生态修复制度范文

导语：如何才能写好一篇生态修复制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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摘要 根据2014年全国土壤污染调查结果显示，我国土壤环境不容乐观，对于污染土壤进行治理修复是现实的迫切要求。土壤修复制度是土壤环境保护立法的重要内容，法律应该将土壤修复作为一项法律义务、管理制度和制裁措施加以规定。土壤修复制度的内容包括修复的义务、规划、目标、标准、公众参与机制、商业模式、法律责任和监督管理等内容。

关键词 土壤污染；土壤修复；制度；立法

2014年国家公布的全国土壤污染调查结果显示，我国土壤污染已经相当严重。目前，我国各大城市的更新改造和产业的升级换代仍在进行中，更多的污染地块还会暴露显现，土壤污染问题已经引起社会的普遍关注，对于污染土壤进行治理修复是时代的要求。土壤属于难以再生或者不可再生的战略资源，由于污染而闲置土地或者无法有效利用土地会造成极大的浪费，还会增加对清洁土壤的开发强度。所以，污染土壤的治理修复是各国土壤环境保护立法的重要内容。

土壤修复制度立法的总体考虑

土壤修复的法律定位

土壤修复是指运用物理、化学、生物等技术方法，使受到污染和破坏的土壤恢复正常功能。土壤修复制度是法律对土壤修复活动所做的制度安排。修复污染土壤主要是基于两大基本考虑，一是消除土地上的污染及其不良影响，保障人体健康和环境安全；二是进行污染土壤的再开发利用。自20世纪70年代以来，由于土壤污染的加剧，土壤修复成为一项法律要求。

从法律的角度来讲，土壤修复具有三个法律性质：第一，是一项法律义务。由于土壤污染侵害了公众的健康、财产以及环境的安全，基于污染者负担原则，土壤修复成为法律规定的一项义务，造成土壤污染的责任主体必须负起相应的责任，消除土壤上的污染危害，恢复土壤的功能和价值。第二，是一项法律制度。土壤修复工作技术复杂、耗时长、涉及面广，必须将其制度化，以保障其长远、普遍、规范地实施。作为一项制度，必须有可反复适用的普遍性要求、规范性的内容、强制性的法律后果。第三，是一项法律制裁措施。造成土壤污染后，土壤修复是法律救济措施之一，受害者可请求法院判决责任人承担土壤修复责任。

土壤修复制度与其他土壤环境保护制度的关系

土壤环境保护是一项复杂的系统工程，相关的制度有很多，如土壤调查制度、土壤档案制度、分级分类管理制度、环境风险评估制度、风险管制制度和修复制度等，土壤修复制度是其中一项，该制度与其他制度紧密相连，甚至需要以其他制度为前提。由于中国受到污染的土壤很多，不可能也没有必要都进行修复，一般情况下只有经过对污染土壤的环境风险评估，确认有修复的必要和可能时，才进行修复。土壤修复制度只是管制污染土壤环境风险的措施之一，所以，土壤修复制度的设计必须放在土壤环境管理的总体框架下考虑，与其他制度和措施相协调。

尽管土壤修复属于末端应对方法，但是修复活动尽量前移仍有助于避免或减轻损害后果。因此有必要构建边开发、边修复，边建设、边修复的经济、生态建设一体化模式，将土壤修复行为融入开发建设全过程。这就需要将土壤修复的责任与现行环境管理制度相结合，如在环境影响评价制度中要求建设项目和规划环境影响评估的内容包括生态环境损害评估和土壤修复措施的内容；在颁发环境许可证时可以在许可证中要求持证人承担恢复环境损害的内容；在污染治理制度中增加土壤修复的内容。在企业停业、关闭，资源开发活动结束，建设活动完成等阶段，要求活动主体清除其行为对土壤的不良影响，修复土壤。此外，由于土壤的修复周期长，等待修复完全结束再进行开发可能会影响各相关利益方的利益，所以修复也可以与开发同时进行，在严格的管理之下进行有限地开发和利用。这样建立污染土壤修复过程的监督管理和治理设施的维护运营管理也十分重要。

农业用地修复与工业场地修复的关系

国外土壤环境立法很少有农业用地修复这种提法，因为修复往往指将污染清除，农业用地受到污染后，一般受影响面积大，由于成本太高无法进行快速的污染清除，此外，为了保护及恢复用地生产力，一般不适宜采取物理、化学等修复方法，更多地采用种植结构调整、农艺结合、生物萃取等方法进行污染清除，这些方法被认为是一种环境整治，而不是环境修复。在我国，实践中所进行的土壤修复包括农业用地修复，在一些地区（如湖南省）农业用地修复甚至是土壤修复的重点。但是，农业用地（特别是耕地）和工矿业场地在遭受污染方式、污染特征、对人体危害的暴露方式和危害机理等方面有所不同，土地的所有制形式、治理修复的方式、开发利用的模式、基金来源等也有极大差异，因此，对土壤立法时，有必要针对农业土壤保护和工业场地环境风险管制适当分开立法，根据两者的特征分别规定修复方式和目标、责任主体、资金来源、监督管理等，以增强土壤立法的实用性和针对性。

土壤修复法律制度的设计

土壤修复作为土壤环境保护及管理的一项新的制度，在土壤环境保护立法中占有重要位置，其具体内容应该包括如下方面。

土壤修复的法律义务及义务主体

土壤修复旨在控制土壤污染风险。立法应规定土壤修复是政府及造成环境污染、破坏的责任者的一项法律义务。当有关单位和个人的活动造成土壤污染或损害时，根据污染者负担原则，排污者有义务承担清除污染和危害、恢复环境状况的责任；当特定区域的环境质量恶化，对人体健康和财产造成危害或者威胁时，当地政府有义务组织环境区域土壤修复，改善环境质量。当然，排污者和政府责任有所不同，排污者主要对其个体行为产生的后果负责，政府在无法区别个体责任或责任主体灭失、或者责任主体丧失责任能力的情况下承担责任。国外经验显示，确定一个更广的责任主体范围有利于解决土壤修复责任主体确定困难、资金需求量大等难题。污染责任者的范围包括污染排放设施的所有者和经营者、污染处理设施的所有者和经营者、污染场地的所有者和使用者、污染物的运输单位等。当然，修复并不一定由政府和司法机构强制启动，也可以由企业或者业主基于商业目的自愿进行。无论是强制修复还是自愿修复都需要符合相关的标准及要求。

土壤修复规划

目前，我国受到经济、技术条件限制，不可能对所有受污染的环境区域和场地进行修复，需要通过制定修复规划或计划来确定修复对象、目标和具体要求。土壤修复规划或计划属于宏观法律规制，是在事前对土壤修复进行总体和长期安排，要求首先要对各个区域或地区受污染地块进行调查，在此基础上，根据污染状况和人体健康、环境安全需要，列出治理、修复对象的优先名目清单，并设定修复行为的宏观目标，部署总体行动。根据土壤修复的不同类别，修复规划应制定短期、中长期和突发生态环境事件应急修复规划，并对不同阶段的修复设定不同目标和行动纲领。对此，法律应明确土壤修复规划制定主体、权利义务和法律责任，保证规划的有序进行和有效实施。土壤修复计划是对具体地块的修复工作而制定的方案，包括采用的标准、达到的要求、时间安排、技术手段等。

土壤修复的目标及标准

土壤修复的原则性目标是消除污染土壤对人体健康和环境安全的危害和威胁，恢复土壤的特定用途。具体目标是由土壤环境标准确定。但在实践中如何确定具体适用的修复标准有两种不同的模式。一是适用统一标准；二是基于风险控制的标准。前一模式要求所有的修复工程都达到统一标准，这一标准可满足各种土壤用途的要求，不管场地处于什么位置，将来的用途是什么。后一模式在适用标准时往往根据地块环境评估的结果、人体暴露值、地块将来的用途等做出不同的调整。欧洲国家多采用前一模式。美国和加拿大等国采取的是后一模式，两种模式各有利弊，统一标准模式对污染者一视同仁，不必支付太多的谈判和沟通成本。不利之处是不加区别地适用统一标准不能针对土地开发利用的具体要求，可能造成过度修复，成本过大，不利于鼓励污染土壤的再开发。后一模式灵活性强，有针对性，有助于鼓励污染土壤的再开发利用，但是沟通成本大，决策过程复杂，在确定修复方案过程中投入专业技术力量大。中国历来有适用统一环境标准的传统，但是中国的国情复杂，区域差异大，统一标准缺乏针对性。此外，中国污染土壤修复刚起步，政策的制订也需要考虑到修复成本对于社会的影响，建议我国在完善土壤环境质量标准的前提下，逐步从统一标准模式向基于风险控制的标准模式转变。

土壤修复社会参与机制

公众参与是土壤修复中的重要一环，有效的公众参与可以保障公众的环境权，缓解污染场地周边的紧张关系，帮助寻求合适的修复方案，监督修复过程，补充政府执法力量的不足。应该在制订污染土壤管理政策、风险控制措施直至具体修复治理、资金筹措工作等不同决策层面上，全面开展利益相关方的对话与磋商，促进形成共识的互动过程。我国土壤修复过程中的公众参与严重不足，主要原因是缺少相关法律依据、缺乏公众参与意识及相关渠道。建议在“土壤环境保护法”中明确规定公众参与制度，要求政府及污染土壤相关管理部门在土壤修复方案制定、修复验收等环节组织公众参与，设立专门的公众交流机构，建立良好的沟通机制。加强对公众的风险教育及参与能力建设。当公众参与权受到侵犯时提供法律救济。

污染土壤修复及其他受损害环境的修复行为从某种程度上而言属于公益事业，需要号召全社会各个层面力量的广泛参与，引导鼓励公众参与修复计划的制定、实施，对政府和企业行为进行有效监督，鼓励公众参与土壤修复机制的科学研究和技术开发，并为此贡献智力、物力和财力等。

