矿山生态修复管理制度范文

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关键词:矿山地质 环境保护 治理

矿山地质环境保护与安全生产是矿山企业在实际生产过程中所面临的两大主题,也是当今社会、政府主管部门以及矿山企业所关注的热点问题。如何既合理地开发矿产资源,又不至于造成矿山地质和生态环境恶化以及重大地质灾害事故发生,是实现经济社会可持续发展战略的重要研究课题[1]。

1、矿山地质环境的内涵

矿山地质环境是指曾经开采、正在开采或准备开采的矿床及其邻近地区,其岩石圈上部与大气、水、生物圈组分之间,不断地进行着联系(物质交换)和能量流动,这一部分组成一个相对独立的环境系统。这一系统是以岩石圈为依托,矿产资源开发为主导,不断改变着地球表面和岩石圈自然平衡状态的地质环境,也是一个环境地质问题较多、地质灾害较突出的环境。矿山地质环境存在的问题主要有:采、选矿过程中产生的有毒、有害气体,矿渣,废水,粉尘等,不仅直接影响作业环境和工作条件,而且给矿区周围的大气、水质、土壤造成危害;废石堆、尾矿库挤占大量土地、农田;污水和烟尘的排放,污染水源、江河和大气,也破坏了景观和植被;露天矿边坡崩落,井下采空区造成地面塌陷;矿井突水、矿山疏干排水引起邻近地区地表水和浅层地下水疏干涸干或形成海水入侵;采矿剥土等造成水土资源平衡失调,易诱发和引起土壤侵蚀、水土流失、土地沙化以及滑坡、泥石流等地质灾害。所有这些环境地质问题,都给人类生产和生活带来严重影响,而且预防和治理的难度很大。因此,必须切实加强和做好矿山地质环境的监督管理[2]。

2、矿山地质环境存在的主要危害

矿山开采诱发的地质灾害主要为地面塌陷、地裂缝、崩塌及滑坡、煤层自燃、矿井突水、有害气体突出、冒顶等。针对上述主要类型分析如下。

2.1 崩塌

多发生在地质构造发育地带。矿山开采而诱发的岩土体崩塌,在平原地区主要为开采粘土、砂石矿产时的边坡失稳;在山区露天开采过程中的坡角过大而诱发的岩体崩落（包括建矿时修路切坡等）,以及在深部采矿过程中出现地面塌陷而导致上覆脆性岩体（节理裂隙发育）沿裂隙出现崩落。如某煤矿,该矿区上覆第四系玄武岩,储矿层为侏罗系,经多年的地下开采,形成大面积的采空区,并且出现地面塌陷,引发上伏玄武岩沿节理出现裂缝,在降水作用下,沿裂隙在陡坡处出现崩落,危害近陡坡处的人群及建筑物。

2.2 地面塌陷

多年以来,地下开采矿山地区均有不同程度的地面塌陷发生。这些矿山多分布于山间盆谷地及其周围。塌陷坑一般近椭圆或近圆形,略大于采空区范围,深度由内至外,从大变小,个别塌陷由数个塌陷坑相连或重叠。煤系地层多分布于中生代的砂岩、砂砾岩、页岩之中,岩体类型为软弱层沉积岩,该地层岩体结构松散、破碎,处于新构造运动上升区,断裂分布广泛。煤层矿体多属于浅埋藏型,松散覆盖层厚度比例大,矿层覆岩强度低,厚度比例小,岩性组合复杂。当地下矿层被采出后,采空区的顶板岩层在自身重力和上覆岩层及建筑物等的压力作用下,产生向下的弯曲和移动,当顶板岩层内部所形成的拉长应力超过该层的抗压强度时,直接顶板首先发生断裂并相继冒落,紧随其后的是上覆岩层相继向下弯曲、移动,进而发生断裂和离层,随采矿工作面的推进,受到采空影响的岩层范围不断扩大,当矿层开采的范围扩大到某一时刻,在地表就会形成一个比采空区大的盆地形塌陷坑。

3、矿山环境治理方案实施部署原则

3.1 以人为本,减灾防灾的原则

矿山开采诱发的各种地质灾害隐患直接或间接地对当地居民的生命财产安全构成威胁,因此矿山地质环境治理首先要保证其免遭该类地质灾害隐患的危害,达到防灾减灾的目的。

3.2 因地制宜,突出重点的原则

针对矿山环境地质破坏的特点、方式、分布及危害程度,重点对开挖较深的采坑、露天堆积较大的矿渣堆、高陡边坡（危岩体）,顺坡就势因地制宜实施削坡、填坑、平整修复治理工程。

3.3 工程措施与生物措施相结合的原则

以工程措施为主修复破坏了的地形地貌景观,并结合种植树木的生物措施修复破坏了的矿区矿山生态地质环境。

3.4 量力而行、注重效益的原则

根据资金情况,结合矿山环境地质问题危害大小情况,矿区地质环境治理工程既要遵循生态、社会效益优先,又要争取最大的经济效益。

4、矿山地质环境保护及治理措施

建立矿山生态环境监测及预警系统。加强对采矿活动引起的环境污染和地质灾害的监测及预报,及时采取有效防范措施。矿产开发成本的提高,反过来可促进矿山环保技术的革新和科技进步,这不仅有利于矿山地质环境的恢复,还可使发展环保技术的矿山企业盈利。矿山地质环境恢复治理的程度,是衡量一个地区发达程度的标志。只有把矿山地质环境问题作为经济要素来实施,矿业才是地区经济可持续发展的表征,才有益于社会获益于人民[3]。建议如下:

4.1 加强新建矿山审批管理制度,防止产生新的生态破坏和环境污染

加强新建矿山审批管理制度。对不符合建设条件和对生态环境破坏严重,又无条件采取有效防治措施的拟建矿山,建议实行“环保一票否决制”;限制在地质灾害易发区开采矿产资源,禁止在地质灾害危险区、自然保护区等区域开采矿产资源;限制改扩建含硫量大于1．5％的煤矿,禁止新建含硫量大于3％的煤矿。

4.2 加强矿山地质灾害评估和环境影响评价制度,制定生态环境恢复治理方案

新建、改扩建矿山应严格执行矿山建设用地地质灾害危险性评估和环境影响评价制度。开发利用方案中必须有水土保持、环境治理达标、矿山生态恢复和重建的实施措施。经批准确定的新建矿山的生态环境保护工程与地质灾害防治工程,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收和使用。新建矿山的生态环境治理率必须达到100％。

参考文献

[1]武强,陈奇.矿山环境问题诱发的环境效应研究[J].水文地质工程地质,2008,35(5):81－85.

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一、土壤污染现状

近三年来，随着我市社会经济的快速发展，土壤污染形势也越来越严峻，一是工业企业场地土壤污染急剧加快，二是农业耕地土壤污染也急速增长。我市辖区内工业企业土壤污染主要集中在工业园区矿产品加工企业、矿山企业等污染对场地造成的污染；农业耕地土壤污染涉及到全市农业用地，主要是化学肥料、农药的过度使用。长期过量而单纯施用化学肥料，会使土壤物理性质恶化土壤酸化、胶体分散散，土壤结构破坏，造成土地板结,并直接影响农业生产成本和作物的产量和质量。

二、防治工作开展情况

（一）加大落后产能淘汰力度，完善促进产业结构调整的政策措施。根据市域实际情况，对相关企业提出强制性技术升级和从严的污染防治要求；对不符合城乡规划的涉重金属企业，要逐步关闭和搬迁。同时历史遗留污染问题进行了全面解决。（二）严格执行环境影响评价制度，严把入口关，控制重金属污染隐患的产生。对未经环评审批的在建项目或者未经环保“三同时”验收的项目，一律停止建设和生产。在环境敏感区域禁止审批新建、改建、扩建增加重金属污染物排放的项目，对重点防控企业逐步开展环境影响评价。（三）强化污染治理，加快解决突出的污染问题。一是加大整治力度。严肃查处矿山违法建设、超标排放等违法行为，强化达标排放整治，每年开展一次“整治违法排污企业专项行动”，依法关闭一批不符合产业政策的重污染企业，停产整顿一批已经造成严重环境危害的企业，确保现有企业的达标排放。二是妥善处置矿山类危险废物。对各类重金属污染重点防控对象实施无害化处置或实现达标排放，三是着力解决历史遗留污染土壤问题。（四）强化环境监管，严格防范各类污染风险。严格规范企业环境管理，督促重点防控企业及时报告原料和产量的变化情况，建立企业信息公开制度。同时，针对该类企业，实行专人专管，一季一监测，一月一申报，对生产过程中产生的废水、废气均要求建立相应的处理设施，对污染设施的运行情况，实行每月监察一次，并要求企业做好污染防治设施运行记录。

三、存在的问题

（一）土壤环境监管体系不完善。建设项目环境影响评价以及建设项目环保设施“三同时”竣工监测工作中，除了生态类建设项目需要长期跟踪土壤污染以外，其他建设项目还没有较为详细的土壤环境管理规范及环境保护要求。近两年颁布的农药、制药等建设项目环境影响评价技术导则开始详细规定了建设项目土壤本底调查的要求，但除此以外的其他行业环评，土壤本底调查仍然较为主观。特别是早期立项的水泥厂、重金属企业未开展详细的本底调查。（二）土壤环境管理不规范。一是城市场地土壤污染管理办法有待完善。随着城市化进程，大量存在潜在污染风险的工业场地用途发生变化，场地被大批量转为商业、住宅用地。但为进行土地调查，未明确要求开展土地性质变更环境质量评价，未能促进土壤环境质量与土地资产价值挂钩，尚未形成城市建设用地土壤环境质量管理的规范化。（三）土壤污染责任的认定有待进一步明确。我国现行法律法规对避免土壤污染问题的发生、预防土壤污染起到了积极的作用，但未涉及土壤污染应有的管理规则，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等基本法没有明确规定土壤污染的责任者、污染者应承担的法律责任和义务等问题，没有提供可操作的土壤污染责任追究、认定、赔偿程序。从近期土壤污染调查情况来看，当前全国典型土壤污染还是由于历史原因造成的，有些污染企业的责任主体属于“国有”，污染对象是“国有”性质的土地，土壤污染责任则无法追溯到具体的污染者或责任人。

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1 前言

 

众所周知，经济发展、资源利用以及环境保护所构成的矛盾已成为当今世界各国所共同面临的一项重大挑战。本文通过对矿产资源开发过程中与环境保护间的一系列问题的分析，提出了环境保护的一些有益的对策，以利于经济社会的可持续发展。

 

2 矿产资源开发引起的主要环境问题

 

2.1 改变原有生态环境

 

