析不准确的情况，最终导致验收因子不准确。究其原因，一方面是监测验收工作人员对每个行业的了解程度有限，深入调查需要花费大量的人力物力和时间；另一方面是企业有时候出于某些原因，想隐蔽一些污染物的排放。

实际工作中，存在工作人员在使用标准时忽略了新旧标准使用时间，或者没有理解标准分级的含义，导致使用不当。

2 对策分析

为了更好地保证项目竣工环境保护验收监测方案制定具有较好的作用，能够对实际问题进行解决，就需要采取有效措施，对现阶段项目竣工环境保护验收监测方案制定过程中存在的问题进行解决。关于解决对策，具体内容如下所示：

2.1 充分收集验收相关材料

一是环保部门应加强对企业的宣传教育，使企业按照国家的相关要求收集、统计项目验收中的材料，环评报告、环保设施设计报告，环境监理记录等；二是验收必须提供的材料提供全面后，再开展工作，不能盲目勉强开展工作。

2.2 制定现场调查方案

现场调查前，仔细分析业主提供的验收材料，提前做好现场调查的准工作，提高现场调查的效率和准确性，有的放矢。

2.3 重视现场调查

现场调查是验收监测方案标准的基础，验收单位应该重视现场调查，从资金和时间上向现场调查工作倾斜，不熟悉的行业可以请行业专家进行指点。

2.4 提高验收监测人员的个人专业技能

提高验收监测人员的专业技能，一是依靠个人学习，单位强培训；二是环保部门应提高验收监测报告（方案）编制人员的准入；三是验收单位应定期组织验收监测人员学习较新的政策、标准等。

3 结束语

项目竣工环境保护验收监测方案的制定，对于建设项目能否准确顺利的验收，具有重要影响，目前环保验收监测工作中还存在很多问题，需要监测工人人员本着实事求是、客观的工作态度，从项目实际建设情况着手，为环境保护把关。

参考文献

[1]唐松林，姚斌.项目竣工环境保护验收监测方案制定中若干问题的探讨[J].环境监测管理与技术，2010，5：63-66.

[2]高际玫，杨海.建设项目竣工环境保护验收监测工作中存在的问题及对策[J].北方环境，2012，2：40-42.

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制定切实可行的农村集体经济发展指导意见，引导农民拓宽视野，科学发展农业，逐步形成有本地区农业专业特色的发展模式。

（1）农村经济管理干部要走下去深入群众，了解村与村之间，社与社之间，户与户之间经济存在的问题，为自己的工作提供决策依据。要俯耳虚心听取农民的呼声，拉近与农民的距离。要埋头去梳理群众的意见和建议，切实找出集体经济发展中自然环境条件、致富思路、经营方法等各方面存在的差异，分析农民在生产中存在的共性问题和个性问题。抓住农民在经济发展中关注的热点及难点，群策群立、拓宽思路，以科学发展为动力，建立循环经济发展的社会主义新农村为模式，形成本乡农村经济发展指导意见，为农业经济发展提供科学的依据。

（2）组织各村社具有开拓思维的农民代表到社会主义新农村示范点参观学习，到本地农业专业合作社实地考察，扩宽农民经济发展视野，使他们亲身领会到壮大集体经济在乡村建设，文化建设，新型农民队伍建设，和谐的乡村氛围建设的重要性。自觉从传统的生活、经营思想圈子中解脱出来，树立良好的集体观念，树立良好的创新意识，协作精神、团队精神。真正认识到发展集体经济是建设社会主义新农村首要条件的理念，为发展农村集体经济建立牢固的思想基础。这有利于国家各项改革路线方针落实，有利于地方政府的改革方案的实施，有利于基层经济管理工作的开展，打造一个和谐向上、融入一体的集体经济运行模式。

（3）积极创造条件，提高农民综合素质。培养一支新型农民队伍。提高生产力是发展农村集体经济的力量源泉。社会主义新农村的建设必须开展循环经济运行模式，单一的生产经营已不适应当前社会主义市场经济发展的需要。要加大农民多门类专业技术的培训，建立研发、种植，加工、销售一条龙的经营模式，实行户与户合作、社与社合作、村与村合作，大力发展乡办企业，做好与企业合作，与科研单位合作，与高校合作，发展本地农特产的优势，打造乡村高科技含量品牌，提高乡镇集体经济实体在国内外市场的竞争地位，推动乡镇经济的全面发展。壮大农村集体经济，提高农村物资生活条件，改善农村文化生活环境，全面提高农行民的物资生活，文化生活水平，显示出和谐向上的社会主义新农村的风貌。

2大力开展农村普法宣传教育工作，提高农民的法律意识。打造农村集体经济的和谐、稳步发展的良好环境

（1）农村的知识文化层次不同，生活交往方式不同，法律知识掌握理解程度不同，对生活中出现的问题处理观点也不同。生活中势必导致不必要的矛盾产生或激发，以多种形式开展社会主义经神文明教育及普法教育是教育提高农民综合素质的重要组成部分。利用广播电视，电脑网站，文艺演出等不同方式宣传法律知识及精神文明建设及法律知识。做到村村设普法教育专栏、五好家庭专栏、乡村优秀人物事迹报道专栏，为村民提供良好自我展示、学习平台。召开乡村优秀村民评比活动，激发村民努力进取，团结向上、争做文明村民的积极性。把精力集中到发展生产、农村集体经济建设中来。

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一、统一思想，认真组织开展“满意科室”评选活动。

根据《市“满意科室（站所）”评选活动实施方案》的通知要求，扶持科列入2012年度70个服务经济建设的重点科室之一。接到通知后，扶持科结合科室职责将“满意科室”评选活动作为2012年度科室工作重点，同时也作为队伍素质提升的有利契机，认真组织开展评选活动。一是明确科室分工，落实工作责任。因人动，扶持科及时调整工作分工，进一步明确工作责任。二是制定工作计划。根据评选要求，结合科室实际及时制定了“满意科室”评选活动计划。三是开展送服务下乡。年初，组织人员深入到项目点，对项目申报工作进行现场指导服务。5月底6月初，根据局里统一安排，赴11个乡镇（街道），开展水库移民后期扶持项目管理业务培训。四是认真开展结对帮扶工作。2012年，扶持科共有2名帮扶对象，均为下涯镇马目村低保户，半年来，扶持科先后4次到马目村走访、慰问帮扶对象，做到年初送温暖、年中送清凉。其中一个帮扶对象患有精神残疾，家中只有一个老母亲，因无钱医治，该帮扶对象从未上过医院。了解情况以后，扶持科一方面与残联、第四人民医院等单位联系，一方面主动与村两委协商争取资金，尽早将帮扶对象送医。目前，第四人民医院医生已对其进行检查，认为治愈的可能性比较大，资金到位后即将其送医院治疗。

二、认真履职，扎实开展各项工作。

（一）认真做好人口复核与直补资金发放工作。

一是及时完成年度人口复核工作。根据省移办《关于认真做好大中型水库移民后期扶持人口年度复核工作的通知》要求，2011年12月我科即开展了2012年度直补人口复核工作。经村、镇逐级复核，因死亡等原因核减65人,补登、恢复3人。二是安全及时发放后扶直补资金。认真做好直补资金发放准备工作，将直补资金发放报告、发放人员（电子表）花名册及时提供报送市财政局审批和做好与市信用联社的业务联络。根据后扶资金到位情况，上半年及时发放了2011年三季度和四季度的后扶直补资金，发放率为100%。同时，耐心细致地做好来电、来访直补人员的咨询解释工作和移民直补人员信息修改工作。上半年，共修改身份证、名字等移民信息17余人次，接待咨询移民后扶政策50余人次。

（二）认真做好大中型水库移民后期扶持项目管理工作。

一是及时完成2012年度后期扶持项目计划的立项申报工作。年初组织人员对11个乡镇（街道）报送的225个项目前期资料进行审核，并在分管领导带领下赴各项目点进行现场踏勘。根据资料审核和现场踏勘情况，综合考虑项目建设的可行性、真实性、科学性等因素，经局班子研究，最终确定上报并经市移办批复2012年度后扶计划项目157个，总投资12312.51万元，其中后扶资金投资3765.12万元，受益移民达273544人次。二是认真仔细地做好项目的验收结报工作。截止6月15日，共完成项目验收203个，项目总投资14082.75万元，其中后扶资金投资3551.66万元。在工作过程中我们重点强化项目管理规范，认真仔细地审核资料，及时组织项目验收，既确保专项资金使用安全又保证验收合格项目后扶投资资金及时到位。

（三）认真做好国家农田防护工程的相关管理工作。

一是及时组织实施国家农田防护工程设施的检查整修。4月初会同疏浚队对库区十四片农田防护工程进行了全面的检查，对检查出的问题进行分析并分类编制维修方案和预算，及时报局领导审批，确保在汛期前对需要维修的农防设施进行及时维修。二是加强汛期的巡查。

三、积极探索，创新扶持方式，服务村级集体经济。

当前，村集体正常收入普遍偏小，存在一批“空壳”村。同时，存在村级集体经济发展不平衡，差距明显，入不敷出的村逐年增加等现象。近几年来，各级政府均出台了壮大村级集体经济的相关政策规定，省、市移民办也先后就扶持村级集体经济增收，促进移民创业致富提出相应的要求。今年，就如何创新扶持方式，促进移民创业致富，扶持科进行了积极探索。一是深入调研。年初，扶持科组织人员到相关乡镇（街道）进行调研，通过走访农户、征求村镇意见等形式了解村（社区）集体经济情况和村（社区）干部、移民群众的愿望。二是确定试点项目。通过前期调研，确定新安江街道叶家社区、洋溪街道洋溪社区、大慈岩镇李村村的农贸市场建设项目为壮大集体经济重点扶持的项目，2012年，移民后期扶持资金在试点项目共投资60万。

四、下半年工作打算

下半年，扶持科将继续结合科室职责，狠抓工作落实，进一步增强工作主动性，确保各项工作任务的顺利完成。

一是继续认真做好后扶直补资金的发放工作。确保直补资金及时足额发放。

二是进一步规范项目管理，提高项目完成率。根据项目规范管理要求，加强项目资料的审核和指导，提高项目完成率。

三是认真做好2013年度后期扶持项目计划的立项准备工作。对乡镇（街道）申报的项目资料做到随时报送随时审核，及时到现场踏勘，建立项目库。

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当前，我国农村集体经济组织改革的模式主要有合作制、公司制和社区股份合作制，这三种改革模式各有其优势和不足，改革的关键问题是要把握好这三种改革模式各自的特点并结合当地的具体情况进而选择恰当的集体经济组织改革模式。我们知道，合作制是以劳动结合也就是人与人的结合为特征的非营利性组织，因此即使合作社有盈利，也不是按股金的份额分配，而是用于公共事业或积累，或社员按交易额和贡献比例返还。合作制实行的是民主管理，对合作社重大事务的决策，采用一人一票制的平等表决权，股份的多少与投票权无关；合作制采取自愿参加的原则，社员有入社和退社的自由，社员退出时，可以领回自己的股金。而公司制是以资本结合为特征的营利性组织，公司制实行的是股份民主，股份额的多少决定投票权的大小，从而决定对公司的控制权。公司制一般不允许退股，但可以转让和流通。社区股份合作制介于合作制和公司制之间，是一种按股分红和按劳分配相结合的财产管理制度。它将集体资产折股量化到人，并在此基础上通过重新确定农民对集体财产的个人占有权、利益分配权、民主决策权和民主管理权，将原村集体经济组织改造成为股份合作社，实行企业财产所有权和经营权明确分开的企业法人财产制度和以企业所有权与经营权职能机构分离的企业经营管理制度。一般而言，在农业产业化和农业一体化程度较高、市场潜力大、政府引导扶持力度大的地区，可以考虑合作制，加大“农民+合作社+公司”这一产业化经营模式的发展力度，鼓励农民进行农产品的加工和销售，有利于增加农村居民的收入；而在那些比较富裕，经济较为发达的地区，因为股东比较多且资产的数额比较大，所以比较适合推行公司制，而且能够完全打破区域的封闭状态，促使人们积极参与市场竞争；在城市化进程中，已列入城市建设规范范围之内的农村可以考虑社区股份合作制，将集体经济的运营和公共管理逐步分离，社区的社会管理和公共服务由股份合作社转向社区委员会承担。上述案例中的李家庄村选择了社区股份合作制这一改革模式的原因有两点：首先，由于李家庄村临近潍坊市市中心，而村中的土地在城市化的扩张中不断升值，村集体资产也迅速增加，这实际上为农村集体经济组织的发展提供了难得的机遇，可以采用公司制改革中资本结合的方式来明晰产权，这样一来也就可以合理而又充分地利用农村闲散资本，发挥了公司制的优点。其次，由于李家庄的经济基础并不牢固，农村居民缺乏市场意识，而且很多经济建设的方案要获得当地政府的支持，这些因素对完全采取公司制改革模式造成一定的障碍。而此时可以采取合作制中劳动结合的方式来利用农村地区闲散而没有组织的劳动力，充分发挥合作制的优点。正是出于对当地经济发展速度以及三种集体经济组织改革模式各自特点的把握，李家庄村才最终选择了社区股份合作制这一改革模式。这样一来，李家庄村的选择既考虑了当地的经济发展水平和村民的市场意识，又利用了闲散资金，最终提高了村民在市场中参与竞争的能力，实现了农村与大中城市的对接。