土壤修复的商业模式

目前从事环境修复的企业有上百家，但是对于修复企业而言，土壤污染修复领域的资金壁垒和技术壁垒都很高，行业及市场发展缓慢。我国土壤污染防治的中期目标是：“到2020年，法规和标准体系初步建立，土壤污染修复基本实现市场化，农业土壤环境得到有效保护，工业污染场地开发依法有序，大部分地区土壤污染恶化趋势得到遏制，部分地区土壤环境质量得到改善，全国土壤环境总体状况稳中向好。”要实现这个目标，当前亟需在明确责任主体和质量标准的前提下，按照“谁污染，谁付费” “谁投资，谁受益”“环境污染第三方治理”等基本导向，尽快建立起新型的商业模式，鼓励与引导社会资本投入到土壤环境保护事业中，改变当前土壤污染防治主要由中央财政投入的单一局面。

土壤修复的基金保障机制

土壤修复需要耗费巨额资金，仅靠责任人单一的资金来源难以解决，各国趋于建立社会化的多元资金途径。生态问题的根源是外部不经济性，需从设置环境资源开发行为的经济成本人手，由开发利用生态资源、造成生态问题、获得经济利益的主体承担主要生态修复资金义务。此外，生态环境改善属于公共利益范畴，政府理应投入部分资金。通过政府财政投入和转移支付、政府通过各种财源建立的修复基金、企业缴纳生态环境补偿费和生态修复保证金、社会捐助、银行贷款等方式建立生态修复资金来源渠道，形成有力的资金支撑机制。合理的资金机制可以保证开发利用主体对土地资源的谨慎开发，同时避免生态事故后“一走了之”局面的发生。建议在“土壤环境保护法”中规定环境基金制度支持土壤修复，还可以通过要求高危行业企业交纳土壤修复保证金的方式保证对受损环境修复的资金需要。

不履行土壤修复责任的追究机制

土壤修复既是一项管理制度，也是一项法律责任。为了顺应土壤修复的要求，我国的法律责任体系应进行如下革新。一是明确规定不履行修复责任的法律制裁措施。二是扩大损害赔偿范围。将法律救济的范围从传统损失扩大到生态损害，将环境恢复期间环境资源和环境服务价值暂时丧失的损失纳入损害赔偿之列，并对其做出具体的规定。三是明确修复成本追偿机制。当政府或者其他单位和个人代替责任人履行了修复环境的责任后，有权向责任者追偿修复成本。四是延长诉讼时效。将责任人承担法律责任的时效延长，在特定情况下可溯及既往。五是在潜在责任主体之间建立连带责任。六是建立土壤修复责任社会化机制，如通过建立环境保险制度、环境基金制度等来分化和分担土壤修复责任。

土壤修复的监管机制

中国目前土壤修复的管理体制主要有两种类型：一种是环保部门主导，其他部门参与；另一种是城市土壤修复由国土部门主导，农村耕地修复由农业部门主导，环保部门对污染治理实施监管。目前，土壤修复处于起步及试点阶段，管理形式尚未固定，无论治理修复由什么部门主导，环保部门对于环境污染治理修复相关活动的监管都不能缺位。

土壤修复工程技术复杂、隐蔽性强、时间跨度长、监管难度大。针对以上特点，政府对修复工程的监管应该体现如下特点：一是进行全过程监管。修复过程很长，包括污染场地环境调查和风险评估，修复计划和方案的制定，修复工程的开展，修复完工验收等，各个环节紧密相联，一个环节现出问题，修复的效果可能大受影响。政府必须进行全过程监管，明确若干控制点进行重点审查。二是设立工程监理。土壤修复工程多为隐蔽工程，覆盖后难以观测，工程监理是质量的重要保障。三是技术审查和守法监督适当分离。政府对于工程和技术、评估检测等问题并不在行，应该让懂行的人做懂行的事。技术性和专业程度高的工作由专业机构和专业人士把关，政府审查程序的完整性及结果的合规性。四是根据新出现的情况及时调整修复方案。修复过程长，随着调查的深入、技术的进步，可能会发现一些前期调查中未发现的污染和破坏，为此．应该要求修复责任单位适时调整修复方案，使新发现的问题一并得到解决。五是进行工程验收。工程验收是对于各责任方履行义务情况所进行的核查及核证。修复不是一项无止境的工作，责任也要有一个终结。国家立法应该建立统一的治理验收和管理程序，加强修复过程监管和结果监管。

篇2

尽管我国生态补偿实践中对与水有关的补偿已有大量涉及，国内部分学者也针对水生态补偿进行了初步探讨［1－5］，但总体看仍处于起步和探索阶段，特别是与水生态环境面临的突出问题和生态文明制度建设的要求相比，还存在较大差距。

1．1水生态补偿的范围和对象不够明确

合理划定水生态补偿范围是开展水生态补偿的前置条件。根据“庇古税”理论，水生态补偿可大致归纳为两类：一是对水生态保护和修复区域的补偿，即“谁保护、谁受益”；二是对资源开发造成水生态损害的补偿，即“污染者付费”。无论是水生态保护或治理抑制了当地经济发展，还是资源开发活动导致了水生态损害，受益主体都有必要向受损主体予以补偿。从各地实践看，目前对水生态保护和修复区域的补偿主要集中在江河源头区、饮用水水源地以及水土流失治理区，资源开发造成水生态损害的补偿则主要集中于矿产资源开发和水能资源开发等领域。一些重要河湖修复区、地下水严重超采区的水生态补偿尚未有效开展。比如，近年来随着我国粮食生产重心北移，“南粮北运”转变为“北粮南运”，粮食中蕴含的大量虚拟水发生了由北到南的隐性转移，导致南北水资源失衡加剧、北方地区地下水超采严重等，反观南方地区，则通过“进口”虚拟水，将节约的水资源用于经济效益更高的工业和服务业，拉动了经济增长，因此也存在地区间的利益补偿问题。而目前的水生态补偿框架对此并未体现［6－7］。

1．2水生态补偿的资金来源和方式比较单一

稳定充足的资金投入和科学合理的补偿方式是保障水生态补偿效果的重要支撑。从资金渠道看，目前水生态补偿最主要的资金来源是中央财政转移支付。从“大账”来算，中央财政安排的生态补偿资金总额从2001年的23亿元增加到2012年的约780亿元，占了所有生态补偿资金的“大头”。与此相比，地方政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等所占份额明显不足。从补偿形式看，目前开展的水生态补偿多以“输血”为主，普遍做法是将生态补偿资金以“一卡通”的形式支付给利益受损主体，优点是可以直接弥补水生态保护个人和地区的利益损失，但缺点是由于监管不足，因此资金不能确保高效用于水生态保护和修复，难以增强受损地区的后续经济发展能力。从补偿方向看，目前水生态补偿多以“纵向补偿”为主，即由中央政府作为补偿主体开展对地方的补偿，或者地方政府针对区域内某一领域进行补偿，而由于水的流动性、时空分布的差异性，因此区际间、流域上下游的利益失衡较为普遍，长期以来利益双方对补偿责任、补偿标准［8］等难以达成共识，流域上下游、不同区域间的横向生态补偿仍在“摸着石头过河”［9］。

1．3严格的水生态补偿责任机制尚未完全建立

严格高效的责任机制是规范水生态补偿行为的重要制度约束。我国水生态补偿长期存在责任主体不明确、责任履行不到位等问题，导致水生态补偿难以有效开展。从补偿主体看，水生态保护具有显著的“外部性”，补偿主体存在“搭便车”心理，缺乏补偿意识，难以就补偿责任与履行生态保护义务的主体达成一致。特别是流域上下游之间，不同利益主体对水生态补偿的义务、补偿范围、补偿方式和生态服务功能价值认定上分歧较大，缺乏有效协商，导致区域间横向生态补偿机制迟迟未能建立。从补偿对象看，对“造血”补偿的方式过度依赖，补偿资金与保护责任脱钩，补偿资金并未完全用于水生态保护，一些地方甚至出现了“边享受补偿、边破坏生态”的现象。从事中事后监管看，目前对水生态补偿的实施过程、实施效果缺乏有效监督管理，比如在地方政府绩效考核中缺乏与水生态有关的评价指标，从而影响了补偿资金效益的充分发挥。

1．4水生态补偿的政策体系仍不健全

尽快明确水生态补偿的范围、标准、方式，并将行之有效的做法予以固化，必须通过出台法律法规加以保障。但目前我国还没有对生态补偿进行专门立法，涉及水生态补偿的法律规定分散在不同部门、不同层级出台的法律之中，缺乏系统性和可操作性。从已出台的政策文件和部门规章看，也与现实要求不协调、不适应，如水资源费征收标准总体偏低，难以充分反映水资源的稀缺程度，各地水土保持补偿费征收标准尚未全面明确，难以合理体现生态损害成本和治理效益等。此外，还有一些地方性法规，由于地域性特点较强，在普适性、权威性和约束性上有所欠缺，因此难以在更广范围、更高程度上推动水生态补偿顺利实施。

2加快健全水生态补偿机制的对策建议

2．1进一步明晰水生态补偿范围

要充分考虑水的多功能性、水生态系统的复杂性和水资源开发利用活动的多样性，在已有实践的基础上，进一步扩大水生态补偿实践范围，明确补偿对象。一是从水功能区的基本特点出发，全面考虑涵养水源、保护水土、调蓄径流、改善水质等功能。以全国主体功能区规划等为依据，将江河源头区、集中式饮用水水源地、水土保持预防保护区、蓄滞洪区以及重要水生态修复治理区列入水生态补偿范围，特别是要重视对严重污染和地下水严重超采区的生态补偿，推动实施水污染治理，推进耕地、河湖休养生息。二是从虚拟水流动的维度着眼，重视区域间以粮食贸易为主要载体的水资源隐性转移效应。科学衡量区域间虚拟水流动对区域水生态状况的影响，将虚拟水“出口”较多的地区纳入水生态补偿范畴。建议在合理测算的基础上，尽快将华北、东北、长江中下游等虚拟水“出口大户”纳入水生态补偿的范围，将虚拟水“进口”数量较多、具备一定经济条件的地区作为补偿主体，通过资金、项目等方式进行补偿，还可以考虑就南水北调供水水价对部分受水区进行适当优惠，以弥补当地虚拟水大量“出口”产生的负外部效应。三是从“谁破坏、谁付费”的原则入手，采用资源收费或开征资源税的方式。将与水生态状况高度相关的矿产资源、水能资源等开发利用活动纳入水生态补偿框架。