矿产资源开发过程中必要占用和破坏原有的生态环境，在土地被破坏的同时，生活在土地上的动植物都将受到致命的影响，同时，矿山开采过程中的废弃物也需要大面积的堆置场地，从而导致对土地的过量占用和对堆置场原有生态系统的破坏。另外，矿区的尾矿库还会影响局部地貌稳定性，造成局部地区存在滑坡、泥石流等危险。

 

2.2 占用大量的土地资源

 

矿区的开采面积一般较大，由于矿产的高价值，当发现矿产后，肯定会对原来上部的农田、牧场等进行破坏，同时，采矿矿区形成的尾矿和地面塌陷，也会对耕地等造成较大影响，周边土地受到一定程度污染后也很难在生长出植被，而失去耕地和牧场的农牧民要生存，压力又会转嫁到其他的土地上，导致大范围的土地功能退化。除露天采掘直接破坏土地外，采矿排出的废石、废渣不仅侵占了大量土地，而且破坏了植被，加剧了水土流失和土地沙化

 

3.3 矿业“三废”对环境造成污染

 

矿产废水中含有大量的有害物质，随意堆放将严重影响周围的水质，矿产冶炼过程中排除的废气、粉尘等形成酸雨，也会造成水体富营养化、土壤土质恶化。矿石等固体物中含酸性、碱性、毒性、放射性或重金属成分，通过地表水体径流、大气飘尘，污染周围的土地、水域和大气。

 

4.容易引发地质灾害

 

很多地区的矿山多位于低山丘陵或戈壁高原地带，风蚀、水蚀严重，加上干旱的气候水文条件，矿区自然生态环境极端脆弱。矿区因开釆引发的主要地质灾害有滑坡、泥石流、地面塌陷、土地盐渍、沙漠化、水土流失等。地下釆矿在地下形成巨大的采空区，造成的地层破裂、塌落，地表下沉，诱发开裂、崩塌、滑坡、地震等地质灾害，带来大量人员伤亡和经济损失。

 

3 制约矿产资源开发中环境保护的主要因素

 

3.1制度、政策供给不足及技术设备落后

 

(1)法律法规不健全。目前在我国现行法律中对于补偿主体与被补偿主体以及补偿标准的界定等研究较少，对于针对矿山环境保护的法律法规和技术标注较为缺乏，很大程度上限制了矿山环境保护和治理。

 

(2)财税政策不合理。我国关于矿产资源开发的现行的财税政策不完善，在一定程度上限制了对矿产资源开发所引发的环境问题的治理。需要开征生态税，制度性地征收和使用，以充足补偿实现生态环境的修复、平衡和良性循环。

 

(3)矿产开采许可制度不完善。环境许可证作为矿山开采前必经的法律程序，其明确矿业主在土地复垦和矿山环境保护方面的主要责任和特殊要求，但由于许可证要求主要针对技术方面的，使得矿产在开采完毕后无视对采煤区造成的塌陷、水和大气污染。

 

3.2缺乏有效地监督管理

 

(1)环境监管措施缺乏可操作性。由于制度的缺陷，并没有达到限制矿产开采的目的，同时很多规定随意性强，可操作性弱。没有一个统一的、动态的、比较公平的量化的标准。环境监管措施缺乏可操作性成为制约环境问题有效解决的一个不容忽视的因素。

 

(2)环保行政监督管理职权的冲突。目前主要的监督管理制度仍是粗线型的，存在矿产资源管理政出多门，权力配置纠缠不清、矿产资源管理内容遗漏、职责空缺以及在矿产开釆项目的建设过程中，环境影响评价和地质环境影响评价之间的关系，依照目前的行政管理内容尚不能进行准确的定位和有效的监督管理，简化行政审批手续等问题。

 

(3)矿产资源开发环境保护的社会参与缺失。我国矿业资源在管理的手段主要采用直接管制为主，最多辅以罚款、吊销许可证等强制手段。公众参与意识的薄弱，使得在利益的驱动，出现权力寻租和腐败现象。此外，公众参与环境公益诉讼不完善。因此，引导公众参与矿产资源生产管理，对环境破坏行为进行监督非常必要。

 

3.3生态补偿机制不完善

 

(1)缺乏偿还历史环境欠账的资金机制。造成巨大的生态环境治理历史欠账的主要原因是由于矿产资源开采的环境治理和恢复跟不上造成的破坏，更谈不上偿还历史欠贩问题，导致环境问题越积累越多、环境越破坏越严重。

 

(2)缺乏具体的生态补偿标准。目前，我国对矿产资源开采造成的生态破坏和环境污染进行生态补偿的相关法律、法规有多种，但均没有涉及生态补偿问题，没有明确补偿主体的认定、补偿标准的确定等。

 

4矿产资源开发中环境保护的对策

 

4.1 明确矿产资源开发的原则

 

(1)责任单位负责制的原则。污染者和破坏者不但要为污染和破坏行为付出代价，而且有责任和义务对自己污染和破坏环境造成的损失做出赔偿。谁污染谁治理，谁受益谁补偿，鼓励大家共同为保护生态环境做出贡献。这一原则，明确了资源开发补偿机制的责任主体。

 

(2)可持续发展原则。矿产资源开发补偿长效机制的建立必须坚持可持续发展原则，科学合理地规划资源的开发利用，提高资源利用效益，实现资源型城市的长远发展

 

(3)效率原则。矿产资源的稀缺性决定资源开发补偿机制必须坚持效率原则，杜绝乱采乱挖，只顾眼前，不顾长远的现象。同时，矿产资源开发的效率原则还体现在促进资源型城市实现可持续发展以及保证资源开发业的再生产上。

 

4.2 源头控制

 

(1)建立健全矿业权许可制度和矿山环境许可证制度。在制定制度过程中，需从环境的现状出发，通过完善和实施各项环境管理制度，加强对矿区企业的监督和管理，在保护矿区生态环境的同时，促进矿区的可持续发展。

 

(2)加强法律法规的保障作用。制定相应的法律制度作为矿产开发过程中的制度保障，对于在开发矿产资源中要占用法律规定属于农民集体所有的土地时，赔偿应当以市场经济的定价方法来计算地价、支付地租。国家应该出台相应的法规，以做到有法可依。

 

4.3 矿产开发全过程管理

 

(1)建立健全完善的监督体制。目前执法机构队伍不健全、监督管理措施不完善。环保法力度的薄弱，无法有效遏制环境污染。健全执法保障体系。为环境执法提供有力的组织保障，同时引导公众参与环境影响评价。完善监督体系。在加强政府监督的同时保证公众有获得环境信息的权利，保证能使公民使用到完善的现行的环境行政诉讼制度。

 

(2)严格落实资源开发的资源补偿规定。在资源开发过程中，既要做出有利于地方经济建设的安排，还要对付出的生态环境代价实行相应的补偿，国家应有计划、有步骤地对矿产开采地区的重大环境问题加大投入，进行有效地治理。

 

(3)完善财税政策。需建立“环境财政”制度，将环境财政纳入公共财政体系框架之中，强化政府的环境财政职能，加大财政转移支付中的生态补偿力度。完善现行保护环境的税收政策，可考虑征收生态补偿税。同时也可通过运用金融手段替代传统的政府投资行为，有利于加强环保投资的宏观调控，减轻地方财政负担，提高资金使用的经济效益和环境效益。

 

4.4 终端治理

 

(1)构建多元化、多渠道的矿区生态恢复治理的投资体制。通过多种方式筹集生态环境建设资金。结合实际情况，引进国外先进经验，综合统筹生态环境建设，正确评估生态环境建设项目，建立生态环境补偿费管理体系，规范生态环境补偿费的征收与使用，建立健全生态环境补偿机制。同时，进一步加强环境保护执法力度，进行必要的政府干预和强制，为自然资源的合理利用、生态环境的有效保护提供有力保障。

 

(2)实现生态补偿参与方式的多元化。生态补偿机制的建立涉及到多个主体，只有政府单一主体参与不可避免地会存在疏漏。应建立专门的技术委员会，建立起完善的基金使用机制。要充分调动各个主体的积极性，建立完善的监督机制，保障资金的使用效率。

 

(3)深入执行土地复垦保证金制度。对于已建矿山和新建矿山，应按照其矿产品产量或者销售量的一定比例提取交纳保证金。对于土地复垦投资机制而言，主要的评估内容有土地复垦的适宜性评价、土地复垦的技术经济评价。

 

5 结语

 

随着我国政府对环境保护力度的进一步加大，相信在科学发展观的有力指导之下，在相关企业及个人的不懈努力研究下，我国矿产资源开发一定能够走出一条适合自身的环保、高效的开发之路。

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（一）确保完成主要污染物减排任务

1.健全污染减排统计、监测、考核三大体系。进一步加强环境统计队伍建设，强化岗位培训，提高统计质量；进一步规范减排重点工程监督性监测，督促企业建立并完善“三量台帐”；进一步建立减排工作考核，落实乡镇、部门和企业的责任制，实行问责制。

2.加快产业结构调整，促进结构减排。禁止新建造纸、制革等重污染行业，严格控制医化、电镀等新扩建项目，巩固提高医化、造纸、电镀、橡胶等行业整治成果，鼓励采用清洁生产技术和清洁能源替代，加快淘汰落后生产能力。鼓励发展高新技术产业和现代服务业等轻污染、低排放产业。实施建设项目环保审批与减排绩效挂钩制度，依据生态功能区规划，优化产业布局，严格建设项目环境准入关，全面落实总量替代方案，严控增量，有序推进取心排污权有偿使用和交易制度。

3.加快减排工程速度，促进工程减排。加快推进县城污水处理厂投运进度及配套管网的建设，提高污水处理率，着手建设沿海工业城和健跳镇污水处理厂。继续开展重点污染源深度整治，减少污染物排放量。全面完成4蒸吨/小时及以上锅炉脱硫工程，禁止审批2蒸吨/小时及以下的燃煤锅炉，逐步淘汰1蒸吨/小时及以下的燃煤锅炉，对10蒸吨/小时及以上锅炉安装在线监测装置。

4.加强监督管理，促进监管减排。加强工业污染源和城镇污水处理厂日常监督检查，加快污染源在线监测监控设施安装与联网工作，建立健全在线监测设施运行管理制度，确保污染治理设施运行率和达标率分别为95%、90%以上。

5.完成第一次污染源普查任务，确保普查质量，为污染减排打好基础。

（二）继续重点推进水污染防治

1.切实保障饮用水源安全。合理划定和调整饮用水水源保护区，坚决取缔一级、二级水源保护区内的直接排放口，严防养殖业污染水源，切实加快饮用水源地有机污染物监测和防治。健全饮用水源安全预警机制，完善饮用水源污染应急预案。按照城市供水突发事故应急预案的要求，加快供水工程佃石水库、白溪地下水库的建设。逐步淘汰现有珠游溪、亭旁溪等取水点。完成全县乡镇以上合格规范饮用水源保护区创建工作。

