自然灾害对社会经济的影响范文

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国际减灾十年是由原美国科学院院长弗兰克·普雷斯博士于1984年7月在第八届世界地震工程会议上提出的。此后这一计划得到了联合国和国际社会的广泛关注。联合国分别在1987年12月11日透过的第42届联大169号决议、1988年12月20日透过的第43届联大203号决议，以及经济及社会理事会1989年的99号决议中，都对开展国际减灾十年的活动作了具体安排。1989年12月，第44届联大透过了经社理事会关于国际减轻自然灾害十年的报告，决定从1990年至1999年开展“国际减轻自然灾害十年”活动，规定每年10月的第二个星期三为“国际减少自然灾害日”(InternationalDayforNaturalDisasterReduction)。1990年10月10日是第一个“国际减灾十年”日，联大还确认了“国际减轻自然灾害十年”的国际行动纲领。2001年联大决定继续在每年10月的第二个星期三纪念国际减灾日，并借此在全球倡导减少自然灾害的文化，包括灾害防止、减轻和备战。

“国际减轻自然灾害十年”国际行动纲领首先确定了行动的目的和目标。行动的目的是：透过一致的国际行动，特别是在发展中国家，减轻由地震、风灾、海啸、水灾、土崩、火山爆发、森林大火、蚱蜢和蝗虫、旱灾和沙漠化以及其它自然灾害所造成的人命财产损失和社会经济的失调。其目标是：增进每一国家迅速有效地减轻自然灾害的影响的能力，特别注意帮助有此需要的发展中国家设立预警系统和抗灾结构；考虑到各国文化和经济情况不同，制订利用现有科技知识的适当方针和策略；鼓励各种科学和工艺技术致力于填补知识方面的重点空白点；传播、评价、预测与减轻自然灾害的措施有关的现有技术资料和新技术资料；透过技术援助与技术转让、示范项目、教育和培训等方案来发展评价、预测和减轻自然灾害的措施，并评价这些方案和效力。

国际行动纲领要求所有国家的政府都要做到：拟订国家减轻自然灾害方案，特别是发展中国家，将之纳入本国发展方案内：在“国际减轻自然灾害十年”期间参与一致的国际减轻自然灾害行动，同有关的科技界合作，设立国家委员会；鼓励本国地方行政当局采取适当步骤为实现“国际减轻自然灾害十年”宗旨作出贡献；采取适当措施使公众进一步认识减灾的重要性，并透过教育、训练和其它办法，加强社区的备灾能力；注意自然灾害对保健工作的影响，特别是注意减轻医院和保健中心易受损失的活动，以及注意自然灾害对粮食储存设施、避难所和其它社会经济基础设施的影响；鼓励科学和技术机构、金融机构、工业界、基金会和其它有关的非政府组织，支持和充分参与国际社会，包括各国政府、国际组织和非政府组织拟订和执行的各种减灾方案和减灾活动。

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关键词：不足；意义；研究

1防汛抗旱工作所存在的不足

由于预测洪涝灾害的监测站点存在着不足，监测预报能力有一定局限性，监测不够及时。此外，管理监测体系目前正处于初期阶段，对于旱情的监测以及预测分析能力都有一定的限制和不足。防汛工作能力与科学化防范灾害不能相互适应，由于，防汛所需的经费问题，依靠有关政府部门的资金力量是完全不够的，社会机构尚未提供有利的帮助，对加强防汛抗旱工作管理力度不够，抗旱专业团队相对薄弱。

2在治理防汛抗旱自然灾害中的意义

人们在生活中由于水旱灾害的因素，人均收入损失我们根本无法预测，目前我们工作的重点就是积极有效的加强防范和治理。随着社会的不断发展，经济技术日益上升，防汛抗旱技术也得到了保障，我们也对防汛抗旱有了新的认识。针对隆德县气候问题地分析，我县防汛抗旱的治理问题存在着很大的不足，在管理自然灾害所发现的问题的同时采用了非常有效的解决方案。在实践中，隆德县目前在控制自然灾害避免经济损失，控制灾害发生的同时取得了优异的成绩。

3治理自然减灾问题的研究

3.1防汛工作的理念以及防范

在生活中我们随时都会遇到自然灾害对我们造成的影响，这与我们的生活有着密切的联系，所以我们要加强规范意识从自身做起，从而避免灾难的发生，为此，当前的工作就是针对容易发生灾害地区进行彻底排查，控制洪水继续蔓延减少损失。目前防汛体系不仅是保护农田，更重要的是保护生态环境发展也是其首要目的，随着对防汛管理工作的日益调整，我们在防汛工作加强的同时，有利的对洪水进行全面防范以及管理，把实践管理意识极限运用到生活中，利用有益的资源为生产生活创造效益，同时加强管理意识，在防洪领域上运用科学手段积极完善治理管理体系，现在最注重的就是防洪体系实施与建设，能更有效迅速的达到社会经济的发展。3.2加强风险管理意识在防范自然灾害的过程中有关部门应注重水灾的发生原因，以目前状况还不能完全控制灾害给经济造成的损失，但是，防洪体系的建立是避免损失的先决条件，通过实现新的改革，对隆德县预防洪灾有一定的帮助。

3.3人类对防范意识的提高

为预防自然灾害发生，就要逐步完善防范措施以及更新工程技术，应从社会管理做起加强自我规范安全意识，有效控制水旱灾害的形成。利用强有力的法律手段维护社会经济、合理规范的遵守社会活动，严禁随意开发侵占河道，更不应该在洪水多发区随意建设，相对有的地区水资源严重紧缺更应避免建立高耗水的企业，想要避免自然灾害首先从点滴做起。所以，要合理规范制定防范洪水风险制度，提高人类在活动中遇到风险时的安全意识。拟定洪水给经济增长带来的负面影响，制定有关的改善制度，合理规范利用以及开发土地，建立实施价格政策，避免人们在生活中浪费水资源，根据这一政策提倡节约用水，为水资源得到合理利用而实施政策。

3.4提高加强能力规范

隆德县的经济发展不断扩大，但是目前依然避免不了水旱灾害对我们造成的影响，甚至自然灾害的问题变得日趋严重，所以除了规范正确的生活外更要注重加强防洪能力，强化专业抗洪抢险以及服务队的建设。实际上，隆德县抗洪问题是非常困难的工作，首先我们要成立专业的抗灾团队，利用先进设备来针对防洪问题进行治理，采用科学的手段来实现发展经济。

3.5对防汛工作的宣传计划

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关键词：资源环境；经济可持续发展；影响；措施

一、社会经济发展与资源环境因素的联系

一个国家社会经济的增长需要丰富的资源，作为经济发展的必要物质基础，资源环境因素很大程度上决定了经济可持续发展的水平。随着我国经济的高速发展和人口数量的增多，人们从自然界获取大量物质财富的同时扩大对资源环境开发的规模，从而加快各地区经济的发展速度。由于各类经济活动对资源的索取利用速度超过资源本身的可再生速度，在这过程中对环境造成的污染超过环境的自身承受力。导致资源环境变的恶劣，引起生态环境的破坏，影响人类的生存和社会经济发展，这对我国可持续发展战略造成巨大挑战。人类的生活生产和经济活动都与资源环境密不可分，资源环境是经济发展的基本要素，而经济发展又是资源开发利用的前提。因此资源环境与社会经济发展之间存在着相互依赖、相互制约的复杂关系。当前我国经济处于高速增长的阶段，但是现存的资源无法满足经济发展的需要，生态环境的脆弱性制约着经济发展。因此，要选择与资源环境相适应的经济发展模式，将社会经济发展规模控制在资源环境可持续力的限度内，协调好经济发展和资源环境的关系。

二、我国社会经济发展面临的资源环境问题

随着经济发展日益加快，资源环境的压力越来越大。我国拥有庞大的人口基数，因而对土地资源、水利资源、林木资源、矿藏资源等资源环境各要素的人均拥有量较少。同时在经济发展过程中，高消耗资源的粗放型发展模式，在资源的开发利用方面存在着浪费，对环境造成严重危害，使得当前社会经济发展面临重大的资源环境问题。

（一）资源短缺问题

当前面临的资源短缺问题主要表现在：一是土地资源方面，我国人均土地面积较少，土壤质量不断下降，更有严重的水土流失、沙漠化、盐碱化等现象发生；二是水资源方面，水资源较为短缺，浪费现象和污染情况十分严重，使水资源环境恶化，其短缺的状况更加严重，导致可利用水资源也急剧减少；三是林木资源，人们对植被滥砍滥伐，不注意对林木资源的保护，使得我国林木资源锐减，植被覆盖率低；四是矿产资源，人们对这些资源的开发利用欠缺合理性，导致矿产资源的浪费。

（二）环境污染问题

我国的环境污染愈加严重，社会经济发展中的环境问题主要有：一是空气污染日益严重，二氧化硫等气体的排放量远远超过了环境的自净能力，造成大气污染和酸雨污染，使土地、建筑物等受到毁坏，影响社会经济发展；二是有机物污染和工业废渣污染日益加重，当大量使用化肥、农药等物质增加产量的同时也带来了土地资源、水资源的污染；三是自然灾害频频出现，而且严重的自然灾害数量颇多，影响了区域经济的高速发展。

三、资源环境因素对社会经济发展的影响

现阶段我国社会经济发展的程度与资源环境状况有着密切的关系，当前经济处于高速上升期，因此资源环境因素对经济发展的影响更加突出。由于粗放式经营发展是中国当前经济增长方式中的主要模式，在这过程中造成的资源环境问题已经成为了制约经济发展的主要因素。我国的各类资源相对短缺，但却未能很好的利用潜力很大的二次资源，同时由于资源环境开发利用不协调造成的综合利用率低，能源和水资源短缺及浪费严重等制约了经济发展。资源环境因素已严重影响到我国经济社会的可持续发展，其产生的负面效应将会严重抵消经济增长的正面效应。要发展经济就要加快经济发展方式的转变，构建资源节约型、环境友好型的经济发展模式，坚持走新型工业化发展道路，同时必须协调好资源环境在各区域之间开发利用的矛盾。当前资源环境制约着经济发展与我国东西部区域经济发展的差异及不同地理环境有一定的关系。从地理环境上分析，我国的气候以大陆季风气候为主，雨量分配不均，容易形成干旱与洪涝并存的局面；地形上呈三级阶梯状，而西高东低的地势与季风气候也容易将破坏西部环境的不利因素扩散到东部地区，使得我国东西部都面临着经济发展受到资源环境制约的困境。

四、解决资源环境问题，加快经济发展的战略

为实现解决资源环境问题，加快社会经济发展的最终目标，有以下几点措施：首先要提高思想认识水平，以科学发展观为指导，从社会经济的可持续发展角度出发，遵循自然和经济规律，增强人们保护资源环境的意识。同时要合理的开发利用资源，提高资源综合利用效率，优化资源配置，不能只片面的追求经济增长，要注重经济增长和资源环境的协调发展；其次要发展绿色经济，加大对环境污染治理和环保投资的力度，加强基础产业与基础设施建设，减少污染物的排放，也要提高治理污染和保护生态环境的能力，形成有利于资源节约和环境保护的生活生产方式，建设资源节约型、环境友好型社会，逐步将资源优势转变为经济发展优势；最后要调整经济结构，转变经济发展模式，通过不断优化产业结构，引导各生产部门逐步走上科学进步和技术创新的道路，致力于发展循环经济，增强对资源的高效和循环利用。创新我国社会经济发展模式，优化经济发展战略，同时要大力发展第三产业，实现由粗放型向集约型转变的经济增长方式，加快社会经济可持续发展。

参考文献：

[1]盛科荣，樊杰.自然资源与城市的区位――兼论大河发展轴的经济机理[J].地理科学，2011，31（11）：1415-1422.