2．2进一步丰富水生态补偿实践

针对水生态补偿资金来源渠道狭窄、补偿方式单一等问题，加快推动建立水生态补偿的多元化投入机制和多样化补偿模式，以增强补偿的适应性、灵活性和针对性。一要加大资金投入力度。建议在合理划分中央与地方事权与支出责任的基础上，对具有重大生态功能的跨流域、跨区域水生态保护区加大中央财力性转移支付力度，对水生态重要保护区域特别是贫困地区加大省级政府的财力性转移支付。条件满足时，可仿照森林生态效益补偿基金的做法，从中央层面设立水生态补偿专项基金，在公共财力上与转移支付形成有效互补。制定鼓励性措施，引导一批企事业单位和社会力量通过资金投入、优惠贷款、社会捐赠等渠道参与水生态补偿。二要建立水生态补偿“造血”机制。为确保补偿资金合理、高效用于水生态保护和修复，应进一步丰富水生态补偿的形式，减少纯资金补偿的“输血”方式，大幅增加以项目支付的方式投入受补偿区域，如投资一批水生态保护、水生态修复建设项目，通过项目建成运行后经济和生态效益的发挥，弥补生态保护区的利益损失，并可适度带动当地就业。要大力实施产业扶持，加强对重要水生态保护区和修复治理区的产业扶持力度，通过银行信贷、财政贴息、投资补贴和税费减免等政策，在不超过水资源水环境承载能力的基础上，促进生态旅游、生态农业等产业发展壮大，以达到生态补偿的目的。三要推进水生态补偿试点。以2014年中央1号文件强调的水生态补偿内容为重点，按照轻重缓急，选择典型流域和区域开展不同类型的试点工作。特别是对于流域上下游的生态补偿，要在总结新安江生态补偿等经验的基础上，考虑在全国层面启动一批试点，加快建立流域上下游、不同区域的横向生态补偿机制。总结成功经验，凝练有效模式，尽快将一批复制性高、推广性强、示范作用明显的做法通过法规政策予以固化。

2．3加快建立水生态补偿责任机制

要进一步明确有关利益主体的权责，强化对利益主体的监管和考核评价，逐步建立事权清晰、监管高效的水生态补偿责任机制。一是合理划分中央与地方事权。中央政府主要负责国家重点生态功能区、重要生态保护区以及跨流域的水生态补偿，流域内或辖区内的水生态补偿事务则主要由地方政府负责，中央给予适当支持。将各类水生态补偿列入各级政府财政预算，以确保补偿资金足额发放。二是推动建立横向生态补偿制度。按照中央关于建立横向生态补偿制度的要求，在明确地方政府水生态补偿责任的基础上，对于跨省界的中小河流及水源保护区域，搭建区域之间、流域上下游之间的协商平台，通过地方政府间横向专项支付、项目支持等形式，逐步建立流域水生态共建与效益共享机制。三是建立事中事后监管制度。严格督促补偿主体切实履行水生态修复治理责任，严格督促补偿对象切实履行水生态保护责任，加强对生态补偿资金使用、项目建设等补偿措施的全过程监督管理。四是完善考核评估体系。按照党的十八届三中全会关于完善发展成果考核评价体系的要求，尽快把水生态保护、补偿有关的指标纳入经济社会发展评价体系和地方政府绩效考核体系，激发各地开展水生态补偿的积极性、主动性和创造性，以提升水生态补偿的实际效果。

2．4进一步完善水生态补偿政策法规体系

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关键词：城市水环境；水质污染；生态修复；绿色环保

Abstract: in the comprehensive improvement of the urban water environment and ecosystem restoration project, the construction of green ecological environmental protection city home, is the current city relieve contradiction between supply and demand of water, improve the urban residents daily life work quality level, realizing urban social economy and ecological environment sustainable and stable development the important action. On the analysis of the current water environment problems after city, with many years experience, to the city water comprehensive environment and ecological system repair technology measures on detailed analysis research.

Keywords: urban water environment; Water pollution; Ecological restoration; Green environmental protection

中图分类号：X324文献标识码：A 文章编号：

随着城市社会经济的进一步发展，和城市人口急剧增加，城市面临着地下水环境性能变差和内河生态环境严重恶化等问题。如何加快城市水环境综合整治及生态系统修复重建工作，改善城市水环境和生态环境性能水平，是关系到城市社会经济可持续高效稳定发展的重要问题。因此，对城市水环境现存问题及其变化趋势进行认真分析，研究有针对性的综合整治措施方案，不仅有利于城市水资源的可持续高效利用，为城市经济发展提供重要物质基础，同时也能促进城市人与自然的和谐相处[1]。

1 城市水环境现状分析

城市人口急剧增长和城市工业化、商业化、经济化水平的进一步提高，推动城市向现代化方法快速建设发展。水资源短缺、水土流失严重、以及水环境恶化等是城市水环境综合整治及生态修复重建的三大技术难题，同时也是制约绿色环保、生态城市家园建设的重要因素。生态环境急剧恶化、水体水质严重污染、以及城市内河洪涝灾害逐年增加等一系列问题，也成为城市规划建设发展必须面临的重要问题。

1.1 供水水量不足，水环境人为破坏严重

城市工业化进程的进一步加快，加上城市人口的急剧增加，在日常工作生活中，对用水量需求急剧增加，这在很大程度了加剧了城市供水供需矛盾问题。另外，在城市水资源开发利用过程中，没有结合城市供水水源、规划年供水能力预测、规划年需水量预测等数据信息进行综合考虑。只是简单根据城市供水现存问题，采取在河流上游侧大量修建蓄水工程、引水工程等水利设施，这样导致枯水期由于人为修建水工建筑物的隔阻、拦截等影响，城市河流原有的水循环被认为破坏，导致有限水资源在河流上游侧就被拦截储蓄，造成河流下游城市河道中正常生态环境用水得不到有效保障，河流水环境被严重破坏，进而出现臭水沟等不利问题，直接影响到城市内河生态环境的正常良性循环，不仅影响到城市美观，同时还严重破坏城市河道中的水生环境，河道生态环境修复难度大大增加。城市河道中“三化”（即：河流平面形态直线化、河道断面几何规则化、以及河流加固护岸材料硬质化）等不利现象在城市河道中普遍存在，这样导致城市河道中生物群落多样性和生态系统稳定性遭受大大破坏，河道调蓄自净能力大大虚弱。城市有些区域因经济发展而大肆破坏河道生态系统，甚至采取填河等措施，直接影响到河道正常蓄洪以及灌溉供水等功能。

1.2 与水争地，水体面积不断萎缩

城市建筑行业发展和城市化建设进程的加快，与水争地现象已成为城市水环境保护必须面临的严重问题。过度无序的开发抢占有限城市水环境用地，造成水体面积不断萎缩，给城市安全可靠用水埋下巨大水患。

1.3 城市污水乱排问题突出，水质污染相当严重

由于城市排污系统规划设计不太科学合理，加上城市居民水环境保护意识不强，城市河道不仅成为城市防洪排涝的主要河道，同时也成为城市居民进行日常生产生活污水和垃圾的处理场所，导致城市内河水水质污染十分严重，甚至出现发黑变臭、生态环境恶变等恶性循环，不仅直接影响到城市居民用水安全水平，同时还大大增加了城市水环境综合整治及生态系统修复保护工程的难度。城市水环境的严重污染和逐步恶变，导致城市内河中的水质普遍达不到城市景观绿化用水水质相关技术标准要求，这样大大降低了城市景观绿化美观水平，增大城市生态环境修复和绿色家园建设难度和成本。

2 城市水环境综合整治技术措施

2.1 加快城市供水水利设施的建设步伐，为城市提供充足可靠水源

根据城市河流和周期区域河系情况，建设一批重点的骨干水利工程项目，减少城市水资源供需矛盾程度。同时对现有城市水利工程设施，进行全面系统的排查，结合完善的除险加固和配套改造工程，尤其要积极发展小微型水利工程建设，巩固和提高城市现有水利工程的综合和运行效益，有效提高水资源利用效率。

2.2 充分调动居民水环境修复保护积极性，全面开展街村河道整治工作

要加强党员先进性教育培训，充分调动城市居民水环境修复保护积极性，全面开展村庄河塘疏浚整治工作，以城市内部村庄河塘疏浚工作为首，全面掀起城市城中村河道疏浚整治工作，按照“沟通水系、调活水体、营造水景、改善环境”等整治工作开展思路，有效推动城市水环境整治工作中在城市居民中自发开展。

2.3 建立完善系统城市污水收集系统，逐步回复城市水环境修复能力

建设污水处理厂、重新规划城市污水排放和雨水收集系统、加强城市防洪水利工程功能巩固工程建设等。科学合理地利用雨水、洪水等来涵养城市地下水源，这样不仅有效环境城市水资源供需不足问题，同时还可以增加土壤中的含水量，为水环境生态调节修复提供重要水源，并可以起到调节城市气候环境作用。

3 城市河流生态系统修复重建措施

3.1 缓冲区生态系统修复

缓冲区是指城市河流与陆地间的交界区域。缓冲区河流具有分蓄、削减洪水等功能；同时缓冲区城市河流与河漫滩间的水文连通性能是影响城市河流物种多样性和生态性能的重要因素。因此，在城市河流缓冲区应结合当地地质、气象等条件，规划种植适应的植物带来有效控制城市河流缓冲区的水土流失，防止或降低洪水等对河道河岸冲刷，同时通过河流水生环境的自净能力对河流中的部分污染物起到一定过滤和净化作用，进而为鸟类、水生生物等提供栖息场所，改善城市河流缓冲区的水生环境，为城市河流的综合整治及生态修复奠定强大的基础。

3.2 植被恢复

植被恢复是城市河流生态系统修复工程中广泛采用的技术之一，它是利用植被来影响城市河流中河水的流动性能，提高河岸抗冲刷强度，降低城市河道泥沙沉积程度等。同时合理规划布置植被带，有助于构建城市河流生态廊道，进而改善河流中的水生环境和城市局部环境性能，保护城市河流中的生物种群的多样性，减轻洪涝灾害。另外，植被修复措施可以有效改善城市河流的水体水质，进而为城市景观绿化提供丰富的水资源供应，提供城市绿化景观休闲场所和多种生态服务功能，而城市建设绿色环保家园提供丰富的水资源。对于城市河流生态修复的植被搭配，应遵循植物进化法，即城市河道生态修复植被应包括草类、灌木、以及乔木等多类型多样性的植物种群，这样即可以为城市营造出丰富的绿色环境景观空间，同时也可以为其它生物种群提供栖息、繁殖等场所。通过植被修复，长期保障城市河道的生态水质，确保城市河流生态系统安全健康的生长发展[2]。