2.深入开展水环境整治。编制并全面实施县内河网水污染防治规划、工业企业达标整治规划、农业污染整治规划和生活污染整治规划。到年，主要河网水体化学需氧量、氨氮、总磷等污染物浓度比年降低10%以上。进一步加强河网水环境综合治理，严格控制河流污染物排放总量。沿线新建扩建增加污染物项目，严格实行河流总量替代，强化措施，加快河流沿线老污染源治理和截污步伐，有效改善河流水体、水质。

（三）继续加大工业污染防治力度

1.巩固深化化工、造纸行业的整治成果。认真组织实施《台州市医药化工行业中长期发展规划》，调整优化产业产品结构，关停不能稳定达标排放的造纸企业，淘汰污染重的化工产品，实现稳定达标排放，着手做好医药化工企业集聚搬迁工作。

2.开展重点监管区整治工作。按照重点监管区摘帽验收要求，年底前完成高枧乡方下洋工业集聚区污染整治任务，年前完成全县橡胶行业污染整治任务

3.加快推进工业集聚区的环境基础设施建设。加快县沿海工业城1.6万吨/日污水处理设施及配套管网建设，建立集中处置和排污单位自行处置相结合处理系统，力争年底建成。坚决杜绝各类工业聚集区建设项目未批先建、批建不一、批小建大等环境违法行为。

4.加强对工业污染源监管力度。全面实行排污许可证制度，严禁排污单位无证排污。对污染物不能稳定达标或超总量排污单位，实施限期治理或限期整治，责令“三同时”项目限期验收，逾期未完成任务，依法责令关闭，对超总量排污单位，依法实施限产、停产，同时加大处罚力度。建立健全企业环境管理档案，及时企业环境管理信息。

5.大力推进清洁生产，加快发展循环经济。全面完成国控、省控、市控重点污染企业和重点耗能、耗水企业的清洁生产审核，对超标、超总量排污或排放有毒有害物质的企业，实行强制性清洁生产审核。全面实施循环经济“511行动计划”、“工业循环经济2525示范工程”，加快在重点行业、产业园区、乡镇和农村培育一批循环经济示范工程。

6.严格建设项目环境准入。依据总体功能区规划和生态环境功能区规划，落实各项产业政策和节能减排的约束性要求，严把建设项目环境准入关。强化建设项目环保审批、跟踪、环境监理、试生产全过程管理，严把建设项目“三同时”验收关。依法开展区域规划环评。

7.加强放射源监管。加强辐射环境保护，严格放射源的使用管理，防止发生辐射伤害、污染环境、丢失盗窃等重大事故与案件。及时安全收贮废旧放射源和放射性废物，废源上缴收贮率100%。积极开展消耗臭氧层物质生产和消费企业基本情况调查，按计划淘汰消耗臭氧层物质。

（四）深入开展城镇环境综合整治

1.加快城镇污水处理工程建设。完善污水处理设施，加快推进配套管网建设，切实提高城镇污水处理截污纳管集中处理率，确保年县城生活污水处理厂实际污水处理量达到设计能力的60%以上。完成健跳镇污水处理工程建设。加强污水处理厂进水水质控制和污水处理厂运行管理，确保出水水质达标率85%以上。

2.提高城乡生活垃圾无害化处理水平。继续加强生活垃圾分类收集体系建设，推进垃圾处置资源化、减量化、无害化。全面完成县城生活垃圾填埋场无害化改造，生活垃圾处理设施全面达到无害化处理标准，确保县城生活垃圾无害化处理率达到85%以上，着手建设第二生活垃圾填埋场。

3.加强城区大气和噪声污染防治。制定并实施机动车尾气污染防治管理意见。到年，建成机动车尾气监测和管理体系。继续巩固和扩大“烟尘控制区”、“噪声达标区”和“禁燃区”，重点防治交通噪声、娱乐业噪声、建筑业噪声、餐饮业油烟和燃煤小型锅炉等污染。

（五）全面推进农业农村环境污染防治

1.继续深化养殖业污染防治。严格执行禽畜养殖禁养区、限养区制度，控制密集散养区饲养量，新建规模化畜禽养殖场，严格执行环境影响评价和“三同时”制度。开展水产“千亩无公害、万户信得过”活动，推进生态养殖场（塘）建设工程，依据水体承载能力，科学确定水产养殖方式，控制水库、湖泊网箱、海水围塘养殖规模，探索和推行生态健康水产养殖模式。

2.全面推进农村生活污水和生活垃圾处理。按照平原农村“户三包、村收集、镇中转、县处置”，偏远山区和海岛农村“就地分拣、综合利用、无害化处置”的要求，做好农村生活垃圾处理工作。建立健全村庄环境卫生长效管理制度，加快实现生活垃圾日产日清，农村生活垃圾收集处理的行政村覆盖面达到85%以上。全面推进农村生活污水达标治理，力争25%以上行政村建成污水处理设施。加快实施“千万农户生活污水净化沼气工程”。

3.大力开展化肥农药污染防治。大力推进测土配方施肥和减量增效技术，积极引导农民科学施肥，减少农田化肥氮磷流失。加强农作物重大病虫网络建设，加强技术培训与宣传，积极引导和鼓励农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药，推广病虫草害综合防治、生物防治和精准施药等技术。积极推进秸杆综合利用和沼气、沼液、沼渣资源综合利用。

4.积极推进河沟池塘污染整治。疏浚淤积的河道，建立农村河道长效保洁管理制度，努力恢复河道自然功能，提高水体自净能力。严禁随意填埋或改变河道用途。

5、着力提高村庄绿化水平。深入开展“绿化示范村”创建活动，积极推进村庄道路、水体沿岸和庭院绿化，加快实现村庄和村居周边环境绿化美化。到年，村庄周围宜林荒山和迹地更新绿化率达95%以上，以乔木树种为主的农田林网控制率90%以上。

（六）积极推进近岸海域污染防治

1.严格控制排海污染物总量。严格执行海洋功能区划和近岸海域环境功能区划，因建设项目需要调整区划的，必须从严把关，符合相关条件。探索建立重点海域排污总量控制制度，加强陆污染源入海控制。全面清理入海排污口，严格执行持证排污制度，确保达标排放。新建入海排污口必须依法办理行政许可手续。

2.大力推进海洋生态养殖模式。统一规划近岸海域和滩涂利用，合理布局水养殖，控制养殖规模，推行规模化养殖模式。加强海洋保护区、渔业资源养殖区建设，严禁在自然产卵区和重要渔业水域布局污染项目

3.严格涉海工程环境监管。完善港口、码头、船舶排放油类、化学品、垃圾及生活污水的接收和处理设施，加强造船业、修船业的环境监管。强化沿海工程环境影响评价和“三同时”制度，对有可能造成海域生态环境破坏的项目实施环境影响后评估。科学控制海岸或海上作业风险，有效防止溢油、泄漏等污染事故发生。

4.加强海洋生态环境监测和赤潮灾害预警能力建设。建立重点入海污染源、重点港湾和生态脆弱区监测体系，实施重大沿海工程生态环境影响跟踪监测。完善赤潮监测系统，建立赤潮灾害应急响应机制，建立跨区域、跨部门的海上环境应急体系，提高海上环境事故快速反应和处置能力。

（七）加快推进土壤、矿山、河道等生态修复保护

1.切实加强土壤污染防治。完成土壤污染状况调查，建立土壤污染调查档案、监测和修复制度。开展土壤生态修复综合试点，确保到年全县土地退化指数小于15。科学规划土地整治、复垦和滩涂围垦，符合生态环保的要求。

2.进一步加强矿山生态环境保护。认真落实矿业产业政策，加快调整矿业结构和布局，减少矿山数量，促进规模化开采。到年完成90%以上废弃矿山的治理，创建绿色矿山1座以上。

3.继续推进“万里清水河道”建设。继续对主要骨干河道、平原河网开展清淤、疏浚、清障、保洁、生态保护等综合治理，修复改善河道自然生态。全面整治城区内河水环境，新增农村河道综合治理30公里以上。

4.加快生态林建设。全面推进生态公益林、生态保护林、生态经济林和沿海防护林建设，加强湿地保护，促进城镇、平原绿化和水系生态环境建设，进一步提高重点公益林林分质量。到年基本建成25.6万亩生态公益林，阔叶林和针阔混交林的比重达到50%以上。

（八）持续深入开展生态创建

1.广泛开展社会化绿色系列创建活动。按照建设环境友好型社会要求，继续开展绿色企业、绿色社区、绿色学校、绿色医院、绿色饭店、绿色家庭等绿色系列创建活动，开展保护母亲河系列活动，建立多层次的环境保护公众参与平台，不断扩大公众参与面。积极探索社会化的生态创建机制，充分发挥环保民间组织，志愿者联合体在促进生态文明建设中的积极作用，到年创建市级绿色企业3个，市级生态环境示范教育基地1个，市级绿色社区2个，市级绿色家庭54个，省级绿色企业1个，省级绿色学校5个。

2.深入开展区域性生态创建活动。积极推进生态村、生态镇创建活动。努力创建卫生城市、森林城市、节水型城市，力求营造优美的城市人居环境。到年，创建4个以上省级生态乡镇，30%以上行政村建成市级以上生态村。

二、保障措施

（一）加快转变经济发展方式，力求从源头上解决环境问题。加快推进产业结构优化升级，积极发展资源消耗低、环境污染小、经济效益高的高新技术产业和现代服务业，努力形成有利于资源节约和环境保护的产业体系。以节能、节水、节地、节材和资源综合利用为重点，深入实施“511”行动计划，制定实施重点污染行业的准入标准，严格控制单位产品排污量，推动企业调整产业产品结构，严格执行落后生产能力限期淘汰制度。

（二）全面实施生态环境功能区规划，严格执行分区环境准入政策。落实主体功能区的规划要求，全面实施生态功能区规划，实行差别化的区域开发和环境管理政策，严把建设项目环境准入关。规划确定的禁止准入区，要依法实施强制性保护；限制准入区，支持保护优先，严格限制工业开发和乡镇建设规模，禁止上高污染工业项目，适度发展先进制造业，鼓励发展生态农业和现代服务业；重点准入区，要严格落实生态环境功能区划要求，优化布局，有序推进产业发展；优化准入区，要依据环境容量，优化调整城乡布局和产业结构。继续依法开展规划环境，推行环境工程监理制度。

（三）继续加强环境法治，严格环境执法监管。坚持依法监管环境、依法保护生态、依法治理污染，严格落实环保行政执法责任制，完善部门联合执法。自觉接受人大及其常委会的法律监督、工作监督和政协民主监督，充分发挥新闻媒体等监督的作用，继续实行环境污染有奖举报制度，鼓励社会各界依法有序监督生态环保工作。