[2]张慧毅，徐荣贞.发展中国家经济可持续发展实施途径浅析[J].价值工程，2007，26（2）：1-4.

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关键词：突发事件物价供求影响政策

一、突发事件对经济发展和人民生产生活秩序造成的影响

根据中国2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

（一）突发事件对经济发展的影响

频发的自然灾害也给受灾地区带来严重的经济冲击，造成大量的人员伤亡和物质损失。2008年汶川大地震中，房屋倒塌和损坏、交通运输业和电力通讯等基础设施损坏、工业厂房和设备损坏、农业和旅游业基础设施损坏等造成的直接经济损失非常大。

（二）突发事件对人民生产生活秩序造成的影响

突发事件是很短时间内突然发生的各类紧急事件。它难以预防，涉及面广，极易引起社会恐慌，对维护社会稳定，构建和谐社会造成重大威胁，对社会经济发展和人民生命财产造成严重影响。突发事件由于其突发性和信息不完全性的特点，在发生的时间、地点、方式以及影响的程度往往超出人们的常规思维之外，使民众措手不及，陷入紧张和恐惧中。如由于日本地震造成核泄露，2011年3月我国部分地区发生食盐突发价格异动事件。

二、突发事件对物价水平的影响

突发事件一般通过在较短时间内造成重大伤亡、重大财产损失和重大社会影响，对相关产业造成直接经济损失，对人民生活秩序产生影响，使他们对经济的预期发生改变，从而造成短期总需求的变化使物价发生变动。

(一)从供求角度看

公共突发事件在很短的时间内造成巨大的破坏性影响，由于平时不可能储备全部需要的物资，物资需求在很短的时间由平时正常需求跳跃为不正常需要，物资需求急剧膨胀，出现了物资的相对短缺，随着物资应急活动的开展和突发事件的成功应对，物资的需求又回落到平时的正常需求状态。

突发事件是总供给冲击和总需求冲击两者的混合体。但从目前的突发公共事件对经济造成的冲击的性质来看，在这其中总需求冲击占据着主导地位。在造成一定总供给冲击的同时，会对整个社会经济的总需求产生更为重大的冲击。

(二)政府宏观调控

突发事件的发生给市场秩序和社会带来许多不好的影响，如扰乱生产供应，破坏企业经营者正常生产经营活动和造成各种市场价格机制失灵。为保障国家经济发展和社会稳定，政府应实行价格规制，通过规制手段对失灵的市场价格机制进行修复。

近年来，我国应对突发事件引起物价变动的应急管理方式也从被动的“突发一反应”式应急处置逐渐演变为从前期价格监测预警到启动价格异动应急预案的应急全过程管理。我国应急价格管理是围绕应急预案、应急管理的体制、机制和法制展开。2003年10月份，根据《中华人民共和国价格法》，制定了《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》，明确要求“在突发公共事件、严重自然灾害、战争、通货膨胀等非常时期，当重要商品和服务价格显著上涨或者可能显著上涨，影响经济发展和国民经济正常运行时”，省以上价格主管部门的向本级人民政府提出价格干预的建议，同时明确指出了价格干预的具体内容、范围、形式、相关责任、处罚等条款。各级政府为在非常时期及时有效地平抑市场价格波动，维护公共利益和社会稳定，也适时地出台了一系列地方规章。

三、提出应对突发事件影响物价因素的对策及建议

由于突发事件的种类和性质多种多样，因此应付这些突发事件的措施也应当因地制宜，因时制宜，因事制宜。但从基本层面上看，由于突发事件具有大致相同的特征，因此应付突发事件对国民经济冲击的措施也是有规可循的。

（一）适时建立国民经济应急系统机制，应对国外突发事件的影响

建立国民经济动员系统，这个系统原来主要是针对战争而设立的，但是由于突发事件具有相同的特征，因此也可以用于对付自然及社会突发，如重大洪涝灾害、地震、大规模瘟疫等。

同时实行积极的财政政策和紧缩性货币政策，加强国家财政抵抗外部打击的能力，缓解输入型通货膨胀和推动型通货膨胀，加快人民币升值的步伐。注重建立两条应急系统的同时还应该审视现行能源发展战略的优缺点，调整能源发展战略，增加能源定价的话语权，合理开采本国能源，积极鼓励居民节能减排。

（二）加强部门协作，提高资金投入，增大检测力度

突发公共事件发生后，多个部门应积极合作发挥有效作用，建立部门之间的协调联动机制，经常性开展应急管理工作交流，切实加强各部门工作的衔接，充分发挥各专业应急指挥机构的作用。为保证粮、油、肉、菜等群众日常生活必需品供应，防止出现群众性抢购、价格剧烈波动等市场供应紧张局面，在目前有效投入基础上，财政投入应向此方向倾斜，以加大对相关商品生产企业和供应网点的扶持补助力度，提高主要生活物资储备能力，确保储备充足、供应充分。

（三） 鼓励突发事件受益产业的发展

突发事件发生后，受益产业爆发，当受益产业规模过于狭小时，是难以应对突发事件造成的损失的，所以要重视在一般环境中容易忽视的突发事件受益产业。这些产业的经济价值只有在突发事件发生时才会明显表现出来，要积极发展这一类产业，可以抵消突发事件给经济增长带来的损失，增大国民经济体系的弹性。因此，应当鼓励这些产业对消除突发事件做出贡献，并且给予政策上的支持。受益部门同时应该联合其他部门一道加快流通体系建设，强化货源供应，完善鲜活产品绿色通道和城市配送体系，畅通运输分流渠道，推进批发市场升级改造，提高批发市场资源掌控和配置能力。

参考文献:

[1]林进宁.应急状态下政府价格规制研究[D].2011.

[2]杨明明，韩正清.汶川地震对灾区社会经济的影响[J].经济研究导刊，2010（19）.

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关键词：巨灾；可保性；巨灾保险；政府主导

中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）04-0005-06

一、自然灾害给经济社会造成重大伤害

中国幅员辽阔，地质条件和气候条件十分复杂，是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。随着全球气候变暖的影响加剧以及中国粗放式经济发展方式没有得到根本改变，中国遭受重大自然灾害的风险仍在积累。2010年中国的西南5省的旱灾导致5 000多万人受灾，当地居民面临饮用水断绝的威胁；2008年中国四川汶川大地震直接经济损失达8 451亿元。近年来，中国各地频发的自然灾害给当地人民的生命和财产造成了巨大的损失，严重影响到了中国社会经济的正常运行。自然巨灾主要有地震、洪水和台风等，根据瑞士再保险公司的研究报告指出，2009年全球发生了133起自然巨灾，灾害主要是台风和地震。2009年自然巨灾和人为灾难在全球造成620亿美元的直接经济损失，近9 000人因自然灾害死亡或失踪，其中保险公司遭受的自然灾害保险损失额约为220亿美元。从图1中可以看出，自1970年以来全球自然巨灾发生的数目有着不断增长的趋势，全球正在进入一个灾难频发期。

另外，根据慕尼黑再保险公司的统计，自1900年以来全球十大伤亡人数最多的地震灾害中，中国就占有四起（见表1）；而自1980年以来中国频发的洪水灾害也造成了巨大的人员伤亡和经济损失（见表2）。

中国自然灾害的多样性、频发性和危害性已经引起众多学者的关注。赵玉光（2000）论述了防灾减灾建设在中国经济可持续发展战略中的重要地位，并提出了具体的防灾减灾措施。谢家智（2004）比较了国家灾害补偿机制、市场风险转移机制和分摊机制，以及政府和市场相结合的混合机制及特点，认为中国应该建立政府诱导型的自然灾害补偿机制。史培军等（2006）根据当前各国及地区对自然灾害风险管理的行政管理模式，以及区域自然灾害系统复杂性和链性的特征，提出建设区域自然灾害风险的综合行政管理体系。刘荣茂、邱敏（2007）分析了中国农业自然灾害的特点，提出了建立农业政策性保险来应对自然灾害风险。郑伟（2008）讨论保险在地震等巨灾风险管理中的角色，分析中国地震保险的历史和现状，并在国际地震保险典型模式比较基础上，提出了中国地震保险制度构建的框架规划。王权典（2003）从立法角度强调法制建设在中国灾害防治中的重要作用。孙祁祥等（2004）分析了发达国家的巨灾保险体制，着重强调了大力培育再保险市场，从而加强中国的巨灾风险管理。杨宝华（2005）认为传统的商业保险承保巨灾能力不足，再保险市场也无力为巨灾提供充分保障，因而在中国发行巨灾债券，将巨灾风险向资本市场分散势在必行。转移自然巨灾风险，分担自然灾害给社会经济带来的损失，需要尽快健全自然灾害风险分担机制。尽管中国政府一贯十分重视对自然灾害的救助，并颁布实施了《自然灾害救助条例》，但是由于中国还没有建立起应对自然灾害的保险制度，保险业在自然灾害管理中的地位和作用不明确，影响了保险在自然灾害管理中“减震器”作用的发挥。巨灾保险作为一种有效转移自然灾害风险的市场手段，对于缓解巨灾带来的经济损失、稳定社会经济应当发挥其重要作用。

