事业单位改革退休政策范文

导语：如何才能写好一篇事业单位改革退休政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：退休政策；Gilbert分析框架；分配基础

2008年以来，围绕延迟退休的话题争论不断，学者及民众都对此展开了激烈的辩论。退休制度与人们生活息息相关。而我国退休政策从1950年创建，经历了几十年的发展、改革，在政策的分配基础有了一定的变化。本文主要从分配基础探讨退休政策的变化。

一、适用范围：从选择性到普遍性

退休政策在1950年到1955年间不断完善，适用范围扩大。

1950年中央人民政府政务院《关于退休人员处理办法的通知》，适用范围为过去有退休金（经济条件较好）之机关、铁路、海关、邮局等单位的职工。1951年中央人民政府政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》（简称《劳保条例》）、1953年修正公布的《劳保条例》将实施范围扩大到规模较大的工厂、矿场和民营企业职工。1955年国务院颁布了《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》。从此，企事业单位和国家机关普遍实行了退休（养老）办法。并补充了集体所有制单位退休制度。

二、退休形式：从单一到多样

自1950年《关于退休人员处理办法的通知》后，退休政策历经几十年调整和改革，从普遍性规定退休年龄到主体退休政策和特殊退休政策并行，丰富了退休制度的内容。同时，为适应现状，在延迟退休的制度设计上，也存在选择主义到普遍主义的发展趋势。

（一）主体退休政策

1950年到1978年，是主体退休制度创建和调整的主要阶段。包括1951年《劳保条例》、1955年《国家机关人员退休处理暂行办法》、1958年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》、1978年《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，规定一般情况下，党政机关、群众团体、企业、事业单位，男工人、男干部60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁，是法定退休年龄。除上海试行柔性延迟办理申领基本养老金手续外，其他现仍然按照上述政策实施。

（二）特殊退休政策

1978年后，考虑到一些艰苦岗位和特殊工种人员提前退休、高级管理人员和技术人员退休年龄弹性延长等需求[1]，一系列特殊退休制度陆续颁布。

1.早退政策

早退政策以选择主义的观点，较多基于诊断性评估。

早退政策有“内部退休”和“提前领取养老金”两种情况。主要依据1988年劳动部《关于严格掌握企业职工退休条件的通知》、1993年国务院《国有企业富余职工安置规定》，对距退休年龄不到五年的、因年老体弱不能坚持正常生产工作的企业职工，经本人申请，企业领导批准，可以实行离岗退养。

1978年国务院颁布《关于工人退休、退职的暂行办法》与《关于安置老弱病残干部的暂行办法》规定，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的工人，以及工作条件与上述工人相同的基层干部；男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的工人或干部；因工致残，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的工人或干部，可提前退休。

2005年《中华人民共和国公务员法》第八十八条规定了公务员可以提前退休的情形，即工作年限满三十年或距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年，经本人自愿提出申请，并经任免机关批准后可提前退休。

2.延退政策

延迟退休最初只针对部分高级专家、行业的骨干专业技术人员与女干部。

2.1早期政策

1983年国务院《关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》规定，副教授、副研究员以及相当这一级职称的高级专家，可适当延长离休退休年龄，但最长不超过六十五周岁；教授、研究员以及相当这一级职称的高级专家，可以延长离休退休年龄，但最长不超过七十周岁；学术上造诣高深、在国内外有重大影响的杰出高级专家，未设定退休年龄上限，并对高级干部进行了界定。1990年人事部《关于高级专家退（离）休有关问题的通知》中，补充关于一般女性高级专家延迟退休的规定。凡身体能坚持正常工作，本人自愿，可到六十周岁退（离）休。1983年国务院颁布《关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知》，规定符合规定的骨干人员可将退休年龄延长一至五年，延长后的退休年龄，女同志最长不得超过六十周岁，男同志最长不得超过六十五周岁。1992年中央组织部、人事部《关于县（处）级女干部退（离）休年龄问题的通知》规定，党政机关、群众团体的县（处）级女干部，以及全民所有制事业单位中担任党务、行政工作的相应职级的女干部，凡能坚持正常工作，本人自愿的，其退（离）休年龄可到六十周岁。

2.2目前趋势

从上述政策法规中可以看到，延迟退休对象只限于高级专家、骨干技术人员和女干部。而从2008年开始，延迟法定退休年龄的话题不断发酵，争论不断。到2012年，国家人社部关于酝酿延迟退休年龄的信息发出、“清华方案”出台。[2]2016年3月，《十三个五年规划纲要》提出要实施渐进式延迟退休年龄政策。国务院下发批转发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，提出要制定渐进式延迟退休年龄方案。两会期间确定延迟退休方案2016年会按照相关程序批准后推出，向社会征求意见，完善后再正式推出。也就是说，延迟退休将覆盖到全体企业、事业单位、群众团体等。方案制定基于三个考虑，即小步慢走，渐进到位；区别对待，分步实施；提前公示，预先预告。