（四）按照城乡统筹的要求继续完善环保基础设施，切实加强运行监管。统筹规划各类环保基础建设，完善城乡生活污水、生活垃圾、工业废水、工业危险废物、医疗废物、污泥等集中处理设施和代处置措施。完善污水收集管网建设，加强运营监管，确保集中污水处理厂污水收集率、处理率、达标率达到要求。加快建设城乡固体废弃物分类收集系统。推进城乡环保基础设施建设和运行的一体化、网络化、标准化。继续完善城乡一体化生活垃圾集中处置体系和供水体系，积极实施区域一体化污水处理工程。

（五）进一步健全环境监测监管网管。加强环境自动监测监控系统的运行维护，确保长期稳定运行。完善县级环境监控中心建设，充分发挥自动监测监控数据在环境执法、环境统计、总量核算等方面作用。完善海洋环境监测体系，切实提高海洋环境监测预报能力。加大农村环境质量监测力度，扩大污染源在线监测监控面。

（六）进一步提高环境应急处置能力，切实保障环境安全。完善环境应急指挥体系，建立环境应急响应系统。以保护饮用源为重点，建立固定污染源排查机制，对化学品运输等流动源建立预防和应急措施。加强环保应急装备建设，不断完善技术储备。加强特殊污染因子、饮用水源有机物的分析监测装备建设，提高分析监测能力，完善核应急指挥系统和辐射污染应急监测系统，提高核与辐射事故应急响应水平和处置能力。

（七）加强环保科技平台建设，切实强化环保科技支撑。加大环保科技投入，充分发挥科研院校、企业和行业协会等各方面在环保科研中的作用，深化产学研结合，加快推进环保科技创新。加快实施污染防治与生态修复工程，重点推广电镀废水回用、合成革和橡胶废气治理、污泥处置、生态养殖、农村生活污水治理等方面先进适用技术。积极推行污染设施专业化运营。加快培育环保咨询业市场，在建设项目决策和污染治理工程实施中推行咨询报告制度。

（八）落实完善经济政策，引导鼓励社会各方面积极参与环境保护和生态建设。落实和完善有利于生态环境保护的价格、税收、信贷、贸易和土地等经济政策，加快开展企业环保信用等级评定、上市企业环保信息公开、排污权交易、生态补偿等制度，作为企业资信评价的重要依据。实施严格信贷环保要求，坚决遏制耗能高污染行业扩张。大力探索排污权交易机制，实行环境资源有偿使用。建立能反映污染治理成本的排污价格和收费机制，全面实施集中污水处理厂和生活垃圾处理收费政策，实施固体废物和危险废物处置经营服务性收费。对超标排污单位，严格执行加倍收费。综合运用各种政策措施，积极支持环境污染整治企业整治、搬迁、转产、关闭或改造。实施循环经济发展的财政及投资政策，进一步完善鼓励环保型产品开发、有机肥推广、清洁能源和可再生能源利用、废弃物综合利用的优惠政策。建立生态补偿机制，统筹区域协调发展。

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一、存在的问题

（一）农田水利基本建设方面存在的问题：

一是部分民众对农田水利基本建设认识有差距。镇地处远安县南端,全镇15个自然村，64个村民小组，18327人，其中农业人口17188人。15个行政村中有7个村分布在400—1200米地况较为复杂的半高山和高山区，属于典型的山区乡镇。境内虽有双叉河、宝华河、洞沟河、龙潭河等小型河流，但开发利用不够，水利配套设施也严重不足，致使大部分农田属于“望天田”，农作物抗旱能力低，遇到大旱天气，极易造成农作物减产减收，村民生活用水极度困难。乡镇虽然每年都投入相应的人力、物力、财力去搞农田水利基本建设，但因财力有限，从而影响了人们兴修水利的积极性。有部分乡村干部认为修水利应按照“谁受益，谁投资”的原则，主体是农民群众，政府只能引导鼓励；而大多数民众认为修水利是政府的事，与自己无关，特别是税费改革后，群众对农田水利基本建设不管不问，甚至在乡、村组织挖沟修渠时，因损害责任田而出现农户阻挡施工或索费现象。

二是农田水利工程缺乏后期管护，责、权、利不明确。表面上“人人有份”，实际上“人人无责”，造成政府建成后管不了，群众使用又不管的局面，致使设备提前老化，水利工程失修，利用率降低。特别是农业综合开发水利项目建成后，部分群众仍把渠道管护和设备维护归责于政府，故而出现工程建好后无人管理，使用周期缩短等现象。

三是现有堰塘毁损坏严重。以为例，村现有13口堰塘，最大的可蓄水13500立方米，最小的可蓄水5000立方米。但现能发挥作用或部分发挥作用的只有5口，其他或损坏或於堵已基本不起作用，给农田浇灌和排涝带来严重影响。

四是农田水利建设专业人才缺乏。乡镇缺乏基层水利工作人员，水利技术力量薄弱，农村水利建设缺乏及时的技术指导和工程建设与管理。

（二）水资源管理和利用存在的问题：

一是农村饮水不安全问题依然存在。由于干旱等原因，农村尚有部分群众饮用水质不达标或饮水困难等饮水不安全等问题。

二是农村水环境有待强化管理。目前，该镇、村有部分的工业废水和城镇生活污水未经处理直接排入河流内和库塘，其中相当一部分进入了农灌区，造成地下水和地表水污染；其次，仍有部分矿山开采区土地水土流失严重，不但使部分乡村耕地退化，土质脊薄，产量下降，还造成了河流水库泥沙淤积。

三是水利设施建后管理制度不到位。目前在已建成的部分农村水利设施中，基本没有管理制度，使建、管、用相互脱节，绝大多数工程处于无人管理状态。

四是农村生态环境令人担忧。农村的水环境不断恶化，不但沟渠河道遭受着工业废弃水和生活垃圾的污染，而且，化肥、农药、除草剂、农膜的大量使用造成水面污染也十分严重。

二、思考与建议

一、要确实重视农田水利基础设施建设。一是要加强领导。要坚持把农田水利设施建设作为农村工作的重点，进一步强化行政引导和政策引导，适当增加水利公益性项目经费投入，调动广大农民群众积极参与抓好农田水利的积极性；二是要进一步完善村级“一事一议”制度。农民群众是农田水利基本建设的主力军，要通过民主决策和民主管理的形式，规范和引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳，开展农田水利建设。三是要抓好管护督查。镇村组要指定专人，结合农民耕作的实际，对重要路口、机耕道沟渠、涵管进行管护，防止群众种植时填沟进地耕作损坏农田水利建设，保证乡镇修建的农田水利工程在农业生产中真正发挥作用。

二、要明析农田水利项目工程的所有权。镇、村应进一步转变观念，逐步落实农田水利项目所有权问题，探索管理上新路子。我认为，一是对一般性的堰塘，可以通过委托管理、承包、拍卖等方式，让农民自己管理；二是对非公益性水利由政府引导社会各界和农民投资，探讨水利建设发展的多供给主体；三是对于农村公益性水利，可逐步以市场化为导向，鼓励实行合资、独资或股份制合作等多种形式兴办水利。在管理上探索新路子、新方法，使农田水利充分发挥其应该发挥的效益。

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[关键词]矿山 地质环境 治理恢复

[中图分类号] P66 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2014）-2-229-1

随着工业化发展步伐的加快，我们对矿产资源的需求与日俱增，环境保护和经济发展之间的矛盾越来越严重，由于前些年在矿产资源的开采过程中没有建立规范的管理制度和健全的法律体系，导致矿山开采呈现一片混乱的局面，造成植被破坏、空气污染、水污染、废气和固体物污染等。这些问题严重影响着我们的生产、生活，制约着社会的可持续发展。目前我们仍有许多问题急需解决，如：矿山地质环境的治理与恢复、废弃矿山土地资源的综合利用、矿产资源的合理利用等。我们要把矿山地质环境的治理和恢复放在首要位置，如果一味的开采而不去治理，环境问题将会越来越严重，人类的生存就会面临很大的威胁，因此恢复矿山生态环境是当下的首要任务。

1矿山开采对周围环境造成的影响

在矿山的资源开发过程中，往往对环境造成很大的破坏，这些现象表现在：

（1）地面塌陷、断层、开裂、变形。当地下矿产资源被开采过后，因为上面的岩石没有了支撑力，就会导致整体路面下沉，如果处理不够及时，重型机械运行时就容易出现地面塌陷、断层的情况，这些潜在状况威胁着人们的生命安全，当大面积的塌陷发生时容易导致公路、铁路、居民区遭到破坏，不仅会给人们的交通造成不便，严重时还会对人们的生命造成威胁。

（2）对土地造成污染。当大部分未经处理的工业生产污水排入江河、湖泊中时，会严重污染我们的水资源。首先，当废水渗透到地下时会污染我们的饮用水、造成土地质量下降，土壤中含有的有机质降低，制约着土地的可持续利用，其次，当土地污染严重时还可能造成重金属的中毒。最后，会减少农田生物的多样性，降低产量指标，导致农业发展的滞后，这些都会带来巨大的经济损失。

（3）容易引发滑坡、泥石流等地质灾害。我国幅员辽阔，地质环境极为复杂，滑坡分布尤为广泛，矿山开采过后多少都会受到泥石流、滑坡等灾害的影响，特别是一些露天的矿山区域。造成这些灾害的原因有几点：一是矿渣堆放不合理长时间地堆积容易引发滑坡，二是露天开采改变了原有的土质平衡状态，三是部分矿渣的堆放沿着沟渠放置，下雨时容易形成泥石流。滑坡会破坏路线、阻碍交通运行，而且线路很难修复。当滑坡严重时会阻断人们的出行，影响我们的生产和生活。滑坡发生时往往会伴随泥石流的发生，在泥石流的上部往往是滑坡的活动区域，当滑坡进入水库形成滑坡湖时很容易形成泥石流。

（4）容易造成水土流失。矿山开采对植被造成的破坏大致分为两方面：一方面由于地表长时间地被风化丧失了水土保持的能力，水土流失会导致大量的泥沙下流，淤积在河道、水库中，造成河床抬高。另一方面会导致旱涝灾害的发生，地面植被因为水土流失致使吸收水分的能力降低，所以很容易引起旱涝灾害的发生，最严重的是导致生态失调，限制我们的社会经济向可持续发展的方向前进。

2矿山环境恢复治理的原因

矿山开采在为我们的经济发展做出巨大贡献的同时，还给我们的生态环境造成严重的破坏，并且引发一系列的社会问题，因此，开展对矿山环境的治理工作不仅是我们国家可持续发展的需要，也关系到人与自然的和谐相处。

（1）矿山环境的治理与恢复可以增加我们的耕地使用面积，提高使用率。矿区土地重新利用是增加土地使用面积的重要手段。首先我们要进行土地平整的工作，主要施工机器是推土机、挖土机等，在划分区域后，对施工现场的实际情况进行研究分析，根据不同地区的地形条件填充土质。