二、案例调查设计与绩效评价

为了评价农村集体经济组织改革的成效及存在的问题，本文专门对李家庄村的改革进行了实地调研。调查采用现场访谈、填写问卷的形式，得到有效问卷80份。1.受访者的具体情况就业”是极为宽泛的概念，其中包括非正规就业。具体的统计数据如表1所示。2.受访者对村集体经济组织改革的关注度被调查的80人中，多数村民对本村的集体资产改制持支持态度并较为关注，占82%；73%的村民认为发展村集体经济非常有必要；76%的村民对村集体经济发展政策措施给予肯定；85%的人对本村集体经济组织改革后集体经济发展前景抱有比较乐观的态度。3.受访者对村集体经济组织改革的满意度本村集体经济组织改革后，在集体经济的监督和管理、资产经营和资金使用、改制后对社会保障和福利水平满意度、目前的家庭生活水平状况等方面的问卷调查统计结果显示大多数村民较为满意。4.改革成效李家庄村集体经济组织改革优先选择了股份合作制，保证了组织建设的稳定，克服了产权不明晰等弊端，在保障公平、效率的同时实现了资产增值。（1）最大限度地维护了农民利益。李家庄村实现了村民共享集体资产以及收益的增值，改革后该村居民持续增收，形成农民真正所有、人人按份享有的良好局面，保证了集体经济组织成员对集体资产的占有权、管理权、监督权和收益权，实现了集体资产由共同共有到按股共有的转变，既维护了农民的民利和经济利益，又有利于集体资产的保值增值。（2）强化了集体资产的管理。改革后该村成立了股东大会、董事会、监事会等机构，从而建立了更为科学、更为规范的法人治理结构，避免了集体资产被侵占、挪用、浪费，从体制源头上预防和杜绝了农村干部违法违纪行为。此外，通过清产核资，使农村集体经济组织的资产及债权、债务情况一目了然，百姓心底有了数，有利于实现农村集体经济组织的可持续发展。（3）保障了社会的和谐与稳定。改革明确界定了村集体经济组织成员资格，使农村集体经济组织成员有了稳定的生活来源，减少了农村闲散人员，初步解决了农民生活保障问题。改革从根本上改变了李家庄村由“两委”班子直接支配人、财、物的领导方式，理顺了农村各种关系，权衡了各方面的利益，有效地缓解了长期以来因土地征占、资产处置、收益分配等引发的干群矛盾。（4）转变了当地农民的观念。农村集体经济产权制度改革不仅是一场制度改革，更是一个不断解放农民思想的过程，该村村民在改革中开阔了视野，解放了思想，转变了观念，逐步提高了产业化经营的意识和能力，提高了应对市场变化的能力，逐渐成为懂市场、会管理、能经营的新型农民。

总之，李家庄村集体经济组织改革是较为成功的，达到了大多数村民的期盼和要求。李家庄村的改革实现了资源的优化配置，壮大了集体经济实力，实现了农村居民收入的增长，在保障农民权益、维护社会和谐等方面也发挥了积极的作用。当然，李家庄村集体经济组织改革同样也存在着部分股份经济合作社发展后劲不足、集体资产保值增值任务艰巨、缺乏懂经济、会经营、善理财的专门人才等问题，还有待进一步深化改革，提高管理水平。

三、结论与政策建议

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关键词：农村集体建设用地；土地流转模式；政府主导；产业结构升级；就业转型；宅基地换房；三改一化；村改居

中图分类号：F321.1；F264.1 文献标志码：A 文章编号：1674—8131（2012）04—0001—08

一、引言

我国法律对农村集体建设用地本身的使用用途有着严格的规定，而同时农村集体建设用地不可以随意转化为城市建设用地，唯一的途径就是在国家现行的征地制度下，将农民手中的集体土地通过政府征用的形式转变为国有土地，再按市价向城市土地市场出售国有土地的长期使用权（北京大学国家发展研究院综合课题组，2010）。这一政策导致的结果是，一方面农村的集体建设用地不能得到有效的规划和利用，作为拥有土地承包经营权的农民也很难通过土地使用权的资本化获取收益；而另一方面城市化的加速发展对建设用地的巨大需求难以得到满足。在一些经济发达地区，如广东省的南海，突破政策法律的束缚的自发性土地流转行为大量发生，并形成了一定的规模。但由于缺乏法律层面的保护，农民的利益很难得到保障。为了对集体建设用地流转的行为加以规范，2004年国务院下达了关于“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的28号文件，也即通常说的“增减挂钩”政策；2005年国土资源部制定了有关“增减挂钩”的工作意见，对地方政府在土地制度改革方面的创新予以肯定。在制度的保证下，全国各地加快了农村集体建设用地流转的数量和规模，形成了各具特色的农村集体建设用地流转模式，如南海模式、成都模式、嘉兴模式、芜湖模式等。但是，尽管短期内农民从转让集体土地使用权的交易中获得一定数量的经济补偿和实物补偿，然而其劳动关系、劳动条件、劳动待遇并没有随着身份的变换而发生实质性的转变，没有摆脱中低层劳动者的困境。没有了稳定的收入来源，部分农村劳动者即使获得了城市居民的身份，仍然难以真正地融入城市，甚至成为城市中的贫民。

林霓裳：政府主导下的土地流转与产业发展及就业的关联机制各地形式多样的土地流转背后起到推动作用的，一个是政府的主导行为，另一个是农民的自发，两种驱动模式可以说各有利弊。不少学者也对土地流转的驱动模式进行了探究，如陈会广等（2009）在对广东、安徽、四川、江苏等地集体建设用地流转实践的综合比较后，认为土地流转的驱动力无外乎政府与市场两种。张文律（2011）以浙江的嘉兴和临安两地的土地流转实践为例，总结出“外驱式”和“内驱式”两种集体建设用地流转的驱动模式，并指出未来的发展方向。然而这些研究更多地关注不同驱动模式的特点或不同驱动模式下的土地流转方式及实践的具体方法，很少涉及这些驱动模式下土地流转的机制以及在这种机制下地区产业结构、区域经济的可持续发展和农民的就业转型之间的关系。本文通过对天津地区的农村集体建设用地流转实践的考察，试图找出政府主导的驱动模式下集体建设用地流转与地区产业结构和农民就业转型之间的关联机制，从而促进区域经济的良性持续发展和农民的稳定长久就业。

二、天津近郊地区农村集体建设用地流转的实践

天津近郊地区的农村集体建设用地流转主要为政府主导模式。在天津市政府的鼓励和支持下，天津近郊部分区镇选取一定试点区域，根据当地实际情况逐步开展了“宅基地换房”宅基地换房就是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民意愿的原则，按照规定的标准，农民以宅基地换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。 和“三改一化”为了推进天津的城市化进程，加快小城镇建设，经天津市人民政府批准，在农村开展集体经济组织股份制改革、户籍制度改革、撤销村委会改建居委会和推进城乡一体化的试点工作，简称“三改一化”。因为涉及土地问题，撤销村委会改建居委会就成为“三改一化”的重点和难点。 工程。“三改一化”的最终目标是实现城乡一体化，为了实现这一目标，在农村逐步推进“村改居”、集体经济改股份制经济和农村户籍改成居民户口的改革。其中，由于涉及农民的宅基地问题，改革的难点是“村改居”，而“村改居”的核心内容就是“宅基地换房”。

本文调研的时间是2011年10月至11月，调研区域主要是天津市近郊几个比较典型的小城镇和天津的远郊区蓟县。其中天津近郊的小城镇有西青区的张家窝镇和中北镇、津南区的葛沽镇、东丽区的华明镇、北辰区的双街镇。这些小城镇在天津市政府推进“三改一化”过程中均涉及农村集体建设用地流转的问题。

1.集体建设用地流转实践的地区特点

（1）临近城区、交通便利

本次调研的几个小城镇均位于天津近郊，与城市接邻，交通便利。例如：西青区的中北镇临近天津外环，个别的村如侯台村甚至位于繁华的地段；张家窝镇紧邻津静公路，新建的天津南站就位于其中；东丽区的华明镇位于天津市区的正东，西接外环，北接京津唐高速公路，是天津市“宅基地换房”和“三改一化”的首批试点；津南的区葛沽镇是历史上华北“古镇”之一，位于天津东南，北靠海河，与滨海新区接壤；北辰区的双街镇位于天津市的东北，临近京福公路，南接北仓镇。

（2）在土地流转之前当地三次产业结构中第一产业相对薄弱，农业收入不是当地农民家庭的主要收入来源

由于地理、地质或其他某些因素，这些地方的农业相对薄弱，甚至有的地区的农业已经消失，零星的农业生产多为家庭的副业，其产品主要用来满足自家的生活需要。如津南区的葛沽镇，历史上曾是著名的水乡，闻名全国的“小站稻”就起源于葛沽镇，但后来由于海河建闸，海水倒灌，昔日水乡成为盐碱地，无法进行农业耕种，土地长期荒废，新一代的青壮年农村劳动者已经完全不懂农业生产的相关技能。在“三改一化”项目之前，葛沽镇的三次产业中第一产业仅占约1%。在西青区的张家窝镇，未进行“三改一化”项目之前，从事农业生产的劳动力也非常有限，主要原因是每年每亩地1 000元的收益难以维持生计，农村家庭收入主要依靠青壮年打工，从事农业生产的仅为留守在家的老人，种植的多为满足自家需求的果蔬等作物，大田作物数量非常有限。“三改一化”之前，北辰区的双街镇第一产业比重仅有5%，第二产业和第三产业分别是65%和30%。调研的其它近郊区镇的情况也基本类似。

（3）在土地流转之前当地产业结构中第二产业占绝对比重

本次调研区域绝大多数在城区周边，城市化不可避免地对这些区域的经济产生影响。作为全国四个直辖市之一，天津的总体城市化率伴随着第二产业的壮大逐步升高，接近80%①，但是不同区县产业结构的分布是不均衡的。越靠近中心城区，第三产业的比重越高，城区原有的加工制造类行业则由于污染、土地成本过高等原因向郊区转移，新增第二产业也纷纷入驻位于城区周边的工业园区。城市化的结果使得中心城区的第二产业向城市近郊区推进、近郊区的第一产业向远郊区推进，三次产业呈阶梯状分布于远郊区、近郊区和中心城区。本次调研的张家窝镇、双街镇、葛沽镇等地第二产业非常发达，在集体建设用地流转之前，已形成有一定规模的工业区。

（4）当地村民对于土地流转的态度比较积极

本次调研的天津近郊区域基本上都是遵循着政府牵头组织、农民同意的原则对所属各村分情况、分批次逐步进行“三改一化”的。例如在张家窝镇的“村改居”项目需取得全村95%以上村民的书面同意方可开展，并且书面同意的材料需存档。在东丽区的华明镇，只有当一个村90%以上的村民同意并提交书面申请之后，村委才会和镇政府签订“宅基地换房”的合同。可见大多数村民对于土地流转的态度是积极的。

2.具体做法

天津近郊的几个区镇在进行“村改居”和“集体经济改股份制”时均涉及集体建设用地流转的问题，虽然各个区镇的具体做法略微有所不同，但总体思路是一致的（见图1）：

① 根据2010年第6次全国人口普查数据，天津的城市化率达到79.5%。 首先由区政府牵头，根据未来规划和发展目标选取具体乡镇作为“三改一化”的重点。然后镇政府根据本镇的具体情况，综合考虑多方面因素，听取多方面意见后制定统一的标准和具体政策。第三，村委会将镇政府的政策内容对村民进行宣传，让村民深入领会政策的含义以及这一政策有可能给村民带来的收益和损失。第四，以整村通常为全村占一定比例的村民提出申请才认为有效，不同镇的具体标准有所差别。 为单位向镇政府提交书面申请，经镇政府确认后，开始正式的以整村为单位的“村改居”和“集体经济改股份制”等“三改一化”工程，对集体建设用地进行整合和规划。第五，镇政府将全镇所属村的集体建设用地进行整合，按照工业用地、还迁居住用地及商业用地等目的进行规划，其中用于工业和商业目的的农村集体建设用地就转变成为城市建设用地。第六，将部分城市建设用地通过招拍挂的形式转让土地的长期使用权，开发商在取得该土地的长期使用权后按照镇政府的规划目标进行开发，建成商品房、商业区和工业园区并非所有的乡镇都将全部城市建设用地通过招拍挂进行开发，有的则是将其中一部分土地通过融资自行建设开发成各类商业区或工业区等，从而获得长久收益，其余的通过招拍挂的形式出售土地长期使用权。第七，将用于还迁的居住用地交由建设单位进行农民还迁房的修建，建成后按照一定标准对农民进行还迁。最后，由镇政府对失地农民进行相应的资金方面的补偿。