3.3 生物-生态修复

生物-生态修复技术是将生物自净能力与修复重建工程有机结合起来的城市河道生态系统修复技术，其具有工程总投资较少、管理费用低、能源利用率较高、以及可持续稳定发挥治污和生态修复等功能优势，在城市水环境综合整治及生态修复工程领域具有较高的应用前景。生物-生态修复技术利用城市河流自然生态系统中拥有的自净能力来净化水体水质，主要包括：人工曝气复氧、生物强化人工河道、生态沟渠、以及生态护岸等多种生态修复措施。

3.4 河流水生环境生态修复耦合系统

生态修复耦合系统是综合人工湿地、微生物、以及水生生物协同净化等性能，而通过合理的规划设计和搭配形成的河流水环境综合整治及生态系统修复重建系统，可以有效去除城市河道中的营养盐和有机物，进而达到修复城市河流水生环境的目的[3]。

4 结束语

城市水环境综合整治及生态系统修复重建规划工程，所涉及的部门和领域众多，亟待社会各界通力合作，确保工程高质、优质、稳定的建设发展。在城市社会经济和生态环境“可持续稳定发展”理念的支撑下，城市水环境综合整治及生态系统修复工作，已成为相关政府必须面临的核心问题。在完善相应的城市污水综合治理和生态环境修复重建技术措施和法规政策文件保障体系的基础上，要形成“技术支撑-机制保障-系统管理”为一体的城市水环境综合整治及生态系统修复制度措施和管理模式，促进城市水环境质量和生态系统性能持续改善，创建“人水和谐”的绿色环境城市空间氛围。

参考文献

[1] 廖文根，杜强，谭红武，等.水生态修复技术应用现状及发展趋势[J].中国水利,2006(17):61-63.

[2] 刘文高,刘岳洲,张为民,等.浅议太湖流域水环境问题与水生态系统的修复[J].西南给排水,2009(3):6-8．

[3] 孙东亚,董哲仁,许明华,等.河流生态修复技术和实践[J].水利水电技术,2006，,3(12):4.

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做好生态“加减法”念活绿色发展经

——在全省生态文明大会上的交流材料

稿子市稿子区是x文化的重要发源地，生态红线保护区域占全区国土面积的x%，是稿子省生态红线区域最大的区（县、市）。可以说，保护太湖水环境是稿子最大的生态担当。

近年来，稿子区坚持把生态文明建设摆在优先位置，大力推进生态环境保护工作，扎实推进“263”专项行动，打好污染防治攻坚战，“太湖围网拆除”、“七子山地区大气环境整治”、“善人桥断面达标整治”三大环境整治标志性战役初战告捷；2018年获评首批省级生态文明建设示范区，省级生态文明示范乡镇实现全覆盖。

2018年以来，稿子区全面细化实施环太湖“加减法”，探索以建设“减法”换生态“加法”、效益“加法”，取得了阶段性成效。实践表明，环太湖“加减法”以“一核一轴一带”生产力布局为基石，坚持全区“一盘棋”一体联动、互促共进，契合了环太湖地区的发展实际，体现了生态优先、绿色发展的高质量发展导向，是系统性思维和规律性把握在区域发展中的创新探索。

一是污染防治扎实推进，环境质量持续改善。打好污染防治攻坚战，关键和核心是打好打赢“蓝天保卫战”“碧水保卫战”“净土保卫战”三大战役。

稿子区围绕群众反映强烈的大气、水、土壤污染的突出问题，深入实施“河（湖）长制”“断面长制”，全面推进年度治太重点项目，太湖“五位一体”精细化管理成效明显，太湖稿子水域水质稳定向好；开展集中式饮用水源地环境保护专项行动，完成渔洋山水源地、寺前水源地防护设施建设，取缔寺前水源地二级保护区内农家乐。全面开展大气污染防治重点工程，持续推进化工、家具、印刷行业voc治理和汽修行业整治，完成65蒸吨以上燃煤锅炉超低排放改造；全面落实环境空气质量管控措施，区域空气环境质量持续改善。土壤污染防治工作步入正轨，完成202家重点工业企业用地及遗留地块基础信息调查及风险筛查，建立污染场地档案和土壤污染治理修复项目库，将土壤调查作为建设学校、商住等敏感项目的前置条件，环境风险得到有效防控。

2018年稿子区环境空气pm2.5浓度年均值为42微克/立方米，同比下降4.5%；环境空气优良天数比例为72.9%，同比上升5.5%。全区9个省考以上断面全面达到年度考核目标，集中式饮用水源地水质达标率持续保持100%，连续11年实现太湖安全度夏。

二是淘汰落后产能，为新兴产业腾出空间。绿色是生命的象征、大自然的底色，更是美好生活的基础、人民群众的期盼。脱离环境保护搞产业转型升级是“竭泽而渔”，脱离高质量发展搞生态环保是“缘木求鱼”。

从稿子区实际来看，产业层次偏低、污染排放较高、环境影响较大的“散乱污”企业（作坊）等落后产能，在一些区域仍不同程度存在，已经成为制约生态环境质量改善的突出问题。

“263”专项行动以来，稿子区全面开展“散乱污”企业（作坊）整治，为发展“留白”，从源头上使污染物排放大幅降下来，累计完成“散乱污”企业（作坊）整治3791家，其中关停2401家，提升1390家，开展区块化整治30余宗，腾出土地2000余亩。同时，稿子区加强生态红线区域管控，落实管控职责，确保区域生态安全。对沿湖重点镇（街道）实施保护优先战略，制定最严格的建设项目环境准入制度，划定“三线一单”，2018年共劝退拒批项目35个，涉及投资金额3.135亿元。

在此基础上，稿子区政府和各地、各有关部门签订了《2019年打好污染防治攻坚战目标责任书》，明确了年度重点任务。2019年，稿子区将围绕“一核一轴一带”生产力布局，加快区内化工、印染等重污染企业和危化品生产企业搬迁改造，着力整合提升工业集聚区；深入落实化工企业“四个一批”整治任务，实施低端低效产能淘汰和整治企业（作坊）200家；散乱污整治1199家，严控能源和煤炭消费总量，提高电煤使用比重；推进节能节水节地节材工作，确保2019年，稿子区万元国内生产总值用水量较2015年下降30%。

三是以“减法”换生态“加法”、效益“加法”。生态环保已成为促进新形势下稿子经济换挡升级非常重要的动力，稿子区重点围绕主导产业，加快以机器人与智能制造、生物医疗及大健康两大主导产业集群为引领的现代产业体系建设。同时大力推进生态文明建设“十大工程”建设，通过推进绿色发展行动、水环境治理行动、大气环境治理行动、土壤环境保护行动、生态修复和保护行动、环境基础设施建设行动、环境风险防范能力提升行动等七大生态文明优化提升行动来扎实推进生态文明建设，成效显著。

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一、充分认识加强土壤污染防治的重要性和紧迫性

（一）土壤污染防治工作取得初步成效。高度重视土壤污染防治工作。各地区、各部门认真贯彻落实中央关于环境保护工作的决策和部署，不断加大工作力度，在开展土壤基础调查、完善相关制度规范、强化污染源监管、提升土壤污染防治科技支撑能力、组织污染土壤修复与综合治理试点示范等方面进行了积极探索和有益实践，取得了初步成效。

（二）土壤环境面临严峻形势。目前，我国土壤污染的总体形势不容乐观，部分地区土壤污染严重，在重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区和高风险区；土壤污染类型多样，呈现出新老污染物并存、无机有机复合污染的局面；土壤污染途径多，原因复杂，控制难度大；土壤环境监督管理体系不健全，土壤污染防治投入不足，全社会土壤污染防治的意识不强；由土壤污染引发的农产品质量安全问题和逐年增多，成为影响群众身体健康和社会稳定的重要因素。

（三）加强土壤污染防治意义重大。土壤是构成生态系统的基本环境要素，是人类赖以生存和发展的物质基础。加强土壤污染防治是深入贯彻落实科学发展观的重要举措，是构建国家生态安全体系的重要部分，是实现农产品质量安全的重要保障，是新时期环保工作的重要内容。各级环保部门要从全局和战略的高度，进一步增强紧迫感、责任感和使命感，把土壤污染防治工作摆上更加重要和突出的位置，统筹土壤污染防治工作，切实解决突出的土壤环境问题。

二、明确土壤污染防治的指导思想、基本原则和主要目标

（四）指导思想。以科学发展观为指导，以改善土壤环境质量、保障农产品质量安全和建设良好人居环境为总体目标，以农用土壤环境保护和污染场地环境保护监管为重点，建立健全土壤污染防治法律法规，落实土壤污染防治工作机构和人员，增强科技支撑能力，拓宽资金投入渠道，加大宣传教育力度，夯实工作基础，提升管理水平，切实解决关系群众切身利益的突出土壤环境问题，为全面建设小康社会提供环境保障。

（五）基本原则。

预防为主，防治结合。土壤污染治理难度大、成本高、周期长，因此，土壤污染防治工作必须坚持预防为主；要认真总结国内外土壤污染防治经验教训，综合运用法律、经济、技术和必要的行政措施，实行防治结合。

统筹规划，重点突破。土壤污染防治工作是一项复杂的系统工程，涉及法律法规、监管能力、科技支撑、资金投入和宣传教育等各个方面，要统筹规划，全面部署，分步实施。重点开展农用土壤和污染场地土壤的环境保护监督管理。

因地制宜，分类指导。结合各地实际，按照土壤环境现状和经济社会发展水平，采取不同的土壤污染防治对策和措施。农村地区要以基本农田、重要农产品产地特别是“菜篮子”基地为监管重点；城市地区要根据城镇建设和土地利用的有关规划，以规划调整为非工业用途的工业遗留遗弃污染场地土壤为监管重点。