（2）能够有效的预防地质灾害的发生。当矿山进行开发时很容易破坏植被，造成山体滑坡、泥石流等自然灾害的发生，当我们利用植被修建挡土墙或者利用混凝土修建坡面时，都能够有效快速的防止滑坡、泥石流现象的发生。

（3）能够使植被得到恢复。因为矿山开采会破坏植被，在开采过程中产生的废弃物极容易造成水土的流失。当我们有目的性的在矿区恢复绿色植被时，不仅可以净化空气还能够减少水土流失。

（4）能够提高矿山区域的生活质量。在矿山开发时，产生的废渣、废工业用水会严重影响矿区的生活环境，人们在废弃的矿区周边生活容易受到细菌的感染，而且生活用水、生命安全也不能够得到有效的保障。

3矿山地质环境的治理恢复方法

国家出台了相关的法律，明确了谁污染谁治理、谁投资谁受益的原则，全面展开了矿山资源的恢复治理工作。从我国现阶段的状况来看，矿山问题已经严重危害我们国家社会经济的可持续发展，所以为了最大程度的减少矿山污染问题，实现资源的有效利用，就要从根本上解决问题，当矿山在开发时就要严格遵循可持续发展的策略，实现资源的开发、利用和环境相协调。

首先，废石、废渣的堆放要选择远离水源的地方，能够防止泥石流的发生。随意堆放废弃物不仅破坏周边的环境，还会影响人们的日常生活，因此在选取废弃物放置地点时就要严格按照规定放置，谁开发谁就要处理这些废弃物。 其次，建立适当的监控系统。在矿区建立监控系统的目的是为了更好的监督开发商

注意保护周边的环境，防止乱砍乱伐现象的发生。再次，在开采时要对现场的周边环境进行整治，防止开采过程中坍塌现象的发生。当我们在开采矿产资源之前，应对周边环境进行合理的研究分析，这样能够减少开采过程中带来的各种问题，避免一些灾害的发生。最后，在露天开采的区域注意植被的恢复。露天开采的区域对环境带来的危害是比较大的，因此在开采的同时要注意植被的保护，植被保护能够有效的防止水土流失，减少因为水土流失造成的一系列灾害。

4结语

矿山地质环境的治理与恢复符合国家可持续发展的观点，是一项益于国家和人民的项目工程，我们必须在开发矿产资源的同时注意对环境的保护，减少因为开采矿产资源带来的各种灾害，防止因为开采不当对人民造成的各种伤害，通过有效的治理与防护，预防滑坡、泥石流、坍塌等灾害的发生。通过对矿山环境进行治理和恢复，把矿山开采区逐步变成生态环境良好、有益于人民生存的地方。

参考文献

[1]刘淑英，张丰雄，郭生秀.青海地区砂金矿山地质环境的治理与恢复[J].青海科技，2010（6）.

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关键词：煤矿开采；措施；环境管理；探究

中图分类号：TD8 文献标识码：A

1 我国煤矿开采的发展现状

目前，在我国煤矿开采过程中，可以看出我国的综合煤矿开采工作的平均效率仍然不高，在一定程度和意义上，可以说还是属于相对落后的。因此，在煤矿开采过程中提高煤矿开采效率和安全性，采用可靠的理论知识对煤矿开采进行指导是至关重要的。随着中国煤矿开采活动的不断增加，煤矿开采对生态环境的影响也逐步扩大，开采引起了水土流失、水环境恶化、土地沙漠化、固体废弃物占地增多等问题，致使生态环境不断恶化，并且其恶化速度呈现不断加快的趋势。所有这些都已成为中国经济及社会可持续发展的最大制约因素之一。煤矿的合理开采与环境保护已成为国内、国际社会普遍关注的焦点问题。

2 煤矿开采的环境危害

近年来，环境问题日益引起人们的广泛关注。在中国，无论是世界五百强的大企业还是私有企业及小企业，都出现了越来越多重大环境事故。2011年6月4日，中国海上最大油田蓬莱19-3油田发生漏油事故，造成大量海洋生物死亡和大面积海洋受到污染。此油田是由中海油和康菲石油公司共同合作的项目。私有企业或小型企业的环境污染事件更是数不胜数，例如：江西铜业的废水污染事件，卧龙电气铅酸蓄电池污染事件，以及万马电缆饮用水污染事件等等。面对这些触目惊心的环境污染事件，应该引起政府和公众的广泛关注。

煤矿开采作为我国经济支柱行业，虽然对我国的经济发展有很多贡献，但是对环境也造成了极大的损害。由于对煤矿过度开采，据统计：已经导致600km2～1000km2的土地塌陷，在华北、东北平原地区，每年塌陷的土地面积达到6600hm2，其中耕地面就多大4000hm2，这代表随着我国煤矿的开采，每年将会有将近4万名以耕田务农为收入的农民因此失去自己赖以生存的耕地。煤矿开采导致地下水流失和污染，仅山西省就因为开采煤矿导致至少30万人饮水困难。同时，由于煤矿开采缺乏保护措施，矿区附近的水源污染严重。

3 提高环境绩效的煤矿开采相应改进措施

3.1 加强煤矿工作人员的环保教育和组织文化的构建

煤矿开采阶段加强对工作人员的环保教育对环境保护具有重要的作用，教育培训对于企业和事业单位工作人员的技能提高都有极为重要的作用，同时应该创造煤矿开采小组的学习氛围，因此独特的组织文化就不可或缺。煤矿开采企业要建立独特的文化理念，在无形中就会为煤矿开采过程带来很多积极的影响，从而使煤矿开采企业最终获得生产经营丰收的硕果和良好的环境绩效。组建煤矿开采企业良好的文化管理模式，必须具有超前的风险意识，只有这样才能使煤矿开采企业的文化理念在迅速发展的社会中逐渐成长并完善。现阶段，企业文化的研究一直是企业管理研究的热点问题，如何构建良好的企业文化，对于煤矿开采企业员工的工作环境和煤矿开采企业的正常运行都有重要的影响。很多学者认为企业文化决定了企业经营状况的好坏。文化是一种无形却充满力量的影响力，它对组成整个企业的成员起到约束凝聚、以及协调组织的作用，文化可以凝聚一个企业的集体力量，推动企业更快更好的发展。

财富无法创造出绚烂的文化，然而一个企业凝聚的文化却可以给企业带来意想不到的巨大财富。煤矿开采阶段在环境管理的实施过程中另一个值得讨论的问题就是：煤矿开采阶段监督管理部门和其他部门之间的独立性。很多煤矿开采阶段的环境管理制度的制定者也是受影响对象，因此让这些管理人员自己监督自己，很显然这个过程本身存在很多矛盾和阻力。很多情况下，煤矿开采阶段的环境保护实施过程本质上为了应付上级的检查才实行的。例如，对于一些煤矿开采企业来讲，企业总裁或者老总一个人执行决策，既是制度的制定者，又是制度的遵守者。对于大型企业也是如此，因此为了实现独立性，可以寻求外部监督评价人员进行煤矿开采的环境管理。

3.2 完善煤矿的环境管理机制

现代企业的四个基本特点是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。这些特点都是良好企业规范制度的基本表现。良好的企业规范制度是一个企业有序运营的根本保证。不仅对于企业如此，对于任何社会单位的有序运行也是如此。如果煤矿开采企业有健全的环境管理制度，那么煤矿开采企业的环境管理必然会收到良好的效果。企业的规范制度包括两个方面：“软”因素和“硬”因素。软的方面强调企业必须以人为中心，在煤矿开采环境管理制度的实施过程中，必须切实考虑到员工的实际需求，只有这样才能收到更好的效果。硬的方面要求煤矿开采过程必须有严明的关于环境管理的规章制度，环境方面的规章制度的制定不能单单的表现在纸面上或者口头上，必须将这些规章制度落实到实处，无论是员工还是高层管理人员违反了规章制度，都要受到相应处罚，只有在这种条件下煤矿开采对环境的影响才能收到预期的效果。另外将环境责任具体到每个员工身上也是提高环境绩效的一个重要方法。因此绩效评估对煤矿开采环境影响具有很重要的作用。绩效评估包括很多方面，对于煤矿开采来讲，可以有财务绩效，员工工作绩效，员工安全绩效，虽然不同的绩效衡量煤矿开采的不同方面，但是它们都具有一个共同的特点，公正与实用。并且对减少企业的成本都有非常重要的影响。如果任何煤矿开采的绩效考评标准不能够体现公正与实用，那么也不会取得良好的环境绩效结果。因此煤矿开采在构建绩效评价体系时，必须时刻体现体系的公正和实用性，只有这样才能收到更好的环境绩效的结果。

结语

通过对矿产开采事件的描述，发现煤矿开采对环境影响主要表现在以下方面：煤矿开采对大气的危害，煤矿开采对土地的危害和煤矿开采对水资源的危害。

为了提高煤矿开采的环境管理绩效，维持企业的可持续发展，提出了很多问题和改进措施，例如，由于企业监督管理部门和运行部门独立性较差，可以加强部门之间的沟通。构建有利的企业文化，加强煤矿开采的环境管理机制和建立清晰的企业环境控制绩效评估体系以提高煤矿开采的环境管理，进一步获得较好的监督管理结果。企业环境管理的重要性无需多言，只有切实制定健全的煤矿开采环境管理制度，才能使煤矿开采企业在激烈的市场竞争中利于不败之地。

参考文献

[1]戴莉萍.矿山开采对生态环境的影响及矿区生态修复——以煤矿为例[J].学理论，2010(18).

[2]赵东，王长新，李恩花.煤矿开采塌陷对生态环境的影响及治理措施[J].中州煤炭，2008(4).

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关键词：湖北省；生态系统服务价值；补偿标准

中图分类号：F327 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）10-2710-05

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.10.063

Abstract： For realizing accurate compensation and determining ecological compensation standards， the service value of products in ecological regions needs to be understood. Based on ecological service value theory and focusing on status of different ecological service products in Hubei province， the ecological service value was measured， for providing guidance for ecological compensation. It concluded that the assessment results of ecosystem service value could be used as the upper limited reference for ecological compensation. In calculating the actual compensation standard， the willingness-to-pay and sharing mechanism in ecological product service regions should be also considered. In Hubei province， the path of combining market mechanism with policies and social governance should be actively explored. Specifically， the ecological compensation mechanism featuring “different categories， regions and grades” should be established to calculate the compensation standard in practice and improve the accuracy of ecological compensation.