在集体建设用地流转过程中，各区镇都要做到土地的占补平衡和资金平衡。在城镇化建设过程中为了做到统一规划，不可避免地会占用农村集体建设土地甚至农用地，为了确保耕地和农用地面积不减少，占用的耕地和农用地必须得到补偿，这就是“占补平衡”的原则。整合的集体建设用地，除了划拨出一定面积的还迁房以保证农民的居住，其余的土地就可以转变成城市建设用地，以满足城市化发展的土地需求。资金平衡主要是指镇政府在进行土地流转过程中资金的收支平衡，其中支出主要为村民的补偿款、还迁房的建设资金以及失地后农民的养老、社保资金等，而收入主要有区政府给予的财政补贴、出让土地使用权获得的土地出让金以及将土地抵押给银行获得的资金等。

三、天津近郊地区土地流转后的产业发展和就业状况

天津近郊的小城镇建设均是在镇政府的领导下统一进行的，综合考虑了当土地地流转前的产业结构和经济发展水平以及流转后的远景规划，即将分散的土地集中归镇政府统一进行规划，划分出几块功能区，如住宅区或还迁区、商业区、工业区、农业区等。在耕地面积不减少的前提下，促使三次产业平衡健康发展，从而为失地农民提供了更多的就业机会和生活保障，同时也改善了当地农民的居住生活环境，提高了生活品质。

1.土地流转后的产业发展状况

土地流转后各地的三次产业得到了相应的发展，并提供了不同程度的就业机会：

第一产业得到了有效恢复，并向着科学化和集约化的方向发展。在土地“占补平衡”的原则下，农业用地的面积不变，同时耕地和农用地由原先的分散状态变成了流转后的成片规模状态，这更有利于提高机械化和集约经营水平。例如，葛沽镇规划建设的“都市休闲农业发展带”占地约500亩，通过招商引资建设各色温室大棚和智能化大棚，大棚里种植各种特色农产品和种苗，使得原先因为盐碱地而萎缩的农业得到了充分的恢复和提升；张家窝镇集中后的农用地用来种植适合土壤的玉米、小麦等作物以及天津特产沙窝萝卜等特色农作物；双街镇规划建成的农业园区结束了一家一户盲目耕种而受益甚微的传统农业模式，种什么、怎么种由镇政府根据市场和当地土壤特点进行统一规划，然后按订单进行生产和耕种。农民进入农业园区成为农业产业工人，从自负盈亏的家庭式分散耕作转变成政府指导下的现代化规模生产，尽管依然从事农业劳动，但是其生产方式和生活方式都发生了本质的变化。

① 并非所有的乡镇都将全部城市建设用地通过招拍挂进行开发，有的则是将其中一部分土地通过融资自行建设开发成各类商业区或工业区等，从而获得长久收益，其余的通过招拍挂的形式出售土地长期使用权。 ——！> 第二产业在生产规模和生产方式都上了一个新的台阶。调研的各区镇在土地流转前的第二产业主要为分散于各村的乡镇企业，这些乡镇企业大多数仍延续着传统落后的生产技术和经营管理方式，无论是生产规模还是生产技术水平都很难得到有效的提升。土地流转后，这些乡镇企业进行了股份制改革，有的入驻新的工业园区扩大了生产规模，有的被注入更多的资金和技术支持，获得了更大的发展空间。除了原有的乡镇企业外，调研的各区镇都规划了用于发展第二产业的工业园区，由于这些工业园区交通便利、配套成熟，加之当地政府的大力支持，不少企业纷纷入驻。例如津南的葛沽镇，目前园区内已有种类繁多的大小企业约270家，有机械制造类企业如立林机械、甘泉，有现代冶金类企业如莱钢，另外还有服装餐饮类、汽车类等企业。其他的如西青区张家窝镇和东丽区华明镇，工业园区也已经非常成熟。这些工业企业为当地创造了大量的就业机会。在调研过程中绝大多数区镇在土地流转后建立的工业园区提供的就业岗位可以完全满足失地农民的就业要求，甚至有大量多余的就业岗位需要外来务工人员来填补。例如中北镇的劳动保障服务中心5年内提供了5万多个就业岗位，而全镇的劳动人口不足2万人。因此从数量上看，单纯的就业是不成问题的。另外，中北镇的村官招聘主要面向本村户籍的大学生，从另一方面解决了本村的就业问题。

第三产业则经历了一个从无到有并不断发展壮大的过程。土地流转前大多数乡镇第三产业几乎是空白。通常第三产业是在第二产业壮大成熟的基础上产生的，而这些乡镇的第二产业在流转前尚不具规模，村民生产生活方式是第一产业和第二产业相结合：在乡镇企业工作或外出打工维持家庭主要生活开支，同时在自留地种植小面积果蔬以满足家庭需要，因此第三产业的发展不具备经济基础和必要条件。而土地流转之后，村民的生产生活方式均发生了根本性转变：从村居搬至高楼使得他们完全脱离了自给自足的生活状态，城镇的生活方式使得村民对各类形式的服务需求越来越大。各区镇在对流转后的土地规划时都划分了相应的商业区，大部分商业区都建设在还迁楼和居民区附近，一方面为村民和新城镇居民提供生活便利，另一方面也为失地后的村民提供更多的就业机会。不少村民在获得了还迁房和补偿金后，用补偿金租住商业铺面进行各类商业经营，不仅脱离了繁重的体力劳动而且有稳定的收入来源。也有的区镇如津南区的葛沽镇，除了在居民区附近规划商业街和酒店外，还单独规划建设了大型汽车城，以汽车销售和售后服务为主，并成为津南地区的一大特色和亮点。未来随着第二产业的规模化并不断成熟，这些区域的第三产业的比重也将日益提高，并为当地提供相应的就业机会。

2.实现失地农民稳定就业的配套措施

为了实现失地农民的稳定就业，仅仅依靠发展三次产业提供足够的就业机会是远远不够的，“三改一化”的最终目标是实现城乡一体化，让失地农民彻底实现身份上的转变。这种转变不是将农民的生活环境从村居改成楼房、提供一定的就业机会就能够实现的，如果政府不能完善相应的配套措施和社会保障体系，失去土地又缺乏一定知识技能的农民只能从事低技能生产劳动。在经济发展方式亟须转变的当今社会，这类低技术附加值、高污染、严重依赖低人力成本来维持经营的行业很难适应经济波动和瞬息万变的市场环境，失地农民从事相关的劳动不仅无法摆脱低收入、高强度体力劳动的困境，而且随时面临着失业的风险。没有稳定的收入和相对体面的工作方式，失地农民彻底实现身份的转变就成了一句空话。天津地区的土地流转是在政府主导下进行的，与自发性土地流转最大的区别是，政府可以采取相关措施尽可能帮助失地农民实现稳定就业，完成从农民向市民的转变。相关的配套措施主要有：

（1）户籍制度改革

户籍制度改革是让农民实现身份转变的主要标志，但是在本次调研中发现村民并没有预想中的那样期待获得城镇户籍，原因是村民最关心的是能否获得和城镇居民相同的福利待遇而不是城镇户籍本身，另外村民担心获得城镇居民的身份以后会失去原本属于村民的福利。因此不少区镇的户籍制度改革是与城市化改革同步进行的，即村民想要分享村集体经济的收益，或者希望享有与城镇居民同样的养老保险，就必须将农业户口转成非农户口。

（2）社会保障

为失地农民提供与城镇居民同样标准的社会保险是让农民实现身份转变的重要保障，政府强制各区镇为失地后的农民交纳了养老保险和医疗保险。例如葛沽镇政府统一给村民缴纳城乡居民养老保险，费用大约为一个人6万～7万元，这笔钱由镇政府负担。按这一标准凡年满60岁以上的老人转为城镇户口后每人每月可领取1 000多元钱，不少年纪较大的老人积极性非常高。西青区的中北镇统一为30～60周岁的村民缴纳养老保险，缴纳养老保险的时间从2005年开始；医疗保险为市民保险（目前天津市内医疗保险并轨，不再有农村医疗保险和城市医疗保险之分）。其他区镇情况也基本类似。

（3）其他收益

土地流转前的农民几乎没有财产性收入等其他收益，从事农业生产收益微薄。以张家窝镇为例，每亩地每年可以获得的收益仅为1 000元左右，维持生活成本的主要是打工所获得的工资性收入。土地流转后的农民，除了工资性收入以外还可以获得其他相关收益，主要有3部分：

一是还迁房屋的租金。在调研的各区镇，尽管还迁的标准不一，但平均每户可达1套以上，多的可达2～3套，不仅可以满足自身居住和改善方面的需求，还有多余的房屋可供出租。以张家窝镇为例，其工业园每年吸引了大量的外来务工人员，当地的租房需求相当旺盛，农民每户仅房屋出租一项收入就非常可观。

二是占地补偿。例如，张家窝镇的张家窝村，每亩地每年按600元的标准补助，平均每户人家每年可以分得约4 000元的补助；在中北镇，18～60周岁的村民每人每月可获得300元的就业补贴。

三是集体经济分红。本次调研的天津近郊乡镇普遍存在村集体经济组织，有的集体经济组织发展相当成熟。集体经济土地流转之后，大部分的村集体经济组织从形式上改为股份制，这种组织形式一方面保留了集体经济的长期收益，另一方面也解决了将集体资产量化到个人的问题。另外有些村镇土地流转后，在临近市区的较好地段修建商业区和商业性住宅区，每年获得大量租金收益。例如，西青区的中北镇的侯台村村民每年都能获得固定的分红和股息。东丽区华明镇集体经济发展非常成熟，其做法是将村民的年龄、劳动贡献、户籍等因素综合加以考虑，制定一个相对公平合理的分配方案，即每个村民所享有的股份=基本股+劳龄股+居龄股基本股是指不考虑年龄、工龄等因素，只要具有本村的户籍，都可以享有的股份，基本股占全部股份的10%；劳龄股是指在村集体经济中付出过一定劳动的人员所享有的股份，劳龄股占全部股份的60%；居龄股是指根据在本村居住时间的长短所享有的股份，居龄股占全部股份的30%。 。其他各区镇对集体经济的分红标准各不相同，但总体差距不大。

从各区镇的调研情况来看，土地法流转后农民的相关收入远大于流转前农民从事农业生产的收入。

四、政府主导模式下农村集体建设用地流转与产业发展和就业的关联机制

1.农村集体建设用地流转与产业结构演化的关联机制

天津近郊地区的土地流转是政府主导的模式，但是政府只是起到了一个推动的作用，其根本原因还是由于农村的经济发展到一定水平而引起产业结构的升级变化，随着各产业技术水平的不断提高，传统的土地模式必然成为制约当地产业结构向更高水平升级的瓶颈，因此迫切需要将农村的集体建设用地转变成具有更多使用用途的国有土地，从而为地区经济的发展和产业升级提供更大空间。因此无论是自发性土地流转还是政府主导的土地流转，其流转的前提和经济基础是一致的，只是在流转后的土地使用方面，政府主导的流转模式比自发的流转模式更有利于整个地区的长远规划和整体布局。

一个地区的城市化可以从产业结构的变化反映出来。随着城市化程度的提高，第一产业比重逐步下降，第二产业比重逐步升高；当城市化达到一定程度后，第二产业比重逐步下降，第三产业比重逐步升高；从产业的地理分布来看，三次产业呈阶梯状分布于远郊区、近郊区和中心城区。如图2所示，我们所调研的天津近郊地区正处于从乡村向城市演进的过程中，第一产业在耕种条件逐步恶化、农产品收益率低、家庭式农耕生产抗风险能力差等因素的影响下越来越萎缩，出现大量抛荒弃耕的现象。与此相对应的是第二产业发展优势明显，农村的乡镇企业等集体经济组织从零星分布状态逐步转向聚集分布状态。然而第二产业在发展过程中受到土地的制约，加上技术、资金、管理落后，无法形成一定的规模效应，第二产业发展遭遇瓶颈。同时当地农民并没有完全脱离家庭式的农耕模式，对商品经济的依赖程度不高，第三产业缺乏发展的空间，几乎是空白。为了促使三次产业协调发展，推动产业升级演化，首先要使第二产业形成技术、资金、管理全方位的规模化发展状态，这就需要建设成熟的工业园区以使第二产业形成一定的聚集分布。但是传统的土地模式限制了产业的发展，需要把分散的农村集体建设土地整合在一起，转化成具有工业、商业、住宅等用途的国有建设用地，因此农村集体建设用地的流转必然产生。