二、自然灾害风险的可保性及政府介入

（一）自然灾害风险的可保性

在商业保险市场上，一般来说可保风险需要满足以下条件：存在众多独立同分布的风险单位，保费应该经济可行，损失应该是偶然的，损失的时间、金额和类型应该容易确定。但对于自然巨灾风险来说，它显然并不符合可保风险的原则。对于保险公司来说，一般是通过将统计上相互独立的风险单位汇聚成一个大集合来分散风险。但对自然灾害来说，风险单位不是相互独立而是相关的，这与保险分散风险基础理论“大数定律”相矛盾，集合中的所有风险单位就都有可能因为一项自然巨灾而遭受损失，所以风险单位之间进行风险分散的效果就会大大削弱。同时，巨灾风险可以在短时间内猛烈地冲击保险公司和保险市场，会引发连锁理赔反应，这也与保险业务普遍具有的长期性特点相矛盾。因此，自然巨灾的发生可以轻易打破保险公司的常规经营，导致保险公司发生巨大损失，甚至破产。另外，由于自然灾害发生具有局部性特点，面临某种自然灾害时，各地区的脆弱性不同，可以分为高风险区域和低风险区域。由于易受灾地区面临潜在的自然灾害风险更容易发生灾害造成损失，所以处于易受灾区域以外其他地区的公众就不愿意与处于高风险区域的公众共同分担损失。因而，对于自然灾害所带来的巨灾风险，一般保险公司都不愿意进行承保。

由于信息不对称，自然灾害的可保性还存在道德风险和逆向选择的问题。如果投保人投保后能够通过采取某种行为来增加其预期赔款，就容易产生道德风险问题。保险人通常会在保险合同中规定免赔额与共保等条款，来规避道德风险。但由于监督成本很高，保险人就会制定相当高的免赔额或高额的保险费，这样又会降低公众投保的意愿。风险厌恶者通过巨灾保险把不确定的损失可能转嫁给保险公司而实现期望效用的增加。但是，由于自然巨灾保险的赔付率非常低，如果保单价格超过风险保费与损失的期望值之和，理性的风险厌恶者就不会购买保险。在需求方面，中国的自然灾害高风险区域中，除了企业之外，生活着大量中低收入者，收入的微薄、对政府救助的依赖以及参保意识薄弱，使得他们对巨灾保险的购买需求十分有限。

（二）政府的角色定位

一般来说，自然灾害风险属于基本风险，以及巨灾保险供求两亏的局面，需要政府的介入，进一步凸显了国家和政府在巨灾风险管理中的作用。自然巨灾保险的准公共产品的性质，必然要求政府来主导以及相关部门的合作，例如数据共享、相关立法等，否则单凭保险业自身的力量，难以推进其发展。但是，政府介入的原则应该是社会福利的最大化。社会福利是指消费者剩余和生产者（保险人）剩余之和。由于巨灾保险的准公共产品性质会造成市场失灵，仅靠市场手段是行不通的，会引起整体社会福利的减少，需要政府的积极干预才能解决。减轻风险需要政府和市场两方面共同发挥作用。

图2显示了保险市场中自然巨灾保险初始的供需均衡状况，此时投保人由于受支付能力的约束和对政府救助的依赖，对巨灾保险的需求较低。保险人也因为保险成本较高和缺乏政府政策支持，对巨灾保险的供给也较少。此时巨灾保险的供给曲线S1和需求曲线D1相交于点M，社会福利为消费者剩余和生产者剩余之和OPM。当政府介入自然灾害保险市场之后（如图3），自然巨灾保险供给曲线由于受政府给予保险公司减免税赋等政策扶持影响，从S1移到S2；需求曲线也由于政府给予的保费补贴等措施而从D1移到D2。这时供给曲线与需求曲线相交于点N，社会的总福利也增加至OPN。从图3中我们可以看出，自然巨灾保险市场的干预有利于整个社会福利水平的提高，从而也说明了政府的干预是有效率的。

巨灾保险制度的建立需要一套科学精确的风险地图，这同样需要政府组织各个部门和保险公司紧密合作进行绘制。另外区域之间自然灾害风险的潜在不一致性也是需要政府介入巨灾保险市场的重要原因。虽然巨灾保险具有很强的调动和整合社会资源的能力，是强调市场发挥作用，但是政府这只“看得见的手”在推动巨灾风险分散转移方面，仍然发挥着重要的作用。国外开展巨灾保险的经验显示，巨灾保险的发展离不开政府的推动，即使像美国这样市场经济发达的国家，对地震、水灾、风灾这样的保险也由政府来做，政府通过强制保险、补贴费率等措施鼓励居民购买巨灾保险。因而，中国在当前国情下应建立政府主导下的商业保险公司主体运行的巨灾保险机制，政府给予保险公司适度的政策性补贴和政策支持，同时政府应该成立专门的巨灾风险管理机构，帮助保险公司和各政府部门间进行沟通协调。

三、中国巨灾保险市场的培育发展

（一）推进巨灾保险的险种引进与创新

由于受到经营管理、产品技术开发设计以及偿付能力限制等因素制约，中国巨灾保险呈现出产品少、保障面窄、保障程度低、发展尚不充分等特点。中国保险公司应加强国际交流与合作，积极引进国外成功的经验。从单个险种的引进，到根据中国实际情况进行创新应用，从实践中积累经验，从而逐步推动中国巨灾保险险种的发展。以农业保险为例，农业保险是一个与巨灾风险联系紧密的险种，中国是农业大国，农业的发展影响着中国经济社会的平稳发展，暴雨、雪灾、干旱等各类自然灾害对农业生产的影响是很大的。中国目前实施的政策性农业保险，已经取得了很大的成效，对农户风险防范起到了积极的作用。但传统的政策性农业保险也存在一些问题：一是存在信息不对称、监管困难下的道德风险和逆向选择问题；二是核灾定损带来的较高经营管理成本问题；另外还有农业巨灾风险分散和费率厘定的问题。为了解决这些问题，更好地促进农业保险的发展，中国应借鉴当前国际社会上出现的创新性风险管理工具，大力推行天气指数保险。

天气指数保险是一种将传统保险权益和金融期权加以组合的新型保险产品，它是指把一个或几个气候条件（例如降雨量、气温等）对农作物的损害程度指数化，在保险合同规定的区域农作物生产阶段中，当实际气候条件达到一定水平时，保险合同将被激活，保险人将根据实际天气指数对被保险人给予相应的赔付。政策性农业保险的顺利发展需要政府进行高额的补贴，而中国是一个发展中国家，国家财政支付能力有限。天气指数保险则可以有效地解决传统农业保险的弊端，能克服信息不对称问题，有利于控制逆向选择与道德风险；降低了查勘定损的成本；有利于农业保险费率的科学厘定；有利于保险产品标准化、证券化，易于再保险等优点。尽管天气指数保险有诸多优势，但天气指数保险也不是完美的，要成功地运营农业天气指数保险，需要有效地控制基差风险。基差风险指实际损失与指数保险合约中所选指数之间的低相关性。由于天气指数保险最终的赔付依据所选的地区天气指数进行，因此保户可能遭受了损失却没有得到赔付，也可能没有遭受损失但却得到了赔付。

在中国，天气指数保险等新险种的开展离不开政府的引导和扶持，需要政府在政策、法律、资金、技术等多方面给予大力支持，为巨灾保险的险种引进与创新运用创造良好的环境。

（二）巨灾保险的分区域分险种的非均衡发展

中国巨灾保险的发展应该以单个类型风险的巨灾保险为突破点，分区域分险种非均衡发展，走先单个类型风险保险再综合性保险、先部分区域试点再全国性推行的发展路径。

中国自然灾害的空间分布与自然和社会经济环境的区域差异紧密相关，就宏观分布而言，暴雨、洪涝灾害主要分布在广阔的东部季风区，集中在七大江河中下游流域；干旱主要分布在西北、黄土高原和华北；森林火灾主要分布在东北和西南林区；地震主要分布在西南、西北和华北的活动构造带上；台风、风暴潮多发生在东南沿海地区。因而，可以根据自然灾害的区域特征，先分区域进行特定险种的研发开展，还可根据各区域的风险级别差异，实施不同的巨灾保险费率。另外，为了有利于巨灾风险在空间上的分散，应大量吸引风险承担者，进行风险汇聚。例如洪水保险应尽可能涵盖七大江河中下游流域的洪水风险区，虽然对其中某一区域来说，洪水发生时可能有大面积的损失，但对于整个大区域内的众多单位而言，在短时期内同时发生巨灾损失的概率却比较低。

另外，中国巨灾保险的发展要做好城乡区分。中国的农村与城市由于自然条件、社会经济条件、减灾能力等有较显著差异，具有相对不同的脆弱性，因而在两者间重点开展的巨灾保险险种应有所不同。城市所处的地势大多低洼平坦，人口高度密集，社会财产密度大，经济发达，第二、三产业发展迅速，防灾基础比较雄厚。但同时也由于人口数量多，财产价值高，所以一旦发生自然灾害造成的损失也是十分巨大。尤其是中国多数城市还不能有效地抵御地震等巨灾，所以在城市应重点先推行居民住宅地震保险，保障居民财产安全，逐步推进巨灾保险发展。农村相对于城市经济发展水平不高，主要以农业生产为主，抗灾能力低。因而应继续加强农业政策性保险发展，大力推行天气指数保险，用农业保险覆盖包括农作物、禽畜、地震、洪水等巨灾，进行农业保险项目试点，待经验逐步积累再深入推进，循序渐进、有选择、有重点地推进农业保险。

四、政府主导下中国自然巨灾保险体系的构建

自然灾害造成的损失是巨大的，中国传统的政府行政性救助体制不仅给政府带来了沉重的财政负担，而且也挤占了用于社会其他方面建设发展的资金，并且这种传统的救济体制还容易使民众对政府产生依赖心理，从而降低了自身主动防灾减灾的积极性。因此，我们需要改变这种传统的救灾体制，必须建立巨灾保险制度，更多地运用市场手段来分散风险共担损失。

（一）推动自然灾害风险分担手段多样化

对保险公司而言，巨灾保险作为具有正外部性的准公共产品，而保险公司的承保能力有限，需要借助多样化的风险分担工具来转移超额风险，完善巨灾保险体系。

设立政府巨灾保险基金。中国巨灾保险基金的设立可以适当借鉴土耳其巨灾保险基金的经验，由政府和保险公司联合设立巨灾保险基金，巨灾保险基金实现专项管理。基金的资金来源可由几部分构成：保险公司出售巨灾保单的保费收入占主要部分；中央和地方每年从财政预算中提出一定比例资金注入到巨灾保险基金中；社会捐赠的一部分，巨灾保险基金在市场投资中获得的收益等。巨灾保险基金的管理、投资、运作由专门成立的巨灾保险基金核心机构负责。巨灾保单由国内的商业保险公司出售，然后商业保险公司以分保的形式将保单所有风险转移给巨灾保险基金，巨灾保险基金再把其中大部分风险转移到国际再保险公司，巨灾保险基金在运作过程中获得的利润也用于充实该基金。巨灾保险基金应根据区域的风险差异性，制定不同水平的费率级别。政府在巨灾保险基金中应处于主导地位，除了提供资金外，还应在有关基金运作制度的制定、运作机制的安排、基金运用税收的减免及基金监管等方面提供支持。