Key words： Hubei province； ecosystem service value； compensation standard

1 湖北省生态系统服务价值评估

1.1 湿地生态系统服务价值

为推进最严格水资源管理和节约用水，国家在汉江流域开展了加快实施最严格水资源管理制度试点。其中，汉江流域是全国惟一的试点流域，在襄阳、宜昌、荆门、武汉、鄂州开展了节水型社会建设试点，是全国试点较多的省份[1]。

2013年，湖北省湿地面积共144.5万hm2，其中湿地自然保护区16个，5个是国家级自然保护区；湿地公园62个，其中39个是国家级湿地公园。湖北水生野生动物资源丰富，有鱼类176种、底栖动物86种、浮游生物213种。湿地生态系统服务功能的价值主要由直接使用价值和间接使用价值两部分构成。

湖北省湿地的直接使用价值主要表现为湿地的用途价值，主要包括：①湿地为人类生产、生活提供各种生态产品，如木材、药材、肉类产品、泥炭、砂石、芦苇；②湿地水资源可用于当地居民的生产和生活用水，在丰水期湖泊还是水运的通道和介质；③湿地独特的自然景观成为重要的观光休闲地，为人类提供舒适。具体物质生产的价值量计算结果见表1。

湖北省湿地的间接使用价值表现为它的功能价值，主要包括：①蓄水，调节洪峰，滞后洪水过程，减少洪水造成的财产损失和生命损失；②湿地植物固碳放氧，调节空气中的CO2和O2的平衡；③降解污染物，净化水质；④为生物提供栖息地，保存生物物种资源，以供科学研究，以便将来更好地服务于人类。湖北省湿地提供的各项间接使用价值量见表2。

根据以上估算，湖北省2013年每公顷湿地提供的生态系统产品和生态系统功能的价值总量约为22 961亿元。

湖北省湿地生态补偿量的计算主要包括3个内容：①湿地生态服务价值损失量；②湿地污水治理成本及其相关费用；③人工湿地部分提供的生态服务价值量。运用直接市场价格法、炭税法和造林成本法、疾病费用法等对湖北省湿地的生态补偿量定量评估，结果见表3。

综上，湖北省湿地的生态补偿量是湿地损失的经济价值总量、水体治理费用和人工湿地生态服务价值三者之和。湖北省湿地的生态补偿量约为354.26亿元，其中湿地损失的经济总量是333.56亿元，湿地水体治理费用是20.57亿元，人工湿地的鸟损价值量是1 270万元。

1.2 森林生态系统服务价值

湖北省生态林业建设在全国生态林业体系建设中具有特殊地位。据统计，2013年全省水土流失面积仍有36 903.02 km2，占总土地面积的20.5%。全省水土流失地域广泛，主要集中在鄂西山地的三峡库区、清江流域、丹江库区，以及大别山、幕阜山、桐柏山和大洪山地区。

基于成本和收益角度，进行湖北省生态系统服务价值测算。经济收益包括林产品收益、非林产品收益等。主要根据森林面积分别乘以林产品单位面积的年产价值、非林产品单位面积的年产价值加权得到。从收益角度，通过相同或近似产品法和直接产品评价法得出各地区林业生产总值（表4、表5）。

森林提供的大多数生态服务如水文调节、水土保持和碳汇等具有公共物品的基本属性[2]，根据《中华人民共和国林业行业标准》（LY/T 1712-2008），森林生态收益核算方法见表6。

1）涵养水源。按照总拦蓄水量=（降雨量-蒸发量）×森林拦蓄降水面积计算，其中湖北省森林拦蓄降水面积包括林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地和苗圃地，为8 098 500 hm2。根据测定，湖北省境内平均降水量800～600 mm，林区蒸散量占年总降水量的60%。则计算的总拦蓄水量为51.8×109 m3。森林拦蓄水的价值，相当于等容量水库的价值，核算价格用水库拦蓄1 m3水的建造成本。目前，中国单位库容造价为5.48元/m3。因此，湖北省森林拦蓄降水的价值为2 838.64亿元。目前湖北省生活用水的价格1.96元/m3（以武汉市为例），净化水的量为51.8×109 m3，计算的森林净化水质的价值为1 015.28亿元。根据湖北省2014年统计年鉴，湖北省多年平均径流量为6 338亿m3，其中年洪水径流量为1 712亿m3。按照湖北省能够防洪的森林总面积24 405 hm2[1]，土地防洪费20元/m2计算，湖北省防洪的总价值为48.81亿元。综上，湖北省森林生态系统涵养水源的价值至少为3 902.73亿元。

2）保育土壤。依据土壤研究可知，无林地土壤中等程度的年侵蚀深度为15～35 mm，年侵蚀模数为150～350 m3/hm2。本研究以无林地土壤侵蚀模数的年平均值（200 m3/hm2）来估计湖北省减少的土壤侵蚀量。湖北省林业用地的平均收益为500.3元/hm2，森林生态系统的土壤保持量为404.547万hm2。计算得出湖北省减少土地废弃的经济价值约为20.239 5亿元。湖北省因森林防护而减少的土地损失的面积约为22 785.89 hm2，按照平均林地价格2 459.9元/hm2计算，森林减少土地损失的价值为0.560 5亿元。湖北省森林地表层土壤有机质平均含量为3.1%，其中全氮含量平均为0.094%，全磷含量为0.071%，全钾含量为2.9%，总量分布为60 970 t、56 300 t、314 498 t，而尿素、磷酸二铵和氯化钾的市场售价分别为1 900元/t、2 200元/t和1 400元/t。计算可得森林减少的氮、磷、钾养分损失的价值为6.80亿元。综上所述，湖北省森林生态系统保育土壤价值为27.60亿元。

3）固碳供氧。按照碳储量=森林生物量×容积密度×含碳率[2]计算，湖北省森林生物总量约为248.206万t，阔叶林的容积密度约为21.62 t/hm2，针叶林的容积密度约19.31 t/hm2，针阔混交林取两者均值，含碳率取0.5，则湖北省碳储量为7 619.304万t。从而得到CO2量为27万t，处理1 t CO2价格按100元计算，则湖北省森林固碳供氧价值为279.37亿元。

4）净化空气与森林防护。按照净化空气服务价值=林地面积×滞尘能力×单位滞尘价格计算，湖北省森林生态系统主要以阔叶林、针叶林以及针阔混交林为主，面积分别为400 483 hm2， 552 968 hm2， 660 425 hm2。阔叶林的滞尘能力为10.11 t/hm2，针叶林为33.20 t/hm2，针阔混交林的滞尘能力取两者平均值。阻滞降尘的价格采用0.56元/kg计算[3]。因此，湖北省森林生态系统净化空气的服务价值为205.57亿元。

由于缺乏相应的数据，保守的用森林保护稻田天敌的效益代替农业的增产效益，则湖北省每年至少因森林保护引起的农业增产价值为112.61亿元。

5）森林休憩和保护生物多样性。2013年，湖北省行政区域内森林公园接待游客人次达到650万，带来了约6亿元的旅游收入，而创造的社会效益则达到49.77亿元。在此，如果用社会产出代表森林游憩的价值，湖北省森林游憩价值为49.77亿元。森林生物多样性的间接经济价值主要体现为机会成本，2013年湖北省森林生物多样性的间接经济价值约为59.36亿元。

结合上述生态服务价值的计算结果，湖北省2013年森林生态服务价值汇总见表7。

以上以湿地和森林为对象，测算了湖北省主要生态产品提供的生态价值，表明湖北省生态系统提供了极其重要的生态服务功能，特别是水源涵养、生物多样性保护和气候调节的生态服务功能需要被重点保护。

1.3 矿产资源的经济价值和补偿

湖北省矿产资源丰富，种类齐全，主要矿产种类有铁矿、铜矿、磷矿等，2011年湖北省共有铁矿储量6.05亿t，铜矿96.58万t，磷矿7.70亿t。2011年湖北省黑色金属矿、有色金属矿、贵重金属矿、冶金辅助原材料、化工原料非金属矿和其他采矿业创造的产值为172.86亿元，产品销售收入164.00亿元（表8）。以能够创造经济效益的矿种来看，铁矿、钒矿、钛矿、磷矿、盐矿、灰岩矿等湖北省优势矿种2011年销售收入99.16亿元。这些矿山企业是当前征收矿产资源补偿费的重要来源。

根据矿产资源补偿费的计算公式：征收金额=矿产品销售收入×补偿费率×开采回采率系数，补偿费率以2%计算，开采回采率系数需要由地方政府会同地质矿产管理部门根据开采方案进行核算，这里以1来估算，可得铁矿、钒矿、钛矿、磷矿、盐矿、灰岩矿等湖北省优势矿种应征收的矿产资源补偿费为1.98亿元。与同期实收年均1个亿相比，缺口并不大。

自实施《湖北省矿山地质环境恢复治理备用金管理办法》以来，设立了专项经费，累计征收保证金19亿元，为全省矿山地质环境和地质灾害的治理提供了一定的经费来源，但是，目前已经完成的矿山地质环境治理工程仅36项，占全省矿山地质灾害总数的5.48%，恢复治理面积600多hm2，占全省需治理面积的4%左右。在颁布的主体功能区规划中，湖北省将全面推行保证金制度，实施高标准的提取准则。因此，需要更多的配套资金支持上述政策。

2 基于生态服务价值的补偿标准确立――以“南水北调”中线工程为例

湖北省十堰市是“南水北调”工程的核心水源区之一，以汉江、丹江为主要河流，有215条河流的流域面积超过100 km2，21条河流超过1 000 km2，水资源总量超过388亿m3，占全流域比重为66.7%。全流域人均水资源量为3 741 m3/人，高于全国人均水平值[4]。是南水北调中线工程水源供给的强大后盾。受水区为河南、河北、天津和北京4省（市）。

2.1 南水北调中线水源区生态价值

根据谢高地提出的“中国陆地生态系统单位面积生态服务价值当量”[5，6]和研究区单位面积农田食物生产生态服务价值，可得研究区各种土地类型的生态系统服务单位价值。

1）应界定水源区为受水区提供的生态服务种类。只有在扣除林冠截留和林地蒸散后（根据陈东立的研究，林冠截留率的平均值为24.95%[9]，林地蒸散率因计量复杂，暂定为0），其他四类生态系统（森林、草地、农田、湿地）提供的“水源涵养”生态服务才形成了水源区的水资源量，从而通过调水工程使受水区获得清洁水源。

2）确定受水区意愿支付水平。公众对生态系统服务价值的认知水平和意愿支付水平是随着经济社会发展水平和生活水平提高而发展的，它与恩格尔系数（受水区加权平均0.33）有大致的对应关系。

3）确立生态补偿标准中央和地方的分摊机制。根据王国栋[10]的建议，南水北调中线工程中央与地方生态补偿资金分摊比例应确定为4∶6。

2.2 生态补偿上限与实际补偿标准

根据上述调整过程，以2010年得到南水北调中线工程受水区生态补偿上限标准为46.12亿元/年。根据《南水北调中线工程规划（2001年修订）》，中线工程一期工程调水总量为95亿m3，其中河南、河北、天津和北京分别为38亿m3、35亿m3、10亿m3、12亿m3，计算出河南、河北、天津和北京4省（市）生态补偿上限标准的分摊额度分别为11.07亿元/年、10.21亿元/年、2.91亿元/年和3.49亿元/年。