政府在土地流转过程中承担了重要的角色，一方面通过政策、法律、税收、补贴等手段保障了农村集体建设用地的顺利流转和流转后农民的利益；另一方面，对流转地的未来发展建设进行了远景规划：流转后的地区在保持耕地面积不变的情况下根据地方土壤特点发展特色农业，使第一产业的生产得到了恢复，并向着现代化集约农业方向发展；大规模工业园区和相关配套设施的建设促进了第二产业向更高技术水平和更大规模发展；随着农民生活方式的转变和生产方式的变革，当地的第三产业也开始从无到有并不断壮大。

总之，土地流转与产业结构的升级形成了一定的关联机制：产业结构的升级演化在遭遇土地问题的瓶颈制约后，政府推动了农村集体建设用地的流转，而流转后的土地集约为产业结构升级提供了基础和广阔的发展空间。

2.农村集体建设用地流转与就业的关联机制

就业结构的变化反映出产业结构的演变，产业结构的演变缘于三次产业间收益率的差异，本次调研地区的情况就印证了这点。第一产业收益率明显低于第二产业，微薄的土地收益无法支撑家庭的消费支出，绝大多数本应该从事农业的劳动者抛荒弃耕，或外出务工或就近转移入第二产业，从事与农业无关的劳动。但农民的身份并没有改变，加之二元经济体制的桎梏并未完全打破，此时的农村劳动者处于一个尴尬的境地：一方面早已脱离农业劳动、脱离土地，并长期从事非农产业，成为事实上的第二、第三产业工人；另一方面其农民的身份使得他们无法享有与城镇居民同等的相关待遇，无法分享城市化成果。这一状况亟须得到根本性的制度变革。如果仅仅提供就业机会而没有相应的配套措施，那么即使给予其市民的身份，也无法使失地农民享有体面的工作和生活方式，只能长期徘徊在社会的底层，这是土地流转过程中必须要解决的问题。政府主导的土地流转比自发的土地流转在解决这一问题上更具备优势。

从图3可以看出，首先，在政府主导下的土地流转使得分散的集体建设用地整合在一起并改变其使用用途，农民改变了原有的居住模式和邻里相处模式，这种生活方式的转变使得农民不再具备小范围耕种的条件，彻底脱离了家庭式自给的生活模式从而依赖于商品经济；同时农民又获得了相应的失地补偿款，使失地农民具备从事家庭式商业经营的可能，在繁荣当地商品经济的同时又为自己带来稳定的收入，这种体面的生活方式为失地农民的就业转型提供了基础。其次，土地流转后农民彻底失去了家庭承包式耕种的可能，虽然仍可选择留在土地上从事农业产业，但已经不再是经营风险自负的传统劳动，而是具有一定契约形式的有偿劳动，其经营风险由经营农业或工业的经营者承担。具备一定实力的经营者有条件扩大生产经营规模，引入更新的生产技术和更有效的经营管理模式，并创造了更多的就业机会，传统的农业生产和工业生产都上了一个新的台阶；低技能高劳动强度的工作将逐步被淘汰，失地农民在获得更多就业机会的同时也提高了劳动的层次，这种劳动模式的转变为失地农民体面生活和就业转型创造了条件。最后，户籍制度改革最终改变了农民的身份，并为其提供与城镇居民相同的社保体系，同时还保留了其村民待遇，如集体经济的分红等，为失地农民实现就业转型提供了根本保障。至此，通过政府主导的土地流转彻底改变了农民的身份、传统的生活方式和劳动方式，加速了农民向市民的转化，促使农民实现就业转型。

五、结论

政府主导下的农村集体土地流转并不是将分散的集体土地进行集中的单纯行为，而是包含了地区建设规划、村集体经济改革、户籍制度改革等相关内容在内的一系列行为，土地流转的最终结果是在促进城市化进程的同时加速了地区产业结构的演化升级与失地农民的就业转型。尽管土地流转行为是在政府主导下发生的，但是产业结构和就业结构升级的先期变化是土地流转的先决条件；而经过集体土地流转这一具有实质意义的变革后，无论是地区的产业结构还是农民的就业结构都提高到了一个新的层次。因此，农村集体土地的流转是地区产业结构升级和农民就业转型的需要，而农村集体土地流转本身又促进了当地产业结构的演化升级，并通过产业结构的升级变化带动当地的就业结构升级，特别是在政府相关配套措施的支持下，失地农民从生活环境、劳动条件到身份和社会保障都有一个质的飞跃，带动了农民的就业转型。相比而言，政府主导模式的农村集体土地流转在带动地区产业结构升级、促进农民就业转型等方面，比农民自发模式的农村集体土地流转更具优势。

参考文献：

北京大学国家发展研究院综合课题组.2010.还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都市统筹城乡综合改革实践的调查研究[M].北京：北京大学出版社：5.

篇6

    经济条件差点的跳蹬镇是一次性给付的，而拥有“明星乡镇”称号的八桥镇和建胜镇将按月支付村干部们每月100元至250元不等的“退休金”。

    此外，在村镇自行发放“退休金”的基础上，大渡口区委组织部正在酝酿出台全区统一的、对离任村干部的补贴政策。但大渡口区委组织部却称，这种办法多少有些无奈，其实村干部们呼声最高的是给他们办理养老保险，本来资金问题都已经解决了，却无法突破政策的瓶颈，其中最关键的一条就是村干部的“农民”身份。

    村干部有后顾之忧

    从1990年开始，大渡口区就有些乡镇开始为村干部搞一些补贴、津贴，但都是根据各自的经济状况自发开展的。

    大渡口区委组织部副部长张毅告诉记者，通过调研发现村干部出现后继乏人的局面，尤其是经济条件不好的乡镇，大家都不愿意干，就是后来选的村干部也不能说都是“能人”。上一届甚至还出现了好几个60多岁的村干部。究其原因，很多人认为村干部一般只能干几年，但自己的经营却很可能因此荒废，离任之后没有任何保障。

    张毅说，这一届通过提高村干部在任和离任后的待遇等措施，在选拔村干部时感觉没有上一届困难，在有的地方甚至竞争还很激烈。这次换届结束后，村党务工作者的平均年龄从上一届的44.4岁下降到41.9岁，平均下降了2.5岁。

    据介绍，大渡口区目前正在酝酿出台的给离任村干部的补贴将根据工作年限发放，比如3年为一届，担任一届给一定补贴，工作时间越长，补贴的比例也就越高。但考虑到各个镇的经济实力不一样，可能会有些差别。并且这个区里面统一的政策和各个乡镇自己的政策并不冲突。

    这笔钱由谁来支付？张毅介绍，因为区、镇是两级财政，所以将会调整两级财政的分配比例，名义上还是由镇里支付这笔钱，实际由区财政将这笔钱划给镇财政。

    张毅说，我们主张干两届才能拿到“退休金”。村干部不能干了一届就能领钱，我们鼓励他们干好。如果村干部干得不好，下一届老百姓不会再选他，他也就领不到“退休金”。区里还在努力促进村干部“年轻化”，明确规定60岁以上不再担任村干部职务，因为如果从50多岁开始当村干部，他很有可能就干不了第二届。

    “其实对很多担任村干部的人来说，政府发的这点钱虽微不足道，但却是一种认同，一种荣誉。”大渡口区委组织部组织二科杜科长说。

    八桥镇五一村以前有位女书记，叫吴碧德，非常能干。尽管村集体的家当还算殷实，但吴碧德在任时却没有像其他很多经济条件比较好的村子那样买车或者出国旅游。今年，50多岁的吴碧德因为年龄大了不再担任书记职务，离任时村集体经济还有70多万元的存款。如今吴碧德每月可以领到200多元的“退休金”，这和她在任时每年两三万元的分红根本没法比，但吴碧德却感到非常欣慰，她认为这是“组织上和老百姓对她所做事情的一种肯定”。

    杜科长说，今年跳蹬镇效仿八桥镇的做法给离任村干部发放“退休金”后，有些村子村干部选举时，竞争非常激烈。有一户搞运输的人家，每月有六七千元的收入，但一家之主宁肯不搞运输，也要回来参加竞选。他认为能拿到政府发的这百八十元钱是一种荣誉。

    办理养老保险面临政策瓶颈

    “其实我们的第一个方案是想为村干部办理养老保险，现在的办法多少有些无奈。”张毅说。办理养老保险也是很多村干部都有的强烈愿望。

    目前，大渡口区已经为社区党务工作者和居委会干部办理了养老保险，并专门针对如何为村干部办理养老保险做了一个详尽的方案。在做方案的时候发现，为村干部们办理养老保险面临的主要问题有3个：户口、年龄和资金。

    杜科长说，方案一旦实施，每3年都会有一批村干部离任，所需的养老保险费用将会像滚雪球一样越滚越大。但即便如此，这笔费用，他们是有能力解决的，而且还做了详细的测算，并写出了报告。连财政局和社保局的有关人士看了，都认为作为非专业人士能写出这样的报告已属不易了。

    但是最终这个方案却搁浅了。因为户口和年龄是两个无法逾越的障碍。“我们咨询了社保局，被告知45岁以下才能办理养老保险，而且必须是城镇户口。村干部年龄在45岁以下的还不是很多”。

    “我们为此还向市委组织部反映过，也了解过其他地方的一些做法。四川某地搞的是商业保险，但是严格说来是违反规定的。作为党员，是不能够用村集体经济的钱去购买商业保险的。”

篇7

一、农房确权

(一)调整职能，房管统辖

目前，农村房屋尚未建立统一的权属登记制度，农民持有的房屋权属证书，有的是国土部门发放的宅基地证，有的是辖区政府或建设部门发放的房产证。多家发证和越权发证造成农村房屋权属关系混乱、资料不全。有的地方甚至从未开展过农村房屋权属登记工作。产权界定是产权流转的必要前提。由于农村房屋没有统一的权属证书，从而限制了农村房屋产权进入市场进行合法流转。

房管部门拥有我国最为详备的不动产登记资料，自建国初期，我国就开始在城市进行房地产登记，逐步形成了一套相对完善的管理制度、标准、程序和操作规则。这些都为房管部门进行农村房屋权属登记奠定了基础。由房管部门对农村房屋进行确权登记，利于城乡一体化管理，改变农村房屋权属关系混乱、管理不到位的现状。

(二)先行试点，逐步铺开

成都市农村产权制度改革，实质上就是还权赋能，按照国家相关法规，把属于农民的权利确定给农民。其目的是促进城乡生产要素自由流动，推动农村资产资本化，对农民家庭联产承包土地经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权和林权进行确权登记。作为综合配套改革，成都市选择了都江堰市柳街镇鹤鸣村先行试点，抽调房管、国土、农委等相关部门人员组成农村产权制度改革小组，专门指导农村产权制度改革。在摸索经验基础上，全市逐步推广。

(三)简化要件，方便群众

长期以来，农村房屋修建大多不规范，相关手续也不完善，对于此种事实物权，应当遵照历史。因此，对于2000年《成都市村镇房屋产权产籍管理暂行办法》实施前建成的房屋，申请人不能出具房屋建设相关资料的，由申请人书面说明房屋来源情况并具结保证，经房屋所在地村委会、乡(镇)政府确认并出具证明材料的，也可纳入登记。而对于农民集中居住区房屋，其建设相关手续与城市商品房类似，应严格按照法律法规相关要件办理。

在房屋面积认定上，以符合规划和宅基地使用相关规定为前提，在2000年前修建的房屋，按实际房屋面积进行确权；之后修建的房屋，对未超过批准建房占地面积的，按实际建房面积确认，超过房屋所在地规划部门批准的建房面积，超过部分在房屋产权证的附记栏中予以注明。在房屋面积计算方式上，对散居自建房以滴水为界计算面积，对统一建设的集中居住区房屋等，按国家规定的房屋面积测量标准计算面积。

农村房屋为家庭共同财产，按《房屋登记办法》的规定，共有房屋应由共有人共同申请登记，但由于很多村民外出务工无法到场。因此，在确权登记过程中，首先由农户以家庭为单位指定户主代表，出具户主代表声明书，声明该户主代表可代表全体家庭成员行使相关民事权利并承担相应民事义务，再以户主代表作为家庭房屋权利人代表，农房确权登记由户主代表户口簿中记载的全体家庭成员申请。此种方式简化了手续，减少了争议。在办件过程中，由村组统一集中申报，并由乡镇、村、组三级签章，保证申请材料的真实性，减轻登记人员审核之累，同时也方便了群众，节省了登记成本。

(四)发动群众，遵照民意

在办理农房确权登记过程中，应注意坚持村民自愿原则，自主决定是否申请登记，不作强行要求。参照公司治理机制，设立村议事会、监事会等机构，充分发挥基层民主治理机制，维护农民确权登记过程中的合法权益，制定相关村规民约，讨论确权方案等事宜，并经三分之二以上村民同意方能实施。