从短期来看，延迟退休借鉴国外弹性退休机制的呼声较高，即在延迟退休政策的基础上提供一定的个人选择空间。

三、退休待遇：双轨到并轨

退休后待遇经历机关与企业分离、合并、再分离、再合并的过程。

1950年《关于退休人员处理办法的通知》规定，部分公共服务部门工作人员退休时可一次性领取退休费；1951 年《劳保条例》确立企业职工退休待遇。1955 年《国家机关工作人员退休处理暂行办法》将机关人员一次性发放退休金改为按月发放。此时机关与企业实施两种不同的退休办法。同等条件下（男年满60岁，一般工龄满25年，本企业或单位工龄满10年；女年满50岁，一般工龄满20年，本企业或单位工龄满10年。企业职工退休后每月领本人工资的35%-60%。机关工作人员领60%。）机关工作人员领取的普遍要多于企业职工（针对在机关工作的年限有50%、60%、70%、80%、不设限）。

1958 年国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》。这个规定普遍适用于国营、公私合营的企事业单位和国家机关、人民团体的工人与职员。统一了机关事业单位和企业职工的养老保险制度。

1978年颁布《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休退职的暂行办法》。前者关于干部退休的决定，适用于党政机关、群众团体和全民所有制企事业单位的干部，以及因工作需要由组织委派到集体所有制企事业单位的国家干部。后者适用于全民所有制企事业单位和党政机关、群众团体的工人。由于许多达到退休年龄的人员之前未得到妥善安置，所以国家首先调整的是机关事业单位的退休养老制度。这个文件，把原来干部、工人实行同一个退休办法，再次改为分别实行两个办法。[3]1978年改革开放后引入养老保险制度，陆续的1991年《关于企业职工养老保险制度改革的决定》、1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》对企业养老制度进行社会保障改革，实行“统账结合”模式。[4]

此时，制度改革将企业最终纳入社会保障体系，企业职工退休待遇转变为职工养老保险，不再由国家包办，责任主体转变为企业和个人。企业按工资总额的20%向统筹账户缴费，职工按工资的8%向其个人账户缴费。而机关和事业单位却沿袭计划经济体制下养老退休金制度的做法，而并未纳入社保体系，养老退休金仍由国家财政统一发放，个人无需缴费。[5]自此，养老金双轨制形成。当然，这里需要明确的是1978年《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》的政策带有分配中对政治压迫后的“补偿性”色彩。

到2014 年12月，国务院副总理马凯代表国务院作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告时表示，党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度。2015 年1月，国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位工作人员企业职工养老保险制度并轨。

四、结语

从建国之初的尝试建立，到不断发展和改革退休政策。退休政策的适用范围从选择性的标准到普遍性；退休形式从一般退休年龄，到适应于特殊群体或个人的“早退”“延退”与一般并存；退休待遇也在时展中不断适应公民的要求、并体现公平性的原则。目前，新的延迟退休的实施方案正在制定中，也许会有更具福利性质、针对一般公民的弹性退休年龄。而普遍的提前退休现象是否存在不公平、给社会发展带来负面影响；仍需要研究者、政府与民众的共同研究。

【参考文献】

[1]中国国际经济交流中心课题组.我国退休制度历史、现状和挑战――渐进式延迟退休年龄政策研究之一[J].经济研究参考. 2015（04）：2.

[2]韩克庆.延迟退休年龄之争――民粹主义与精英主义[J].社会学研究.2014（05）.

[3]郭磊，潘锦棠.养老保险“双轨制”的起源与改革[J].时事观察.2015（05）.

篇2

关键词：法国养老金改革；中国养老保险；碎片化；一体化；延长退休年龄

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）04-0085-05

一、法国养老金制度的起源及改革

法国是典型的西方福利国家,拥有覆盖面广、保障水平较高的社会养老保险体系。与英国等其他西方发达国家相比,法国的养老保险制度起步相对较晚,但发展却十分迅速。近20多年来法国的养老金改革一波三折，引发多次罢工骚乱乃至冲突，令世人瞩目。

（一）法国养老金制度的起源

法国现行养老保险制度是从二战以后逐步建立和发展起来的。起初的贝弗里奇模式（Beveridgean）社会保险制度曾深受法国国民的称道。随后，养老金的覆盖面扩展到所有的从业人员（属于“普通制度”范围），不久四种非雇佣种类也被加入进来，包括推销员、工匠、自由职业者和从事农业者。此外，对公共部门有利的“特殊制度”也建立起来，这就为法国形成碎片化的养老金制度埋下伏笔。1953年，将特殊制度合并到普通制度的尝试遭遇到强烈抗议并最终放弃。基于逐步完善的人口统计数据，皮埃尔•拉罗克（Pierre Laroque,法国社会保险的创立人之一）在1962年的一份报告中就曾警告，随着“婴儿潮”这代人在21世纪初渐渐退休，法国社会将面临严峻的考验。

（二）法国养老金制度的改革

退休金制度改革始于20世纪80年代初期：削减福利和提高给付门槛。除了不断增加的赤字外，失业率在80年代开始上升。为了将年轻从业人员纳入到体系中，法国左翼政府在1982年决定对退休金制度进行改革，并在1986年推广以下措施：退休金计算依据工资最好的10年的平均数逐步改为依据工资最好的25年的平均数。退休金缴费期限逐步由150个季度改为160个季度。改革后的退休金制度采取多种形式。自20世纪80年代中期以来，法国养老金的改革可以简单地概括为福利的削减和给付门槛的提高。