政府主导，公众参与。土壤是经济社会发展不可或缺的重要公共资源，关系到农产品质量安全和群众健康。防治土壤污染是各级政府的责任。各级环保部门要在同级党委政府统一领导下，认真履行综合管理和监督执法职责，积极协调国土、规划、建设、农业和财政等部门，共同做好土壤污染防治工作。鼓励和引导社会力量参与、支持土壤污染防治。

（六）主要目标。

到20*年，全面完成土壤污染状况调查，基本摸清全国土壤环境质量状况；初步建立土壤环境监测网络；编制完成国家和地方土壤污染防治规划，初步构建土壤污染防治的政策法律法规等管理体系框架；编制完成土壤环境安全教育行动计划并开始实施，公众土壤污染防治意识有所提高。

到20*年，基本建立土壤污染防治监督管理体系，出台一批有关土壤污染防治的政策法律法规，土壤污染防治标准体系进一步完善；建立土壤污染事故应急预案，土壤环境监测网络进一步完善；土壤环境保护监管能力明显增强，公众土壤污染防治意识显著提高；土壤污染防治规划全面实施，土壤污染防治科学研究深入开展，污染土壤修复与综合治理示范项目取得明显成效。

三、突出土壤污染防治的重点领域

（七）农用土壤环境保护监督管理。以基本农田、重要农产品产地特别是“菜篮子”基地为监管重点，开展农用土壤环境监测、评估与安全性划分。加强影响土壤环境的重点污染源监管，严格控制主要粮食产地和蔬菜基地的污水灌溉，强化对农药、化肥及其废弃包装物，以及农膜使用的环境管理。对污染严重难以修复的耕地提出调整用途的意见，严格执行耕地保护制度。积极引导和推动生态农业、有机农业，规范有机食品发展，组织开展有机食品生产示范县建设，预防和控制农业生产活动对土壤环境的污染。

（八）污染场地土壤环境保护监督管理。结合重点区域土壤污染状况调查，对污染场地特别是城市工业遗留、遗弃污染场地土壤进行系统调查，掌握原厂址及其周边土壤和地下水污染物种类、污染范围和污染程度，建立污染场地土壤档案和信息管理系统。

建立污染土壤风险评估和污染土壤修复制度。对污染企业搬迁后的厂址和其他可能受到污染的土地进行开发利用的，环保部门应督促有关责任单位或个人开展污染土壤风险评估，明确修复和治理的责任主体和技术要求，监督污染场地土壤治理和修复，降低土地再利用特别是改为居住用地对人体健康影响的风险。

对遗留污染物造成的土壤及地下水污染等环境问题，由原生产经营单位负责治理并恢复土壤使用功能。加强对化工、电镀、油料存储等重点行业、企业的监督检查，发现土壤污染问题，要及时进行处理。区域性或集中式工业用地拟规划改变其用途的，所在地环保部门要督促有关单位对污染场地进行风险评估，并将风险评估的结论作为规划环评的重要依据。同时，要积极推动有关部门依法开展规划环境影响评价，并按规定程序组织审查规划环评文件；对未依法开展规划环评的区域，环保部门依法不得批准该区域内新建项目环境影响评价文件。

按照“谁污染、谁治理”的原则，被污染的土壤或者地下水，由造成污染的单位和个人负责修复和治理。

造成污染的单位因改制或者合并、分立而发生变更的，其所承担的修复和治理责任，依法由变更后承继其债权、债务的单位承担。变更前有关当事人另有约定的，从其约定；但是不得免除当事人的污染防治责任。

造成污染的单位已经终止，或者由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的，被污染的土壤或者地下水，由有关人民政府依法负责修复和治理；该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人负责修复和治理。有关当事人另有约定的，从其约定；但是不得免除当事人的污染防治责任。

四、强化土壤污染防治工作措施

（九）搞好全国土壤污染状况调查。各级环保部门要按照全国土壤污染状况调查工作的统一部署，加强沟通协调，有效整合资源，强化质量管理，落实配套资金，确保调查的进度和质量；在搞好调查成果集成的基础上，组织对调查成果的开发利用，服务于国家和地方经济社会发展。同时，要严格执行国家有关保密的规定，做好数据、文件、资料、报告的信息安全和保密工作，确保万无一失。

（十）建立健全土壤污染防治法律法规和标准体系。抓紧研究、制定有关土壤污染防治的法律法规和政策措施。加快制定污染场地土壤环境保护监督管理办法，并组织好实施。组织制修订有关土壤环境质量、污染土壤修复、污染场地判别、土壤环境监测方法等标准，不断完善土壤环境保护标准体系。鼓励地方因地制宜，积极探索制定切实可行的土壤污染防治地方性法规、标准和政策措施。

（十一）加强土壤环境监管能力建设。把土壤环境质量监测纳入先进的环境监测预警体系建设，制定土壤环境监测计划并组织落实。进一步加大投入，不断提高环境监测能力，逐步建立和完善国家、省、市三级土壤环境监测网络，定期公布全国和区域土壤环境质量状况。加强土壤环境保护队伍建设，加大培训力度，培养和引进一批专门人才。制定土壤污染事故应急处理处置预案。编制国家和省级土壤污染防治专项规划，并组织实施。国家和地方环境保护规划应包括土壤污染防治的内容，并提出具体的目标、任务和措施。

（十二）开展污染土壤修复与综合治理试点示范。根据土壤污染状况调查结果，组织有关部门和科研单位，筛选污染土壤修复实用技术，加强污染土壤修复技术集成，选择有代表性的污灌区农田和污染场地，开展污染土壤治理与修复试点。重点支持一批国家级重点治理与修复示范工程，为在更大范围内修复土壤污染提供示范、积累经验。

（十三）建立土壤污染防治投入机制。地方要加大土壤污染防治投入，保证投入每年有所增长。中央集中的排污费等专项资金安排一定比例用于土壤污染防治，保证资金逐年增加并适当向中西部地区倾斜；地方也应在本级预算中安排一定资金用于土壤污染防治。我部将协调中央财政部门视情况对地方土壤污染防治给予资金补助。财政资金重点支持土壤环境监测、污染场地调查与评估、土壤污染防治科学研究和技术开发、污染土壤修复与综合治理示范工程建设。按照“谁投资、谁受益”的原则，引导和鼓励社会资金参与土壤污染防治。

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一是加强思想观念的对接。经济发展上的差距，很大程度上源于思想观念的落差。与长三角其他地区相比，安徽的市场意识、竞争意识、开放意识较弱。要全面对接沪苏浙先进的思想观念和思维方式，在更高层次、更新起点、更大范围提升发展思路，不断激发干部群众的思想活力和创新动力，积极主动参与长三角城市群建设。

二是加强基础设施的对接。基础设施对接是长三角世界级城市群建设的前提和基础。交通方面，依托长江黄金水道，以快速铁路、高速公路、高等级航道为骨干，以国省干线公路为基础，贯通、扩容沿江东西综合交通通道，加快东向交通基础设施建设。能源方面，有序发展燃煤火电，加快发展光伏发电、风力发电、生物质能利用、抽水蓄能电站等可再生能源，提高石油天然气利用水平，推进两淮大型煤电基地、沿江沿淮煤炭储配中心、特高压电网、原油成品油管道和储备库等重大项目建设，努力把安徽建设成为长江经济带重要的能源输送节点和能源产业发展高地，为长三角世界级城市群建设提供清洁可靠的能源保障。

三是加强产业协作的对接。长三角是我国经济最发达的区域，通过区域合作推进产业的关联发展，是打造世界级城市群的必由之路。安徽要充分发挥地理区位、劳动力、创新资源等方面的优势，积极参与长三角产业分工合作，加强与沪苏浙在电子信息、高端装备制造、生物医药等领域的产业协作，共同打造世界级产业集群。大力发展现代高效农业，建立优质绿色农产品生产基地，发展山区特色农业，打造长三角的“米袋子”和“菜篮子”。

四是加强体制机制的对接。长三角地区是我国经济活力最强的地区之一，制度创新始终走在全国前列。下一步安徽要发扬敢为人先的优良改革传统，在行政体制、财税金融、土地、产权交易等重大改革方面加强与沪苏浙的对接，构建与沪苏浙在金融市场、产权交易市场、资源市场、社会保障、医疗教育等方面一体化体制机制。

五是加强开放合作的对接。长三角地区是我国对外开放的最前沿。进一步强化与沪苏浙的开放合作，是安徽提升对外开放水平的重要途径。要推进对外开放大通道大平台大通关建设，建立与上海港、宁波舟山港、江苏沿海港口江海联运、干支直达的运输体系，开通至沿江沿海港口的集装箱“五定”班列，推动新亚欧大陆桥南干线建设，提升合肥新亚欧大陆桥国际班列货运通道功能，增强对长三角地区的物流集聚辐射功能；复制推广上海自贸区成熟经验，争取创建皖江自贸区；积极推进与长三角的通关一体化。要继续以沪苏浙为重点，更高水平地引进外资，推动更多优质皖企走出去发展，努力把安徽省打造成长三角城市群对外开放的重要战略支撑。

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该条例针对我省固体废物污染环境防治中面临的一些重点和难点问题，作了许多新的规定，进一步加强环境执法的力度和手段，强化和落实政府部门在固体废物污染防治中的职责，注重解决“违法成本低、守法成本高”的问题，是对2004年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的细化和补充，有关规定更为具体，增强了环境保护工作的针对性和可操作性。

将固体废物污染环境防治工作列为政绩考核的重要内容

条例第五条规定：“各级人民政府应当建立和完善环境保护目标责任制，将固体废物污染环境防治工作纳入环境保护年度目标管理，并作为政府主要负责人政绩考核的重要内容”。世界银行在1997年的世界发展报告中指出，每一个政府的核心使命包括五项最基本的责任，保护环境乃是其中之一。环境问题是通过市场机制所无法解决的，政府掌握公共权力并作为公共利益的代表，决定了其在环境保护中的职责和作用是其他任何组织、团体所无法替代的。条例以地方性法规的形式，明确将固体废物污染环境防治工作纳入环保年度目标管理，并作为政府主要负责人考核的重要内容。这一规定，对于克服单一以GDP作为政绩考核主要标准的弊端，引起政府对固体废物污染环境防治工作的重视，促进和实现我省经济和环境保护协调发展具有重要作用。