对于散居房屋面积的认定采用皮尺丈量方式，由村民交叉丈量以保证结果的公正性。在确权登记前，相关职能部门应做好农村房屋摸底调查工作，遇到问题应及时处理，在村内成立调解小组，负责处理本组内部争议。对摸底结果进行公示，包括家庭成员情况、房屋边界、四至、面积等。当事人对公示内容有异议的，职能部门及时处理，在公示结束后，农户需签字确认。

(五)对接系统，规范管理

农房登记系统与城镇房屋登记系统一致，农房登记也必须载入登记簿，发放权属证书。农村房屋档案由房管部门统一管理，采取权字号保管方式，有条件的地方进行电子扫描，以便查找。针对农村经济条件相对落后的实际，对农房产权登记相关税费进行减免，农房初始登记免收登记费，只收工本费，切实减轻农民负担。

(六)存在问题，改进措施

自2008年初开展农村房屋确权登记工作以来，截至2010年中旬，成都14个郊区(市)县共确权颁证160万户左右。工作过程中也存在一些问题，如房管部门与国土部门在工作协调上不尽一致。从法律上讲，确权初始登记中，应遵行先地后房原则，但各区(市)县房管部门为了完成目标考核任务，同时由于国土部门工作滞后，房管部门在土地确权完成之前，先行对房屋进行了确权登记，从而导致房地权属主体不一致。只能事后通过更正登记程序予以纠正。在农村房屋登记确权中，村民议事会起到了举足轻重的作用，但亦存在“滥用”之嫌，即乡镇对于不便决定的任何事宜均由村民议事会表决通过。殊不知，对于集体公共、公益事项的表决，村民议事会无疑可一言而决，但对于村民个人财产，如权利人身份农转非后房屋归属问题、非农权利人申请农房继承等问题，就不能通过村民议事会三分之二以上多数来表决，否则便会出现集体侵犯个人合法权益的情况。

二、农房抵押

(一)明辨法条，先行先试

按照《担保法》第37条和《物权法》第184条的规定，宅基地使用权不得抵押。一般认为，农房抵押，抵押物的价值是包含了房屋和宅基地的价值，但按上述法律规定，宅基地使用权不得抵押，故农房也不得抵押。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第33条和《城市房地产管理法》第31条都规定了房地一体抵押，但这些规定仅适用于城市房屋而非农村房屋。况且，在此阶段，我国立法认可农房所有人转让其房屋。既然农房的转让都为立法所认可，农房所有权人以农房设定抵押权又有何不可呢?按照《物权法》第182条的规定，建筑物及其所占范围的土地使用权需一并抵押。但立法机关对该条的解释是本条规定的建筑物，主要指国有土地上的建筑物和乡(镇)、村企业的厂房等建筑物，显然该规定也不适用农房抵押。现行法虽禁止宅基地使用权单独抵押，但并未禁止宅基地上的农房抵押，况且，现行法认可农村房屋在一定范围内转让，如果一概禁止宅基地上的农房设定抵押，必然会引起法律适用上的冲突。以此出发，成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，本着先行先试的原则，在农村房屋确权登记工作基础上，积极开展了农村房屋抵押工作，出台了一系列农村房屋抵押的指导性文件，取得了良好效果，农村房屋资本功能得以

体现，有力推动了城乡统筹发展。

(二)出台文件，规范操作

为推动农村房屋抵押登记工作的深入开展，成都市人民政府办公厅转发了《市政府金融办等部门关于成都市农村产权抵押融资总体方案及相关管理办法的通知》(成办发[2009]59号)，规定抵押人办理农村房屋抵押应同时具备以下条件：一是合法取得集体土地使用证(使用权类型为集体建设用地使用权)和房屋所有权证，且征得本集体经济组织同意；二是承诺设定抵押的房屋在依法偿债后有适当的居住场所。同时还规定，抵押人办理土地性质为宅基地使用权的农村房屋抵押时，应将该房屋所占用范围内的宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，向集体土地所有权人申请办理集体建设用地使用权的出让，承诺今后不再申请宅基地，并在国土资源管理部门办理集体建设用地使用权登记手续，办理集体建设用地使用权出让的土地价款，由农村集体经济组织按照集体建设用地使用权基准地价的一定比例合理确定。如果借款人无法正常偿还贷款，抵押权人可与抵押人协商以抵押房屋拍卖或变卖所得的价款受偿，也可由农村房屋所在集体经济组织或者由农村产权抵押融资基金收购；协商不成的，抵押当事人可根据合同约定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提讼，处置抵押的农村房屋时本集体经济组织及其成员在同等条件下有优先购买权。

该规定的用意非常明显。我国现行法上禁止宅基地使用权抵押，而在农房抵押时，要求先行将宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，其意图即在避开宅基地使用权禁止抵押的立法规定。该规定要求抵押人补交一定的土地价款才能将宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，无疑加重了农民负担，因此，据笔者了解，在实际操作过程中并未做此要求。由于在处置抵押的农房时，农房的交易必然涉及宅基地的处置，无论农房受让人是取得宅基地使用权还是租赁权，由于宅基地具有集体共有性质，本集体经济组织及其成员在同等条件下有优先购买农房的权利是合乎逻辑的推论。一方面有利于优先解决本集体经济组织成员住房保障问题，另一方面也照顾到了农村房屋财产属性的体现。

之后，成都市房产管理局下发了《成都市集体建设用地上房屋抵押登记(暂行)规定》(成房发[2009]202号)，规定村民的房屋可用于抵押，应当提交农村集体经济组织同意抵押的证明材料，删除了宅基地使用权先行转为集体建设用地使用权的规定。上列成办发[2009]59号文和成房发[2009]202号文都规定在办理农房抵押时，要求本集体经济组织同意。这是因为，一方面，农房抵押一旦失败后，有可能导致农房所有权的转移，而按照《房屋登记办法》第86条的规定，“申请村民住房所有权转移登记的，应当提交农村集体经济组织同意转移的证明材料”；另一方面，村民取得宅基地一般是无偿的，带有福利性质，而农房交易价值所包含的宅基地利益应由作为宅基地所有权主体的集体经济组织取得。

自2008年中旬成都市开展农村房屋抵押登记工作以来，截至2009年年底，除成都市中心五城区以外的14个郊区(市)县房管部门办理农村散居房屋抵押融资9000户左右(含灾后重建抵押)，抵押面积50多万平方米，融资金额3亿多元。

(三)存在问题

1　抵押登记基础薄弱

正如上述，农房确权登记过程中存在主体不一致的现象。因此，房管部门在办理农房抵押时，可要求当事人提供土地权属证书，房地权属主体不一致的，可先行通过更正登记程序予以纠正。

2　金融机构顾虑重重

目前，从事农房抵押融资业务的仅有农村信用合作社，农户贷款渠道单一的现状在短期内很难改变。农民不能如期还款导致抵押失败时，即便在办理抵押登记时，已承诺设定抵押的房屋在依法清偿后有适当的居住场所，在农民无其他住房保障情形下，即便有法院的生效判决，金融机构也不可能执行抵押农房，这在调研中得以证实，如此，金融机构必然会形成坏帐，因此，很多金融机构不愿接受农房这种抵押物。客观讲，农民还是比较理性的，不会盲目将农房抵押贷款，通常考虑了还贷能力，且比较诚信，取得贷款后，大多会投入一些风险小、有稳定收益的产业，都能如期还清银行的贷款，抵押并不最终导致所有权的转移，风险并非想象中那么大。2010年，成都市人民政府办公厅转发了市财政局市政府金融办《关于成都市农村产权抵押融资风险基金筹集与使用管理暂行办法的通知》(成办发[2010]8号)，其规定，政府应当建立风险基金，用于收购到期不能偿还债务的抵押农村房屋。此文件的出台降低了金融机构的风险，目前，风险基金筹借的量还需增大，覆盖的区域也要更宽。

3　集体经济组织消失

在实践中，集体经济组织主体虚位已是一个不争的事实，虽然主体虚位，但名义上的集体经济组织在一定范围内仍然存在。目前，成都有的地方已不存在集体经济组织这种形式，特别是农民集中居住区，一个集中居住区内往往安置有几个集体经济组织的人员，打破了农民以前以地域划分形成的集体经济组织，那么集中居住区的农房抵押时，如何出具集体经济组织的同意证明材料呢?事实上，农民通过宅基地置换集中居住后，集中居住区一般都参照城市居住小区实施物业管理，由于集中居住区的集体土地是由该小区内的成员集体共有，因此，可引入业主大会和业主委员会制度，由业主大会或业主委员会对农房抵押出具同意证明材料。

(四)制度配套，促进抵押

首先，在推进农房抵押的同时，政府也应加快建立农村公共住房保障制度，保障农民房屋抵押后的居住问题，允许城市廉租房对农民开放。其次，要加强农房评估，2009年，成都市房产管理局了《成都市农村房地产估价规范》(试行)，为确定农村房地产抵押贷款额度提供参考依据。再次，要厘清农房流转收益分配机制，必须在国家、集体与农民三者之间建立起一套公平、合理的收益分配机制。最后，要进一步强化金融机构对农房抵押的支持力度，一是强化商业性银行的支农责任，二是进一步发挥农村信用社支农主力军作用。

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关键词:村级债务;化解对策;村级组织

中图分类号:F812.8文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0041-02

村级组织是我国农村的最基层组织,承担着贯彻落实中央关于加强三农工作的一系列方针政策职责,承担着新农村建设、构建农村和谐社会的职责,还承担着一定的政府职能。近年来,村级组织在全面贯彻落实中央关于加强三农工作的一系列方针政策,牢固树立科学发展观等方面起到了很大的作用,促进了农村经济社会各项事业的健康发展。但由于多种因素,村级组织背负着沉重的债务负担,村级债务已成为当前农村工作的一大难题,既弱化村级组织职能,阻碍农村工作健康有序推进,又危害农村经济社会的稳定发展。为此,笔者对浙江A县进行了调研。截至2008年,A县村级债务总额为13 098.42万元,平均每村125.95万元。当前,全国上下正在学习、贯彻、落实科学发展观,进一步加快新农村建设。因此,如何有效地化解村级债务,已成为当前亟需研究的一项重大课题。

一、村级债务形成的原因

村级债务的形成有着一个长期而复杂的演变过程,20世纪80年代中期逐步出现,90年代中后期特别是近些年增长加快。其形成原因复杂,债权主体不一,数额不均匀,从A县的实际情况来看,主要原因有:

(一)因生产经营性项目建设形成

20世纪80年代,村办企业风靡一时,一些村出于发展经济、壮大财力的初衷,举债投资办企业。由于没有充分考虑资金、技术、销售、管理、市场变化等因素,再加上村办企业设计技术起点低,产业发展方向趋同,经受不起市场经济大潮的冲洗,大部分企业运行一段时间后,就亏本经营,甚至倒闭停产。即使企业持续经营,但企业经营效益差,致使在企业转制时,因村作为企业的投资者而承担了企业的部分债务,导致村级组织背上沉重的债务,这部分债务占了村级债务总额的30.15%。

(二)因基础设施建设等公益性事业形成

随着经济的发展,农民群众对交通条件和生产基础设施等公益性事业的要求也日益提高,而村级组织为了满足农民群众的要求,以改善干群关系,不顾自身的经济承受能力,而兴办公益事业基本建设,致使村级组织办了好事,却背上了沉重的债务包袱,这部分债务占了村级债务总额的55.18%。

(三)因垫付税费举债形成

税费改革前,农民要上交“三上交、五统筹”、农业税及其他相关费用,部分农户没有及时上交各项税费,而村干部为了完成上级布置的任务,举债为这部分农户垫付了款项,从而形成“三角”债务,即农户欠村集体、村集体欠信用社(银行)等单位或个人,这部分债务占了村级债务总额的0.33%,虽然这部分债务占的比例不大,但对村级组织开展工作的影响却非常大。

二、化解村级债务的对策

村级债务形成的时间长,数额大,成因复杂,决定了化解债务的艰巨性。化解操作不当,可能会引发新的矛盾,带来不稳定因素。针对A县村级债务存在的原因,要做好村级债务的化解工作应采取如下对策:

(一)加强对化债工作的领导

化解村级债务是一项长期而艰巨的工作,各级党委、政府应切实加强组织领导,组建化债工作领导小组和工作班子,统筹协调村级债务化解工作;各级农村经营管理部门要切实负起责任,认真收集情况,加强指导和督查,切实发挥职能作用;各村级组织应充分发扬民主,集思广益,制定符合本村实情的化债方案,切实做好化债工作。