进一步来看，以2010年的现有生态系统土地面积与南水北调中线工程开工前的2002年比较，水源区生态系统服务总价值显著下降，减少了125.38亿元。其中尤以森林生态价值的下降为显著特征（表11）。因此，本研究的结果表明，当前的生态公益林补偿并没有扭转生态效益下降的趋势，原因除了中央财政转移支付的缺口外（2009年中央财政17.88亿元，缺口28亿元），关键是地方政府和农户的积极性不高。在国外的生态补偿实践中，生态补偿标准亦根据当期生态系统服务价值的实际值确定，若水源区当期生态系统服务价值上升，则补偿标准随之上升；若水源区当期生态系统服务价值下降，补偿标准也会下降。可见，适时监测生态系统服务价值的变化量，确立生态补偿标准能提升水源区政府和公众保护生态系统、保护水源的积极性，有利于形成南水北调中线工程生态环境保护的激励机制。

3 结论与启示

要破解湖北省当前生态补偿的现实困境，就必须理清生态补偿核算思路，加快重点领域生态系统服务价值评估进程，明确生态补偿核心任务，确定实现路径，加强平台建设和能力提升，以重点项目为抓手，全面深化湖北省生态补偿机制建设。

有条件的情况下应当成立专门机构，在科学测算生态价值和补偿标准的基础上，提高湖北省南水北调中线工程生态补偿的呼声，积极响应陕西、河南水源地的诉求，吸引国家财政转移支付的倾斜力度。

保护和修复自然生态系统是国家生态文明建设中的重点，湖北省必须尽快推进武陵山和秦巴山生态林（含神农架林区）生态补偿试点，争取纳入国家规划的“笼子”。

参考文献：

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一、青藏高原大生态观认识

1、青藏高原生态价值的重要性青藏高原生态环境价值，不仅超越了青藏高原本身，而且直接关系到中华民族和世界人民的利益，不仅是中华民族的生命“源”，而且是世界人民的生命“源”，这一特殊性决定了我们在青藏高原生态建设中必须树立大生态观的观念，做到人口、自然、社会、经济、文化与环境协调发展，才能振兴青藏高原的经济，才能实现建设全面小康社会的目标。青藏高原人口与环境协调发展。青藏高原的人口密度虽然在全国最低，但是现有人口数量已经远远超出社会经济环境的承载力，而且未来人口将在较长时期内处于人口生育波动规律的高峰状态。其人口压力第一次高峰为50年代，青海省西宁市和海东地区人口增长过快。第二次高峰为60年代中期至70年代末期，在1965－1969年期间，全区人口出生率年均为16．2‰，而在1970－1979年期间，全区同类值为24．3‰，后一阶段高出前一阶段8．09‰。人口生育一波比一波高，这正是青藏高原人口增长的特殊性，是人口增长最快的阶段，全区人口在15年中净增48．23万人。面对越来越明显的人口压力，从当地的特殊情况出发，自治区政府于1975年开始实行较为灵活的计划生育政策。自80年代末期开始，全国出现了第三次人口高峰，的生育率高于全国平均水平。因此，必须进行人口计划生育，发展多目标、多层次的人口教育，以控制人口数量，提高人口素质，从而实现青藏高原人口与环境的和谐发展目标。2、青藏高原生态可持续发展青藏高原社会与环境协调发展，社会发展进步，必须建立在环境保护的基础上，绝对不能通过对自然资源无节制、无序的掠夺。提高民族整体的知识、素质、能力和人的环境保护意识，提高生态城市化进程，大力推进社会文化事业的进步，协调社会与环境的关系，努力保护建设高原生态环境。青藏高原经济与环境相协调发展。青藏高原经济与环境相协调的出发点，必须抛弃只追求经济利益而破坏自然资源和生态平衡，单纯追求经济效益而忽略生态效益的传统观念。改变传统的粗放消费资源的方式，制定有利于节约资源的产业政策，建立和完善节约资源与新的技术政策和技术规范体系。资源开发与环境保护相结合，增加环保投入，探讨由于资源开发对环境危害所造成的代价以及成本最低的环境保护办法，建立成本效益分析体系，分析经济增长与环境保护的关系。发展无污染环保产业和产品，青藏高原是受现代工业文明冲击最小地区之一，许多地区生态系统处于原始循环状态，环境污染程度低，有大片无污染区域以及未遭受污染的动植物。另外由于空气的净化，这里有许多的产品具有特殊的医疗和保健价值，符合国内外消费市场的需求。因此，应大力发展生态农业、生态林业、生态工业、生态旅游等绿色产业。生态产业大多数是高新技术产业，一般都消耗资源少，较多地生产出符合社会需要的产品，具有集约利用资源、经济效益和生态效益双增长的特点，既能改善生态环境又能发展经济，是两者的统一体。

二、青藏高原水系与生物资源概况及其建设保护情况

1、青藏高原水体总体情况及其建设情况青藏高原水资源丰富，共分为五个水系，即太平洋水系，在高原的东部，包括金沙江、大渡河、黄河和澜沧江。印度洋水系，位于南部，分属恒河、布拉马普特拉河(雅鲁藏布江在布拉马普特拉河的上游)、印度河流域、怒江、吉太曲等直接入海河流。内流区水系，包括藏北内流水系、藏南内河流水系和青海内流区。河川径流有雨水、冰雪融水、地下水补给和混合型补给等四种类型。东部地区金沙江、澜沧江和努江三江中下游以及黄河上游、拉萨河、青海湖的布哈河等以雨水补给为主，属雨水补给类型。西部地区河流基本上以融水和地下水为主。喜马拉雅山南坡和藏东南地区河流以雨水补给为主，北部地区内陆河流则以地下水补给为主。青藏高原水资源总量大，但时空分布极不均匀，各地区社会经济发展不平衡，对水的需求程度不一样。在广大的干旱、半干旱地区，雨水稀少，春旱频繁。没有灌溉就没能农业。因此在现有耕地较多，且可耕地集中的地区，要发展高产稳产农业，应大力发展灌溉农业，带水农业。这些地区分布在一江两河流域、青海河湟谷地和青海共和盆地、紫达木盆地以及高原东部的其它河流谷地。水资源已成为制约农业发展的重要因素，其开发程度直接影响着农业的发展。随着工农业发展，今后在一江两河地区，尤其是年楚河流域、青海河涅谷地、柴达木盆地将会面临水资源短缺问题，应按高原国民经济发展的需要，制定长期的水资源供求规划，从源头治理做起，修建水利工程、修梯田、陡坡退耕，以及采取与生物措施(种草种树)相结合的办法;积极开展以小流域治理为中心的国土治理整治工程。同时还要做好城镇、工业中对水资源“三废”防污染治理工作。对水污染严重地区如(大部分地区水中含氟、有毒的有害物质)、格尔木等地应尽快引进先进的水净化设备，清洁水源，形成健康的生活水源。2、生物多样性的保护青藏高原是世界上拥有巨大生物库的地区之－，目前高原有维管植物1500属12000种以上，种数占全国维管植物总数的40%;脊椎动物有鱼类45属152种，陆栖脊椎动物共有343属l047种，占全国该类动物总数的43．7%。仅陆栖脊椎动物高原种有71种。迄今为止，关于青藏高原物种的灭绝率尚不得而知，但据初步统计，受威胁濒危植物有35种，如雨蕨、巨柏、藏瓜、青海茄参等。生态环境恶化是构成对生物多样性威胁的主要原因。水土流失导致地表植被破坏程度十分严重，而且为重建生物种群造成极大的困难。土地草场沙化、碱化、退化、荒漠化进程加快、水资源日益枯竭、污染等生态问题，互为因果，使高原生物渐渐失去且好的生存条件。森林、高寒灌丛、草甸、高寒草原、高寒荒漠和高原湿地，都出现了严重的失衡现象。尤其是黑土滩、沙漠化的不断扩大和湖泊干枯，大规模砍伐森林、据采灌木、盲目垦荒、超载过牧，对野生动植物的狂捕疯猎、滥挖乱采、开矿、修路、高耗能工业污染等，造成的“生物空洞”，吞噬了大量生物种群。在已列出的全国濒危及受威胁的1009种高等植物中，青藏高原有170种以上。受濒危的陆栖脊椎动物多达95种。为了使青藏高原生物资源得到保护，在生物多样性丰富的关键地区如川西高山峡谷地区、东南部山地地区和青海三江源和可可西里地区、祁连山地、川西若尔盖湿地区域，建立多个国家级自然保护区，依法禁止滥采、滥挖、滥捕，实行综合性保护，并科学管理，从实际出发，分核心区(绝对保护)、缓冲区、试验区的结构模式进行管理。有条件开展旅游活动的自然保护区，应合理规划旅游线路，制定必要的规章制度，进行严格管理。保护区内采取经济补偿的方式和其他协调的办法，积极吸收当地群众参与保护区的建设和管理。

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关键词：环境法;森林资源;可持续发展;生态红线;机制构建

中图分类号：G646 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2016）07-0058-03

森林资源是一种极其重要的自然资源，具有经济价值（如林产品）、生态价值（调节气候、保肥固土）和社会价值（如提供就业机会）。长期以来，人们重视森林的经济价值而忽略生态价值和社会价值。近年来，国家对森林资源保护力度加强，森林资源呈现出数量持续增加、质量稳步提升、效能不断增强的良好态势，天然林稳步增加，人工林快速发展。为了推进生态文明建设的进程，林业保护部门纷纷划定林业生态红线，保障和维护国土生态安全、人居环境安全、生物多样性安全的生态用地和物种数量底线。

然而，我国森林资源生态保护依然面临着巨大的压力和挑战，森林覆盖率远低于全球31%的平均水平，森林资源总量相对不足、质量不高和分布不均的状况仍未得到根本改变。同时，森林生态系统脆弱，水土流失严重，荒漠化不断扩展，草地退化、沙化和碱化面积逐年增加，生物多样性遭到严重破坏，各类破坏森林资源和环境的事件频发。解决森林资源保护的环境问题，调整因森林开发、利用、保护及管理各种社会关系，促进森林资源可持续发展，显得尤为重要。

目前，我国现行的森林资源法体系主要包括《森林法》、《野生动物保护法》等，构成林业生态保护依法建设管理的框架。然而，森林资源保护法律体系在保护森林资源方面依然存在一定问题，不能全面反映当代新型林业和森林资源保护的法治需求，因此，立足于森林资源保护面临的现实困难，探索制约森林资源保护的原因，寻求实现对森林资源的保护与可持续利用的环境法制保障，成为当务之急。