加大政府财政对固体废物污染防治的投入

由于环境保护关系到社会公共利益，因此政府不仅责无旁贷地承担环境保护的职责，同时还应对环境保护工作提供资金支持和保证。条例明确规定，县级以上人民政府应当增加对固体废物污染环境防治工作的资金投入，对农业固体废物的综合利用给予财政和政策支持，承担染疫畜禽和为防止疫病传播在一定区域内捕杀的畜禽处理费用。同时，在无明确责任人或者责任人丧失责任能力的情况下，承担被污染土壤的清理和处置费用、收缴的假冒伪劣物品的处置费用、危险废物的处置费用。此外，条例还规定，因固体废物污染环境造成严重人身伤害，无法确定责任人或者责任人丧失责任能力的，县级以上人民政府可给予适当补偿。

加强土壤污染的防治

条例规定，县级以上人民政府应当制定土壤污染防治规划，组织土壤污染状况调查。被污染土壤实行环境风险评估和修复制度，被污染土壤的清理和处置费用由造成污染的单位和个人承担。这一规定，是针对在发展经济的过程中，我省一些地方业已造成对土壤严重污染，以及在土地开发利用过程中出现如何清理和处置被污染土壤的问题设立的。条例从防和治两个方面作了规定，并明确了污染土壤的评估和修复制度以及清理和处置费用的承担，这一规定在国内的地方立法中尚属首创，对于加强我省土壤污染的防治具有重要意义。

建立和完善固体废物污染环境举报制度

公众的知情权是公民监督环境保护工作，维护自身合法权益，参与环境法律法规实施的前提和基础。条例为保障公众的知情权，规定县级以上环境保护行政主管部门应当加强固体废物排放数量、污染情况及处置等信息的收集整理工作，定期固体废物的种类、产生量、处置状况等信息。环境保护行政主管部门应逐步建立和完善信息查询系统，为公众查询和获取有关信息提供方便和服务。

固体废物种类繁多，涉及面广，固体废物污染防治环境工作仅靠环境保护部门的力量是不够的，必须发动群众，调动群众参与环境保护工作的积极性。为此，条例规定，环境保护行政主管部门和其他有关部门应当建立固体废物污染环境举报制度，并对为查处固体废物污染环境重大违法行为提供主要线索或者证据的举报人按照有关规定予以奖励。

农村生活垃圾处理给予财政补助

农村生活垃圾的收集、贮存、运输、处置是社会主义新农村建设中一个薄弱环节，也是亟需解决的问题。条例从我省农村的实际出发，在总结实践中农村生活垃圾处理成功经验的基础上，规定农村生活垃圾的清扫、收集、运输和处置实行“村收集、乡镇中转、县（市、区）处置”的原则。同时，考虑到农村特别是欠发达地区的农村，经济条件较差，因此，规定农村生活垃圾的处理费用由政府给予财政补助和支持。

规范电子废物拆解和利用

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关键词：古村落；保护与开发；双赢模式；汪山土库

村落，是人类聚集、生产、生活和繁衍的最初形式，是人类文化多样性最具资格、最具品味、最具权威的阐述者。在漫长的历史演进中，不合理的开发将使那些承载着乡土文化和历史记忆的古村落面临着被“千村一面”或者消失的生存危机，而杜绝开发将使这些古村落失去人们的关注并最终走向衰败，它本身的价值也将无法人们了解并传承。古村落自身的可持续发展将通过“活态保护”与“文化传承”来实现。

江西省历史文化底蕴深厚，具有历史文化价值的古村落数量众多。汪山土库作为江西“天井式”民居的典型代表之一，土库内建筑幢与幢相携、进与进相连、巷与巷相通，成一整体。规模浩大，气势雄伟，在民间素有“江南小朝廷”之称。这样一罕见的南方古宅，目前已开放作为景观多年，但在江西的知名度并不高，外省人士更是几乎无人知晓。作为江西鄱阳湖一带的乡土文化与历史记忆的承载者，汪山土库的保护与开发迫在眉睫。本文以其为例，探讨创造“景观型”古村落建筑保护与旅游开发双赢模式的新思路。

一、汪山土库的价值

（一）悠久的历史价值

汪山土库始建于清朝道光初年，由史称“一门三督抚”的湖广总督程裔采、江苏巡抚程焕采、安徽浙江巡抚程懋采三兄弟筹资兴建，历时半个多世纪，是鄱阳湖地区特殊居民的范例。2004年被中国文联、中国民协命名为“中国府第文化博物馆”，2011年又被列入江西省非物质文化遗产名录。

（二）鲜明的建筑艺术价值

“这是江西近代人文建筑史上的一笔重彩，整个建筑群大气磅礴，雕刻工艺富贵而庄严，清新简洁又不失神采，堪称建筑史上的一朵奇葩。”著名古建筑专家雷运棠先生在考察汪村土库后说。

这座聚集宫廷建筑、徽派建筑、园林建筑、围屋建筑于一体的古宅，由25栋抬梁穿斗式结构的青砖大瓦房组成，大小房间1443间，天井572个。它倚山枕水而建，与鄱阳湖地区许多民居一样，由于地势低洼，雨水充沛，易潮易涝，便采取外墙青砖立斗灌泥、墙内侧定磉立柱承重的构筑形式。其布局科学精巧，结构明朗大气，雕刻简朴高雅。排水、通风、采光等均以人为本，天人合一，置身其中晴无日晒，雨不湿鞋，冬暖夏凉，与鄱阳湖地区风雅恬静的田园风光和谐统一，形成了独具特色、自成一体的建筑风格。

天井式民居是江西传统民居中一个非常普通的形式。走进汪山土库，其大大小小的天井让人印象深刻。由天井和围绕天井布置的房屋堂、厢之间组成的一个虚实相衬的空间层次，是汪山上库的一大特色。天井四周筑有一敞廊，均做上精致柔和的卷棚杆，以强调这一富有生活情趣的廊檐空间的重要性。

（三）精美的雕刻艺术价值

除了建筑风格、造型有着其特有的色彩，汪山土库中的建筑雕刻无论石雕、砖雕还是木雕，均清雅素淡而不失高贵，在漫长的历史洗练下更被赋予了丰富多彩的地域特色。

二、汪山土库概况

（一）现状

汪山土库地处江西省新建县大塘坪乡汪山岗，是鄱阳区民居古建筑文化的代表。由于日久失修，汪山土库遭到较大的损毁。为了保护这一建筑史上的奇观，再现特色建筑，并充分利用这一文化旅游资源，带动周围经济发展。2003年初政府投巨资对其进行抢救修复。汪山土库修复伊始便坚持边修复边对外开放，目前的汪山土库祖堂以东的主体建筑已修复竣工可供游览参观，祖堂以西的建筑由于损毁较为严重还处于修复中。

2013年，汪山土库以景区租赁的形式由江西汪山土库文化旅游开发公司进行开发运营。据该公司工作人员讲诉，自公司接管汪山土库以后，该景区各方面均有所改善与提升。即便如此，开放多年的汪山土库仍处于游客稀少的状态。

（二）现存问题

1.古建筑保护力度不大

汪山土库以江南园林建筑、赣派建筑与清朝宫庭建筑相结合，建筑规模浩大、气势伟绝，在江南乃至全国实属罕见，在民间素有“江南小朝廷”之称。但是因土库建筑缺少专业有效的修缮，而只是有日常的卫生清扫，并无定期检查，多处院落天井处红砂砖铺地下陷；大量的木构件暴露在风吹、雨淋、日晒的恶劣环境下，且虫蛀严重，大大增加了木构件的老化；角落里堆砌木板等杂物，易燃危险，且电线外露，有漏电隐患。

2.景区规划尚不完善

2003年政府开始对汪山土库进行抢救修复。目前整个汪山土库由江西汪山土库文化旅游开发公司进行开发运营，该公司对它进行了一系列的完善与提升，包括对汪山土库旗杆场、月牙塘等外部环境进行改造，对东区进行景点规划整治；改善游客服务中心、停车场、公厕、围墙、门头和绿化等基础设施以及规范景区安全、售票、环保、游客投诉等相关制度和秩序。但是就现状而言：汪山土库处于边修复边对外开放的状态，开放区有限，对游客游览汪山土库以及对其的了解感受有一定的局限性；开放区的旅游路线标示不明确，游客游览方向感不明确；景区业态单一，仅仅是一个空房子和单一的图片介绍，并不能满足游客游玩的需求；景区人员配备不足、硬件设施没有完全到位，景区接待水平不高；同时作为一个江西特色古宅，其宣传力度不够，使之受到关注较少，吃、住、行、娱、购、游等基本旅游要素也存在不完善的状态，仅凭门票收入使得景区的经济效益难以提高。

3.缺乏与周边古村落的合作

目前汪山土库仍处于一个单一的旅游景点，同时在昌九线一带有大量未被开发的古村落，由于没有形成一个完整的发展构架与合作机制，整个昌九线一带的景观型古村落群内部发展水平参差不齐，要使昌九一带古村落群为人知晓并非易事。

三、汪山土库活态保护措施

（一）活态性保护与地方营造

将活态保护、地方营造的理念渗透进对汪山土库古村建筑的保护工作中，确保汪山土库古村落建筑传统风貌。在调研过程中我们发现很多牌匾上的雕刻、柱础及院落内的石雕已经严重残破，因此既要加强对古建筑宏观布局上的保护与继承，还要注重对古建筑精美细部的维护，绝不应该忽略建筑的细部。在对古建筑、古村落的复建、扩建工程中，要谨遵地方营造的原则，让新建筑的风格与古建筑风格统一，保证建筑的整体性、原真性和延续性。但是新建筑并非与古建筑如出一辙，应该做到神似而非古板的复制，使新建筑有着古建筑的风骨和现代的创新细节，让建筑在传承地方营造特色与古老记忆的同时实现发展更新。