(二)开展债务的清查核实工作

化解村级债务,首先要对村级债务进行清查核实,这是开展化债工作的前提和基础,只有将债务清查核实了,才能根据债务的实际情况进行分类分析,并制定出具体的化解方案。

(三)明确化债的原则

化解村级债务应坚持以下三个原则:一是确保农村稳定的原则。既要增强化债工作的紧迫感,又要做到有计划、有步骤地开展工作,实行严格的工作责任制,把握好政策界限,防止因工作不细、方法简单、作风粗暴而引发各种事件,做到既有效化解债务,又不给农村正常秩序造成冲击。二是不增加农民负担的原则。在农村债务化解中要注重保护农民的合法权益,不能把债务平摊到农户,防止把一些不合理的债务合法化,防止出现新的的农民负担反弹。三是不能操之过急的原则。村级债务是多年积累的结果,不可能在短期内全部解决,要制定计划,逐步化解。

(四)多措并举化债

化解村级债务,要结合各地实际,依靠群众,大胆尝试,不断探索切实可行的化债途径与办法,积极稳妥地化解部分村级债务。

一是发展村级集体经济化债。发展村级集体经济,增加集体收入是化解村级债务最有效的途径之一。发展村级集体经济不但是解决农村债务问题的治本之策,而且也是保证农村税费改革成败的关键之所在。各村要立足本地资源优势,因地制宜,积极发展村级集体经济,增加集体收入。一方面,可选择合适的项目,积极发展多种经营,变资源优势为经济优势;另一方面,应积极鼓励农户发展民营经济,来增强集体经济实力。村级集体经济有了较强的经济实力,不但可用于清偿旧债,更重要的是还可以避免没有经济承受能力的大额度债务再度发生。

二是清理债权化债。对清理核定后的村级债权,根据不同对象和性质,区别对待,分别采取经济、行政或法律手段进行清收。对农户税费尾欠,根据其偿还能力,通过宣传教育和民主评议促其主动还款,对符合减免规定的税费尾欠以及确无还款能力的特困户、军烈属以及死亡绝户,经村民大会或村民代表会议讨论,予以减免;对国家干部、村组干部、企事业单位的欠款,先宣传后强制,限期逐笔逐人清收。

三是削减债务减债。对于村组集体所欠金融机构贷款,在清理核实、手续完备的基础上,按人民银行规定的基准贷款利率计算,不计复息和罚息;对逾期超过3年以上的贷款,可申请予以核销。对村集体高息借款,在加强宣传教育的前提下,采取“降息减息”和“还本挂息”等办法,从借款之日起按照金融部门规定的同类同档次贷款利率计息,已付息的超出部分,用于冲抵本金。对村集体生产公益性建设借贷的农发金和财政支农周转金,村集体无力偿还的,可申请停息挂账或全部减免。对村集体历年拖部报酬、义务兵优待金、民师工资等形成的债务,一律不允许计息。

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一、基本情况

根据区委的安排，我局是开展深入学习科学发展观实践活动的第一批单位。自去年10月份启动实践活动以来，我局切实加强组织领导，完善组织机构，明确指导思想，准确把握实践活动目标要求和主要原则，紧紧围绕“推动××科学发展、争当全市建设全省‘首善之区’排头兵”主题以及“提高产业集聚度”、“集聚高端要素”、“推进自主创新”等议题问计于民，把科学发展观实践活动和我局工作实践结合起来，扎扎实实地开展科学发展观实践活动，完成了所有规定动作，达到了预期目标。在学习调研阶段，我局广泛开展各项宣传发动工作，认真组织广大党员干部开展讨论活动，深入基层和一线，把学习讨论的成果与实际工作结合起来，扎实开展“五个一天”、“四个一次”主题实践活动，深化对科学发展观的认识。在分析检查阶段，认真抓好征求意见、查找突出问题、撰写领导班子分析检查报告、召开专题民主生活会和组织生活会、组织群众评议五个环节，明确了“贯彻落实科学发展观、推动我局工作再上新台阶”工作思路，制定了整改落实的具体措施。在整改落实阶段，我局针对第一、第二阶段查找出来的突出问题，综合形成五个方面的整改内容，制定具体的整改落实方案，突出抓好辖区生态环境优化建设、集体经济组织体制创新和改进机关作风等重点工作。

在开展科学发展观实践活动期间，我局印发征求意见表80份，调查问卷42份，设立意见箱2个，走访基层单位和服务对象72次，收集意见10条，吸收意见建议7条。领导班子成员按照上级的要求，开展谈心活动12次，撰写发言材料4篇，走访慰问困难党员10人。制定整改落实方案1个，整改项目5个，整改措施20条，出台政策制度5项。召开座谈会3个，参与各类讨论活动280人次。先后5次对《领导班子分析检查报告》、3次对《整改落实方案》进行修改和完善，在“领导班子专题民主生活会质量测评”和“领导班子分析检查报告评议”中，满意度均为100%。通过开展深入学习实践科学发展观活动，局班子成员和全体干部的思想认识明显提高，体制机制创新取得实实在在的成效，生态环境建设加快推进，村改制公司经济发展再上新台阶，农产品质量安全监管、机关队伍作风建设得到进一步加强。

根据市委、区委的要求，我局认真做好实践活动整改落实的后续工作，主要措施有：

一是加强组织领导。领导班子成员和各科室、属下单位充分认识组织开展学习实践活动整改落实情况“回头看”工作的重要意义，主要领导亲自抓，各分管领导、科室负责人具体抓，把整改任务分解到相关单位，真正做到认识到位、责任到人、措施得力，力求整改落实出成效。

二是细化工作方案。紧密联系工作实际，有针对性地制定《××区农林水利局深入学习实践科学发展观活动整改落实情况“回头看”工作方案》，明确指导思想和目标，细化各整改项目的工作措施，付诸实施。

三是健全检查考核机制。各科室、属下单位根据五大整改项目的工作进展，每个季度向局班子上报一次整改目标的落实情况。局班子定期召开专题会议，检查整改进度，研究解决项目整改中存在的困难问题，提出工作要求，理清下一步的工作对策，狠抓近期整改目标的落实，有序启动中期工作目标。

二、整改落实工作成效

（一）森林公园建设取得新突破

火炉山森林公园建设是××迎亚运的重要绿色景观工程,是“青山绿地、碧水蓝天”二期工程的龙头项目，是××市创建国家森林城市的重要载体，也是我区开展深入学习科学发展观活动重点整改项目。在市领导的关心和市政府有关部门的支持下，我局自2008年11月起正式启动了火炉山第一期升级改造工程建设，建设项目主要包括67000平方米北门绿化广场、1800米登山山径和776米防火通道三个部分。北门绿化广场包括主题广场景观林木、停车场、园路、亲水平台等建设项目。目前火炉山工程建设进展顺利：两条登山山径已铺砌完成，并配套建设了观景凉亭、廊架以及小休闲平台等多个项目，将为游客提供休憩活动场所；北门广场景观绿化、停车场及园建的建设工作已经完成了工程量的90%；防火通道已全线铺开施工，计划7月份完成施工。在建设过程中，火炉山北门广场通过大面积、高标准绿化，充分体现了“以人为本，城市森林”的理念，无论是乔木还是灌木等植被，全部选用岭南乡土品种，其中大乔木70余种、2000多株，如木棉树、凤凰木等；灌木110多种、30多万株，如杜鹃花、龙船花等。这些乔灌木有观型赏叶的，有观花赏果的，在品种的规格和布局搭配上做了巧妙构思，以参天大树为上层主景，合理点缀花、灌、草，既突出郊野森林的气魄，又揉合了城市园林的特点。火炉山森林公园建成后，将为市民提供一个集休闲健身、旅游观光、科普教育于一体的郊野乐园，并为打造我区北部都市生态休闲旅游区打下良好基础。

另一纳入全市“花园城市”行动计划的项目—吉山橄榄公园的升级改造第一期建设已竣工投入使用，建设效果受到当地群众好评，目前该项目第二期建设任务正在实施中，计划下半年完成。

（二）河涌整治与水系建设初见成效

“治水”是市政府优化城市环境的重要工作，根据区政府关于河涌综合整治的总体部署和任务分解，由我局牵头落实的主要任务是负责区内河涌的堤岸建设和河道清淤工作，即：完成一条主要河涌——车陂涌，四条一般河涌——棠下涌、程界涌、深涌以及潭村涌的堤岸整治和清淤工程，堤岸建设总长度23

公里，河道清淤总长度48公里。

我局在河涌整治过程中严把工程招投标关、严把工程质量关、严把资金拔付关和严把执行合同关，扎实推进水环境综合治理，河涌整治和水系建设进展顺利，到目前为止，车陂涌第一期工程共9个标段已全线投入施工，目前已完成了总工程量的50%；第二期工程共4个标段，其中2个标段已在施工中，完成了总工程量的30%；车陂涌支流—西边坑整治工程的前期工作已经完成，即将安排招投标。上述其它四条一般河涌的整治建设目前已完成工程量的85％。下一步我局将加强与市、区相关职能部门的沟通与协调，严格对施工单位的监管，加快各项目施工进程，确保在规定的时间内（即在2010年6月底前）完成我区主要河涌整治任务，实现“水清岸绿”的目标。

（三）集体经济体制改革得到深化

我区农村股份制改革已实践了二十二年，在全国范围内具有较大影响力和知名度。农村股份制改革有效地推动了我区的城市化进程，促进了改制社区的和谐稳定和村改制公司的经济发展，壮大了集体经济。通过开展深入学习实践科学发展观实践活动，我区的集体经济组织制度建设、农村股份制“福利一刀断”和股权流转改革等工作有了新的突破。一是按农村城市化的要求，有效推动我区集体经济组织的现代企业制度建立。近几年，我局按照区委、区政府的工作部署，开展了以长湴公司（经济联社）为试点的现代企业制度建立工作，并取得明显的成效。目前，长湴公司法人治理结构制度建设试点工作基本完成，民主决策制度（重大事项决策制度、董事会议事规则等）、财务管理制度（重大项目招投标制度、财务开支制度等）、民主监督制度（财务公开、监事会工作规程等）基本建立，待总结经验后在全区村改制公司推广，拟率先在全市村级公司建立符合公司法要求的现代企业制度，实现股份制改革成功后我区集体经济体制机制的第二次创新和飞跃。二是进一步完善农村股份制，深化集体经济组织改革，在“福利一刀断”、股权流转改革方面取得新的突破。2003至2006年，我局对全区24个村改制公司的股份制章程进行了规范和完善。开展实践科学发展观期间，我们决定把“福利一刀断”、股权流转改革作为深化集体经济组织改革工作的突破口。针对全区24个村改制公司还有7个村改制公司没有切断福利性补贴的具体情况，去年上半年开始在石东公司（经济联社）开展“福利分配一刀断”试点工作，并取得了成功，如石东第九经济社在去年年底已切断了福利性补贴，实行了按股分红。同时，股权流转改革试点工作也取得新突破，银河公司股权流转工作走上规范操作程序；石牌、林和公司股权继承问题，参照财产继承法等有关规定已作进一步的规范。三是关注民生，维护“农转民”居民的合法权益，做好社区维稳工作。我区有7万多享有村民福利待遇的“农转居”居民，他们的民生问题解决得好不好，关系到我区村改制社区的稳定与发展大局。开展科学发展观实践活动以来，我局成功调处涉农上访案件20多宗，为棠下、车陂等村改制公司160多名外嫁女解决了养老保险、福利待遇问题，有效调处了石东“农转居”人员要求配置股份和元岗、棠东居民反映村公司干部作风等重大上访案件，有力维护了改制社区的稳定和“农转居”居民的合法权益。在区委、区政府对区属部门、街道2007－2008年度维护社会稳定及综合治理考核评比中，我局的综合得分名列全区第四名。

（四）农产品质量安全管理进一步规范和完善

认真执行《农产品质量安全法》，加强蔬菜安全检测。切实履行对辖区内农产品质量安全的监督管理职责,加大农资市场整顿和规范力度，加强对本区种菜户使用农药的指导和管理，健全我区农产品质量安全检测网络和检测制度，重点抓好蔬菜农药残留速测工作，全面开展蔬菜定量检测和定性速测，加大对违反《农产品质量安全法》行为的执法力度，确保群众蔬菜食用安全。

加强动物、动物产品质量检测，保证群众食用肉的安全。一是加强××肉联厂、××生猪批发市场的检疫工作，检出的病、死猪一律严格按照有关规定进行无害化处理；二是抓好三鸟批发市场的检疫；三是抓好“瘦肉精”监测工作，每天对××肉联厂待宰车间的生猪进行“瘦肉精”抽检。今年2月份“瘦肉精”事件发生后，我局及时、快速的反应，采取有力措施，溯源取证，强化检测（落实市政府“批批检测、头头检测”的要求），及时堵截“瘦肉精”猪流入市场，使事态得到有效控制，受到上级有关部门的肯定。四是抓好动物产品检疫。对辖区内5家经营冷鲜动物产品企业的冷鲜动物产品进行严格检疫。