加强国际合作，发展巨灾再保险。巨灾再保险是一种传统、有效的巨灾风险分散机制，又被称为“保险的保险”，是指原保险人在原保险合同的基础上，通过签订分保合同将巨灾风险分散给其他的保险人。通过再保险，可以将大数法则运用到更加广泛的区域内，在全球范围内分散风险，使在局部区域内不可保的风险成为可保风险或准可保风险，从而有利于提升承保能力。再保险公司还可以提供风险管理技术和服务。中国巨灾的高风险和高赔偿额，需要充分运用国内、国际两个再保险市场，不但分保给国内再保险公司，还需加强与国际再保险公司的合作。中国保监会的《再保险业务管理规定》，也鼓励国内外再保险公司积极为农业保险和地震、台风、洪水等巨灾保险提供再保险服务。据统计，目前所有国外再保险公司在境内再保险市场占比总和仅为10%，其余90%均为中资公司所有，其中中国再保险集团市场份额占到了约80%。④加强和国外再保险公司的合作，充分利用其资金技术和经营管理的优势，增强国内保险市场的巨灾风险承保能力。另外，应在引进国外再保险公司的同时，培育国内再保险市场，健全再保险中介组织，活跃再保险市场。

逐步推动巨灾保险风险证券化。由于自然灾害频发，传统的巨灾保险和再保险已经不堪重负，巨灾保险风险证券化应运而生。巨灾风险证券化，是将资本市场上每一个投资者当成一家再保险单位，利用资本市场为数众多的投资者来分散巨灾风险。巨灾风险证券化是解决商业保险赔付能力不足的有效手段，通过把保险风险转移到资本市场，提高了保险公司和再保险公司的承保能力。目前资本市场分散巨灾风险的主要方式有：巨灾债券、巨灾期权、巨灾股票卖权、巨灾互换等。巨灾债券是目前中国讨论最为热烈的巨灾保险风险证券化产品，国际上也使用得最为广泛，其运行过程是保险公司将承保的巨灾风险以不同的方式进行组合归类，通过特殊目的机构发行巨灾债券，投资者通过购买债券来获得风险收益，如果在债券约定的时间内没发生巨灾损失或发生的巨灾损失小于一个确定数额，债券发行人须向投资者偿还本金和支付较高的利息。反之，发行人则将发行巨灾债券所筹集的资金用于支付赔款，投资者可能会因此而失去部分甚至全部的本金和利息。巨灾风险证券化需要以一个发达成熟的金融市场为前提，而目前中国金融市场发展还很不完善，巨灾风险证券化运作还有相当多的问题有待解决。为了解决这些问题，应当做好加快发展完善金融市场，健全法律法规，建立巨灾数据库，完善资信评估机构等工作。巨灾保险风险证券化为中国巨灾风险分担提供了一个很好的发展方向，建设中国巨灾保险体系需要把保险市场与资本市场联接起来，在不断完善发展中国金融市场的前提下，逐步推进巨灾风险证券化发展。

（二）抓紧制定巨灾保险法规条例

巨灾保险体系的建立，离不开政府的立法保障。从国外巨灾保险立法来看，日本的《地震保险法》，美国的《国家洪水保险法》，法国的《自然灾害保险补偿法》等都大大促进了本国巨灾保险的发展。中国应尽快制定《自然灾害保险法》、《地震保险法》和《农业保险法》，立法明确巨灾保险的性质、承保主体、巨灾保险的筹资管理运行、险种设计、保险人和投保人的权利义务、保额和费率厘定依据、理赔规则、补贴和税收优惠、再保险要求等内容。通过巨灾保险立法促使巨灾风险管理体系中的各个部门、各种职能的相互协调。

（三）加强巨灾保险的宣传和扶持，建立巨灾数据库

充分的参保率是保证保险能够有效运行的关键，应加强对巨灾保险的宣传，提高民众的自然灾害保险意识，使民众认识到巨灾带来危害的严重性和巨灾保险在应对巨灾中的重要作用，在发展经济增加收入的基础上，努力使民众对巨灾保险的潜在需求转变为巨灾保险有效需求。政府还应对政策性巨灾保险项目予以财政和税收优惠扶持。同时，需要根据《巨灾保险数据采集规范》，加快相关部门共同研究采集，推动巨灾保险数据库的建立，绘制巨灾风险地图，为巨灾保险模型的设计提供技术支撑。

在自然灾害面前，政府和市场需要各司其职，着重处理好政府的角色定位，按照“政府主导，市场运作”的原则，切实运用好巨灾保险和再保险等巨灾风险分担工具，尽快建立完善中国巨灾保险体系。现阶段我们需要大力借鉴国际技术经验，大力开展主要针对农业的天气指数保险和针对城市的居民住宅地震保险，加快建立巨灾保险基金，同时要完善再保险体系，逐步引进国外大型的再保险公司参与到巨灾风险的应对体系中来，并随着中国金融市场的逐步成熟健全，开展巨灾风险证券化的实践运用。

注释：

①资料来源：Swiss Re，《sigma，NO.1/2010》。

②资料来源：慕尼黑再保险公司《2009年全球自然灾害报告》。

③资料来源：慕尼黑再保险公司《2009年全球自然灾害报告》。

④。

参考文献：

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［2］谢家智.我国自然灾害损失补偿机制研究［J］.自然灾害学报，2004，（4）.

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［5］王权典.论环境安全视角下的我国灾害防治法治建设［J］.北京师范大学学报，2003，（3）.

［6］孙祁祥，等.中国巨灾风险管理：再保险的角色［J］.财贸经济，2004，（9）.

［7］杨宝华.中国发展巨灾保险债券的构想［J］.上海师范大学学报，2005，（2）.

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［10］Harold D.Skipper，Jr.International Risk and Insurance： An Enviornment-Management Aprroch［M］.McGraw-Hill.Inc， 1998.

［11］Richard Zeckhauser.The Economics of Catastrophes［J］.Journal of Risk and Unceriainty.12：113-140（1996）.

［12］Richard Zeckhauser.Insurance and Catastrophes［J］.Geneva Papers on Risk and Insurance.20：157-175（1995）.

Natural Disaster, Catastrophe Insurance and Dominated by the Government

Ai Chixiang, Yan Lin

（School of Economics, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081, China）

篇6

关键词：南方雨雪冰冻灾害；应急体系建设；经济持续快速增长

中图分类号：D632.5；F062.9　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2008)04-0005-03

今年1月中旬至2月初，我国南方地区发生了罕见的雨雪和冰冻灾害。这次雪灾给我们的启示是什么?应当汲取哪些经验和教训，今后如何应对这类灾害?现根据灾后的初步调研提出如下分析。

一、做好社会化大生产条件下抗灾救灾的思想与物质准备

1954年冬天我国也出现过持续时间长、降雪强度大的雪灾天气，但对当时的交通运输、工农业生产和城乡居民的生活并没有造成很大影响。今年的这次强降雪与1954年相类似，但对我国的社会经济生活造成了重大影响。因为我国社会经济已从自给自足的小农经济社会进入到工业化、生产社会化、经济国际化的发展阶段，人员和物资的流动规模显著扩大，地区间社会经济相互关联日益密切，国民经济各个部门之间相互依赖的程度大大提高，信息传递技术高度发达，真正是牵一发而动全身。此次雪灾告诉我们，在不同的社会经济发展条件下，灾害的影响程度大不相同。我们必须树立现代社会应对自然灾害的危机意识，依靠现代科学技术，提高对自然灾害的预测水平，建立起适应工业化和社会化要求的处理自然灾害的应急机制，做好应对自然灾害的物质技术准备。通过这次雪灾，人们担心现代交通干线和枢纽一旦遭到破坏，将如何应对?我们要未雨绸缪，认真研究雪灾给重要交通线路造成的破坏和影响，积极做好应对准备。

二、抗灾、救灾应把发挥政治优势与运用经济杠杆结合起来

尽管我国社会经济主体已经多元化，经济生活市场化，但在突如其来的重大自然灾害面前，党和政府仍然是领导、动员、组织和协调各种救灾活动的核心力量。坚强的党的领导和政令畅通的指挥体系是抗灾救灾卓有成效的根本保证，充分的物资调配能力是救灾的物质基础。从一些地区的经验看，在灾害最严重的地区和关键阶段，省、市、县领导亲临抗灾、救灾第一线，才有可能动员基层干部群众广泛参与。这种政治优势必须继续坚持和发扬。

另一方面，也必须看到雪灾救助与抗洪救灾的显著区别。洪水灾害与当地群众的生命财产有着直接的利益关系，比较容易动员当地群众积极参与抗洪救灾。与抗洪救灾不同的是，高速公路与地方社会经济关系并不十分密切，甚至由于一些地区的高速公路切断了当地的水系，阻隔了社区局部交通，以及征地拆迁补偿不到位等问题，动员当地群众义务参与高速公路的雪灾救助有较大难度，在这种情况下，运用经济杠杆动员群众是必要的。

三、加强雪灾应急体系建设

我国南方出现严重雪灾虽属罕见，但不能因为五十年一遇而放松警惕。现阶段人们对气候变化和极端天气的出现还缺乏规律性的认识，还没有从必然走向自由，因此建立严重雪灾的应急体系是必要的。首先要加强气象预测、分析和预报体系，使应急工作建立在科学预报的基础上；其次是建立从中央到地方的应急决策与指挥体系；三是在总结这次抗灾救灾经验教训和借鉴国外经验的基础上制订具有可操作性的应急预案；四是建立必要的、动态的资金与物质储备，重点是资金准备，物资储备应以社会储备、社会动员为基础；五是高速公路及国、省干道可配备普通铲雪机，重型铲雪设备以省高速公路网为单位适当配置。更多的应急设备可通过向社会临时租用的方式获得，以避免不必要的重复购置和闲置；六是建立灾情、交通信息的采集、联网、共享与权威性的体系。

四、加强跨区域、跨部门的协调和实行积极疏导的方针

高度现代化的、立体的和网络化的运输体系，既加快了运输节奏，提高了运输效率，但也出现了运输体系相互协调的复杂性以及因局部瘫痪而对全局的影响。因此必须理顺和加强跨区域、跨部门的协调。首先，对高速公路、铁路网的主干线和跨省区关键环节，应在中央政府的层次建立统一的指挥机构与协调机制；省际之间应在中央的统一指挥下相互协调、相互配合、相互支援，既要守土有责，各人扫清门前雪，确保本地路段的畅通，又不能以邻为壑，把矛盾和困难转移到相临省份。