20世纪90年代加快退休金制度改革：从私有部门逐渐扩及公共部门。1993年，法国再次出台关于退休金制度改革的计划（见表1）。为了缩小不断扩大的差距和受益水平，巴拉迪尔政府（the Balladur government）将交纳退休金（即私有部门的普通养老金）的年限要求从37.5年延长到40年。决定从1994年起，退休金缴费资格季度每年增加1个季度，获得全额退休金者的缴费资格季度将从160个季度过渡到2004年的170个季度，退休金计算所依据的最好工资年数从1994年开始每年增加1个年度，直至过渡到按照20～25年最好年均工资计算退休金。［1］1995年，政府出台朱佩改革法案（the Juppe reform bill）。该法案旨在统一退休制度，将特殊制度（即公共部门的养老金）向普通制度靠拢，规定在工龄和退休金标准方面取消各行业退休制度的优惠条件，即将公共部门取得全部养老金的缴纳时间也从37.5年延长到40年,计算养老金的工作年限也规定为收入最高的25年，同时增加退休金领取者缴纳医疗保障税的比例。［2］这招致了一场由公共部门工会领导的全国性罢工。持续的反对声浪迫使这项改革法案最终撤销。随着90年后半期经济强劲增长，对立紧张和改革的诉求均得到了缓解。

21世纪初法国进行深层次改革：将特殊制度与普通退休制度进行结合。由于经济状况持续走低，法国退休指导委员会（the Retirement Observation Council，以下简称ROC）强调进行一场重大改革的必要性。如果不改革，ROC预计养老金制度的赤字（由国家负担）到2020年将增加到每年430亿欧元，它还估计在2006年到2050年之间从业者与退休者的比率将从182∶100下降到121∶100。2003年，总理菲永（Francois Fillon）的目标主要是渐进地对公共部门（特殊制度）实施改革，使之和私有部门（普通制度）退休制度逐步同一（见表2）。其主要举措是，先将公共和私营部门工作者交纳退休金的年限增加到40年（从2004年到2008年），到2012年再延长到41年。虽然这次没有引发大规模罢工，但改革再次遭到了工会的强烈反对。因此，这次改革并没有达到目标。

2010年政府强势推动养老金制度改革：延长退休年龄，提高公共部门缴纳比例。2010年6月，法国政府对外一份详细的养老金改革法案。法案包括三个主要方面（见表3）：逐步将私营和公共部门的法定退休年龄延长两年，到2018年达到62岁（特殊类别的公职人员延长至52岁和57岁，而现在的退休年龄设定在50岁和55岁）；到2020年时，将交纳退休金的年限提高到41年；公共部门退休金缴纳比例将从7.85%提高至10.55%，向私营部门看齐。这项最终得以通过的改革法案与欧洲标准相比，还是显得较为柔和，但是10月份法国还是掀起了第四次全国性的跨行业行动。萨科奇及其政府顶住了反对声浪，他表示，即使民众对此深表不满，政府也不会放弃强制推后退休年龄的退休金改革计划。

二、法国养老金制度改革缘由解析

（一）福利国家的高福利体制弊端：福利的刚性增长

原联邦德国“经济奇迹之父”艾哈德曾经说过一句富有哲理的话:“过多的福利就意味着没有福利”。［3］法国等福利国家的现实生动地印证了这个结论。由高福利弊端引发的诸多问题多年来困扰着法国等福利国家的经济发展，法国的退休制度改革，其实有不得不改的无奈与苦衷。自二战结束后，在福利国家理念盛行和过高经济增长预期的影响下，整个欧洲的退休制度都是在退休金额就高不就低（呈现福利的刚性增长）的原则下，靠寅吃卯粮的方式完成的。一旦老龄化席卷而来又遭逢经济危机，养老金支付自然难以为继。法国战后婴儿潮一代现已全面进入退休期，而国家原有的退休金制度根本不足以支撑他们日益增长的退休费用。目前法国退休人员约占全国人口的23.8%，每年靠国家借债支付退休金的退休人员已达150万，未来20年还会有250万人退休。如果现有制度不变，即便按照最乐观的预期发展，到2030年法国国家养老金赤字也会上升至700亿欧元，而目前每年320亿欧元的水平已经让国家债台高筑了。巨额的退休赤字不但使现行退休制度处于事实破产的窘境，而且将极大地拖累法国债务级别，使之悬而又悬地在3A级别边缘徘徊。［4］无论是从挽救分摊制退休制度，还是从削减公共赤字保住法国信用评级来看，法国养老金制度改革，迫在眉睫。因此，总统萨科齐才将退休制度改革作为他任期内的标志性任务大力推行。

（二）养老金制度呈现高度碎片化：行业统筹与结构性失衡

法国作为老牌资本主义国家，现代福利制度是由几个世纪以前诞生的传统自发性行业和职业互助会改造过来的。经过1945-1946年和1948年的改革，原本五花八门、支离破碎的福利制度逐渐形成了目前由四大制度构成的基本养老制度格局，呈现高度的碎片化状况，缺乏统一性：第一是“普通制度”，覆盖所有包括工业、商业、服务业等私人部门的工薪阶层；第二是“农业制度”，覆盖所有农业经营者和农业工资收入劳动者；第三是“特殊制度”，主要覆盖公务员、职业军人、地方公共机构人员、法国铁路公司（国营）、电气煤气工作人员、矿工、海员等；第四是“自由职业制度”，覆盖所有自由职业者，如手工业者、企业家、自由工商户等。在全法就业人口中，普通制度、农业制度、特殊制度、自由职业制度这4个制度的覆盖率分别是49.20%、11.65%、18.17%和20.98%。