（五）作风建设进一步加强和改进

一是把机关作风建设与规范工程行为相结合，打造“阳光工程”。制定、实施《工程项目管理系列办法》,对工程项目的决策、招投标、监管、资金使用等事项作了明确的制度规定。利用网络向社会招标公告，委托专门机构组织招投标，对工程设计单位、招标单位、监理单位和施工单位实行公开招标，严格按国家有关规定实行建设工程项目招投标制度。对每项工程除由局里派出专人驻工地协同监理单位监管外，还邀请所在街道、村改制公司派人参与,共同做好对工程质量、进度的监督管理。

二是把机关作风建设与加强政务公开相结合，提高行政效率。实行依法公开行政，将各种许可证审批的法律依据、办事条件、材料要求、办理程序、办理期限、申请表格等，通过区政府网站、墙上政务公开栏等形式向社会公示，同时公布投诉电话，实行“阳光”行政，自觉接受社会监督。自觉接受市、区人大代表和政协委员的监督检查，针对他们提出的富有建设性的意见，及时总结，认真整改，不断提高执法水平，推动依法行政的深入开展。

篇10

关键词： 集体建设用地； 土地使用权； 流转制度

中图分类号： F301.1 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）02-0112-05

土地是人类生存和发展的重要物质基础，其对经济、社会的发展具有不可替代的作用。随着我国市场经济体制的建立和发展，土地作为一项重要的资源愈发体现其使用价值的重要性。同时，资源性、稀缺性在当前的经济形势下更加促使其使用价值的不断提高。作为社会主义国家，所有制结构决定了土地作为一种资源其所有权主体的特殊性。依照我国现行宪法的规定，根据主体的不同，可将土地分为国有土地和集体土地。此种土地制度在我国计划经济时期对经济发展、工业建设发挥了重要作用，但随着我国社会主义市场经济制度的建立，此种“城乡二元”的土地制度成为新一轮经济发展的障碍，特别是在解决“三农”问题、缩小城乡差距、建立社会主义新农村成为当前及今后一个阶段主要任务的时期，切实提高广大农民的生活水平，保障农村经济持续、健康、有序发展成为社会经济建设的迫切任务，构建集体建设用地使用权可流转制度被多数专家、学者认为是圆满完成任务的必经途径和有效手段之一。因其不仅能促进农村经济的发展，并且对于合理配置土地资源，合理开发、利用土地资源，保障集体经济组织的土地权益，促进农村经济的发展具有重要的现实意义。

一、完善相关法律，解决下位法与上位法之间的矛盾

有学者将集体建设用地使用权定义为：“是指法定主体依法取得的对农民集体所有的土地进行非农业目的的占有、使用和收益的权利”。[1] “土地流转，即土地的流通和转让”，[2]根据流转标的不同，可分为土地所有权的流转和土地使用权的流转。根据我国宪法第10条的规定，在我国土地所有权是禁止流转的，唯有通过国家征收的形式实现集体土地所有权主体的变更，且只能由集体所有变为国家所有。而国有土地使用权的流转则形式多样，根据我国《土地管理法实施条例》的规定，无偿的形式有划拨，有偿的方式包括出让、租赁、作价出资或入股。

如：截至2008年11月，江苏南通海门市共办理集体建设用地出让417宗，出让面积4357.5亩；集体建设用地转让74宗；共办理集体建设用地租赁73宗，租赁面积623亩。[3]由以上数据可知，各地区的试点工作取得了初步的成果，此种流转方式占据了集体建设用地使用权流转非常大的比重，而接下来的工作就是总结各地区的成功经验，在全国范围内进行推广，以此形成全国统一的集体建设用地使用权可流转制度。据统计，仅2000年至2002年，安阳市刘家庄、任家庄、三家庄三村集体流转收入已达1400多万元，用于修建道路200万元，建学校、养老院等公益事业150万元，上缴国家各种税费500多万元，安置1300多个劳动力，人均年收入5000元以上；[4]广东2006年实现流转宗数约2100宗，面积达1500公顷，涉及价款20亿元。[5]据测算，2020年我国要达到城镇化率60%、工业化率70%的目标，需要增加1.5亿亩建设用地。[6]

在我国，建立集体建设用地使用权可流转制度是适应经济社会发展的客观需要，法学理论为此制度的建立提供了深厚的理论基础，国家土地政策的推动及试点地区的实践经验为此制度的建立奠定了坚实的现实基础。

为完善立法，解决下位法土地管理法、担保法和上位法宪法之间以及土地管理法本身法律条文之间的矛盾，应对土地管理法、担保法相关条出以下修改：（1）秉承宪法第10条和土地管理法第2条的规定，将土地管理法第43条修改为：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，可以依法申请使用国有土地或集体所有土地；村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设，可以依法申请无偿使用农民集体所有的土地”。（2）将担保法第34条第3款修改为：“抵押人依法有权处分土地使用权、房屋和其他地上定着物”。

二、改革现行的征地制度

在物权理论上，土地征收是物权变动的一种形式，是国家出于公共利益的需要，依照法定条件和程序，将农民集体所有的土地强制收归国有，并给予相应补偿的行为。我国宪法第10条、土地管理法第2条、物权法第42条皆有“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定。此种规定，为缓解城市扩张、经济发展对土地的大量需求，进而征收农民集体土地提供了法律基础。

国家只有为了“公共利益的需要”，才能对集体土地进行征收，但我国立法机关并未借鉴西方发达国家成熟的立法经验，采用概括或列举的方式明确“公共利益”的内涵或外延。因而，在城市建设日益饱和、城市可用土地仍不能满足经济发展需求的背景下，为保证经济的持续发展，政府及用地者开始寻找突破点，他们利用国家法律和司法解释并未对“公共利益”做出明确规定的法律漏洞，人为地任意扩大“公共利益”的范围，将其外延扩大化、商业化，大量征收集体经济组织所有的土地用于商业开发建设，以满足经济发展对土地的需求，使得集体建设用地使用权以征为国有的形式变相流转。该行为不仅损害了广大农民的土地权益，而且不利于土地的合理开发利用，因此要改革现行的征地制度，使其规范化。据《新京报》2011年4月20日的报道，我国土地管理法的修改工作已经启动。笔者建议：可以此次修改土地管理法为契机，或是之后通过最高人民法院司法解释的方式，对土地征收制度进行如下改革：

（一）明晰“公共利益”的范围

1. 界定“公共利益”的内涵。《辞源》中将“公益”界定为：“公共之利益，相对于一个人之私利、私益而言”，将“利益”界定为“好处或功用，即指能满足人们物质或精神需要的事物”。美国学者庞德在他的社会法学理论中把利益分为个人利益、公共利益与社会利益，其中公共利益是指涉及政治组织的社会生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。本质上讲，庞德所称的“公共利益”即国家利益。我国法律、法规、司法解释未对“公共利益”的涵义作出明确界定，“公共利益”的认定缺乏法律标准。但根据法律解释原理、国家现行的土地政策，以及保护农民集体土地利益的需要，对“公共利益”的范围不宜作扩大解释。因而，应将“公共利益”界定为：为保障国家的安全、发展，国家机构的正常运行，满足社会绝大多数人的生存、生活而必须具备的物质基础。其应具备以下四个特征：（1）公共性。即相对于私人利益，公共利益主体是国家或社会公众，而不是确定的个体或组织；同时，此种利益主要依赖以政府为代表的公共选择机制来实现。（2）合理性。由于公共利益的实现经常是以减少或损害其他类型的公共利益或私人利益为代价的，因此在认定公共利益时要进行利益权衡，进行利益大小、社会效益、实现代价的比较，最大限度地减少对其他利益的损害。（3）正当性。除国家利益外，对其余公共利益的认定，要体现公共性，广泛听取民众意见，保证公共利益真正满足公众的需求。（4）公平性。公共利益的实现是以损害私人利益为代价的，因而要对利益损害者进行合理的补偿，以实现社会公平。

2. 明确“公共利益”外延。在大陆法系和英美法系国家，如德国、法国、英国、美国等国，法律同样规定，政府为了公共利益的需要可以征收土地，并采用概括或列举的方式明确规定“公共利益”的范围，只是不同国家基于本国国情对公共利益的认定标准略有不同而已。我国土地管理法第54条对以划拨方式取得国有土地建设项目的范围进行了规定；同时，国土资源部制定的《划拨用地目录》将用地划分为公益性和经营性，前者可以划拨方式获得国有土地使用权；2011年1月21日国务院新颁布的《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》中，对可征收房屋的情形进行了规定。因此，可以参照以上法律、规章的规定，明确规定由政府组织实施的基于以下需要的项目可以征收集体建设用地：（1）国防和外交；（2）能源、交通、水利等基础设施建设；（3）科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业；（4）保障性安居工程建设；（5）对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建。

（二）提高征地补偿标准

土地管理法第47条规定，我国的征地补偿标准是：“按照被征收土地的原用途给予补偿”，此标准仅从国家经济利益的角度出发，未考虑失地集体的土地权益，其合理性备受质疑。且在当今地价不断上涨的背景下，该标准与市场脱节，不能维护失地农民的财产利益。此标准下，在国家和集体组织之间产生了土地收益“剪刀差”，激发了民众的不满情绪，使集体建设用地使用权隐性流转成为可能。

国际上关于征地补偿的原则有：（1）日本的“正当补偿”原则，其补偿范围主要包括：产权损失、财产损失、失业损失和其他损失等，此补偿原则是一种比较全面的补偿。此外，日本还专门规定了要“按正常市场交易价计价”的原则；（2）美国的“合理补偿”原则，此原则下国家要赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格；（3）巴西的“公平赔偿”原则，根据此原则，征地补偿项目包括土地的原购置费用、土地的产出等项目。三种补偿原则中，补偿程度最高的为“正当补偿”原则，“合理补偿”原则次之，“公平补偿”原则补偿程度最低。

为保障集体经济组织成员的利益，在确定了征地项目范围的前提下，我国要提高现行的征地补偿标准。新确立的征地补偿标准，既要限定在国家财政的承受范围之内，又要实现失地集体经济组织成员的经济利益。笔者认为新征地补偿标准要考虑以下因素：（1）土地的原用途。土地的原用途一定程度决定了其对当地经济、文化、社会的作用。不同用途的土地因其给当地所带来的利益不同，其价值也就不同。如被征土地原是村办企业用地，其不仅给当地政府带来税收收入，而且增加了农民的经济收入，如果国家要进行补偿就要将“农民收入的减少”作为补偿标准确定的因素。（2）地上附着物。地上附着物是土地上承载的建筑物及其附属物，附着物的建设要耗费财力、物力和人力。土地被征用，附着物所有权人同时丧失了对附着物的所有权和使用权，造成了经济利益损失。因而，在确定赔偿标准时，应将地上附着物作为必要因素加以考虑。（3）土地的市场价格。因土地的位置能够决定土地使用权流转时的市场价格，故征地补偿标准的确定要借鉴马克思的级差地租理论。被征收的集体土地大多处于城市边缘，地理位置优越，其一旦被征收，土地所有权人便丧失了原有的经济利益，集体经济组织成员的收入因此而减少。相对来讲，如果此种土地通过招标、拍卖的程序进入土地市场进行流转，凭借其优越的地理位置，集体经济组织必然能获得优厚的回报。因而，两种状态下土地收益差的存在，使得在确定征地补偿标准时必须要参考土地的市场价格。因此，我国要对现行的征地补偿标准进行修改，确立合理的补偿标准，补偿费用应包括：土地原经济效益、地上附着物的损失、一定比例的市场差价。

（三）完善征地程序

1. 要由征地部门拟定征地补偿方案，报同级人民政府进行审批。

2. 受理申请的人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并对论证结果予以公布，征求被征地集体经济组织成员和社会公众的意见。

3. 受理申请的人民政府应对所征求的意见进行论证并对原征收补偿方案进行修改，公布修改后的方案。

4. 根据方案确定的时间、程序发放补偿费用至集体经济组织，集体经济组织定期内按人口数将补偿费用发放至成员手中。

5. 以上所有程序完成之后进行征地活动。

三、制定《集体建设用地使用权流转管理法》

建立集体建设用地使用权可流转制度，首先应对相关规范性法律文件进行修改，解除对集体建设用地使用权流转的限制，其次是制定专门的法律以构建我国的集体建设用地使用权可流转制度，规范集体建设用地使用权流转程序。笔者以为，我国立法机关应制定专门的《集体建设用地使用权流转管理法》，应包括以下内容：

（一）集体建设用地使用权流转的原则

1. 同一市场原则。经济学上对“市场”的界定，是指消费者的集合，而非固定的交易场所。建立集体建设用地使用权可流转制度，实现国有土地和集体建设用地“同制、同权、同价”，发挥集体建设用地的资源价值，将国有土地和集体建设用地纳入统一的市场，实现权利平等，运用相同规则，通过市场竞争机制，来实现集体建设用地使用权的流转。（1）市场准入制度是集体建设用地使用权进入土地市场的门槛，应修改相关法律允许集体建设用地使用权进入土地一级市场进行流转。（2）建立公平的流转制度，实现对国有土地和集体建设用地的无歧视待遇。（3）利用市场的公平竞争机制，实现集体建设用地使用权流转的经济效益最大化。