由于高速公路建设投资主体的多元化，大多数地区形成了高速公路多个经营管理主体，甚至一路一公司的格局。尤其是一些民营的投资和经营主体，在严重的雪灾面前，仍然更多的考虑经营成本，不重视紧急情况下必须承担的社会责任。但是高速公路的网络化和公益性，要求经营主体的局部利益必须服从全局利益，不应由于一路一桥的利益而影响路网的畅通。在紧急情况下，任何路段的经营主体，都必须无条件地服从交通主管部门的统一指挥、调度等强制性政令。 从这次雪灾的教训看，过早地封路不是确保安全的上策，反而加剧了道路的堵塞。各个地区的国道、省道没有采取封路的办法，一直保持了车辆通行的状态。因为道路不封，车辆不断地对积雪进行碾轧，汽车尾气的热量又起着化雪的作用，从而延缓了道路冰冻的过程。湖北省采取重车碾压、路警开道、结队通行、限速限载、间断放行的办法，对于消除堵塞、保证畅通很有成效。因此，大雪天气是否封路，应当由公安交警部门与交通路政管理部门共同会商决定。

五、科学布局、建设与合理利用综合交通运输体系

2007年底，我国高速公路通车里程为53000公里，东部和中部的一些省份高速公路通车里程已达到或接近西欧发达国家的水平。因此在严格按照国家规划继续推进高速公路建设的同时，应加快国道、省道和县乡普通公路的建设，形成各种等级公路相互配套的网络体系，而不应是高速公路一枝独秀。这样既有利于区域经济的发展，又有利于避免紧急情况下高速公路干线过于脆弱的状况。

高速公路的设计，没有必要全部抬高路基。在地质条件容许的前提下，一些路段可以适当降低路基，采取发达国家高速公路“顺地爬”的模式，即有利于紧急情况下车辆从高速公路上快速向外疏散，也有利于被损坏路段的及时修复。

春节前后南方地区许多火力发电厂因煤炭运输受阻导致煤炭供应紧张。但是江苏省充分利用沿海、沿江和大运河的水上运输，较充分地保证了发电用煤的供应。目前，水上客运已经没有优势并显著衰退，但水上货物运输运输成本较低且基本不受大雪影响。因此，东部和南部沿海、沿江地区应当更多地利用水上运

输能力，降低北煤南运对铁路和公路运输的依赖程度。

虽然一些地区鲜活农产品在生产环节具有比较优势，但由于其附加价值低，远距离运输并不具有经济上的合理性。因此，应调整和优化生产布局，尽可能缩小运输范围。例如，保证京津唐三大城市的鲜活农产品的供应，应主要依靠其周边省区的各类生产基地。这样即使不设绿色通道，也能够降低运输成本并节约能源。

六、统筹规划输变电设施的修复和电力建设

我国输电高压线路是按30年一遇的自然灾害来设计的，即输电线路防覆冰的标准不超过10毫米，而这次南方冰冻雨雪气候的覆冰在30毫米60毫米，大大超过了设防标准。这次雪灾对电力、通信和交通设施造成破坏的后果与现代战争打击中心区域和关键环节相类似，在一定程度上暴露了电力、通信和交通系统在灾害面前的脆弱性。应对办法需要考虑战略安全、经济合理、技术可靠等多种因素。

在电力消耗高的经济发达地区，应适当扩大核电建设规模，加快核电建设进程，降低煤电以及远程输电的比重。

严格控制煤炭出口，逐步增加煤炭进口。目前从越南和印尼进口煤炭的到岸价每吨约500元人民币，从澳大利亚进口的优质煤每吨100美元。在国际石油价格每桶超过100美元的条件下，就火力发电而言，煤炭与石油的价格比、热值比表明增加煤炭进口是合理的。

对于损毁的输电铁塔和线路的修复、重建，需要提高南方地区电网的设计标准。提高设计标准后必然会增加建设成本，但可实行普遍性与特殊性相结合的原则，对特殊区段的电网设计提高设计标准。在海拔高、易产生覆冰的线段；海拔虽然不高，但具备产生覆冰的气象条件的线段；冬天大雪封山，事故抢修成本高的无人区内的线段，应优先提高设计标准。这样既可以不过多提高电网的修复、建设成本，又能够大大提高电网的可靠性。

七、继续控制固定资产投资规模，推进结构调整

南方冰冻雨雪灾之后宏观调控的力度是否应当有所松动，以确保经济持续快速增长?为了缓解发电用煤紧张，是否应放松对小煤矿的监管?我们认为，南方雪灾不会对2008年的经济持续快速增长造成重大影响。2007年全社会固定资产投资总额已超过13万亿，相当于当年国内生产总值的54％，增长幅度持续在25％以上，说明固定资产投资增长过快、投资规模偏大仍然是经济运行中的主要矛盾。

还有一种担心，认为北京奥运会之后，中国会出现国际上常见的经济萧条现象。实际上，奥运会的举办，对中国经济的影响微不足道。北京申办第29届夏季奥运会成功之后，2002～2007年用于奥运场馆和改善北京基础设施的建设投资总额在3000亿元左右。平均每年500亿元的投资，只相当于2007年全国固定资产投资总额的0.037％。所以说奥运会之后，中国经济将持续快速增长。

关于结构调整对落后产能的淘汰问题，不应因为南方雪灾而有任何动摇。控制高耗能、高污染和资源密集型行业的过快增长，一直是近年来工业结构调整的主要任务。到2007年，全国累计关停和淘汰落后炼铁能力3000万吨、炼钢能力1521万吨；已经关停小火电机组1438万千瓦，共计553台；2007年前10个月已经关停淘汰落后水泥产能近3000万吨；关闭多家存在安全隐患的小煤矿，使煤矿安全事故明显减少。结构调整的方向和主要任务应当继续坚持。

八、积极促进沿海地区产业升级和产业转移

随着土地、能源、劳动工资等生产要素价格不断上升以及人民币持续升值，珠三角地区以加工贸易为主导的外向型经济受到了越来越多的制约。2007年广东的外来人口超过3000万。在粤外商投资企业实行“两头在外”的模式，不少企业主要依靠低成本的劳动力参与国际竞争，产品技术含量不高，出口附加值长期得不到提高。2006年，珠三角规模以上外商及港澳台工业的增加值率为24.1％，比内资企业低5.3个百分点，与1995年比仅提高0.8个百分点。

篇7

今年的3月22日是第十四届“世界水日”，3月22日至28日是第“中国水周”。为全面贯彻落实科学发展观，实现人与自然和谐相处的治水目标，科学探索和积极推进可持续发展水利，切实增强全社会的水法制意识,最终实现全面建设小康社会的奋斗目标，借此机会我讲以下几点意见：

一、依法行政，进一步加强水资源的统一管理

近几年来，我县水资源管理的工作虽然取得了较大的成绩，但是在一些地方和行业，水资源统一管理还没有完全到位，还存在着分割管理，行业保护、政出多门和各行其是等问题。这些问题不解决，一定会影响到水资源的可持续利用，转载请务必注明来自范文中心:/影响到经济社会的可持续发展。为此，水资源的统一管理必须得到加强，县水利局作为县级水行政主管部门，一定要切实担负起国家《水法》赋予的重任，全面实现水资源的“三个统一”即实现城乡水资源、地表水、主水与客水的统一配置，取水、供水、用水、排水、再生水四用的统筹安排，水量、水质、水能和水域的统一管理。各乡镇、各部门要认真配合县水利局做好水资源的统一管理工作。今后新建、改建、扩建项目都要进行水资源论证，严格取水许可预申请审批程序，落实有偿使用水资源制度，不论是自来水还是自备水，也不论是哪个部门都要严格依法办事。今后对无证取水、超计划用水和拒缴水资源费者，都一定要依据国家《水法》等有关法律法规严肃查处，真正在全社会树立水忧患意识和水法制意识，最终实现水资源的可持续利用。

二、科学规范，进一步增强对自然灾害的抵御能力

国家制定和实施《防洪法》是防洪工作走向法制化的重要标志，也是为科学防治水害提供了有力的法律保障。我县自然灾害频繁，加上人们的防汛意识不强和水文测报系统落后等不利因素，我们依法防治水害任务更为繁重。因此，要求我们各级政府，各种行业和社会大众都要认真学习，切实执行和自觉遵守《防洪法》，要坚持全面规划，统筹兼顾，防洪为主，综合防治，局部利益服从整体利益的原则，统一指挥，分级分部门负责，任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。今后凡是在江河、湖泊上建设建筑物和构筑物都一定不得影响防洪，建设防洪和其它水工程，其可行性研究报告在上报时，一定要具有县水利局签署的符合防洪规划要求的规划同意书，否则谁批准、谁负责。建设跨河、穿河、穿堤，临时的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水和排水等工程设施，其建设方案必须经县水利局审查同意方可办理其他手续。要切实采取有效措施，坚决依法查处河道范围内的非法采砂船只，科学规范河道采砂秩序，从源头上防治非法采砂，对各种违反《防洪法》的行为，县水利局一定要依法给予严厉打击，触犯《刑法》的，要坚决移送司法机关依法追究刑事责任。

三、注重防控，进一步加大对人为水土流失的监管力度

近几年来，我县在水土资源监督保护工作中取得了一定的成绩，积累了许多宝贵经验，有力的保护了县域资源环境，维护了国家生态安全。但随着社会经济的发展和工业化进程的加快，资源性项目开发的强度也越来越大，人为造成的水土流失也日益加剧，这种现象在有些采矿区显得尤为突出。历史证明，水土流失的直接后果就是导致资源破坏、生态环境恶化，加剧自然灾害的发生，对经济社会发展构成严重制约。因此，我们一定要坚持发展与治理同步，经济与环境并重的原则，在思想上充分认识保持水土资源的重要性，坚决摈弃只顾当前，忽视长远，只重经济效益，忽视生态效益的错误认识。县水利局作为行业主管部门一定要严格执行转载请务必注明来自范文中心:/《水土保持法》，坚决落实开发建设项目水土保持“三同时”制度，即水土保持设施必须与建设主体工程同时设计，同时施工和同时投产使用。各相关部门要从大局出发，全力配合该项工作的开展，各建设单位要依法履行法律规定的义务，及时申报水土保护方案，并足额向县水利局缴纳水土保持设施补偿费和水土流失防治费，在实践中，全力推进水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护，最终确保社会经济的可持续发展。