如果用“计划”来分类，法国养老计划的数量多达1500多个。这种碎片化状态导致了诸多问题：如以行业统筹为基础的制度间、行业间待遇高低不平，参差不齐，前后不一；劳动力跨行业流动就有可能放弃原来的全部福利待遇，于是劳动力流动受到严重阻碍，本行业内部子承父业和代代相传便成为一种自然选择甚至形成就业歧视现象，特殊权利的保留对“外人”具有天然的排斥力，家族型就业模式又反过来形成了职业隔离，诸如印刷、出租车、公证人、电气煤气公司、银行等部门就不得不对员工子女给予一定的照顾，解决其就业问题，以维持雇员的忠诚。法国这种碎片化的制度造成社会群体利益的失衡和社会结构的失衡，最终导致社会的不公正。

（三）面临人口老龄化与预期寿命延长的压力与挑战

法国面临日益严峻的人口老龄化问题，随着老年人口比例的剧增，就业人口相对减少，每年进入劳动市场的人数将少于退休人员。目前,65岁以上的老年人已占总人口的14%,绝对人数高达900万,而法国现在的就业人数才2200万，就业人数与退休的老年人口的比率仅为2.22。［5］随着生活水平的提高，人的平均寿命更长了，预计到2040年，法国人的平均寿命将比现在提高6岁，男性和女性将分别达到80岁和89岁。寿命的延长意味着对养老金需求的增加，政府在退休方面的财政负担日益沉重。相关数据显示，法国政府每年要拿出相当于国民生产总值12%的资金用于发放退休金。法国还存在另外一个令政府无奈的现象，由于社会福利措施“十分完善”，有些人宁愿领取失业救济金也不愿意参加工作。尽管法国政府不断出台政策鼓励就业，然而法国的失业率并没有太大改善。这让政府在收、支两方面都承担着巨大的压力。［6］法国人60岁的平均退休年龄与邻国相比都要低，55岁～65岁人口中仅为37.4%的就业率处于欧洲最低水平［4］。基于上述原因，法国的养老金改革势在必行。

三、法国养老金改革启示：中国养老保险制度的改革与发展

（一）从“碎片化”制度迈向城乡一体化的养老保险制度

我国现行的养老保障制度体系，总体上处于过度分割、杂乱无序、漏洞巨大的残缺状态。从实践来看，我国不仅有城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休养老制度，各地还有农民工养老保险、农村养老保险、计划生育夫妇养老保险、失地农民养老保险制度，以及老年津贴制度、农村五保户制度、优抚制度和城市孤寡老人福利制度等。这种多种制度并存、过度分割的现实格局造成了养老保障制度的碎片化现象。不仅如此，各种制度之间的边界也不清晰，无论是在城市还是乡村，都存在着巨大漏洞，70%以上的公民没有被养老保障制度所覆盖。［7］116-117中国的社会保障制度发展不平衡的现状不可能在短期内改变，多元化的制度安排在现阶段乃至未来20―30年仍然不可避免，但应当认真汲取国外及国内已有的教训，尽可能地防止制度碎片化，整个制度的建设也应当努力从统筹走向统一。即使是基于地区差别、城乡差别及群体差距的事实，在现阶段乃至一定时期内允许部分社会保障项目采取多元化的制度安排，也应当确保不同制度之间的可衔接性，为最终实现制度的统一减少阻力与麻烦。具体而言，我国养老保险制度改革可分三步走：

第一步：2012年前建立有序组合的多元养老保险制度体系，实现制度层面的全覆盖，形成含企业职工养老保险、公职人员养老金制度、新型农村社会养老保险（对新老农保进行整合）、农村五保供养、城乡居民老年津贴制度、优抚制度等多元制度结构体系；第二步（2013-2020年）：以缴费型养老保险为主体的养老保障体系全面定型、稳定，通过逐步归并形成公职人员养老保险、职工基本养老保险、农民基本养老保险（归并了农村五保供养、计划生育保障及农村养老保险制度）和城乡老年人津贴制度等构成的“三险一贴”型制度结构，实现人人较公平地享有养老金及相关服务；第三步（2021-2049年）：进一步推进制度整合，全面提高老年人的生活质量。到建国一百周年，我国的养老保障制度将由全国统一的基本养老保险制度（或国民年金制度）和居民老年津贴制度构成，共同覆盖全体国民，实现人人享有体面的老年生活。［7］132-139

（二）提高退休年龄：女先男后、小步渐进

延长退休年龄是人类预期寿命延长和人力资本投资年限不断延长的必然要求，是对人生周期的合理调整，也是养老保障制度可持续发展的需要。由于退休年龄延长只能是渐进式的，因此，国家需要尽快开始延长退休年龄，在规范现有退休年龄的基础上，以2040年实现男女同龄65岁退休为基本目标，进行倒逼式的制度安排，女先男后，小步渐进，逐步延长劳动者的退休年龄。