一、森林资源问题

1.森林资源变化。（1）森林面积。森林覆盖率是指一定行政区域范围内，林地与特别规定灌木林地面积占土地总面积的百分率。根据1973―2013年的8次全国森林资源清查数据，结合2013年颁布的《推进生态文明建设规划纲要（2013―2020年）》的森林面积和蓄积量数据，结果表明，我国森林覆盖率随时间变化呈稳步上升趋势，但仍远远低于世界森林覆盖率30%的平均水平。同时，不同区域的森林资源差异较大，绝大部分森林资源集中分布于东北、西南等边远山区和东南丘陵，广大的西北地区森林资源贫乏。同时，森林蓄积量增长潜力呈东南部增长快但总量少、西部增长缓慢但总量多的趋势，因此，我国森林的未来规划方向趋向于西部重种植面积、东部重森林质量[1]。面对中国特殊的地理条件和经济环境发展国情，积极推进生态文明建设，实现2020年森林覆盖率达到23%以上，森林蓄积量达到150亿立方米以上的目标，合理规划森林种植区域，评估和提升森林面积和蓄积量增长潜力，将是今后我国林业资源保护的重中之重。（2）荒漠化。我国是世界上荒漠化面积最大、分布最广、危害最严重的国家之一，截至2009年年底，全国荒漠化面积262.3万平方千米，占国土面积的27%，沙化土地面积为173.11万平方千米。土地荒漠化和沙化严重威胁国家生态安全，制约林业可持续发展。根据第四次中国荒漠化和沙化状况公报数据显示[2]，2004―2009年全国沙化土地面积进一步实现净减少，年均缩减1717平方千米。但是，我国防沙治沙形势依然严峻，防沙治沙法的贯彻实施和相关政策机制存在一定的问题和不足，如防沙治沙管理体制不顺，未确立林业部门防沙治沙管理与执法的主体地位，执法监督难以落实;防沙治沙法与相关法律存在交叉重叠、法律边界比较模糊等问题[3]。为实现到2020年完成沙化土地治理任务2000万公顷的目标，须探索荒漠化防治的新理念和新模式，扩展生态环保新技术和新产业，广泛调动社会力量积极参与，建立中国特色的防沙治沙机制，巩固以林草植被恢复为主体的荒漠生态安全体系。（3）湿地。湿地是全球自然生态系统的重要组成部分，具有抵御洪水、维护生态平衡和生物多样性等方面的生态价值。随着经济的快速发展，气候增温和人类活动（农业经济活动）直接导致湿地及生物多样性的普遍破坏。据第二次全国湿地资源调查（2009―2013年）结果显示，全国湿地总面积5360.26万公顷，占国土面积的比率（即湿地率）为5.58%;自然湿地数量减少，质量呈下降趋势，与第一次调查同口径比较，湿地面积减少339.63万公顷[4]。目前，在湿地保护方面，存在的问题比较突出，如法制和政策体系不健全，湿地自然保护区建设严重滞后，公众对湿地的功能和价值缺乏认识，缺乏专门的湿地保护资金[5]。为履行《湿地公约》和实现《全国湿地保护工程规划（2002―2030年）》建设长期目标，完善我国现有的湿地保护法律体系和法律制度迫在眉睫，须积极推进湿地立法，健全湿地保护管理制度，加强联合执法;加大宣传力度，切实提高全社会的生态保护意识，发挥湿地的生态效益和社会效益。（4）土壤质量。土壤是森林生态环境的最重要组成部分。由于人类生产活动空间向森林的挤压及矿山开采和冶炼、污水灌溉、大气沉降等因素，造成大量污染物进入森林土壤，导致土壤质量下降甚至恶化。土壤一旦遭到污染，物理性质发生改变，如土壤酸碱度、土壤养分含量降低且有效性下降，最终导致林木生长不良，给农林产品质量安全构成威胁[6]。我国土壤保护及治理方面的专项法律机制的缺失，使得土壤污染防治的工作无法可循，无法可依，严重影响防治工作的开展。土壤修复需要大量的资金和时间，面对严峻的土壤污染形势，急需公众提升森林土壤保护意识，加快推进土壤环境保护立法进程，以法治建设为抓手，坚持源头严控，加强土壤环境保护和污染治理，严格控制农业投入品乱用、滥用问题，保障农林产品安全和人居环境健康[7]。

2.侵占林地。为了切实守住林业生态红线，2014年在全国范围内开展非法侵占林地清理排查专项行动，加强林地保护管理，取得一定成效。然而，非法侵占林地问题突出。第八次森林资源清查数据显示，我国各类建设违法违规占用林地面积年均超过200万亩，5年时间累积超过千万亩，要守住森林资源保护红线，保障森林资源发挥调节气候变化作用的数量底线，压力很大。从法律制度操作层面，毁林占地的违法成本较低，一般从非法占用林地多少的角度考虑，处罚相对较轻，难以做到罪刑相适。

3.毁坏珍稀濒危动植物。野生动植物资源是森林生态系统的基本物质组成部分，与森林生态系统的健康密切相关。随着工农业生产和城市建设的不断发展，人们对土地、森林、草场的利用不尽合理，肆意掠夺野生动植物资源，使得我国野生动植物资源遭到非常严重的破坏。由于经济利益驱使，人类对野生动植物资源的保护意识较弱，过度开发利用而不加保护，导致野生动植物资源逐渐衰竭，森林生态系统失去某些功能。因此，实行森林的可持续经营，保护森林生态系统物种和生物的多样性，全面实施《全国极小种群野生植物拯救保护工程规划》，开展物种拯救，使95%以上的极小种群野生动植物和国家级以上的极小种群野生动植物和国家级自然保护区以外80%的重要生物得到保护，继续开展对野生动植物的就地保、迁、野外放（回）归和种质资源的收集保存，是森林可持续发展的重要保障。

4.盗伐、滥伐林木。近年来，在我国各个林区，盗伐和滥伐林木的案件频繁发生，处于偏远山地林区，森林资源丰富，滥伐林木情况更为严重，具有小型案件频发、以初犯农民盗伐和滥伐林木为主的特征。导致破坏森林资源案件频发的主要经济原因在于：破环森林资源的犯罪机会成本过低、木材价格高涨、严厉的林木限伐政策及违法犯罪被发现和被惩罚的概率较低[8]。另外，少数民族地区普法宣传不到位，农民的环境保护法律意识淡薄，这是导致此类案件频发的因素之一。对滥伐林木行为追究行政责任时，存在行政处罚的执法阻力较大，征收罚款的理论依据不足;刑法有关滥伐林木罪的相关规定并不完善，存在处罚力度设置不合理，入罪范围有疏漏。

二、制约森林资源可持续发展的原因

我国森林资源所有权包括国家所有和集体所有，林木所有权包括国家、集体和个人三种所有权。我国现行《森林法》对森林权属的规定，没有就构成森林的各种要素（如林木、野生动物、植物、微生物、森林景观、林下资源、林木品种等）分别规定所有权、使用权，对森林集体所有权和林木个人所有权限制过多，这些都不利于对森林产品和林业适用市场机制和经济手段[9]。同时，我国林业科技含量不高，经营粗放，管理落后，在政府宏观调控与公众参与等方面与国外林业发达国家差距较大。林业建设项目点多面广，布局和结构不够合理，营林措施、连栽、纯林等配置不科学，导致人工林地衰退，生产力不高。受制于林权流转市场不完善、林业经营主体分散、林权抵押物无人监管等问题，林业资金投入不足，林业规模效益无法显现。同时，林木采伐指标分配制度经过层层实施，农户处置权进一步受到限制，农户经营山林的制度成本过高[10]。这些传统的林业政策遗留问题，在一定程度上已经阻碍林业的可持续发展。

三、促进森林资源可持续发展的措施

1.完善林业基金制度。为了培育和发展森林资源，国务院批准建立中央级和省级林业基金制度，把林业基金规定为林业主管部门用于发展林业的专项资金，实行“以林养林”。发达国家林业发展的成功，离不开林业基金制度的保障，如欧盟森林生态补偿制度蕴含着深厚的可持续发展理念基础，体现出高度的环境公平正义，有效地解决经济发展和环境保护的博弈问题，制定一整套的林业保护与扶持政策，建立不同形式的林业基金制度。日本、美国等建立自己的生态补偿法律体系，国家必须从林业基金中以无偿和低息有偿形式资助私有林主进行造林[11]。目前，我国的林业资金投入与需求之间的差距，成为制约林业发展的主要障碍，林业资金短缺问题越来越突出。建立健全林业基金管理制度，严格界定林业基金使用范围，通过多渠道、多层次、多形式的林业资金投入体制，解决林业投融资问题，改革传统的育林基金制度，才能保障林业基金的使用与管理规范化、科学化、法制化[12]。

目前，森林生态效益补偿基金制度和基金管理办法陆续出台，扩大森林生态补偿基金制度范围，加大补偿力度，为生态林的集中分布区提供法律上的保障，保障林农权益，更好地促进森林资源的可持续发展。然而，我国现阶段森林生态效益补偿制度仍存在法律体系零散、资金运作缺乏有效监督、补偿资金来源单一、补偿标准不统一、数额低、公众参与的积极性不高等问题[13]。借鉴国外在森林生态效益补偿方面的先进经验，我国须客观评估森林生态系统的服务价值，完善法律保障体系和管理监管机制，运用市场手段实现森林生态补偿资金来源的多元化与支付的多样化[14]，最终建立和完善反映市场需求、体现森林生态价值长效的生态补偿制度。

2.推进森林碳汇交易。碳汇交易是指购买碳排放指标，通过市场机制实现森林生态价值补偿的一种有效途径。2013年起，北京、上海等7个省市碳交易试点正式运营，交易量不断增长，初步构建碳交易政策体系。截至2015年4月，累计成交额近13亿元。在碳交易市场中，森林碳汇项目处于发展初期，总量较少，各省市仍处于探索阶段。如2013年，云南首笔森林碳汇交易1.78万吨，每吨二氧化碳卖60元;2014年，浙江省临安市首批42户碳汇成功出售，每吨30元。我国目前面临的温室气体减排任务重，发展森碳汇不仅能利用我国的天然优势，对创新林业发展机制、突破林业发展瓶颈、促进林业资源优化配置、建立森林生态效益市场化的新机制，切实提高林农收入等，具有十分重要的作用。

当前，国际市场开展森林碳汇交易的主要模式是CDM（清洁发展机制），而我国作为主要的碳汇供应国，处于碳汇交易的底端，缺乏话语权。因此，有必要完善碳交易市场，推进森林碳汇参与碳交易体系，实现企业碳汇交易由自愿向强制转变;加紧建立林业碳汇的计量监测和标准体系，为碳汇的计量监测提供基础依据;加大财政的支付转移力度，拓宽林业融资渠道，转变增长方式，发挥森林碳汇的经济效益，从根本上解决森林资源可持续发展的问题，促进我国林业可持续发展。

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