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关键词:恢复重建;人力资源;产业结构;灾区

中图分类号:F127文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)19-0124-03

引言

2008年的“5・12”汶川大地震是中国近几十年时间里最严重的一次自然灾害,四川、甘肃和陕西省的51个县(市、区)受灾,社会经济的各方面都受到了不同程度的影响,其中负面影响较大,人力资源受损,产能被破坏,整体区域资源结构发生改变,但积极的来看,一些落后的产能被淘汰,灾区也将在创伤中获得新生。

一些学者对于灾后社会经济影响进行了研究,并形成了灾害社会学和灾害经济学两个大研究领域。灾害社会学是从社会学中延伸出来,国内社会灾害学奠基人之一王子平先生,在其主编的《唐山地震灾区社会恢复与社会问题研究》一文中翔实地介绍了唐山人在地震后种种社会现象和文化现象;而灾害社会学灾害经济学从最初的简单层次的预防,如综合的灾害保险体系比政府直接补偿对经济发展更加有利(Kunreuther,1984)[1],到直接经济损失研究指出商业中断损失在量上足以相当于直接财产损害(Tierney,2007)[2],直至灾害风险损失通过交互式传递而产生的区域影响,运用社会核算矩阵模型估计出灾害对区域经济的影响(Cole,2002)[3]。本文从经济损失和区域影响的角度出发以人力资源和产业结构变化为主探讨汶川地震对灾区社会经济的影响。

一、地震对灾区社会经济的影响

地震发生前,据2007年三省的统计公报,四川省全省生产总值10 505.3亿元,比上年增长14.2%,增速比上年提高0.9个百分点,是改革开放以来经济发展最快的一年;甘肃省实现生产总值2 699.20亿元,比上年增长12.1%;陕西生产总值5 369.85 亿元,比上年增长14.4%。这些数据表明震前四川、甘肃及陕西三省的社会经济发展状况整体较好,那么地震发生后,就对人力资源、经济增长总体以及产业结构这三个大方面讨论关于社会经济的影响。

(一)对人力资源的影响

做好灾后的重建工作,促进产业发展,激发经济活力,人力资源开发起着至关重要的作用。震后人力资源的数量、结构和心理都有所改变,把握好这些变化进行分析并采取相应的对策,对于今后的人力资源开发以及灾后的重建工作都具有积极的作用。

1.数量。据民政部报道,截至2008年8月14日12时,在地震中遇难69 225人,受伤374 640人,失踪17 939人。重大的人员伤亡使劳动力的数量减少,那么震区的人力资源数量也不可避免地遭受损失(如表1)。以两个时间点的就业人员的数量来对人力资源的数量变化进行考察,数据来源于各省对外公布的统计资料。

四川省在2008年6月末就业人员为4 702万人,结合以上数据可知在地震刚发生后,就业人员的数量减少,而且地震中的重大人员伤亡也使就业人员中伤残人士的比例加大了,这使得灾区的人力资本和就业能力有所下降。但随着全国人力、物力、财力不断的向灾区涌进,恢复重建工作的不断的深入,各工作岗位的人力需求加之省外的劳动力向本省回流,虽然有部分的人以不同的方式转移到外地就业[4],2008年末就业人员的数量总体比上年增加500万余人。

2.结构。以三次产业进行的就业人员的的结构划分(如表2所示) 。

从按三次产业划分的就业人员数目来看,三省的变化趋势相同,第一产业的就业人员都有所增加而二、三产业的就业人数在减少,特别是第三产业这种服务类的行业,除受到2008年末全球金融危机的大部分影响,地震也是重要的影响因素。仅从地震的影响这方面说明规划、建筑、交通、医疗卫生、教育等制造业和服务业领域存在着人员缺口,需要这些方面的专业人才。

3.心理。地震不仅造成大量人员伤亡和财产损失,同时还对人们的心理产生巨大影响,无助、悲伤、压抑、惶恐不安……这些都在需要专业的心理辅导和危机干预,来帮助灾民抚慰心灵,努力振作,重拾希望,再建家园。心理上的消极因素不利于人力资源的开发和利用,因而对于心理的开发与维护成为了人力资源需要解决的首要问题,一旦将心理的消极因素转换成为积极因素不仅有利于个人摆脱心理阴影,燃起生活新的希望还有助于人力资源资本的提升。

(二)对经济增长总体影响

据中华人民共和国国家统计局公布的2008年全国国民经济和社会发展统计公报,初步核算,全年国内生产总值300 670亿元,比上年增长9.0%,增速比上年回落4个百分点。并据四川、陕西、甘肃三省的统计公报显示,初步核算,2008年四川省生产总值12 506.3亿元,比上年增长9.5%,增速比上年回落4.7个百分点。甘肃省实现生产总值3 176.11亿元,比上年增长10.1%,增速比上年回落2个百分点。陕西生产总值6 851.32 亿元,比上年增长15.6%,增速比上年增加1.2个百分点。具体(如表3所示):

总体来看,全国国民经济还是保持持续增长的势态,但是比上年增长率较2007年度的有所下降,从产业结构的变化来看,第二和第三产业的增速分别回落了4.1个百分点和1.9个百分点,主要原因还是受到2008年初全球金融危机的影响,连带冲击了制造业和服务业。地震影响的是“存量”,而GDP是一个流量,地震的发生会中止某些行业的生产运营,但随着灾后重建工作的进行,会有新的投入和支持,因而对全国国民经济影响不大。就受灾三省来看,四川、陕西两省的二三产业增速都大幅下降,主要是受到此次地震的影响,而陕西省的情况相对较好一些。综合以上可以看到,汶川地震虽然对灾区经济总体造成了一定程度的影响,但对整个国民经济来说影响不大。

(三)对产业结构的影响

四川、甘肃和陕西三省处于青藏高原向四川盆地过渡地带,旅游资源得天独厚、生物资源丰富、矿产资源储量较大,部分地区已具有较好的产业基础。

震前四川的39个县(市区)在全省经济社会发展中占有重要地位。2007年生产总值占全省的1/4,地方财政一般预算收入占全省的1/10,三次产业结构比为20.9∶46.9∶32.2。拥有比较丰富的矿产、森林、草场湿地和旅游文化资源,是四川优质粮食、油料、生猪、特色经济作物和水产品的主产区,工业基础好,旅游产业发达,知名旅游景区密集。但资源禀赋、环境容量、经济基础及区位条件差异较大。成德绵区域经济较发达,是中国西部工业化水平较高的地区,而少数民族地区和贫困山区经济社会发展相对滞后,城镇化水平较低。

震前甘肃、陕西的12个县(区)在全省经济总量中所占比重不大,基本是以农业为主,工业多为中小企业。甘肃的8个县(区)是全省中药材、冬播马铃薯等特色农产品的主产区。陕西的4个县(区)是重要的农业生产基地。这些区域的农业、制造业、建筑业、旅游业、文化产业等在此次地震中均遭受不同程度的损失。

1.农业。受损粮食作物16.08万公顷,经济作物15.85万公顷,畜牧业、渔业也受到严重损失。具体(如表4所示)。

2.制造业。受灾工业企业12 490家,其中四川10 849家,甘肃759家,陕西882家。受损厂房5 093万平方米,受损设备37万台(套)。支柱产业和重点企业损失较大,近90家磷矿和磷化工企业停产,成都、德阳、绵阳、广元电子信息产业也受到严重影响。

3.建筑业。汶川地震倒塌房屋680万间,受损房屋2 300余万间,还有部分城镇几乎夷为平地,这对于建筑行业来说无疑是个重创,不仅要处理产生的近5亿的建筑垃圾,还要对今后的房屋等各建筑物的构造重新布局,以适应抗震妨害的需要并挽回民众对建筑业者的信心。

4.旅游业。四川内的旅游景区、旅游接待企业、旅游公共服务设施等损坏严重。361个景区基础设施和景观受损,全省旅行社和景区几乎全部停止运营,从业人员大量失业,酒店平均入住率不到20%,灾后全省旅游市场需求急剧下降。甘肃规划区与震中毗邻的陇南市、甘南州的部分景区及旅游设施遭到严重损毁,关闭景区25处。陕西规划区旅游基础设施和景观也受到不同程度的破坏。

5.文化产业。四川文化产业受损严重,涉及演出展览、文化娱乐、艺术品、网络文化、对外文化贸易等多个行业。部分重点文化企业和项目、文化基础设施、文化市场服务场所遭到严重破坏,受损文化机构3 990个。

尽管各产业都遭到了不同程度的破坏,但从积极方面考虑,震后的灾区在经历创伤的同时也将获得新生,旧的落后产能将被淘汰,重新规划后的产业结构整体布局更加优化合理,同时,保留的必要的震后遗址也将作为新的旅游资源,既是作为对伟大抗震救灾精神的纪念也让人们更加珍惜现在的幸福生活。

6.今后可能的变动趋势。总体来看,地震改变了区域资源环境结构,部分地区资源环境承载能力下降,次生灾害隐患增多,灾害治理、生态修复、环境保护任务艰巨,受灾区农田、工业企业、旅游景区和基础设施损毁严重,部分地区产业发展环境恶化,对恢复生产和灾后重建造成较大影响。在坚持以人为本、尊重自然、统筹兼顾、科学重建的指导思想下,在日后的三省的重建过程中:(1)农业。在保障基本耕地数目的同时,发展现代化农业,引入高科技农业,将原有以农业为主业的地区扩大优势化,使农业成为低投入,高回报的高效性产业。(2)制造业。在恢复的同时淘汰落后产能,积极发展高新技术产业,提高区域经济竞争力;建筑业,利用建筑固体废弃物生产复合材料、轻质材料、工程结构制品、复合墙体、再生混凝土等建材,用于灾区重建家园时建房、铺路,此次地震也使抗震性能成为建筑业重点考虑的因素,新型抗震建筑将成为今后的主流。(3)旅游业。在建设恢复原有旅游景点的同时将地震遗址也纳入旅游规划区,弘扬伟大的抗震救灾精神。同时,根据所在规划区位置的不同规划新型旅游路线,特别是四川省,旅游占全省GDP的10%以上,旅游业将是在基本恢复重建工作完成后帮助四川恢复发展提高最直接也是最快的方式。(4)文化产业。要抢救修复灾区文物和文化典籍,抢救和保护具有民族特色和纪念价值的非物质文化遗产,培养民族民间文化传承人。特别是对于羌族文化,在这次地震中受损严重,需要建立国家级羌族文化生态保护实验区,修复受损严重的羌族文物。并且随着人们文化需求的增加,与当地经济发展相适应以及与人们所需相适应的新的文化产业格局也将形成。