第一，女先男后，逐步实现男女退休同龄。考虑到目前女性退休年龄大大低于男性退休年龄，需要在一个相对长的周期内逐步提高退休年龄，因此，建议遵循女先男后的标准，先从2010年开始提高女性退休年龄，再到2015年前后开始延长男性退休年龄，最终在2040年前实现男女65岁同龄退休。在延长退休年龄时，还可以允许一定的弹性，适当地给劳动者尤其是女性劳动者一定的选择余地。这种根据现行退休年龄以及延长退休年龄的意愿分群体逐步延长退休年龄的政策，将有利于降低政策实施阻力，具备可行性。

第二，小步推进，逐渐提高退休年龄。由于延长退休年龄不仅会对个人的职业生涯产生直接影响，而且会影响代际之间的利益调整，因此，必须遵循小步渐进的策略。对于女性职工（干部）而言，假设从2010年起，退休年龄从50（55）岁延长至2040年的65岁，则每年延长6个月（4个月）即可实现；对于男性职工而言，假设从2015年起，从60岁延长至2040年的65岁，则每年延长2个月即可提前实现。当然，具体实施时还可以考虑前期稍快、后期稍慢的策略。这种小步渐进的方式，虽然会使退休年龄延长目标的实现过程拉长，但能够将延长退休年龄对个人的影响降低到最小，符合社会公平原则，进而可以降低改革的阻力。

（三）正确处理养老保险改革眼前利益和长远利益的关系

十七届五中全会着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系、健全覆盖城乡居民的社会保障体系，加快医疗卫生事业改革发展，正确处理人民内部矛盾，切实维护社会和谐稳定。养老保险改革也应当注意正确处理社会矛盾，特别是处理好眼前利益和长远利益的关系。在提供新的养老福利项目时一定注意起点要低，因为福利水平具有刚性增长的法则，往往是只能升不能降。所以从现在起就要适度控制福利费用的增长，一定要做到量入为出，而不要寅吃卯粮，给将来造成困境。建议尽早建立适度的国民养老战略储备基金，防患于未来人口老龄化的风险；强调养老保险的普惠性，同时又要注意养老保险水平的适度性和财务的可持续性等等。

（四）鼓励社会合作参与养老保险改革

成功的养老金改革需要社会对话及社会伙伴的参与。法国的民主堪称西欧福利国家的典范，工会力量的强大没有使养老金的再分配功能受到明显削弱，而是促使政府更加审慎的对待养老金改革和出台更加完善的养老金制度。我国是民主集中制的社会主义国家，在完善养老保障制度的过程中,也需要考虑建立听证会、社会磋商等对话机制,使社会公众能够更充分地了解改革、更积极地支持改革,为改革创造一个良好的社会环境。当前，应坚持全面质量管理(TQM-PS)即“顾客导向”、“持续改进”和“全员参与”服务理念，畅通民众回应渠道，让政府了解公众希望的服务种类、服务质量以及对服务的满意程度，通过公示和听证制度、设置投诉机构等措施,建立便于公众参与和反馈意见的信息系统和服务系统，促进政府与公众在不断沟通、反馈、评价中稳步推进改革。只有如此，才能减少养老金改革的阻力、争取更多的社会合作与支持。

（五）加快公职人员养老保险改革步伐

法国的养老金改革是从私人部门开始的，之后的两届政府试图将改革推广到公共部门都没有成功。我国的机关事业单位在人事、财务方面的改革较为复杂多变。近日，有报道称2008年国务院常务会议推行的五省市事业单位养老金试点改革已经无果而终，并指出：养老金改革目标应该是缩小机关、事业单位和企业三者之间的待遇差距，因此改革要实行联动，没有联动当然有阻力；养老金改革不是“甩包袱”，而应该使人们利益增大，如果欠缺公平，则自然不被社会认同。这说明了我国事业单位养老制度改革的艰难，改革须慎之又慎。笔者认为，一方面机关公务员养老制度改革应该先行，起表率作用，这样才能真正推动养老制度的改革、体现制度的公平性；另一方面，在改革中我们既要提升企业职工的养老待遇（可以公职人员待遇为参照），同时又要保证事业单位职员、机关行政单位公务员等公职人员的实际利益不下降。只有如此，才能真正推动养老保险制度的可持续发展。

参考文献：

［1］米尔丝.社会保障经济学［M］.北京:法律出版社，2003：197-198.

［2］顾俊礼.福利国家论析――以欧洲为背景的比较研究［M］.北京：经济管理出版社，2002：181.

［3］刘.德国社会保障的困境［J］.长江论坛,2003(6)：46-47.

［4］于海洋.法国退休制度改革：麻烦的不只是改革本身［J］.中国经济周刊,2010(31)：30-31.

［5］沈国华.法国的养老保险制度及其改革［J］.外国经济与管理,1997(5)：39-40.

篇3

关键词:养老保险基金,财务危机,建制理念,新隐性债务

当前，在全球172个已经建立并且运行多年养老保险制度的国家中，正面临一个共同的问题：基金财务危机。而在我国，这一危机又尤为突出，严重威胁到现行养老保险制度的正常运行。如果不能及时应对这一危机，我国当前的养老保险制度改革有流产之虞，并将最终导致养老保障制度的破产。因此，梳理当前危机成因，找出应对措施就成了当务之急。

一、当前我国养老保险的财务危机

调查显示，2001年平均每3.65名在职职工“养活”1个退休职工，到2050年这个比例预计将是1.87∶1。到那时怎样保障老年人的生活?