2. 依法流转原则。依法流转原则是指集体建设用地使用权的流转，要符合法律、法规规定的条件、程序、方式、期限，不得违反法律的强制性规定，否则流转行为无效。（1）不符合法定条件的集体建设用地不得进入土地市场进行流转，否则流转行为无效。（2）不按法定程序流转集体建设用地的，视违法情节的轻重，进行不同的处理：如违反的是不可进行事后弥补的强制性程序（如民主决策程序、审批程序），则此流转行为无效；如违反的是可事后弥补的任意性程序（如出让金或租金交付程序），那么此流转行为可通过修正成为有效的流转行为。（3）集体建设用地使用权的流转，必经按照法定的出让、转让、出租、转租、抵押等五种方式进行，不按此方式进行的流转为无效流转。（4）集体建设用地使用权流转的期限，要符合法律最高流转期限的规定，超过最高流转期限的，以最高流转期限计算，超过部分无效；若流转期限对合同目的的实现具有决定性意义，则此流转行为无效。

3. 民主决策原则。民主决策原则是指集体建设用地使用权的初次流转，要经集体经济组织成员会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，方可进行流转。现存的大量隐性流转，都是村委会、村干部或村民个人充当集体建设用地的所有权人，全权行使决策权，损害了集体经济组织的合法权益。民主决策原则的设立，保证了土地真正的所有权人通过法定渠道充分发表意见，实现其所有权权能，维护其经济利益。

（二）集体建设用地使用权流转的条件

1. 初次流转要进行民主决策。集体建设用地使用权属于农民集体所有，为保障集体经济组织成员的土地权益，在进行集体建设用地使用权初次流转时，应由用地者与乡（镇）、村集体经济组织或者村民委员会自愿平等协商，后经集体经济组织成员会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报有权机关进行审批后，集体建设用地使用权才能流转。

2. 符合土地利用总体规划、城市和村镇建设规划。土地利用规划是为节约用地、确保土地的供需平衡和合理开发利用土地而制定的。目前，我国土地利用规划按行政级别来进行划分，可分为全国级、省级、地（市）级、县级和乡（镇）级。集体建设用地使用权可流转制度的建立，实现了不同所有者土地的“同制、同权、同价”。为保证农村的合理布局、促进合理利用农村的土地资源，一定要科学制定土地利用规划，将集体建设用地纳入土地总体规划和城市、村镇规划之中。此外规定只有符合土地规划，集体建设用地使用权方能进入土地市场进行流转。

3. 符合土地用途管制。土地用途管制，即国家为了土地资源的合理开发利用，促进国民经济和社会的协调发展，以编制土地利用规划的形式划分土地利用区，确定土地使用条件，并要求土地所有者和使用者按照国家确定的用途使用土地的制度。自1999年始，我国通过编制各级土地利用规划的形式实行土地用途管制，实现土地资源的优化配置。集体建设用地使用权的流转，要符合土地用途管制和土地规划确定的用途，未经法定程序不能改变土地用途，对擅自改变土地用途的行为，要对责任主体进行处罚，情节严重的要追究相关责任人的法律责任，并将流转土地恢复原状。

（三）集体建设用地使用权流转的方式和期限

建立集体建设用地使用权可流转制度，实现对国有土地和集体建设用地统一规划、统一管理，可借鉴我国成熟的国有土地使用权流转制度，设计集体建设用地使用权的流转方式、规定流转期限。

1. 出让。参照国有土地使用权的出让，统一土地使用权出让的概念，并将其定义为：指土地所有者将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向其支付出让金的行为。集体建设用地使用权的出让，经由民主决策，可采用招标、拍卖、协商等方式，以实现土地效益最大化。集体建设用地使用权出让的期限，笔者认同一些学者的观点，住宅用地70年，工业用地过50年，商业用地40年，综合用地50年，具体期限由出让方和受让方协商而定。

2. 转让。集体建设用地使用权转让，即集体建设用地使用权人将依法取得的建设用地使用权进行转移的行为。集体建设用地的权利义务被转让给受让人，可以通过买卖、互易、赠与、继承等方式进行，但转让的土地要符合土地用途管制。集体建设用地使用权转让的期限为原合同期限扣除转让人已使用的期限。

3. 出租。集体建设用地使用权出租，即集体土地所有人将其所有的集体建设用地使用权在一定期限内出租给土地使用权人，并收取租金的行为。集体建设用地使用权出租的其他事项，适用合同法中关于租赁合同的规定。集体建设用地使用权出租的期限，适用合同法最长租赁期限20年的规定。

4. 转租。集体建设用地使用权转租，即集体建设用地承租人将其承租的建设用地使用权另行出租给第三人使用的行为。集体建设用地使用权的转租，同样适用合同法中关于租赁合同的相关规定，转租要取得土地所有权人的同意；转租的期限要短于土地出租的剩余期限；同时，非经法定程序不得改变转租土地的用途。

5. 抵押。集体建设用地使用权抵押，即集体建设用地的所有权人或使用权人将集体建设用地使用权作为自己或他人债务的担保，当债务人到期不能履行债务时，由债权人就该集体建设用地使用权变价优先受偿的行为。债权人的抵押权一旦实现，集体建设用地使用权的流转也即实现。集体建设用地使用权的抵押不同于国有土地的抵押，其分为两种：一是所有权人进行的抵押，二是使用权人进行的抵押。不同主体进行的抵押，抵押期限不同；所有权人进行的抵押，由所有权人与抵押权人协商，但抵押最高期限不应超过集体建设用地根据用途所确定的最高出让期限；使用权人进行的抵押，抵押期限不应超过集体建设用地原流转合同的剩余期限。

（四）集体建设用地使用权流转的程序

1. 初次流转程序

（1）集体建设用地使用权初次流转中的出让和出租，以招标、拍卖的方式进行流转的，按以下程序进行：第一，集体经济组织持土地所有权证书、2/3以上集体经济组织成员或者2/3以上村民代表的书面同意，向上级有权部门提出审批申请。第二，受理审批申请的有权部门会同城乡规划部门指导提出审批申请的集体经济组织，拟订出让或者出租方案，报本级人民政府批准。第三，方案经批准后，集体经济组织委托土地交易机构在土地市场对集体建设用地使用权进行招标、拍卖。第四，中标人、竞得人凭中标通知书或者成交确认书，与集体经济组织签订集体建设用地使用权出让或者出租合同，并按合同约定向集体经济组织支付出让金或者租金。第五，受让人或者承租人持集体建设用地使用权出让、出租合同，政府批准文件，以及出让金或者租金支付凭证，向土地管理部门办理土地登记，领取集体建设用地使用权证书。

（2）集体建设用地使用权初次流转中的出让和出租，以协商的方式进行流转的，按以下程序进行：第一，集体经济组织持土地所有权证书、2/3上集体经济组织成员或者2/3以上村民代表的书面同意、供地方案、出让或出租合同等材料，向上级有权部门提出审批申请。第二，受理审批申请的有权部门会同城乡规划部门对申请进行审核，报本级人民政府批准。第三，经批准后，受让人或者承租人按合同约定向集体经济组织支付出让金或者租金。第四，受让人或者承租人持集体建设用地使用权出让、出租合同，政府批准文件，以及出让金或者租金支付凭证，向土地管理部门办理土地登记，领取集体建设用地使用权证书。

（3）初次流转的抵押程序。第一，集体经济组织持土地所有权证书、集体经济组织或乡（镇）、村办企业与抵押权人签订的主合同和抵押合同、2/3以上集体经济组织成员或者2/3以上村民代表的书面同意，向上级有权部门提出审批申请。第二，受理申请的有权部门对抵押合同进行审核，报本级人民政府批准。第三，批准后，抵押人与抵押权人持主合同、抵押合同、批准文件至土地管理部门办理抵押登记。

2. 再次流转程序

土地使用权人持原协议、土地使用权证书、与新权利主体（受让人、承租人、抵押权人）所签协议至土地管理部门办理相关手续。值得注意的是，原租赁合同无转租约定或原出租人在原租赁合同中不同意转租而后又同意的，承租人转租要取得土地所有权人的书面同意。

（五）建立集体建设用地地价评估体系

为防止集体建设用地使用权被低价流转造成土地资产流失，保障集体经济组织的经济利益，我们要建立一个科学、规范的地价评估体系：首先，规定地价评估是土地流转的必经程序，由具备资质的评估机构对待流转土地进行地价评估；其次，地价评估要遵守国有土地和集体建设用地“同质同价”的原则；最后，实现政府最低保护价制度。

（六）合理分配土地收益

因集体建设用地使用权初次流转和再次流转涉及的利益主体不同，为确保土地收益的合理分配，流转收益分配过程中要进行初次流转和再次流转的区分。集体建设用地使用权的抵押，因不涉及利益分配，故此处不予讨论。

1. 初次流转的利益分配。初次分配应以建设用地所有权人为主，各级政府不直接参与土地收益分配。集体建设用地使用权流转收益的50%，由集体经济组织按该组织实际成员数平均发放；余下的50%，由集体经济组织统一管理使用，用于当地的经济、文化、保障性建设，其使用方式和数额要经过2/3以上集体经济组织成员或者2/3以上村民代表的同意。各级政府不直接参与初次分配，以税收的形式间接参与土地收益的分配。

2. 再次流转的利益分配。集体建设用地使用权再次流转的土地收益，溢价部分按初次流转的分配方法进行分配。如是平价流转，则不存在收益分配问题，政府可根据税法的规定获得契税等税收收入。

（七）惩处囤积土地行为

2010年12月29日《国土资源部关于房地产闲置土地情况的公告》显示：1993年至今，我国住宅建设用地共闲置土地201.703642公顷。为防止集体建设用地使用权流转过程中出现囤积土地、大量闲置土地的情况，在《集体建设用地使用权流转管理法》中应对用地者的囤积行为规定严厉的处罚措施：（1）对以出让、出租的方式取得集体建设用地用于非农建设的，超过合同约定的动工开发建设期，满一年未动工开发的，由土地管理部门征收相当于全部合同金额20%的土地闲置费，将土地闲置费按集体建设用地使用权初次流转的收益分配方法进行分配。并责令受让人、承租人于一定期限内动工开发建设，并对责任主体进行通报批评。期限届满仍未动工开发的，无偿收回集体建设用地。（2）对以转让、转租的方式取得集体建设用地用于非农建设的，自土地使用权证办理完毕之日起，满一年未动工开发的，由土地管理部门征收相当于全部合同金额20%的土地闲置费，上缴国库。并责令受让人、承租人于一定期限内动工开发建设，并对责任主体进行通报批评。期限届满仍未动工开发的，无偿收回集体建设用地。（3）满两年未动工开发的，无偿收回集体建设用地。

（八）对集体建设用地使用权流转进行登记

我国对不动产物权的变动采用的是“登记生效”原则，登记是不动产物权变动的必经程序。集体建设用地使用权的流转，系不动产物权的变动，因而，应按法律的规定进行登记方可生效。此项登记具有重要作用：一是登记具有公示效力，可以降低市场交易成本，减少法律风险；二是便于国家对集体建设用地使用权的流转进行监督、管理，实现国家对土地用途进行管制。因此，土地管理部门要切实履行集体建设用地使用权流转登记程序，简化土地权利归属、流转状况的查询程序，以确保市场交易的畅通和安全。

从政府广泛开展集体建设用地使用权流转的试点工作到国家一系列政策、地方规章的出台，我国集体建设用地使用权流转已成必然，因而修改《土地管理法》、《担保法》等相关法律，为建立我国集体建设用地使用权可流转制度扫除法律障碍成为首要解决的问题。但构建集体建设用地使用权可流转制度不仅是一个法律层面上的问题，还涉及经济、社会等方面的问题，故此项制度的建立，立法机关和政府要在广泛调研、听取社会各界的意见的基础上，循序渐进地推进。

一项制度的建立需要以相关配套制度为依托，我国集体建设用地使用权可流转制度的建立需要以相关经济制度、社会保障制度为基础。首先是经济制度，国家要完善管理集体建设用地使用权流转的宏观调控手段，通过土地利用规划部门、土地管理部门实行定期检查等手段对集体建设用地使用权流转状况、建设用地利用状况进行管理和监督，严厉打击非法流转行为和囤积土地行为。其次是社会保障制度，要逐步建立和完善农村基本社会保障制度，将广大农村居民纳入医疗保险和养老保险的保障范围内。同时，还要完善农村基本设施建设。

集体建设用地使用权可流转制度的建立，将集体建设用地纳入土地一级市场，充分发挥土地的资源性作用，对于我国经济保持持续稳定的发展具有重要意义。此制度的建立，必然会增加农民收入，促进农村经济发展，推动“城乡一体化”建设，加快社会主义新农村建设。

参考文献：

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