二、措施及建议

在恢复社会经济发展的重建过程中,应充分利用政府出台的各相关政策。(1)财政政策。各省积极争取中央财政支持,各市县区积极争取各省的财政支持,同时争取市内各级地方财政分担相应比例,调整财政支出结构。另外,考虑特殊债券发行或特殊福利彩票发行,弥补建设资金不足。(2)税费政策。为使企业恢复生产,支持城乡住房建设,促进就业,应予以一定税收优惠政策。(3)金融政策。从金融中介、金融市场等方面入手,争取宽松的金融政策支持基础设施建设。(4)土地政策。对灾后恢复用地、搬迁用地采取特殊的支持政策,节约集约的使用土地,大力提高土地利用效率。(5)对口支援。为了加快灾区震后重建,中央决定建立对口支援机制,按照“一省帮一重灾县”的原则,根据经济发展水平,合理配备力量,组织19个省(市)对口支援四川省18个重灾县(市)和甘肃、陕西两省受灾地区。(6)产业政策。重振旅游经济,促进农业生产,支持骨干企业,扶持中小企业,促进商贸交流,落后淘汰产能。此外,西三角经济圈的提出和构建,对灾区今后的社会经济发展又起了极大的推动作用。西三角经济圈以重庆、成都、西安为主,目标是将其成为中国经济的第四增长极,进而带动西部整体的社会经济发展。2009年7月9日川、陕、渝三省市工商联主席在重庆已共同签署了《关于联合助推“西三角”经济社会发展的战略合作框架协议》,西三角经济圈的构建开始正式进行。西三角主要是联合做好区域发展规划,突出各自特点,在区域内实现优势互补,合理分工,联动发展。受灾的地区大部分也位于该规划区域内,因而,结合经济圈的规划灾区的恢复发展可进一步得到提高。

那么今后在以资源环境承载能力综合评价为主,按照国土开发强度、产业发展方向以及人口集聚和城镇建设的适宜程度,划分为适宜重建、适度重建、生态重建三种类型的重建区域,适宜重建区是资源环境承载能力较强,灾害风险较小,适宜在原地重建县城、乡镇,可以较大规模集聚人口,并全面发展各类产业的区域;适度重建的资源环境承载能力较弱、灾害风险较大,在控制规模前提下可以适度在原地重建县城、乡镇,适度集聚人口和发展特定产业的区域;生态重建区资源环境承载能力很低,灾害风险很大,生态功能重要,建设用地严重匮乏,交通等基础设施建设维护代价极大,不适宜在原地重建城镇并较大规模集聚人口,以保护和修复生态为主的区域,以此在各划分区域的基础上合理的发展各产业。特别需要注意的是对灾害应急体系的完善,加强城乡避难场所建设,普及防灾减灾知识加强危机教育,提高全民防灾减灾意识,增强灾害应急能力水平。总之,整个灾后社会经济的恢复重建是一项系统工程,需要各方的共同努力来完成。

参考文献:

[1]Mark Pauly, Howard Kunreuther, James Vaupel. Public protection against misperceived risks: Insights from positive political economy[J]. Public Choice, 1984(1):45-64.

[2]Kathleen J. Tierney Businesses and Disasters: Vulnerability, Impacts, and Recovery[J].Handbook of Disaster Research,2007: 275-296.

[3]Charles Andrew Cole, Deborah Shafer. Section 404 Wetland Mitigation and Permit Success Criteria in Pennsylvania, USA, 1986-1999[J]. Environmental Management, 2002(4):508-515.

篇9

关键词 农村 自然灾害 自然灾害救助

中图分类号：F252．1 文献标识码：A

一、我国自然灾害的现状

近几年来，我国重大的水灾、旱灾、台风、地震等各种自然灾害频发，严重影响了人民的生活，也造成了巨大的经济损失。2005年台风“麦莎”席卷我国东部，造成20人死亡，3064.2万人受灾，直接的经济损失达177.1亿元。 2007年7月特大暴雨突袭重庆，造成25个区县损失惨重，不少区县进水被淹，300多万人受灾。2008年是自然灾害发生尤其频繁的一年，先是1月发生了全国范围的雪灾，湖南、湖北、贵州、江西、广西、广东、江苏、浙江、安徽、河南等省级行政区受灾损失尤为严重；同年5月12日四川省汶川县的里氏8.0级特大地震，除了黑龙江省、新疆维吾尔自治区外均有震感，这次地震造成69227人遇难，374643人受伤，17923人失踪，此后持续很长一段时间周围地区都余震不断。时隔2年，2010年4月14日青海省玉树藏族自治州玉树县又发生7.1级大地震，造成2698人遇难，270人失踪，246842人受灾。之后，南方多次严重的暴雨洪涝灾害和甘肃舟曲的特大泥石流又接踵而至。自然灾害的频繁发生，造成了极为严重的人员伤亡和经济损失，不利于社会安定和经济发展。经民政部、国家减灾委会同工业和信息化部、国土资源部、交通运输部、铁道部、农业部、水利部、统计局、林业局、地震局、气象局、保监会、海洋局、中国红十字会总会等相关部门核定，2011年1-9月份，各类自然灾害在全国范围内就使4.8亿人受灾，1074人死亡（含失踪人口127人），912.7万人被紧急转移安置；农作物的受灾面积达3882.6万公顷，其中绝收的农作物有380.4万公顷；在受灾过程中，倒塌的房屋有85.3万间，损坏的房屋有308.2万间；造成的直接经济损失高达3028.1亿。

尤其是在农村，面对高频发的自然灾害，农村由于各种原因，往往是受灾的主要区域。从整体上来说，我国农村地区的经济、文化、教育、卫生等各个方面的发展水平都比城市要落后，农村的房屋、道路、公共设施等硬件设施的抗灾能力较低，农村居民自身的防灾意识也比较薄弱，对于自然灾害的监测和预警系统也不怎么完备。此外，农村通信本身并不怎么发达，而且居民多分散而居，灾害发生时的预警和人员疏导也比较难以及时、有效地进行。不少农村地区的经济水平并不高，一旦受灾往往只能依赖政府的救济，然而政府的财力毕竟是有限的，可供支配的社会资源也是有限的，因此会出现这样一种现象，那就是农村居民在受灾的第一时间得到的救助与所受损失的比例不相等，甚至在有些偏远的农村地区无法得到及时、有效的灾害救助。

在自然灾害发生后，如何在第一时间快速、及时而有效的处理受灾情况，减小自然灾害带来的损失成为重中之重，这要求建立一个完善的、科学而行之有效的自然灾害救助制度。

二、自然灾害救助的内涵与形式

自然灾害救助是指家和社会依法向因遭受自然灾害袭击而造成生活贫困的社会成员提供一定的实物或金钱或服务的帮助，以保证其维持基本生活水平，并帮助灾民确立其自行生存能力的社会救助制度。

具体来说，自然灾害救助包括对受灾地区灾民的救助和对受灾地区社区的救助两个部分组成。对灾民的救助主要有四个方面：（1）对灾民生命的救助，尽量努力最大限度地减少受灾地区的人员伤亡；（2）对灾民基本生活的救助，这是在灾民生命的救助的基础之上进行的，对灾民给予基本的生活资料，如救灾物资等，维持其基本的生活；（3）对灾民精神的救助，安抚灾民的情绪，避免灾民在遭受自然灾害的迫害之后产生消极的心理；（4）对灾民生存能力的救助，这是指在大规模的救灾活动结束之后，帮助灾民灾民恢复和确立自行生存的能力，使灾民能够依靠自己的力量，进行正常的物质生活和精神生活。

半个多世纪以来，我国对自然灾害救助不断地探索，基本确立了一些主要的救助方式。第一，国家救助，这是我国自然灾害救助的主要形式。因为自然灾害发生往往是突发的，其破坏力巨大，只有国家才能在短时间内聚集其足够的人力、物力、财力施以救助。第二，救灾保险制度，这是一种由政府出面组织，采取国家、集体和个人三方面共同筹资的方式，为灾民提供灾后生活的基本保障并维持其灾后恢复生产的一种社会保障制度。第三，互助互济，除了一般的非灾区支援灾区、城市支援农村受灾地区等互助形式，多年来我国还探索出了新的形式，如互助储粮会、储金会等。第四，生产自救，一方面政府的财力毕竟是有限的，可供支配的社会资源也是有限的，另一方面单方面施以救济的思想是要不得的，生产自救就成为了国家救助之外的重要补充形式。第五，国际援助，这主要是指国际组织、友好国家、国际友人等向受灾地区提供实物、金钱、技术、服务等方面的援助。

三、农村自然灾害救助中存在的问题

1、自然灾害救助物资的管理不尽合理。在自然灾害救助物资的储备上，由于农村地区的整体经济水平不高，当地政府往往依赖于上级政府的拨款、非政府组织的救助和社会的捐赠，而对于当地自己进行自然灾害救助物资的储备不尽上心。在自然灾害救助物资的分配上，地方政府对于上级政府预算下拨的自然灾害救助物资，往往扩大救助范围，将一部分救助物资用于受灾地区之外的其他地区，即无论有灾无灾，无论灾情严重与否，都进行平均分配，严重影响了救助物资的使用效益。

2、政府和非政府组织在自然灾害救助中发挥的职能不完善。一方面，非政府组织在农村自然灾害救助中的参与度不够。农村地区受到自然灾害的袭击之后一般都是以政府为主导进行救助的，初期的救助物资大部分来源于当地基层政府的财政支出，非政府组织没有或是很少参与其中。另一方面，农村地区的基层政府在自然灾害救助上管理机构不健全，职能缺失或者不明确，基层政府的人员、经费等配备严重不足，很多基层政府工作人员一人身负多项职能，工作量严重超负荷，难以有效地在自然灾害救助中发挥其应有的作用。

3、法律制度不完善。现有的相关法律法规都是从宏观的整体上考虑，对自然灾害救助各方面进行规定，但是我国长期处于城乡二元结构的状态下，这就使得农村地区缺乏符合其实际情况的、操作性强的法律法规。

4、自然灾害保险制度尚不完善。农村居民对于通过购买自然灾害保险来转移灾害风险的意识并不是很强，很少有农村居民会选择购买保险。一方面是因为农村居民缺乏购买保险来规避风险这样的意识，很多的农村居民依然存在着“听天由命”这样的思想观念；另一方面是因为农村居民认为自然灾害保险的保额太低，与自己实际遭受的损失相比差距较大，而农村地区经济水平并不高，农村居民的收入偏低，他们不愿意用有限的收入购买保险。