由劳动和社会保障部法制司、社会保险研究所和博时基金管理公司共同的《中国养老保险基金测算与管理》报告书中指出，我国养老保险正面临着比较严重的财务危机。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，风险赔付能力下降以及养老保险基金陷入危机的省市正逐渐蔓延和加重等。据调查显示，在我国，1997年基金收不抵支的城市有5个，1998年扩大到21个，1999年又增至25个；基金缺口1999年为187亿元，2000年为357亿元。据专家预测，统筹基金在未来25年间将出现收不抵支的情况，年均717亿元，总缺口1.8万亿元；按现行退休年龄推算，赤字运行年限将延长28年，年平均1030亿元，总缺口扩大至2.88万亿元。

尽管当前养老保险的财务危机是全世界养老保险制度面临的共同问题，但比较其他国家而言，由于我国特殊的历史根源以及目前的现实条件，我国的这一财务危机显得尤为严重。

二、我国当前职工基本养老保险基金财务危机的成因分析

(一)急于求成的制度转轨带来了超重的历史债务。我国职工基本养老保险基金面临的财务危机中，一个主要危机就是偿还历史债务的压力，也就是我们所说的“转制成本”。1995年国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，标志着我国企业职工基本养老保险从现收现付制开始向“统账结合”的模式转变。在转制过程中，由于“老人”和“中人”的退休金权益并没有以养老金形式形成积累，于是就出现了“转制成本”。这一历史债务规模到底有多大，目前还存在争议。①由于统筹基金无法填补这一缺口，所以我们就采用了混账管理模式，统筹账户挤占个人账户资金，实行个人账户的空账运行。这种空账运行就使得统账结合的新制度又回归到本质上的现收现付制。据专家测算，截止到2002年底，国内养老保险累计的个人空账规模为4800多亿元，如果情况得不到改善，到2033年老龄化高峰期，当期支付缺口将达到4400多亿元，空账规模达14万亿元。

导致这一债务问题出现的主要原因在于我们在自上而下的改革中，采取了急于求成的推进方式。改革前，由于“”的破坏，职工养老保险已经退化为单位保障，虽然在“”结束后也出台了一些恢复性的制度规定，但是单位自保的状态并没有改变，还未实现社会统筹。另外，对于中老年职工养老金历史欠账问题也还未找到有效的化解办法。在这样的条件下，就从传统的、由单位负责的养老保障现收现付制一步跨入全新的部分积累模式，显然操之过急。尽管新制度的框架符合我国的长期利益，却因缺乏现实政治的、法律的、经济的扎实准备与预案筹划，不仅未能真正解决原有体制下存在的基金不足问题，而且还带来了沉重的转制成本。

(二)基金征缴不力导致的新债务。养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心。但基金征缴不足已是不争的事实，这方面的问题主要表现为以下几种情况：

其一，基金征缴中的“打折征收”，导致了“新隐性债务”。目前我国一些地方对社会养老保险缴费采取“优惠征收”、“打折征收”的办法，加上我国在养老保险缴费年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新参保人员“缴费少、受益多”的财务失衡状态，“新隐性债务”正在大面积生成。根据《深圳特区报》的记者调查，广东一些地方为暂时缓解眼前养老金的支付压力，对个体户、私营企业、外资企业等新经济组织员工参加社会养老保险采取“优惠征收”、“打折征收”的办法，即按照社会平均工资的50％征收养老保险金。从表面上看，眼前的支付危机暂时避免了，但是从长期看，“新人”的养老保险在财务上难以达到平衡，这就形成了“新隐性债务”。

其二，社会保险费拖欠、拒缴严重，养老保险基金征缴率低，导致供款不足。据有关资料显示，从1993年到1999年因养老保险基金收缴率不到位一项，就造成欠收养老基金472亿元。据国家劳动和社会保障部公布的数字，2001年1月8日全国企业欠缴基本养老保险费千万元以上的有20余家。国务院体改办宏观司2000年5月的相关数据显示，当时全国累计发生企业欠缴养老金已达376亿元。另外，参保不缴费的情况比较严重，有的省区高达20％，全国总计达800万人。

其三，企业少报、漏报、瞒报上缴基数。按照现行企业社会保险制度的设计，职工工资总额是我国社会保险的缴费基数。由于我国劳动报酬非工资化、工资非货币化严重以及劳动保险统计不够规范、准确和完善，就形成了统计工资总额大大小于实际工资总额。另外，社会保险经办机构稳定的缴费工资总额又少于统计工资总额，综合这两种情况，可能使缴费工资总额缩小33％左右。据北京市社会保险基金管理中心检查，1993年漏报733.6万元违纪款中，其中有534.6万元，占72.8％是因企业漏报工资总额所造成的。

(三)人口老龄化、高龄化趋势，养老保险基金负担系数提高。人口老龄化是全球问题。但我国由于人均寿命的延长和计划生育政策的实施，使得老龄化问题尤为严重，并呈现出以下两个特点：即相对于发展中国家而言，我国的老龄化速度是最快的；相对于发达国家而言，我国是在人均收入水平最低的条件下进入老龄化社会的。所以，我国当前面临的老龄化形势最为严峻，其对我国养老保险基金财务平衡的冲击也最为严重。这种冲击主要体现在：一是老龄人抚养比②的快速提高使养老基金的支付增加，收缴减少，加重了入不敷出的矛盾。如我国1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老龄人抚养比分别为7.43％、6.39％、7.98％、8.33％和9．92％。据推算，今后30年我国老龄人抚养比将继续快速升高，到2030年将会超过20％。另一方面，对现行的个人账户积累基金发放的方式提出了挑战。个人账户养老金现行的支付方式假设职工退休后平均只活10年，而且制度规定，10年后个人账户支付给退休者的部分由政府承担，如果未满10年退休者去世了，则家属可以继承其剩余部分。当老龄人口的比重越来越大，高寿老人越来越多时，这种只有补贴、没有任何结余的个人养老保险积累制度显然也会给国家带来更大的困难。