（二）有机更新与特色打造

对土库的旅游开发中，在保证其历史建筑完整性的同时要利用其功能性，例如在古建筑内布置文化展览厅，进行传统生活的复原表演、当地文化风情的展示以及古董陈列介绍等，要让古建筑充满生命力，通过传统回归的方式吸引当地居民与游客参与倒与古建筑的互动中来，使古建筑并非只是一件毫无生气的，仅可供人参观的大型展览品。在商户租用建筑的同时，建筑的保护工作很大一部分落在了个人身上，每一家店铺都将尽自己的努力去保护建筑，使建筑的保护工作更易推广。这样的保护与开发方式有着积极的意义，避免让文化的承载物在荒野中沉寂，而是与实际生活与旅游结合起来，使古建筑融入现代生活，在与人们的互动中重新拥有鲜活的生命，带动当地文化的传承与经济的发展。

（三）健全开发保护管理体制，建立古建筑保护的市场机制

在对古村落的开发中，要注意控制开发力度，防止过度开发使汪山土库充满浓浓的商业气氛而脱离建筑保护与传统回归的初衷，同时应该加强对古建筑的保护力度，一旦土库的旅游形成规模，大量游人涌入，必然会带来对古建筑以及生态环境的威胁。因此要建立健全对古村落的开发与保护机制，对古村落实施可持续开发。

四、汪山土库旅游发展模式探索

（一）依靠区位优势，紧跟规划步伐

在江西省建设国家生态文明先行示范区方案中，明确提出要塑造生态文化品牌。通过依托红色、绿色、古色的资源优势，大力开发利用古镇古村文化、山水文化、温泉文化等生态资源，响大山大江大湖生态文化品牌。依靠政策、规划优势，提升土库的知名度，扩大影响力，是该景点打造旅游品牌的一大契机。

（二）设计旅游产品，塑造文化名片

除了汪山土库本身的古建筑旅游资源，应深度挖掘其社会文化内涵，设计更多的文化旅游产品，使该景区的具有突出的独特性以及影响力。一方面，保护和发展汪山土库的石雕、砖雕和木雕等雕刻艺术，尤其是景区内的楹联文化，将其树立为品牌，形成精品文化，即展示了当地的民俗，丰富了该景区的文化内涵，又能够增加游客的兴趣。另一方面，促进当地民俗特产的传承，如酿制独特的清明酒以及香浓美味的东坡肉。通过打造民俗特产的品牌来丰富古建筑本身的内涵，提高其吸引力，带动经济效益的提升。

（三）整合周边资源，打造精品线路

汪山土库位于位于昌九线鄱阳湖一带，其旅游规划中将其与国家象山森林公园、世界候鸟保护区吴城、世界文化遗产庐山、瓷都景德镇等名胜旅游景点形成环鄱阳湖旅游圈，但就现状来看并没有体现出该旅游圈对汪山土库的影响。为提升其今后知名度，要整合周边各种类型的旅游资源，例如大唐极乐寺、象山森林公园、紫金城城址以及名声大震的海昏侯墓等，打造出一些以红色、绿色、古色资源巧妙结合的旅游路线。

篇9

 

走进黔东南州丹寨县兴仁镇岩英村，村口的几十棵古树拿云攫石，树干上挂有一块方形木牌，牌上标明了树种、珍稀程度、保护责任人等信息，并明确了监督部门为丹寨县人民检察院。

 

在一棵红豆杉树下，记者问路过的一位村民：“老乡，这里怎么有这么多古树?”

 

“咦!这种树可不能动，挂牌了的，砍伐破坏都是要坐牢的，而且这树长得多好看，我们都要保护它!”村民轻声细语地说。

 

2014年以来，黔东南州创新林木管护方式，探索司法力量介入生态保护，不仅增强了生态保护的威慑力，还对生态保护行政职能部门履行职责具有监督和促进作用，其经验值得推广。

 

探索林木管护长效机制

 

4月22日上午，黔东南州野生动植物保护与自然保护区管理科科长孙运刚和往常一样，带着队员驱车出发。在丹寨县扬武乡，他们对上百棵名木古树的挂牌情况进行核查，并明确相关责任人要尽职尽责。

 

黔东南州是贵州省主要林区，也是全国28个重点集体林区之一，有林地面积2850.7万亩，森林覆盖率达63.44%，树木品种丰富，其中不乏有珍稀的闽楠、红豆杉、鹅掌楸等古树名木。

 

“名园易得，古树难求”，古树名木历经千百年的风霜雪雨，是无法复制的绝佳风景和沧桑历史的有力见证。加强古树名木的保护，无论是在推进生态文明建设，还是研究树木生理、记录人类自然与社会发展等方面都具有重要意义。

 

然而，近年来，随着用古树名木制作的工艺品价格不断走高，一些人受利益驱使，盗伐盗卖古树名木的案件见诸报端。在基层农村，由于群众对古树名木的辨识能力不高、法律意识淡薄等因素，采伐破坏也时有发生。

 

黔东南州人民检察院副检察长龙江平向记者讲述了一个案件：2013年，天柱县一位村民采伐了自家自留地上的一棵红豆杉，后来被检察机关起诉了，还被罚了款。

 

《森林法》规定了采伐林木必须申请采伐许可证，而对农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木并没有明确规定。但是，这位村民采伐的是国家一级珍稀保护植物，应当受到法律处罚。

 

“后来我们调查发现，这位村民并不知道他采伐的是国家珍稀保护植物，完全是由于对古树名木的认识不够造成的，像这样的案例，我们处理过很多件。”龙江平意识到分布在广大农村的珍稀林木，亟待找到一种方式，既能提高群众的辨识能力，也能提升他们的法律意识。

 

在黔东南州林业局调研员刘贵和看来，虽然林业部门长期以来对古树名木保护都在进行大力宣传，但由于方式过于传统，效果并不明显。

 

刘贵和表示，目前我国还没有一部专门保护古树名木的法律法规，各级地方人大或政府一般是根据森林法、环境保护法等法律来制定本地保护古树名木的的地方性条例或办法。

 

“正是由于缺少国家统一的、强有力的法律依据，过去仅仅是靠林业部门单打独干，往往是心有余而力不足，难以起到应有的保护作用。”刘贵和坦言道。

 

刘贵和还指出，过去林业部门的执法刚性也存在明显不足，尤其在广大农村，对古树名木的保护很大程度是依靠村规民约和村民对古树名木的敬畏。他认为，保护珍稀林木需要创新机制和方式。

 

经过多次协调汇报，2014年初，在黔东南州委政法委的牵头下，检察院、法院、林业局、公安局等多个部门联合开展林木保护行动计划。其中效果最明显的一个方式，就是给古树名木挂上司法“保护牌”。

 

生态修复实现一判多赢

 

除了挂“保护牌”之外，黔东南州各级检察机关还联合林业、环保等部门，先后成立了17个生态环境保护检察机构，为生态环境保护罩上“司法防护网”。

 

2015年9月，施秉县检察院发现牛大场镇牛大场村一处林木被砍伐。经过调查了解到，系村民郑某某所为。郑某某在未办理林木采伐许可证的情况下，擅自雇请他人采伐了几十棵大树。

 

检察机关立即监督公安机关立案侦查。在该案的开庭审理中，检察机关结合郑某某自愿认罪，积极承诺补植复绿，自愿签署生态补偿协议等情况，提出从宽处罚的量刑建议，得到法院采纳。

 

在该案的办理中，施秉县人民检察院还发现此案背后存在机关工作人员渎职犯罪线索。经初查发现，吴某某在任施秉县牛大场镇林业生态资源保护站站长期间，对2013年以来已构成刑事犯罪的涉林案件，降格为行政案件处理，以罚代刑，未移送司法机关处理。于是，检察院对吴某某立案侦查。2015年12月29日，法院一审以徇私舞弊不移交刑事案件罪判处吴某某拘役六个月，缓刑一年。

 

“这起案件取得了多赢的效果，不但将直接破坏生态环境的犯罪分子绳之以法，而且挖出了后面隐藏的职务犯罪，同时还修复了生态环境，实现了一判多赢。”黔东南州人民检察院生态环境保护检察局局长田维松说。

 

田维松表示，过去由于生态环境保护案件受制于法律规定，一般判刑较轻，但其对森林资源造成的损害具有长期性和难以修复性。

 

为了突破这一瓶颈，黔东南州首推“补植复绿”工作机制，对于因破坏林业资源而被判处刑罚的被告人，责令其补植相应数目的树木或缴纳补植基金，最大限度恢复生态环境。

 

“林木保护不但要在‘止’上下功夫，还要在‘补’上做功课。”龙江平说，“补植复绿”工作机制用于实施林业行政处罚，形成了一种恢复生态的良好模式。

 

近年来，黔东南州检察机关着力推进生态环保检察工作的制度化、常态化，建立专业化办案协作机制，主动加强与公安、法院、环保、林业、国土等部门联动并制定各项机制，积极推动建立完善行政执法与刑事司法衔接机制，开启办案“绿色通道”。

 

目前已建立“两审查一告知”内部协作机制，实行破坏生态环境资源刑事案件“侦、捕、诉、监、防”联动，实现信息共享、无缝衔接。

 

公众参与提高执法效率

 

“给古树名木挂上牌子，除了提高群众的法律意识之外，更大的作用是让群众参与进来。”田维松说。

 

台江县台拱镇登交村是一个苗族村寨，村里参天大树满眼皆是，500多户苗族村民世代生活在满目苍翠的林海里。

 

在登交村，记者看到全村18棵楠木和62棵红豆杉如今都挂上了“保护牌”，一些牌子上还明确提到破坏古树情节严重的，根据《刑法》将处以三年以上七年以下有期徒刑。

 

65岁的村民张永胜对村里的大树如数家珍。在一棵3人才能合抱的国家二级保护植物闽楠前，他告诉记者，此前村里办农机加工厂时，有商家来偷砍这棵树，被村民制止了。

 

如今，这棵留有刀斧砍凿痕迹的闽楠获得了司法“保护牌”。张永胜说，村民都知道有法律支撑，司法部门撑腰，“哪个再敢来砍树，是要被抓的”。

 

刘贵和认为，充分发挥群众的积极性，让他们参与进来，配合监管这些古树名木比相关部门单独管理效果要好的多。“只有群众的保护意识提高了，偷盗砍伐的空间才会变小。”

 