5、农村居民的自然灾害自救意识不高。农村地区由于财政有限，在自然灾害的防灾减灾宣传教育方面未必能做得到位，这是农村居民自然灾害意识不高的原因之一。另外，农村居民多半受教育程度并不高，对自然灾害的严重性了解也可能不够，有的特别偏僻的农村地区，封建落后思想依然存在，认为自然灾害是上天的惩罚，听天由命。

四、完善农村自然灾害救助制度的建议

1、进一步完善自然灾害救助的法律制度。目前，我国在自然灾害救助方面的法律制度有很大的发展，各种不同类型的自然灾害大部分都已经有了专门的法律规范，2010年9月1日起实行的《自然灾害救助条例》更是填补了自然灾害救助的法规空白，为开展自然灾害救助提供了法律依据。在这一基础上，为了能更好的在农村受灾地区进行自然灾害救助，我们还需要的是一部专门为农村地区制定的农村自然灾害救助法，使救助工作更加符合农村地区的实际情况，更行之有效。

2、增强政府在自然灾害救助中的主体地位。政府在自然灾害救助中是不可推卸的救助主体，是最权威的决策机构，他占据着最关键的低位，扮演着最重要的角色。但是政府在自然灾害救助中也存在着不少的问题，在自然灾害救助物资的储备和发放上，地方政府往往依赖着中央，减少自己的救助投入，造成中央政府负担过重；在自然灾害救助的职能上，地方政府由于本身资源的窘迫，权责不分明或者一个职位身负多重职能，这些都影响了政府在自然灾害救助中主体地位作用充分发挥。

3、扩大非政府组织在自然灾害救助工作中的参与程度。随着我国经济体制改革和政府机构改革，政府逐步转变职能，各种非政府组织得到培育，发展迅速。据相关资料统计，我国有11.2%的非政府组织参与到自然灾害救助中，并发挥了重要的作用。非政府组织往往拥有更广泛的社会资源和资金，更加贴近民众，和社会联系更密切，在自然灾害救助中理应有更大的贡献。

4、提高农村居民的自然灾害自救意识。农村居民大半教育程度不高，对于自然灾害就的防治与自救意识都较为薄弱，在农村地区大力普及科学文化教育，宣传灾害自救的相关知识和自然灾害防范意识，是必不可少的措施。

5、推进自然灾害保险制度在农村地区的发展。自然灾害保险制度可以说是对于自然灾害救助的一种补充，它是由政府、社会、个人三方面筹资运作的，可以缓解各方自然灾害救助的压力。但是实际上在大部分的农村地区，认可自然灾害保险的农村居民并不多，他们认为自然灾害保险并没有给予合理的赔付，而保监会统计的数据也指出自然灾害保险的赔款比例相对于自然灾害造成的直接经济损失不足1%。因此，完善自然灾害保险制度是必然的选择。

（作者： 湖南师范大学公共管理学院社会学系研究生，研究方向：社会政策与社会保障理论研究）

参考文献：

[1]孙绍骋.中国就在制度研究.商务印书馆,2004.

[2]郑功成.社会保障学.中国劳动社会保障出版社,2005.

[3]陈成文,胡书芝.社会救助与建设和谐社会.湖南师范大学出版社,2007.

篇10

【关键词】 社区；综合减灾；自然灾害；应对能力

自然灾害是由于自然现象的变异作用于人类社会，从而造成人员伤亡、财产损失，甚至使社会秩序混乱，影响和阻碍社会经济发展的事件。自然灾害由两个必须的因素或方面构成。一是自然界，它是通过非正常、非一般的方式释放破坏性自然力的主体；二是人类社会，是接受这种破坏性自然力的受体。[1]提高应对自然灾害的能力具有重要意义。

一、社区综合减灾能力建设综述

社区是指由共同文化、共同地域，共同生话方式的一个地域单元，有时也指国家或地区最基层的社会行政组织。相对于社会而言，社区中人与人之间的关系是在长期生活中自然形成的相互协助、富有人情味的平等关系。随着社会经济的发展，社区的社会服务功能越来越明显。

在防灾减灾体系建设中，社区的防灾减灾功能尤其重要。社区在突如其来的自然灾害面前，由于其组织协调成本低，机动灵活，救援人员之间相互沟通便捷，谙熟本地区的自然地理环境，基础设施，救灾设备等优点。在自然灾害发生的第一时间，自救能力的强弱，直接关系到灾害发生地区居民的伤亡数目及社会财产的损失程度。减灾从社区做起，就是强调要落实社区各项减灾措施，整合各类基层减灾资源，动员社区的每个家庭、每位成员积极参与防灾减灾和应急管理工作，着力提高社区防范防御各类灾害的能力，保障人民群众生命财产安全（史培军，2010）。因而，如何加强社区综合减灾能力建设就成为社会学、公共管理学等学科研究的一个基本领域，并产生了一系列的重要观点和理论成果。

从社区层面上看，各地防御灾害的水平差异较大，防灾和减灾能力总体还比较薄弱。突出表现在：一是绝大部分社区没有建立防灾应急预案，基层防灾减灾的体制机制不完善；二是没有储备救灾物资，没的相应的避难场所，医疗设备；三是居民防灾意识淡薄，没有救灾演练，灾害发生时，由于缺乏减灾知识，自救避灾能力很差。（李立国，2008）。中国社区综合减灾能力建设发展不平衡。一般而言，城市灾害相对比农村少，但城市的社区减灾体系比农村完善，东部地区的灾害比西部少，而西部地区社区综合减灾体系比东部差。社区减灾能力与当地经济发展有密切的关系。总体上，能够达到国家综合减灾要求标准的社区非常少。

大部分社区的居民减灾意识总体上还比较淡薄，减灾知识普及率低，避灾自救技能较差；社区的自救互救能力和防灾减灾管理水平还需要进一步提高（张晓宁，2010）。由于严重和高频率的致灾因素，当地居民对于有可能发生的灾害事件保持着清醒的意识。为了逃生，在这些社区已经形成了“应对危机文化”。因此，灾害管理机构应采用当地已经形成的惯例和做法。应该了解和学习当地居民应对灾害的“土法”（瑞吉本·肖恩 肯基·澳柯扎科，2005）。积累资源减少脆弱性，开展当地环境保护措施，小型和中型基础设施项目等从而减少致灾因素（瑞吉本·肖恩 肯基·澳柯扎科，2005）。对于经济不发达、自然环境恶劣、灾害频繁地区的人口来说，致灾因素是主要的风险。致灾因素往往对他们的生活和财产购成威胁和破坏，进一步加重了贫困。经济上的贫困使得在社区减灾体系建设方面几乎没有投入，这就加重了灾害与贫困的恶性循环。大部分社区的综合减灾能力建设只是被动地依赖于国家投入。小额金融贷款对减少自然灾害的影响具有很大的潜力，但同时还需要我们继续对其进行发展。小额金融信贷能与其他灾后重建机制相互补充，使灾民恢复正常生活，而且还能帮助社区减少风险，实现可持续发展（萨尔瓦诺·布里塞尼奥，2005）。科学、长效的事故灾害预防工作机制尚未建立，所以建立依托社区的社会安全保障系统十分必要。世界上一些灾害社会学家发现，家庭、邻里、社区中经过长期建立的人际关系，在灾害到来时会发生诸多令人难以想象的作用，可大大减轻幸存者的心理创伤，对恢复家园有着巨大的积极作用（金磊，2003）。社区减灾的含义至少包括四个方面：一是社区综合减灾能力建设是我国社区建设的主要内容之一，为社区发展提供保障并强化社区的功能；二是社区减灾能力建设是国家防灾减灾体系中一个重点，是最基层、最小的社会单元；三是社区减灾包含了社区可能出现的各种灾害风险，囊括了自然灾害、人为灾害以及突发的各种社会公共安全事件应对过程和全部内容；四是社区减灾是以减轻各种灾害对社区人居环境的影响为目标，最终要升华为一种“安全社区文化”（王志莲，周晓红，2007）。2009年3月-12月，民政部与UNDP开展了灾后重建及减灾合作项目。项目形成了两个主体报告——《农村社区减灾能力建设研究报告》和《推进农村社区减灾工作的研究报告》。俸锡金（2009）根据 《农村社区减灾能力建设研究 》项目成果撰文《农村社区减灾能力建设的困境与对策》，详述了农村社区减灾能力建设面临的7个方面的主要困境以及政策建议和应对措施。沙勇忠、刘海娟（2010）在《美国减灾型社区建设及对我国应急管理的启示》论文中，从全球日益关注的社区减灾建设出发，解读了减灾型社区的基本概念，介绍了美国政府构建“减灾型社区”的背景及经验。从伙伴关系发展、风险和灾害评估、减灾项目、公共教育和信息四方面，阐述了减灾示范性社区及其建设效果，提出构建我国减灾型社区应重视社区层面的减灾建设、社区减灾规划建设、社区减灾资源配置、社区减灾队伍建设和社区减灾文化建设。杨军（2003）在《在社区防灾减灾对策的复杂性科学问题》论文中提出并分析了社区防灾减灾对策研究中的4个问题，即如何界定社区防灾减灾应急管理的角色和方向；何为防灾减灾安全社区；如何预警突发性灾难事件；社区防灾减灾系统是如何自组织的。引入复杂性科学理论对社区的防灾减灾对策进行了研究，讨论了复杂性科学应用于社区防灾减灾对策的理论框架。金磊（2007）在《中国安全社区建设模式与综合减灾规划研究》中介绍国内外关注的安全社区建设的理论与发展现状，研究了对中国正兴起的安全社区建设与规划有借鉴的理念与方法。

二、小结

如何促使社区在突如其来的灾害中减少生命财产的损失，降低风险，除了坚固的基础设施建设，救灾物资储备、提高灾害预警能力外，还应该从社区居民的防灾意识的提高，社区组织与实施方案等方面着手，使社区向可持续发展的方向迈进。社区综合减灾能力直接影响当地经济社会的可持续发展和人民的生活水平。加强社区综合减灾能力建设，要在体制机制和法制上高度重视社区的减灾工作，提高防灾减灾能力的科技支撑，加强灾害评估工作，加强综合防灾体系的建设，加强社区培训，才能全面提高社区综合防御灾害的能力。[2]开展社区减灾很重要的一个途径就是通过培训向社区居民介绍防灾、避灾和减灾知识，提供社区居民开展自救的方法和实践。民间组织在社区减灾防灾培训中是一个重要的角色，要重视发挥他们的积极作用。[3]

【参考文献】

[1] 杨云彦.人口、资源与环境经济学[M].北京：中国经济出版社，1999.283.