(四)提前退休带来的养老保险基金的收支剪刀差。由于提前退休现象对养老保险基金具有少缴多支双重侵蚀，所以成为当前我国基本养老保险基金财务危机的主要根源。据对上海、广东、山东等13个省、市的调查，从1995至1997年3年间，新增离退休人员164.4万人，其中提前退休人员为51.7万人，占当期离退休人员总数的31.4％，年均支付提前退休的养老金为18.8亿元，占当期离退休金总额的23.5％。③

允许提前退休主要是出于缓解就业压力的目的。其他国家也曾经在经济不景气的情况下，用鼓励提前退休的办法，解决失业问题，但后来都被实践证明这对解决失业问题并不是一个有效的方法，却对养老保险基金造成了极大的侵蚀，致使养老保险发生危机。1982年出版的由美国劳工部就业标准局就业与退休问题专家M·H·莫里森撰写的《老龄经济学——退休的前景》反对提前退休，他强调“退休年龄对退休金费用有相当大的影响。在60岁开始退休，所领退休金的每一美元现值，大约要比65岁退休的高15％；如果55岁退休则将近高30％”。1985年出版的由著名老年经济学家J·H·舒尔茨撰写的《老年经济学》则指出“一旦退休年龄从65岁降低到60岁，退休金费用就要增加50％左右”。

(五)基金投资管理不善，无法满足养老保险基金的刚性调节增长的需求。自1992年开始，各地相继进行了两次养老金计发办法的改革，导致退休金水平上升。另外，为弥补物价和工资指数增长建立的调整机制，也极大地提高了养老基金的需求总量。尤其是2004年上半年，我国职工平均工资增长7％，通货膨胀率为3％，这给养老保险基金造成了极大的压力。然而在基金支付需求不断增长的压力之下，我国养老保险基金的投资和管理却依然问题多多，困难重重。投资方面，目前我国的养老基金几乎全部用于银行存款和购买国债，受银行存款利率不断下调及国债期限结构影响，基金收益甚微，保值增值困难。个人户收益也不理想，以辽宁的试点为例，2002年底个人户基金全年收益率只有2％，2003年通过协议存款等方式，个人户基金年收益率提高到2.45％，但都远低于7％的平均工资增长率水平。对滚存结余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不当的问题，挤占、挪用、虚报、冒领养老保险基金都比较严重。

三、应对当前财务危机的政策建议

据世界银行专家分析，要安全平衡地度过养老保险金支付的高峰期，我国需2万亿元左右的养老保险基金的积累，在近期内我国显然难以做到这一点。笔者认为，为缓解因养老保险基金支付危机对我国政治改革、经济发展、社会稳定所形成的巨大冲击，我国应采取如下的相应对策：

(一)转变建制理念，深化养老保险制度改革，杜绝财务危机的制度根源。

首先，要转变建制理念，实现养老社会化。中国基本养老保险基金的财务危机根源还在于养老保险制度本身。现行制度的建制理念还保留着计划经济时代的“大锅饭”和“社会主义优越性”的意识形态残余。突出的表现就是政府家长作风，包办一切，管得过多，保得过厚。纵观当今世界，中国恐怕是基本养老保险替代率最高的国家，财政负担过重，基金压力巨大。同时也给企业带来了沉重的缴费负担，压制了经济活力，同时也打压了企业年金制度的发展空间。企业负担过重，补充养老保险发展空间狭窄，又反过来造成对基本养老保险的依赖和基本养老保险基金的财政负担，从而产生恶性循环。养老问题是整个社会的责任问题，并不是单纯的政府责任。所以，中国要解决当前养老保险基金的财务危机，首先要转变建制理念，降低基本养老保险的替代率，提高社会和个人在养老方面的责任。只有这样，才能为其他层次的养老保险提供发展的空间，才能减轻企业缴费压力，增强经济活力。

其次，变当前的“统账结合”制度为“统账分离”制度。统账结合模式下的混账管理导致了空账问题，空账的恶性循环是本质上的现收现付，既有可能导致即期养老金待遇的扩张性支付，也无法应对老龄化危机，同时还会阻碍劳动力正常流动。因此，必须实行“统账分离”制度，推行个人户“实账化”，并完善个人账户的有效管理，利用社会和市场的力量，提高个人账户的经济效益，使个人账户资金能够名副其实，能够有效地化解人口老龄化带来的养老金债务危机。统账分离后统筹基金的资金支付缺口通过盘活国有资产(包括居民的福利住房)等方式筹集资金解决。