目前，黔东南州2万余棵百年树龄以上的古树、直径1米的大树和国家重点保护的树种均挂上了保护牌。

 

在挂牌保护的基础上，黔东南州在创新宣传方式上也做了不少探索，“现场开庭”就是其中之一。

 

“过去开庭都是在法院内，老百姓很难现场观庭，宣传效果并不太好，如今我们选择性地到案发地开庭、组织观摩庭平台，做到以案说法，可以达到审理一案、教育一片的效果。”田维松说。

 

黔东南州森林公安局副局长杜佐林向记者提供的一组数据显示，2014年全州森林公安破获森林刑事案件426起，2015年破获森林刑事案件609起。“这些案件绝大部分都是群众举报的，说明群众的保护意识在不断提高。”

 

“司法机关介入生态保护之后，群众的保护意识和法律意识更强，相关职能部门底气更足，执法环境得到有效改善。”龙江平表示，这无疑是将保护古树名木纳入了法治轨道。

篇10

一、西安市水生野生动物资源现状

1.水生野生动物资源基本情况西安市境内有水生野生动物26种，其中鱼类21种、两栖类3种、爬行类1种、哺乳类1种。目前，列入《国家重点保护野生动名录》（下称《名录》)的属二级保护动物的有水獭、大鲵和秦岭细鳞鲑等，列入《陕西省重点保护野生动物名录》的保护动物有太白山溪鲵、秦巴拟小鲵和中华鳖等。为保护珍稀濒危水生野生动物及其生态环境，西安市先后建立了黑河珍稀水生野生动物自然保护区、黑河多鳞铲颌鱼国家级水产种质资源保护区和辋川河特有鱼类国家级水产种质资源保护区。

2.水生野生动物驯养繁殖与救护情况2002年，西安市渔业部门组织有关专家成立了“大鲵生态繁育及种苗培育研究”课题组，在周至县就峪大鲵驯养繁殖基地修建大鲵仿生态养殖池，对大鲵驯养、亲鲵培育、人工、自然产卵、人工孵化、幼鲵培育及大鲵常见病防治等环节进行了专题研究，开创了秦岭北麓人工繁育大鲵的先例。该课题被西安市政府授予2007年度科技进步二等奖。此后，西安相继建起了陕西梦园大鲵有限公司和西安康雁星现代农业开发有限公司等7家大鲵驯养繁殖场，繁育大鲵苗种逾5万尾。2009年以来，市渔政部门先后查处非法运输、销售、驯养保护水生野生动物案件50余起，登记保存没收大鲵近100尾、秦巴北鲵307尾，没收玳瑁和绿海龟10余只、鳄鱼10余尾，还救护大鲵和秦岭细鳞鲑逾1000尾，报请公安部门依法刑拘近10人，认真履行了法定职责，对珍稀濒危水生野生动物实施了有效保护和救护。

二、水生野生动物保护工作面临的困难和问题

1.现行法律法规已相对滞后，不适应新形势下野生动物保护要求至今已有20多年历史的《中华人民共和国野生动物保护法》（下称《保护法》）是在计划经济时期制定的，虽于2004年对第26条第2款作了修改，但许多方面已不适应当前实际情况，对新时期出现的许多新问题也没有相应的规定，使有关规范管理工作难以推行，清理整顿常常难以达到预期成效。与此同时，《保护法》的配套法规、规章的修订和制定工作也相对滞后。（1）国家重点保护水生野生动物保护范围小，监管乏力。《名录》自1988年颁布以来，未作任何调整和修改。20多年来，我国经济、社会、资源和环境状况都已经发生很大变化，濒危物种数量不断增加，濒危程度也不断加剧，《名录》已不适应当前形势下我国水生野生动物保护工作的需要。据专家估计，目前我国处于濒危状态的水生野生动物达400多种，相当于现在《名录》中水生野生动物数量的4倍，形势非常严峻！如秦巴拟小鲵和山溪鲵等陕西省省级保护动物，有很高的科学、文化和经济价值，但由于非法捕捞和生态环境破坏等原因濒临灭绝。在实际执法过程中，因这些保护动物及其产品既不是国家重点保护品种，又没有相应价值标准，导致处罚力度较轻，对违法分子根本起不到震慑和惩戒作用。这样既挫伤了渔政执法人员的积极性，又使违法分子逍遥法外，结果是违法行为更加猖獗，资源受破坏程度更加严重。（2）野生动物保护管理体制不健全，导致监管漏洞。野生动物保护是集技术与行政措施为一体的专业执法行为，其行政行为是以法律为准绳和以专业技术措施为依托的，工作人员应当以熟悉法律法规的野生动物管理专业技术人员为主体。而作为保护野生动物及其产品在流通环节监管主体的工商部门，却缺少熟悉野生动物保护法律法规的野生动物管理专业技术人员。与之相反，野生动物保护部门在保护野生动物及其产品流通环节执法权却受到限制。“有权管却无力管，有力管却无权管”的管理体制，明显不利于野生动物的保护和管理。

2.水生野生动物生存环境恶化，资源量锐减（1）水域污染日趋严重，水生野生动物的生活空间减少。西安自古有八水绕长安的美誉。而目前，除干旱少雨，河水减少外，因工业与生活污染使多条河流受到不同程度污染，使水生野生动物的生活空间减少，遭受直接伤害的危险与日俱增，甚至造成毁灭性的破坏。（2）水利水电设施的兴建，对水生野生动物的生活、生态习性产生不可逆转的影响。秦岭黑河上游兴建多个水电站，直接造成了河流大面积断流，将大鲵、秦岭细鳞鲑等珍稀濒危水生野生动物限制在极其有限水域空间内，索饵场和越冬场遭到挤压或者破坏，还增加了被非法捕捞和猎杀几率；对这些动物的洄游通道也形成破坏，使集群产卵受到制约。陕西珍稀鱼类贝氏哲罗鲑原在西安境内的秦岭山区有一定产量，现已经濒临灭绝。

3.经费投入有限，基础性研究工作严重滞后水生野生动物保护是一项技术性较强的工作，实施科学、有效的管理，必须建立在对水生野生动物的生态习性、资源分布以及受环境条件变迁影响的程度等全面了解的基础之上。但是，由于经费投入受限等原因，这方面工作还做得很不够。

4.违法行为趋于隐蔽，监管难度大（1）非法运输更加隐蔽。非法运输水生野生保护动物一般选择汽车和飞机运输。汽车运输时，水生野生保护动物经水果箱类包装箱伪装后由私家车直接运送至餐饮场所或与一般水产品同样包装并混杂其中后由专线货车运送至水产品市场外再经小车运送至餐饮场所。空运时，水生野生保护动物与名贵海鲜被同样封装并混杂其中运输，收货人常常并非真正货主，而提货人则可能是受雇于货主、与被偷运的水生野生保护动物没有任何关系的第三人。上述情况在未得到可靠线索情况下，很难查处。（2）非法经营加工手法越来越隐蔽。水生野生保护动物消费市场的高额利润刺激经营者不惜铤而走险，在与渔政执法人员的长期较量中，其经营手法越来越隐蔽。最初，经营者将水生野生保护动物放养在餐饮大厅鱼缸里公开让食客挑选，甚至打出广告招揽食客；后来，将水生野生保护动物藏到店内上锁的储藏间、暗室水族箱里；再后来，水生野生保护动物被藏到店外，只在菜单上写出野生动物的菜名，须是熟人或经熟人介绍方可消费。经营者往往经营了数十次，才有可能被查处一次，执法难度可想而知。

三、加强水生野生动物保护的对策及建议

1.加强法制建设，加大执法力度一是对野生动物保护有关法规的部分条款予以修改。建议对管理权归属问题做出修改，增加野生动物管理部门在野生保护动物及其产品流通环节的监管权；对法律责任部分做出相应修改，增加对违法运输野生保护动物承运人的处罚条款。二是扩大重点保护水生野生动物的保护范围。国家有关部门在资源调查、摸清底细以及科学论证的基础上，制订新的专门的《国家重点保护水生野生动物名录》，并建立起《国家重点保护水生野生动物名录》更新机制，把这种更新机制纳入到法律的规定中去，纳入到生物多样性常规管理中去，以不断加大对水生野生动物保护的力度。国家有关部门分别及时对新的国家、省重点保护水生野生动物价值进行论证和确定，使相应行政、刑事处罚有据可循。三是出台禁渔措施。保护区建设是水生生物多样性保护最有效的措施之一，但要建设好还需要一定过程。相对而言，在水域生态环境得到有效保护情况下，设立禁渔区和禁渔期等不失为保护水生野生动物的一种行政成本低且简单有效的措施。就西安市目前情况而言，县级以上人民政府渔业行政主管部门可在有关河流设立禁渔区，使公安机关能介入部分非法捕捞案件，以对非法捕捞和销售等违法行为保持高压态势。

2.明确各职能部门的权限与职责，提高保护管理水平一是从法律法规层面进一步明确不同职能部门的管理权限与职责，划清管理界限，避免各行政管理部门在水生野生动物保护工作中出现交叉管理、重复管理的现象。二是各渔业部门应配备专职干部，负责水生野生动物保护管理工作。各相关职能部门应将水生野生动物保护管理的法定职能落实到具体的部门和人员，做好水生野生动物保护工作。三是加强执法人员培训，掌握水生野生动物基本知识和相关法律法规政策，提高执法水平。

3.加强栖息地环境的保护管理，加大对水域环境污染的处罚力度一是保护水域环境，减少水污染。水域生态环境的好坏直接影响水生野生动物的生长及生存。对重要渔业水域环境应进行经常性的调查监测监视，积极协调环保等有关部门加强污染治理工作，对污染物排放进行总量控制，对违法排污造成渔业水域污染的肇事方要从严从重处理。二是完善工程建设项目环境影响评价与资源补偿修复制度。对包括采矿、挖沙、采石和水利水电等工程在内的建设项目，应坚持统筹协调的原则，处理好资源养护与经济社会发展的关系，做到保护中开发，开发中保护。工程建设项目应完善环境影响评价制度，在批准或核准相关环境影响报告书之前，应征求渔业行政主管部门意见；建立工程建设项目资源与生态补偿机制，减少工程建设的负面影响，确保遭受破坏的资源和生态得到相应补偿和修复。