(二)改革退休制度，降低当期支付规模。

首先，要杜绝提前退休。可以通过改革基础养老金的计发办法，实行替代率随缴费年限浮动来杜绝提前退休。如以缴费15年作为“门槛”，缴费15年可领取社会平均工资的15％作为基础养老金，每多缴费一年多领1％，如果恶意中断缴费，按照离退休年龄差几年停缴的办法，一年扣0.3％。

其次，要适当提高退休年龄，实行弹性退休制度。根据测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。另据测算，如果我们从2015年起，每3年把退休年龄提高1岁，用15年的时间到2030年提高到65岁，其结果将使2030年和2050年的老年赡养系数由37.0和47.5下降到21.1和30.9。我国现阶段男性60岁和女性55岁的退休年龄规定于上世纪50年代初，当时我国居民平均预期寿命仅49岁，而目前已上升到70岁左右，应当说在我国提高退休年龄存在着较大的空间。从国际比较来看，我国的退休年龄也有较大的提升空间。根据国际卫生组织的调查，当前全世界平均预期寿命是66岁，平均退休年龄为男60.5岁、女58.6岁。而我国当前的平均预期寿命已达到71.4岁，但退休年龄却仅为男60岁、女50岁(女干部55岁)。所以，根据国际经验，我国的退休年龄尚有较大提升空间。

至于提高退休年龄与就业压力的相关性，尚缺乏实证性研究。即使有相关，也可以——更应该通过调整经济发展模式、产业结构以及提高教育年限、推动职业培训等方式加以化解。

(三)加强养老保险基金征缴，拓宽融资渠道，提高基金供给。

首先，加强基金征缴工作。一方面要扩大养老保险覆盖面，提高资金来源。扩大全社会参保范围有利于筹措资金，而且还可以更好地保护劳动者合法权益，稳定社会。因此，只要符合参保条件，外商投资企业、港澳台商企业、集体企业、事业单位、非公有制经济、自由职业者等都应作为扩面的范围和重点，做到应保尽保。在养老保险征缴方面，新经济组织的职工要和国企职工一视同仁。另一方面，要规范征缴基数，杜绝渗漏。目前参保单位通过瞒报、漏报缴费工资基数逃费的情况比较严重，抽样测算过程中发现1999年缴费工资比1998年降低了5.7％(下降545元)，而统计局统计的平均工资增长了11.6％。根据全国参保单位缴费工资与平均工资的统计比较，前者比后者也低了10个百分点。如果将参保单位缴费工资基数严格核实，至少可以使基金增收10％。

其次，拓宽融资渠道。要固化财政投入机制，以往政府财政投入存在很大的随意性，无法保证稳定的基金供应。因此，要固化财政投入。根据基金缺口测算，财政应每年拿出5％，即每年约700亿元，用25年时间逐渐消化掉基金缺口。建议中央以立法形式明确这一财政政策，以保持养老保险制度的可持续发展。另外，还可以通过税收融资，国有资产变现融资以及债券融资等。

(四)加强养老保险基金的管理，增进基金安全，促进保值增值。养老保险基金的管理包括行政管理和营运管理。基金行政管理是政府的职能，也就是政府主管部门对基金营运实行监管；基金的营运管理就是业务运作管理，包括核定、收缴、会计核算与财务管理、支付、投资营运管理等。为加强对养老保险基金的管理，我国应尽快统一管理体制，实行养老保险基金行政管理和营运管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制，使我国养老保险基金管理规范化。借鉴国外特别是智利的经验，把基金交由多家非政府部门进行经营并引入竞争机制不失为一条可取的途径。

在基金管理中，尤其要加强对个人户基金的资本化管理运营。个人户的管理应是以户资本化运作为核心的一整套制度法规，包括：合理的管理成本、资本市场投资选择、投资收益、风险防范和金融服务。根据我国目前状况，对养老保险个人户基金的投资管理，采取全部委托方式为宜，即建立受托人、投资管理人和保管人分工负责、互相制约的管理体制，并相应建立一套风险监控制度。受托人，由省级以上社会保险经办机构充当；投资管理人，从我国现有专业基金管理公司或资产管理公司中选择；保管人，从四大国有独资银行和股份制商业银行中选择。个人户基金的资本化市场管理运营可以达到投资回报率和风险防范兼顾的目的。

(五)加强社会保险立法，促进养老保险社会化及可持续发展。应当看到，上文所提到的导致财务危机的众多成因中，大都和社会保险立法不健全有关，比方说提前退休问题、基金征缴问题以及基金管理运营问题。同样，在上文所提到的应对危机的对策中，也大都要依赖法制的保障才能奏效。所以说，加强养老保险乃至整个社会保险的法制化建设应是重中之重、当务之急。社会保险法律体系包括：《宪法》；国家立法机关通过的法律，如《社会保险法》；国家行政机关颁布的法规；地方立法、行政机关出台的地方性法规。对于我国当前的养老保险而言，当务之急是制定和出台《社会保险法》。

此外，还要不断地推动养老保险的社会化和可持续性建设，要着眼于养老保险制度的长期稳定，提高政府信用和制度信誉。

注释:

①主要是测算方法和条件假设不同，另外，把这一债务看作是“转制成本”还是“隐性债务”，也会导致测算结果的不同。因为相对于隐性债务,转制成本的计算弹性要大得多，而隐性债务的计算通常采用中止法。世界银行和国家体改办分别于1996年和2000年进行了估计，数值分别为2.8万亿元、6.7万亿元。